Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de La Plata
Programa de Incentivos para Docentes e Investigadores
Proyecto E083
“
”
DIRECTOR: Dr. Horacio L. P. Piffano
INVESTIGADORES:
Lic. Agustín Lódola Lic. Humberto Silva Lic. Diego Sánchez
INVESTIGADORES EN FORMACIÓN:
Moira Cecilia Ohaco Anastasia Molinari Rocío Jiménez Nicolás Aragón
COLABORACIÓN ESPECIAL:
Lic. María Clara Zerbino Lic. Sergio Carpenter
“El Sistema Previsional Argentino en una Perspectiva Comparada”
CONTENIDO
Página
Índice 1
Reconocimiento del aporte de los participantes en el estudio 4
Sección 1. Los Sistemas de Seguridad Social en el Presente 5
1.1. Objetivos iniciales, desarrollo y concepción actual 6
1.1.1. Los orígenes de la seguridad social 6 1.1.2. Las técnicas organizativas adoptadas 7
1.1.3. La seguridad social en el presente 11
1.1.4. El Sistema Previsional y los problemas de la vejez, invalidez y muerte 11
1.2. Los objetivos modernos del sistema previsional 12
1.2.1. Cobertura de la vejez, incapacidad y muerte 12
1.2.2. La redistribución de ingresos 13
1.2.3. La tasa de crecimiento sostenida y el ahorro nacional 14 1.2.4. Neutralidad previsional versus distorsiones en el mercado de trabajo 15
1.2.5. El autofinanciamiento del sistema 15
1.3. Objetivos. Conflictos y coherencia 16
1.3.1. La búsqueda de un adecuado trade-off 16 1.3.2. Mitos y realidades de los sistemas provisionales 17
1.4. El escenario actual de los sistemas provisionales 18
1.4.1. Aspectos demográficos 18
1.4.2. Aspectos económicos y de las finanzas públicas 19
Anexo 1: Mitos y realidades de los Sistemas Previsionales según estudios
recopilados por el Banco Mundial 29
Sección 2. Sistemas Previsionales 34
2.1. Tipología de los sistemas provisionales 34
2.1.1. Sistemas voluntarios y sistemas obligatorios 35 2.1.2. Sistemas con Aporte Definido y Sistemas con Beneficio Definido 35 2.1.3. Sistemas de Capitalización y Sistemas de Reparto 36 2.1.4. Administración Estatal y Administración Privada 37 2.1.5. Los sistemas previsionales puros y los sistemas reales 37 2.1.6. Sistemas previsionales únicos y sistemas previsionales particionados
(Centralización versus descentralización) 38
2.2. Los sistemas previsionales y el autofinanciamiento 38
2.2.1. Sistemas de Beneficio Definido 39
2.2.1.1. Régimen de Reparto 39
2.2.1.2. Régimen de Capitalización 41
2.2.1.2.1. El algoritmo básico 41
2.2.1.2.2. Resultados de la capitalización cuando r, i y g difieren 44
2.2.2. Sistemas de Aporte Definido 48
2.2.2.2. Régimen de Capitalización 48 2.2.3. La influencia de los cambios demográficos 49 2.2.4. Regímenes previsionales, riesgo moral o la conducta estratégica de los
individuos y la ecuación de financiamiento 50
2.3. Conclusiones de esta Sección 52
Sección 3. Estudio comparado: la experiencia internacional 54
Introducción 54
3.1. Las reformas en una revisión comparada 55
3.1.1. Países de Europa 56
3.1.2. América Latina 57
3.1.3. La tipología de los regímenes de retiro 58
3.2. Modelos de pensiones en países seleccionados 61
3.2.1. Países Europeos de la OCDE y EEUU 61
3.2.1.1. Alemania 61
3.2.1.2. Estados Unidos de Norteamérica 63
3.2.1.3. Reino Unido 64
3.2.1.4. Francia 66
3.2.1.5. Suecia 68
3.2.1.6. España 70
3.2.1.7. Italia 73
3.2.2. Una nota sobre los países del Este Europeo 77
3.2.3. América Latina 78
3.2.3.1. Chile 83
3.2.3.2. México 84
3.2.3.3. Brasil
3.3. Una perspectiva comparada de las reformas en Europa Central y
Oriental, y en América Latina 86
Anexo 1: Sinopsis de Sistemas de Pensiones en distintos países 89
Anexo 2: El Sistema de Pensiones Italiano 97
Sección 4. El Sistema Previsional Argentino 116
Introducción: La Seguridad Social en Argentina 117
4.1. El Sistema Nacional de Previsión Social. Breve reseña histórica 118
4.1.1. Primera etapa. La etapa de gestación (juventud; acumulación; cobertura
y tasas de aporte bajas) 119
4.1.2. Segunda etapa. La etapa de expansión (ampliación de la cobertura y
aumento de la tasa de aporte) 120
4.1.3. Tercera etapa. La etapa de la transición (fin del equilibrio financiero; altas tasas de cobertura y de aportes; reducción de los beneficios y
crecimiento de la deuda inducida) 122
4.1.4. Cuarta etapa. La etapa de la crisis (derrumbamiento de la pirámide;
quiebra técnica del sistema; reparto asistido; deuda impaga) 125 4.1.5. Quinta etapa. La etapa de administración de la crisis y la reforma 130
4.1.5.1. La administración de la crisis 130
4.1.5.2. La reforma (Ley Nº 24.241) 134
4.1.5.2.1 Evolución del Régimen de Capitalización 135 4.1.5.2.2 Evolución del Régimen de Reparto 148 4.1.6. Sexta etapa. La “contrarreforma” (Ley Nº 26.222, Moratorias y Ley Nº 26.425) 152
4.2. Examen de los modelos de proyecciones antes de la contrarreforma
implementada recientemente 153
4.2.1. Introducción 153
4.2.2. El resultado estructural del sistema provisional 153 4.2.2.1. Evolución del resultado del régimen público y las proyecciones 153 4.2.2.2. Los componentes y el resultado estructural del régimen provisional 156
4.2.3. Determinantes de los Ingresos 158
4.2.3.1. Los ingresos y las proyecciones 158
4.2.3.2. La evolución del salario medio de la economía 160 4.2.3.3. Tasas de aportes al sistema previsional público 161 4.2.3.4. Evolución de los aportantes y la elección por reparto o capitalización 162 4.2.3.5. La cobertura previsional del SIJP 166
4.2.4. Determinantes de los egresos 169
4.2.4.1. Los egresos y las proyecciones 169
4.2.4.2. Los beneficiarios del régimen público y su evolución 171 4.2.4.3. El haber medio del régimen público 173
4.2.5. Conclusiones 175
Anexo 1: Monotributo y Pesificación 176
Anexo 2: Los Regímenes de la Leyes Nº 18.037 y Nº 18.038 179
Anexo 3: La Reforma del Sistema Nacional de Previsión Social de Argentina
(Ley Nº 24.241 y Ley Nº 24.463 de Solidaridad Previsional) 181
Sección 5. La Contrarreforma y la vuelta al Sistema de Reparto 187
_________________________________________________________________________________________
5.1. La Ley Nº 26.222 y demás cambios del período 2004-2007 188
5.1.1. Lineamientos principales de los cambios introducidos por la nueva ley 188
5.1.2. Las moratorias 199
5.1.3. La no movilidad de los haberes 200
5.1.4. El impacto fiscal de la contrarreforma 201 5.1.5. Conclusiones sobre la “contrarreforma” implementada en 2007 203
5.2. La Ley Nº 26.425: derogación del sistema de capitalización y la vuelta
al sistema de reparto 206
5.2.1. Introducción 206
5.2.2. El traspaso de los fondos a la ANSeS y su implicancia para el mercado de
capitales locales 207
5.2.3. La dinámica fiscal de corto plazo 209
5.2.4. La dinámica fiscal de mediano y largo plazo 211 5.2.5. A manera de conclusión de la revisión previa y la necesidad de una nueva proyección financiera del sistema previsional 235
5.3. Las proyecciones del SIPA para el período 2010-2019 236
5.3.1. Introducción 236
5.3.2. Supuestos utilizados y rasgos metodológicos 236
5.3.3. Resultados de las Proyecciones 238
5.3.3.1. Aportantes 239
5.3.3.2. Beneficiarios 239
Anexo 1: Ley Nº 26.222 y Decreto Reglamentario Nº 313/207 243
Anexo 2: Ley Nº 26.425 - Sistema Integrado Previsional Argentino – Régimen
Previsional Público. Unificación y Decretos reglamentarios 2104/08 y 2103/08 251
Anexo 3: El Sistema Integrado Previsional Argentino: Breve Resumen del Marco
Legal Reciente 262
Referencias 268
Reconocimiento del aporte de los participantes en el estudio
El Director del Estudio deja constancia de la labor desarrollada por los Investigadores, Colaboradores Especiales y Asistentes de Investigación que bajo su supervisión participaron en las siguientes Secciones del trabajo:
Sección 1 y 2 a cargo de esta Dirección y la asistencia de la Lic. Moira Cecilia Ohaco.
Sección 3 a cargo del Investigador Lic. Humberto Silva, la asistencia de Rocío Jiménez y Nicolás Aragón, y la colaboración especial de la Lic. María Clara Zerbino.
Sección 4.1. a cargo de esta Dirección y la asistencia de la Lic. Moira Cecilia Ohaco.
Sección 4.2. a cargo del Investigador Lic. Agustín Lódola y la asistencia de Anastasia Molinari.
Secciones 5.1. y 5.2. a cargo de esta Dirección, con la colaboración parcial del Investigador Lic. Diego Cristian Sánchez y la asistencia de la Lic. Moira Cecilia Ohaco.
Sección 5.3. a cargo del Investigador Lic. Diego Cristian Sánchez y la colaboración especial del Lic. Sergio Carpenter
Dr. Horacio L. P. Piffano Director
Sección 1. Los Sistemas de Seguridad Social en el Presente
_________________________________________________________________________________________
1.1. Objetivos iniciales, desarrollo y concepción actual
1.1.1. Los orígenes de la seguridad social 1.1.2. Las técnicas organizativas adoptadas 1.1.3. La seguridad social en el presente
1.1.4. El Sistema Previsional y los problemas de la vejez, invalidez y muerte
1.2. Los objetivos modernos del sistema previsional
1.2.1. Cobertura de la vejez, incapacidad y muerte 1.2.2. La redistribución de ingresos
1.2.3. La tasa de crecimiento sostenida y el ahorro nacional
1.2.4. Neutralidad previsional versus distorsiones en el mercado de trabajo 1.2.5. El autofinanciamiento del sistema
1.3. Objetivos. Conflictos y coherencia
1.3.1. La búsqueda de un adecuado trade-off
1.3.2. Mitos y realidades de los sistemas previsionales
1.4. El escenario actual de los sistemas provisionales
1.4.1. Aspectos demográficos
1.4.2. Aspectos económicos y de las finanzas públicas
Anexo 1: Mitos y realidades de los Sistemas Previsionales según estudios recopilados por el Banco Mundial
1.1. Objetivos iniciales, desarrollo y concepción actual
1.1.1. Los orígenes de la seguridad social
Una rápida visión de la génesis y evolución del concepto de seguridad social muestra que las políticas destinadas a esta área han seguido una complejidad creciente y que el tratamiento del tema ha estado asociado al problema de la pobreza. En lo que sigue, veremos la evolución experimentada por la seguridad social y las distintas estructuras organizativas ideadas para atender su problemática.
En perspectiva histórica, la literatura ubica los orígenes de la cuestión de la seguridad social en las consecuencias sociales y económicas del proceso de industrialización del Siglo XIX en Europa. El problema de la pobreza fue conceptuado originariamente como un "problema privado", con consideraciones morales y religiosas por medio, atendido en forma particular o colectiva (gremios que desde tiempos medievales ayudaban a sus miembros en la adversidad).
La incorporación del Estado en la responsabilidad de la solución de los problemas derivados de la industrialización, tuvo su origen en la falla evidente de la idea que estimaba que los trabajadores debían y podían solucionar por sí mismos sus dificultades, demostrando disposición, capacidad e imaginación para la cobertura de los riesgos (enfermedades, accidentes, invalidez, vejez), que provocaren la interrupción temporal o definitiva de su flujo de ingresos.
Del enfrentamiento de la inmediatez de los graves problemas de la subsistencia y del empleo con los derivados del retiro de la vida laboral (ubicados en el largo plazo), surgió que los trabajadores dieran prioridad a los primeros, en detrimento de la previsión (formación de ahorro) para enfrentar el futuro lejano.
Como consecuencia de las fallas del mercado en la cobertura de los riesgos y la sustitución de la idea de la pobreza como "problema privado", por la otra como "problema social", se produce la evolución del Estado liberal al Estado benefactor o social de derecho. Así, se afirmaba que "se puede profundizar este análisis con la inclusión de ciertas instituciones características de la política social de las décadas más tempranas de los novecientos. La pobreza es tomada como un problema del todo social y, consecuentemente, la responsabilidad se desplaza del individuo a la sociedad. Aunque el daño es individual, el riesgo se somete a la sociedad, donde se reparten los costos. Lo calculable de los riesgos y la construcción de los elementos colectivos de satisfacción, facilitan la concepción y la medida de la responsabilidad social. Con la socialización se puede determinar lo indeterminado del porvenir. La racionalidad que vincula el riesgo, el daño individual y el costo socializado, informa la técnica del seguro social que protagonizará la primera política social"1.
Adicionalmente, la influencia de las cuestiones políticas en esta transformación se pone de manifiesto en la siguiente visión del nacimiento de los seguros sociales en la Alemania de fines del Siglo XIX: "Las políticas de Bismarck separaron la democracia de la solución de los problemas sociales. Bismarck se opuso a un desarrollo liberal de la situación política en Alemania y, tal vez precisamente por esa razón, pugnó por lograr la paz social instaurando el seguro social. Quería menoscabar considerablemente en la legislación del seguro la idea que los beneficios podían surgir de las cotizaciones de los propios asegurados. En realidad, quería crear pensionados del Estado"2 .
Así las cosas, las primeras legislaciones de beneficencia reconocieron la responsabilidad del Estado sobre la base de atender las acciones con fondos públicos y ser de aplicación universal. La innovación tecnológica en los procesos productivos que originara desempleo de la fuerza laboral, no permitió acumular ahorros suficientes a nivel individual y la participación estatal se hizo más evidente a partir de la década de 1930.
En este proceso, la expresión Seguridad Social ha tenido un significado más amplio en unos países que en otros. En lo esencial se ha interpretado como la protección proporcionada por la sociedad a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas tendientes a contrarrestar las privaciones
económicas y sociales que se generan como consecuencia de la desaparición o reducción de los ingresos de las personas. Las causas de las reducciones de ingresos pueden ser enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte.
1.1.2. Las técnicas organizativas adoptadas
Desde el establecimiento de los primeros seguros sociales hace ya más de un siglo, el desarrollo histórico de éstos ha presentado gran diversidad de modalidades, alcances y tamaños.
Seguidamente se verán las principales formas organizacionales empleadas.
El Seguro Social
Los seguros sociales, por oposición a los seguros privados, nacen como un modo de dar permanencia a la actividad productiva del individuo, protegiéndolo de diferentes contingencias como la enfermedad, invalidez, accidentes o vejez. Desde el principio se definieron esquemas de prepago, en cuyos conceptos se encontraban constituidos derechos sociales en beneficio del trabajador.
El primer régimen amplio fue instituido en Alemania entre 1883 y 1889, si bien existían antecedentes parciales en distintos estados alemanes (ayudaban a sus municipios a establecer cajas de enfermedad a las que los trabajadores podían ser obligados a contribuir). Es decir, el principio del seguro obligatorio ya se aplicaba y el único cotizante era el asegurado.
La extensión del régimen a los distintos países de Europa se hizo en un período relativamente corto, favorecida por las deficientes condiciones fabriles imperantes (métodos intensivos en el uso del factor trabajo y largas jornadas laborales).
El primer elemento del régimen fue el seguro de enfermedad en 1883, administrado por mutualidades ya existentes. En 1884 se inició el seguro de accidente de trabajo y enfermedad profesional, cuya administración fue confiada a las asociaciones de empleadores. En 1889 se creó el seguro de invalidez y vejez, que administraban las autoridades provinciales, siendo la afiliación obligatoria para los trabajadores a los que estaba destinado y sin restricción de edad ni calificación laboral3 .
A estos desarrollos de los esquemas de la Seguridad Social, les corresponden formas organizacionales diferenciadas. No obstante, ya sea en instituciones autónomas, ministerios o dependencias gubernamentales especiales, los enfoques de organización se dieron con las siguientes tendencias:
a) identificación de la organización con un status legal del derecho administrativo; b) consideración de los organismos públicos como subdivisión de las ciencias políticas; c) el establecimiento de los conceptos de Weber de la organización burocrática (jerarquía, racionalidad y neutralidad)4.
En América uno de los primeros hitos se da en la Argentina en 1904, con el dictado de la Ley N° 4349 que creó la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles y se toma como el único orgánico de los regímenes previsionales en Argentina. En sus inicios, con anterioridad a la sanción de esta ley, en 1885 se habían establecido beneficios jubilatorios para el magisterio y en 1886 a los agentes de la administración pública. El desarrollo de estas instituciones se prolongó hasta mediados de la década de 1940 en toda América. En ese período, en los países del continente se adoptan distintas modalidades de seguridad social, siendo el hecho central la instauración del seguro social por riesgos del trabajo, enfermedades, maternidad, invalidez, vejez y muerte.
Los elementos que caracterizan el seguro social, pueden resumirse de la siguiente manera5:
a) Afiliación obligatoria; salvo contadas excepciones;
b) Financiamiento contributivo; todos o casi todos los fondos necesarios para el funcionamiento del programa se obtienen de cotizaciones explícitas recaudadas del empleador o del empleador y el trabajador. La cotización del trabajador normalmente es un porcentaje fijo de su salario o ingreso6 .
Como se verá, posteriormente en los estadios avanzados de gestión de estos programas, aparece el Estado contribuyendo al financiamiento con subsidios y aportes;
c) Patrocinio y reglamentación gubernamental; la creación y supervisión de los programas de seguro social son llevadas a cabo por los gobiernos, pero éstos no los administran necesariamente;
d) Derecho a las prestaciones; una persona adquiere el derecho a las prestaciones en virtud de las cotizaciones presentes o pasadas efectuadas por el mismo o el empleador;
e) Prestaciones prescriptas por ley; en un esquema de derechos y prestaciones predeterminadas, los administradores de los programas casi no tienen poder discrecional en la determinación de quién debe recibir las prestaciones o cuánto se debe percibir;
f) Monto de las prestaciones no necesariamente relacionada con las cotizaciones; usualmente estos programas pretenden redistribuir ingresos hacia los trabajadores de menores ingresos. Tal vez el ejemplo más claro se da en el seguro de enfermedad y en los modelos con una pensión estándar, donde los trabajadores de salarios altos contribuyen más que los de menores ingresos, pero reciben las mismas prestaciones;
g) Tratamiento de las cotizaciones; las cotizaciones ingresan en cuentas especiales, a cuyo cargo está el pago de las prestaciones, y los fondos que no se necesitan para los pagos co-rrientes se invierten a fin de producir ingresos complementarios;
h) Relación prestaciones-ingresos; es usual que los montos de las prestaciones estén relacionados con los ingresos que el afiliado percibía o percibe;
i) Administración separada; dado que las cotizaciones deben aplicarse al pago de las prestaciones, los gobiernos mantienen normalmente cuentas separadas para comparar los ingresos y egresos del sistema. Por lo general, los gobiernos elaboran planes para demostrar que los ingresos previstos serán suficientes para financiar los gastos de ejercicios futuros;
En realidad, las características enunciadas están necesariamente vinculadas7. Por ejemplo, la función de redistribución implica que estos sistemas sean necesariamente obligatorios y, por lo tanto, patrocinados o reglamentados por el Estado. La filosofía subyacente en este enfoque del seguro social, es que los beneficiarios se han ganado el derecho a percibir las prestaciones al pagar las cotizaciones. No obstante ello, el incentivo para el pago de las cotizaciones al seguro social depen-derá de cuán ligadas estén las prestaciones a las cotizaciones previas.
Asistencia Social
En algunos países, particularmente los escandinavos, la Seguridad Social comenzó con regímenes que hoy se conocen como programas de "Asistencia Social", financiados por fondos públicos y no mediante cotizaciones de los afiliados, y con prestaciones cuyo monto se ajustaba según los
6 En algunos países, las cotizaciones al seguro social son idénticas a los impuestos, puesto que están definidas
por ley y son recaudadas con carácter coactivo por las autoridades impositivas. La relación entre cotizaciones e impuestos aparenta no ser tan estrecha en otros casos. Por ejemplo, cada caja de enfermedad alemana (técnicamente una institución del sector privado), establece su propia tasa de cotización y recauda todas las coti-zaciones del seguro social de sus miembros. Además, en los programas de pensiones de varios países, se permiten cotizaciones voluntarias adicionales (Thompson, 1992). Sin embargo, el carácter coactivo de la cotización (de existir) lo torna equivalente a un impuesto, independientemente de qué institución la recauda.
recursos que dispusieran los beneficiarios; se trata de la modalidad "Bevergiana" (no contributiva) de la seguridad social, a diferencia del esquema "Bismarckiano" (contributivo) de los seguros sociales.
Es decir, las prestaciones se otorgan a las personas de edad necesitadas, previa comprobación de sus recursos y de los gastos que inevitablemente deben afrontar.
Los ancianos fueron los primeros beneficiarios, extendiéndose luego a los enfermos, inválidos, sobrevivientes y desempleados, en ese orden. Por lo general, la protección estatal a través de la asistencia social fue reemplazada posteriormente por algún régimen contributivo de seguro social, si bien en algunos países como Australia y Nueva Zelanda se establecieron regímenes completos de seguridad social mediante la unificación de una serie de programas de asistencia social.
Las principales características de esta técnica organizativa son:
a) son programas financiados con recursos generales de los gobiernos, donde los costos de los mismos suelen no identificarse separadamente;
b) la percepción de las prestaciones es un derecho reconocido por la ley, cuando se dan los casos de necesidad establecidos;
c) las prestaciones tienen por objeto aumentar el total de ingresos de los beneficiarios hasta cierto mínimo fijado por la sociedad, teniendo en cuenta factores como el tamaño de la familia y obligaciones fijas (por ejemplo, alquileres);
d) las prestaciones no guardan relación con las ganancias anteriores de los beneficiarios ni con sus niveles de vida normales;
e) a diferencia del seguro social, puede ejercerse cierta discrecionalidad al fijar el monto de las prestaciones, aunque dentro de los límites impuestos por la ley.
Dado que la condicionalidad de las prestaciones depende de las circunstancias del presente, suele argumentarse en favor de estos programas en el sentido que redistribuyen ingreso en favor de la gente de menores recursos. Por el contrario, quienes no acuerdan con este esquema, centran sus críticas en el aspecto de la dignidad individual menoscabada por el aporte de las pruebas necesarias a la falta de recursos.
Cajas de Previsión
En los países donde más recientemente se han incorporado sistemas de seguridad social, muchas veces se adoptó un método relativamente sencillo de encauzar el ahorro obligatorio de los trabajadores, creando una caja de previsión del Estado. Por este medio, las cotizaciones periódicas son acreditadas (más sus intereses) en las cuentas individuales de los trabajadores.
Cuando se produce alguna contingencia (vejez, invalidez o muerte), el total acumulado se paga al trabajador o a sus sobrevivientes. Esta característica de pago por una sola vez, hace que dicho pago pueda ser considerado como una prima de finalización de la carrera laboral. En opinión de la OIT8 , "una caja de previsión no puede considerarse como un elemento de la seguridad social tradicional, pues su finalidad no es reemplazar con pagos periódicos los salarios que dejan de percibirse al jubilarse o quedar inválido".
Universales: Prestaciones Uniformes y Generales Financiadas por el Estado
Hay países que han escogido esta forma, donde las prestaciones son uniformes para todos los residentes del país, que pertenezcan a categorías preestablecidas. Por ejemplo, las prestaciones podrían ser una pensión para todos los ancianos, inválidos, huérfanos o viudas residentes.
Estos programas universales tienen afinidades y diferencias con el seguro social. Entre las primeras, se tiene el hecho que las prestaciones son definidas por ley y la participación es obligatoria y nadie es excluido del programa. En cuanto a las diferencias, pueden mencionarse que:
a) estos programas se financian habitualmente con rentas generales;
b) el requisito para acceder a la prestación depende de la residencia legal más bien que de las cotizaciones anteriores; y,
c) la financiación del programa no se planifica separadamente de los otros gastos del gobierno y por no tener un financiamiento independiente, no existe la posibilidad de financia miento por anticipado a través de la acumulación de reservas.
Planes Ocupacionales
Se trata de planes voluntarios financiados por las empresas en beneficio de sus propios trabajadores. Actúa como una caja de previsión, en el sentido de asegurar al trabajador una cierta renta vitalicia o indemnización al cese de sus actividades en la empresa.
Dado que el beneficio se pierde si el trabajador termina su relación laboral con la firma antes de alcanzar la edad de jubilarse, este sistema se estableció con la finalidad de incentivar a los trabajadores a permanecer en la firma, trabajar con dedicación y lealtad hacia la misma y, de esta manera, ganarse la recompensa al final de su vida activa. Más que un esquema de seguridad social, se trata de una modalidad diferenciada de pago salarial diferido.
Esta modalidad registra antecedentes en varios países9. Algunos gobiernos han tratado de fomentar este tipo de acuerdo laboral, incentivando a las empresas a implementarlos, a través de exenciones tributarias e intentando que las firmas de alguna manera aseguren ciertos beneficios, aún en los casos de retiros anticipados no previstos del trabajador.
Como síntesis de los esquemas descriptos en esta rápida revisión histórica, se presenta el Cuadro N° 1, donde se resumen las características técnicas básicas de las modalidades analizadas precedentemente.
CUADRO N° 1
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS BÁSICAS DE LOS ESQUEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL REGISTRADOS EN EL MUNDO
Modalidad Edad Cotización Forma de Prueba de Cuantía de la Fija Previa Prestación Recursos Prestación
SEGURO SOCIAL Sí Sí Vitalicia No Proporcional al nivel de vida anterior
ASISTENCIA
SOCIAL Sí No Vitalicia Sí Proporcional al nivel de vida anterior
CAJAS DE
PREVISIÓN Sí Sí Única vez No Cotizaciones
previas más
intereses
UNIVERSALES Sí No Vitalicia No Proporcional al nivel de vida anterior
OCUPACIONALES Sí Sí Única vez No Proporcional al nivel de vida anterior
9 Banco Mundial (1994). Entre los países que han generado incentivos a los empleadores para que otorguen
[image:11.612.98.531.360.678.2]1.1.3. La seguridad social en el presente
Los sistemas de seguridad social, en la actualidad, se los suele identificar como un componente fundamental de los programas de bienestar social que diseñan los gobiernos. Los sistemas previsionales (pensiones de vejez, invalidez y muerte) son el componente básico de estos programas, junto con otros como el de las asignaciones familiares (por maternidad, escolaridad o cargas de familia en general), la protección contra el desempleo, la cobertura de salud, la protección contra accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, entre los más importantes. En general, todos estos sistemas tienen un común denominador, cual es la cobertura social respecto a determinados riesgos, debido a eventos al que muy difundidamente están sometidas las personas: la contingencia de que el individuo sea incapaz económicamente para hacer frente a situaciones tales como la pérdida de capacidad para generar ingresos, o para solventar determinados gastos considerados esenciales en la vida de los individuos.
Por esa razón, por lo general, los programas de bienestar social se los suele ubicar en el campo de la equidad social, identificándolos con el objetivo de política económica que pretende morigerar las disparidades existentes en toda sociedad en la distribución del ingreso entre los individuos, en especial paliar situaciones de extrema pobreza. Sin embargo, lo cierto es que los sistemas que lo componen, no sólo persiguen este objetivo, sino además otros que tienen que ver con cuestiones de eficiencia asignativa de los recursos (tanto estática como dinámica) y de estabilidad económica. Asimismo, por cuestiones que más adelante se analizan, el sistema de seguridad social, si bien está inserto en un esquema global de asignación de recursos, una porción importante de los cuales se canalizan a través de las finanzas públicas, suele enfrentar restricciones financieras específicas, que imponen la búsqueda de resultados en condiciones de "segundo mejor", más específicamente, el cumplimentar sus objetivos bajo la condición de autofinanciamiento.
Estas aclaraciones son importantes con vistas al análisis económico de las cuestiones que preocupan, por cuanto en general no puede desconocerse que todos los programas que tienen que ver con el gasto social o con la política fiscal en general de un Estado moderno, contienen un ingre-diente importante de objetivos redistributivos, pero al mismo tiempo cumplimentan otros objetivos diferentes como los antes señalados. Es decir, en nuestro enfoque, la seguridad social se visualiza como un conjunto de sistemas sociales que persiguen la prosecución de objetivos múltiples, ligados a la cobertura social de riesgos generados por eventos que pueden causar situaciones de desasosiego o de incapacidad económica para satisfacer necesidades básicas de las personas que componen el cuerpo social de un país.
En consonancia con lo anterior, el objeto de análisis estará dirigido exclusivamente a uno de los componentes de los programas de la seguridad social: al sistema previsional. Es la intención explorar, en primer lugar, las funciones y razón de ser de los objetivos buscados con el mismo, para luego analizar las características de los sistemas que han sido sugeridos e implementados en diversos contextos sociopolíticos del mundo, para finalmente efectuar el análisis crítico del sistema previsional argentino.
1.1.4. El Sistema Previsional y los problemas de la vejez, invalidez y muerte
Todas las personas envejecen; algunas sufren accidentes que pueden ocasionar incapacidades físicas o mentales antes de llegar a la tercera edad y, finalmente, algunas personas fallecen en edad más temprana que la pensada según la esperanza de vida promedio, o bien en edad avanzada pero dejando sin protección económica a su familia. En todos los casos, la posibilidad de generar ingresos se ve interrumpida o reducida.
Las personas en edad de vejez son menos productivas en muchos aspectos que las personas jóvenes, aunque existen situaciones en que la experiencia laboral tiene un peso importante en el nivel de productividad y en la consecuente capacidad de generar ingresos. Por lo general, sea por reducción de las energías físicas o mentales o por obsolescencia técnica, las personas sufren una importante caída de su productividad en los últimos años de vida.
familia a la caída o inclusive la pérdida total del ingreso familiar, generando una situación de adversidad económica para el cónyuge y los hijos menores de edad.
Resolver la cuestión de la cobertura del riesgo que producen todas estas contingencias negativas a que el individuo se ve expuesto en la vida, son la preocupación básica de todo sistema previsional.
La forma en que las sociedades han intentado e intentan resolver esta cuestión básica que afecta a la población en general, ha consistido en dos tipos de acciones: las acciones colectivas informales y las formales. Las primeras consisten en el sostenimiento familiar de los ancianos o de personas con capacidades laborales disminuidas. Acciones que en general perduran aún en las economías avanzadas, pero que son muy comunes en las economías de menor desarrollo relativo, consistentes en la ayuda económica de familiares cercanos, en muchos casos conviviendo con la persona objeto de ayuda.
Las segundas implican un esquema organizativo social más sofisticado, consistente en sistemas de mercado de ahorro preventivo de libre elección por parte de los individuos o sistemas coactivos de ahorro impuestos por el Estado.
La importancia relativa de las acciones informales o de sostenimiento familiar, naturalmente tiende a disminuir a medida que las sociedades se desarrollan; las familias se reducen en tamaño y también se reduce la intensidad del vínculo familiar10. Por ello, en los Estados modernos predominan las acciones colectivas formales. A ellas no dedicamos en este documento.
1.2. Los objetivos modernos del sistema previsional
1.2.1. Cobertura de la vejez, incapacidad y muerte
Según la teoría del ciclo de vida, las personas desean mantener un nivel de consumo más o menos constante durante su vida. Para cumplir este objetivo, ahorran parte de su ingreso durante sus años de trabajo a fin de gastarlo (desahorro) cuando son ancianas y dejan de trabajar.
Muchos individuos son previsores y suelen adoptar actitudes prudentes de reducción del consumo presente (ahorro) en aras de asegurarse un ingreso para los años en que su capacidad de generarlo se vea disminuida (consumo futuro). En estos casos, existe la posibilidad de utilizar el mercado del seguro para comprar una renta vitalicia o simplemente capitalizar el ahorro en determinados activos que se esperan realizar en un futuro. La decisión es individual y la magnitud de la renta vitalicia esperada o el valor de los activos acumulados estará sujeta a la capacidad de generar ahorro durante el período de vida activa y el rendimiento esperado de este ahorro al momento del retiro o el pase a la pasividad.
Existen, sin embargo, diversas razones para sostener que la solución de mercado no resuelve adecuadamente el problema de la cobertura de este riesgo.
i) En primer lugar, existiría en los individuos cierta "miopía intertemporal" (Pigou) y/o defectos de información, que hace que las personas jóvenes no adviertan con nitidez la situación de las necesidades que habrán de enfrentar en los años de vejez, ni tampoco tengan debida conciencia de los riesgos de sufrir impedimentos que lesionen la capacidad laborar futura. Esta miopía puede deberse tanto a circunstancias propias de la vida de cualquier persona de nivel cultural medio, como a circunstancias específicas de muchos individuos que carecen de la información necesaria, sea por razones de bajo nivel educativo propio o del medio sociocultural en el que le ha tocado vivir.
En general la tasa social de preferencia intertemporal varía entre países y, no obstante poder advertirse que en los países más avanzados las tasas de interés de préstamos para consumo son inferiores a las vigentes en países de menor desarrollo relativo11, dado los múltiples determinantes del nivel de dicha tasa, en especial, la mayor o menor disponibilidad de oferta de capitales, en economías con importantes flujos de capitales desde y hacia otros países, no es posible inferir algún
patrón concluyente. No obstante, es posible encontrar empíricamente la siguiente asociación: países con menor desarrollo relativo registran menor disponibilidad de capitales, menor nivel cultural, menor información y mayor preferencia social intertemporal en el consumo.
ii) Otra posible falla del mercado puede atribuirse a cierto comportamiento de los individuos, conocido en la literatura como "riesgo moral". Las personas cuando son jóvenes tienen una alta propensión al consumo, explicada no sólo por razones de preferencia intertemporal, sino muy especialmente por necesidades propias de formación y desarrollo familiar. Estas personas pueden especular con la idea de que llegadas a la tercera edad, los futuros jóvenes, entre ellos sus propios descendientes, no habrán de abandonarlos a su propia suerte. De hecho, cuando llegan a la vejez, puede asistirles una actitud de reclamo a la generación activa por los derechos de los ancianos a vivir dignamente sus últimos años de vida. El hecho muy probable de la existencia de jóvenes en el futuro, ofrece de esta manera una "cobertura social natural", de consecuencias similares en cuanto a sus efectos, que un seguro contratado respecto al comportamiento del asegurado (posible menor cuidado, responsabilidad o esfuerzo) respecto al riesgo cubierto.
También muchas personas pueden adoptar actitudes estratégicas sobre la base de la cobertura natural que ofrece el cuerpo social en general en el caso de las incapacidades, simulando situaciones irreales de manera de obtener subsidio sin que sus capacidades laborales hayan disminuido efectivamente.
iii) Una falla importante de mercado se presenta en economías pequeñas. Un escaso desarrollo del mercado de capitales puede implicar la carencia de medios o instrumentos institucionalizados confiables, lo que significa un alto riesgo o incertidumbre respecto a la capitalización esperada del ahorro individual. Esto puede implicar un costo muy elevado del ahorro (renuncia a consumo presente), que reduce el retorno esperado del mismo, es decir, arroja niveles de rendimiento muy inferior a la tasa de preferencia intertemporal en el consumo. Este desincentivo a ahorrar tiene efectos colaterales en materia distributiva, dada la normal mayor aversión al riesgo de los estratos inferiores en la escala distributiva del ingreso personal.
iv) Otra falla de mercado en el campo previsional ha sido identificada como el problema de "selección adversa". Ocurre que aún existiendo mercado de capitales y compañías de seguro que contraten sistemas de pensión o renta vitalicia, deficiencias de información respecto al riesgo que se asume en cada caso particular, induce a estas compañías a dimensionar las primas de acuerdo al riesgo promedio del grupo social. Sin embargo, el riesgo promedio significa una prima alta para aquellas personas de bajo riesgo, circunstancia que las desalienta para contratar el seguro. En cambio, personas de alto riesgo se verán incentivadas a contratar el seguro, puesto que en tal caso, la prima resulta baja. De esta manera, el mercado va discriminando dejando fuera del sistema a las personas de bajo riesgo e incorporando a las de alto riesgo, lo que produce un aumento del riesgo promedio y un consecuente aumento de la prima. Este proceso desemboca naturalmente en una paulatina destrucción del mercado de seguro de rentas vitalicias.
v) Finalmente, un fenómeno importante que ha influido en la posibilidad del desarrollo del mercado en el ámbito previsional, han sido los procesos de alta inflación en muchos países. Estos procesos inflacionarios de los cuales no está ausente la influencia del gasto público y los déficit gubernamentales, han implicado situaciones de fuertes erosiones en los ingresos de muchas personas y su capacidad de ahorro individual, deterioros de carteras no suficientemente resguardadas de este flagelo y la propia actitud de muchos gobiernos de inducir o coaccionar a la tenencia de títulos públicos de baja rentabilidad en los sistemas de ahorro para la vejez.
1.2.2. La redistribución de ingresos
En primer lugar, los Estados modernos suelen instrumentar medidas de política económica que tienden a mejorar relativamente los ingresos de los más débiles, circunstancia que generalmente, en alguna medida, resuelve la situación de consumo presente, pero difícilmente permite mejorar razonablemente la capacidad de ahorro de estas personas.
El Estado debe, en tal caso, prever esquemas previsionales por los cuales rentas de los ancianos de alto ingreso se transfieran a ancianos de bajo ingreso, generando de esta manera una redistribución intrageneracional. También puede el Estado idear sistemas previsionales que impliquen transferencias de ingresos de una generación a otra. Por ejemplo, permitiendo que los ancianos del presente sean sostenidos por la generación joven del presente, de manera que sus posibilidades de consumo en épocas de edad avanzada, no dependan del esfuerzo individual de ahorro realizado cuando joven. Visto desde otro ángulo, el sistema previsional puede generar redistribuciones entre la generación de jóvenes presente y los ancianos pertenecientes a generaciones de jóvenes pasadas, si se logran transferencias intertemporales positivas a favor de los ancianos (el valor actual de las pensiones al momento de jubilarse supera el valor capitalizado de los ahorros del beneficiario durante su vida activa); o viceversa, hacer que los ancianos reciban transferencias negativas.
No obstante que este objetivo estuvo inicialmente estrechamente ligado al desarrollo de los sistemas de seguridad social en el mundo, modernamente existe una intensa discusión filosófica, en cuanto a si los sistemas de seguridad social constituyen hoy día el instrumento más eficaz para lograr una distribución más equitativa del ingreso, o si éstos debiesen dedicarse a cumplir con los objetivos de eficiencia (y específicos de la seguridad social), dejando el objetivo de equidad a otros instrumentos más eficaces para lograr la redistribución de ingresos con una menor pérdida de eficiencia del sistema económico.
1.2.3. La tasa de crecimiento sostenida y el ahorro nacional
Un tópico usual en los estudios de los sistemas previsionales ha sido el indagar los efectos que ellos tienen sobre el ahorro y la tasa de crecimiento de las economías. El tema se refiere a los efectos diferenciales entre sistemas voluntarios o coactivos impuestos por el Estado, y sus variantes, sobre el objetivo de crecimiento económico. Existe en este campo una importante producción de trabajos científicos teóricos y empíricos, de los que, sin embargo, no es posible extraer conclusiones defini-tivas.
El tema adquiere especial relevancia en economías con mercados de capitales de menor desarrollo. Por ello, la cuestión del diseño institucional del sistema previsional, constituye un capítulo de significación en el campo de la organización económica y social de una nación.
Los países de menor desarrollo relativo, han vivido varias décadas de inestabilidad económica general, en parte explicada por desatinos y manejos poco ortodoxos de la política fiscal y monetaria, en muchos casos acompañados por condicionantes exógenos derivados de las economías más desarrolladas. Pero hoy resulta muy evidente que en la base de los problemas, junto con el manejo de las políticas macroeconómicas, subyacen claramente problemas serios de organización económica, entre los cuales el sistema previsional aparece como un factor de mucha gravitación.
El sistema previsional gravita por cuanto constituye un sistema social que canaliza una importante masa de recursos financieros. La manera en que institucionalmente se organice este sistema, por lo tanto, determinará si se incentivan el ahorro, la inversión y el crecimiento o, si por el contrario, se estimula el consumo privado o el consumo público. Resulta claro para los países emergentes que los flujos de capitales desde el extranjero pueden constituir una fuente muy importante de financiamiento del crecimiento, pero también es hoy evidente que un proceso sostenido de crecimiento sólo es factible con una base sólida de ahorro nacional de los residentes.
1.2.4. Neutralidad previsional versus distorsiones en el mercado de trabajo
Los regímenes previsionales cuyo financiamiento descansa en la imposición sobre la nómina salarial, ha planteado el problema de los efectos distorsivos que esta fuente de financia miento provoca en el mercado de trabajo.
En la medida que los individuos perciban que sus aportes al sistema de seguridad social constituyen un impuesto, aún cuando gocen de ciertas garantías de beneficios al momento de su pase a la pasividad, la incidencia del gravamen sería similar al de un impuesto que grave la oferta del factor trabajo. Este gravamen se acumularía al que pagan los empleadores como contribución patronal a la seguridad social, que constituye un impuesto al empleo (demanda) del factor trabajo. De manera que la suma de los aportes personales y las contribuciones patronales, actúan como un impuesto general al factor trabajo.
La incidencia de este tipo de impuesto ha sido analizada abundantemente por la literatura económica con relación a distintos contextos y regiones. Las conclusiones a las que se arriban coinciden en que este tipo de financiamiento establece una brecha entre salario de bolsillo y costo laboral que ocasiona una carga excedente o costo en bienestar, con implicancias en materia de empleo del factor trabajo. En este sentido, desalienta el uso del factor trabajo, reduciendo el empleo para un cierto nivel de capital disponible en la economía, al tiempo que modifica el precio relativo entre trabajo y capital, alentando el uso de tecnologías capitales intensivas o ahorradoras de mano de obra.
El problema ha adquirido importancia en la actualidad, en razón del escenario enfrentado por la mayoría de los países en materia de competitividad, en una economía mundial globalizada e integrada económicamente, donde se plantea como necesario considerar como un objetivo adicional del sistema previsional, el establecer esquemas de financiamiento que eviten en lo posible este tipo de incidencia distorsiva. Es decir, la búsqueda de un sistema previsional neutral en materia asignativa, en este caso referido al empleo de los factores productivos. El riesgo que se corre cuando no se corrigen estas distorsiones, es la pérdida de mercados, el menor nivel de actividad económica y empleo consecuente, y sus efectos en menores estándares de vida en los países pertinentes.
1.2.5. El autofinanciamiento del sistema
Un sano principio económico es la búsqueda de que toda actividad logre su autofinanciamiento. La teoría económica ha podido demostrar que bajo determinados supuestos de comportamiento de los agentes económicos, características de los bienes y necesidades a satisfacer con ellos, y tecnologías en la producción de los bienes, toda producción encuentra su medio natural de financiamiento a través del precio que voluntariamente están dispuestos a pagar los individuos. De allí, que las condiciones de óptimo social se logran alcanzar con la posibilidad concurrente de resolver el financiamiento genuino de la actividad.
Sin embargo, para un conjunto importante de actividades tales premisas o supuestos no se cumplen. Sea por razones tecnológicas (costos decrecientes) o por las características de ciertos bienes (bienes privados con externalidades o bienes mixtos y bienes públicos), el autofinanciamiento de la actividad no se logra al mismo tiempo que la solución socialmente óptima. En muchos de estos casos, el Estado debe asegurar el financiamiento, parcial o totalmente, mediante los tributos.
En el caso previsional, algunas de las características ya comentadas habrán de incidir para que el mecanismo natural de financiamiento vía mercado fracase. En algunos casos, los defectos del mercado pueden resolverse mediante regulación. Por ejemplo, los problemas de selección adversa y de riesgo moral, pueden de alguna manera minimizarse mediante el seguro obligatorio. En otros casos, en cambio, pueden exigir medidas de tipo fiscal; por ejemplo, para cumplimentar el objetivo redistributivo.
"primer mejor" indican que las decisiones de establecer impuestos para financiar gastos sociales o privados subsidiados, dependerá del cálculo económico social que intenta maximizar el bienestar social. En este cálculo intervienen procesos políticos, no sólo técnicos, y ellos pueden dar como resultado márgenes importantes de decisión en cuanto a posibles tamaños relativos de las distintas actividades (privadas y públicas).
En teoría, los mecanismos políticos deberían generar constantes reasignaciones de recursos, de manera que el "paquete óptimo" de actividades económicas sea consistente con el objetivo de maximización del bienestar. Sin embargo, el diseño de tal paquete de actividades económicas y las reasignaciones necesarias, no siempre ofrecen posibilidades fácticas de implementación. Las dificultades (restricciones para la prosecución del objetivo), pueden deberse a cuestiones técnicas (por ejemplo, indivisibilidades), legales (por ejemplo, convenios internacionales) o políticas de muy diversa naturaleza.
Un escenario con restricciones es el mundo real en el que los policy-makers deben adoptar decisiones. En general, todas las restricciones confluyen a identificarse finalmente con una única restricción financiera. Y ello es así, por cuanto, si no existiera escasez de recursos financieros, cualquier restricción podría eventualmente ser salvada con adecuadas compensaciones económicas.
Cuando la estrechez de recursos se torna muy aguda, aparecen como de imposible resolución práctica cuestiones que impliquen reasignaciones de fondos entre actividades, por cuanto, en tal caso, las restricciones operan muy fuertemente. En este escenario resulta claro que las transferencias entre actividades deben limitarse y el objetivo del autofinanciamiento recobra importancia, aún cuando soluciones de óptimo recomendarían su eliminación. De allí que en un contexto como el actual, de aguda estrechez financiera de las finanzas del Estado, el requisito de autofinanciamiento constituye una restricción ineludible que, consecuentemente, debe erigirse como un objetivo más de toda actividad económica.
En el caso que nos ocupa, significa que el sistema previsional debe asegurar que el flujo de fondos provenientes del ahorro de los individuos durante su vida activa, resulte actuarialmente compatible con el financiamiento de las pensiones que los individuos reciben durante su vida pasiva. Para el caso de introducir en el sistema mecanismos redistribuidores de ingreso, ello puede significar que el ahorro de algunos individuos habrá de superar actuarialmente al valor de los beneficios a recibir como pasivo, en compensación a que otros individuos reciban beneficios que superen sus ahorros previos.
1.3. Objetivos. Conflictos y coherencia
1.3.1. La búsqueda de un adecuado trade-off
Planteada la problemática previsional en los términos precedentes, resulta claro que nos encontramos en una actividad con la que se pretende proseguir objetivos múltiples. Es probable que en tal caso, se definan algunos objetivos básicos y otros se los plantee como restricciones, dependiendo de cuan fuerte resulte la meta a obtener en el logro de cada objetivo.
Por ejemplo, si el autofinanciamiento es un objetivo cuya meta a lograr es estricta (supongamos lograr el 100%, o un porcentaje menor determinado, de autofinanciamiento del sistema), entonces claramente ella debe aparecer como restricción en el problema de optimización. En cambio, si los objetivos de cobertura de riesgos y redistribución de ingresos ofrecen posibles variantes, en cuanto a metas a lograr en cada uno de ellos, entonces éstos aparecerán como objetivos con determinadas ponderaciones en la función a optimizar. El ejercicio de simulación permitirá luego analizar el grado de sensibilidad de los resultados ante cambios en los parámetros o ponderadores.
Esto implica anticipar la usual situación de conflicto de objetivos, que debe ser resuelta mediante la estructura de ponderadores, los que de esta manera establecen el nivel de trade-off (trueque) entre los objetivos.
explicitación de los objetivos, constituyen la labor fundamental de los analistas o técnicos. Sin embar-go, no siempre habrá de llegarse a recomendaciones que reconozcan unanimidad de opinión. Ello debido a que no hay coincidencia plena entre los economistas respecto de los probables efectos de ciertas medidas de política, tanto en lo referido al objetivo explícitamente perseguido, como a los efectos colaterales no busca dos sobre otros objetivos.
Por ello, en el análisis económico del sistema previsional, se deberán distinguir las definiciones y afirmaciones sobre las que existe relativo consenso entre los analistas, de aquéllas en las que existen opiniones controvertidas. Algunas estarán justificadas en los resultados de estudios empíricos realizados por los diversos autores, otras se basarán en razonamientos teóricos que no contienen evidencias empíricas que lo corroboren, pero de general aceptación por su lógica implícita, y, finalmente, otras en razones puramente ideológicas.
Por ello es útil presentar, a título de ejemplo, algunas afirmaciones que resultan comunes citar en el debate de los sistemas previsionales, y sobre los cuales los analistas del presente parecen aceptar como "mitos" que, o bien han sido controvertidos por estudios empíricos, o porque existen razones teóricas sólidas para cuestionarlas.
1.3.2. Mitos y realidades de los sistemas previsionales
En el estudio del Banco Mundial (1994) ya citado, se ha presentado un conjunto de afirmaciones arraigadas en el pensamiento de muchas sociedades, con relación a los objetivos que cumplen los sistemas previsionales en el mundo, y que la observación de la realidad del funcionamiento de los sistemas demuestra resultados opuestos a los esperados.
Afirmaciones como "los ancianos son pobres por lo que el sistema de seguridad social debe orientar los programas hacia ellos para que de esta manera se reduzca la pobreza", en tanto del examen de la realidad de muchos países induce a pensar que si bien existe entre los ancianos, efectivamente, determinadas personas muy pobres (en general, se trata de mujeres ancianas que viven solas y que trabajaron poco tiempo o nada cuando jóvenes y, también, ancianos que fueron trabajadores que ganaron salarios muy bajos cuando jóvenes), estudios empíricos han demostrado que en términos generales, en los deciles correspondientes a los niveles inferiores de distribución del ingreso, son proporcionalmente mayores los casos de personas jóvenes que los de los ancianos.
También se suele afirmar que "los programas de seguridad social son progresivos y redistribuyen el ingreso encauzándolos hacia los ancianos pobres"; sin embargo, aún cuando las fórmulas para calcular los beneficios en muchos sistemas parezcan progresivas, hay razones que explican un comportamiento inverso en la realidad de la mayoría de los sistemas previsionales del mundo.
Otra afirmación usual asegura que "los programas de seguridad social que garantizan beneficios en forma anticipada, brindan cobertura a los futuros jubilados contra los riesgos de adversidad económica". La realidad indica que aún cuando los trabajadores cuenten con información suficiente para calcular sus pensiones, su intento será inútil porque las fórmulas de los beneficios cambian con mucha frecuencia. Cuando los sistemas están en sus primeras etapas del proceso de maduración, se generan superávit y un clima fiscal favorable que permite incrementar los beneficios. En cambio cuando el sistema madura, ocurre lo contrario.
Asimismo, se sostiene que "entre los eventos de mayor riesgo de largo plazo en materia previsional que enfrentan las personas está el fenómeno de la inflación. Los sistemas de seguridad social garantizan a los jubilados cobertura de este riesgo mediante la indexación de las pensiones". Sin embargo, la mayoría de los países no obstante las disposiciones formales vigentes en cada caso, de hecho no indexan beneficios por inflación.
justificados, etc.. En especial en los países avanzados o muy envejecidos, se concentra un importante poder político (electoral y de influencias) en los grupos etarios de mayor edad, afectados por los beneficios presentes del sistema previsional. Los aumentos desmedidos de casos operan en forma inversa a las reducciones del haber medio (no ajuste por inflación), generando incrementos del gasto prestacional presente y determinando rentabilidades diferenciales entre los que reciben este privilegio y el resto de los beneficiarios.
En al Apéndice del presente capítulo, se detallan los estudios citados por el Banco Mundial que corroboran las observaciones comentadas.
1.3.3. El modelo previsional y el Estado
Las consideraciones formuladas nos mueven a concluir que si bien el diseño del modelo de sistema previsional, esta subordinado a cuestiones económicas, sociales, políticas e históricas de cada país, existen razones técnicas que deben analizarse en orden a resolver adecuadamente la cuestión de maximización de la función de bienestar social, que contiene objetivos múltiples, con cierta universalidad. Ello se debe a que las características económicas y sociales enfrentadas contienen elementos comunes inherentes a toda sociedad, no obstante las particularidades propias que puede plantear cada grupo humano.
Si no fuere así, estaríamos negando la jerarquía cien tífica que hoy se reconoce a la economía o la teoría económica, que ha desarrollado un cuerpo bastante voluminoso de contribuciones en cuestiones relativas a la seguridad social. Ellas permiten descorrer el velo respecto de muchas afirmaciones o mitos, como los reseñados previamente, que han dominado por muchos años la política previsional en muchos países.
Resulta claro que los problemas que plantea la vejez, incapacidad y muerte de las personas, de acuerdo a lo analizado en los puntos previos, parece no encontrar adecuada solución si ellos quedan librados a las fuerzas del mercado. Esto significa que algún rol deberá cumplir el Estado, sea regulando o interviniendo directamente como prestador de los servicios que brindan cobertura de los riesgos que tales eventos conllevan.
Pero para poder arrojar luz sobre las bondades y defectos que plantean modelos previsionales alternativos, resulta necesario, en primer lugar, reconocer la realidad demográfica actual y futura que enfrentan los países, y que establece un escenario básico dentro del cual las cuestiones técnicas de la previsión social deben analizarse.
Luego, dado el escenario, será necesario pasar revista a los modelos alternativos que se han diseñado, y entonces analizar de qué manera o con qué grado de eficacia y eficiencia ellos resuelven la prosecución de los objetivos buscados a través del sistema. A ello se dedican los capítulos que siguen.
1.4. El escenario actual de los sistemas previsionales
1.4.1. Aspectos demográficos
Las personas de la tercera edad constituyen la base demográfica principal que demanda cobertura inmediata de las necesidades emergentes de la pasividad, propias de la edad madura. Si bien el sistema previsional atiende a personas de edades inferiores (debido a incapacidades o algunas pensiones), lo cierto es que la mayor demanda se concentra en la población con edades mayores a los 59 años en promedio.
La fuente de sustentación financiera del sistema previsional, en cambio, descansa en la población económicamente activa ocupada de los estratos jóvenes (entre 20 y 59 años de edad en promedio). La relación entre la población de 60 años o más dividida por la población entre 20 y 59 años, determina el "coeficiente de dependencia demográfica" ó "tasa de dependencia de los ancianos".
independientemente de si el sistema es de capitalización o de reparto, o si se trata de un sistema de aporte definido o beneficio definido, diferencias que analizaremos luego y que no obstante tener implicancias financieras o actuariales diferentes para cada individuo y para el sistema, en todos los casos se debe procurar que las aportaciones acumuladas y presentes de alguna manera financien a los beneficios presentes y futuros. Caso contrario, el Estado a través de aportes tributarios adicionales de la población activa, deberá asistir financieramente al sistema. Por lo tanto, en un estado estacionario resulta deseable que el flujo de ingresos y egresos actualizados del sistema deban coincidir en el largo plazo.
Las aportaciones, por lo tanto, pueden basarse en ahorros voluntarios u obligatorios, y éstos últimos estar determinados en base a salarios de los aportantes o mediante impuestos de los contribuyentes en general (que detentan ingresos provenientes de diversas fuentes).
A medida que la tasa de sostenimiento demográfica (inversa de la tasa de dependencia de los ancianos) se reduzca, irá gestándose un problema financiero, por cuanto las reservas acumuladas tenderán a un límite hasta su agotamiento, momento a partir del cual el flujo de las pasividades no podrá ser atendido por los ingresos provenientes de los activos, si no es con caídas constantes del haber medio o aumentos de los aportes per cápita de los activos (aumento de contribuciones sobre salarios u otras fuentes tributarias) que implicarán una mayor presión tributaria global per cápita. La situación será de quiebra técnica del sistema, cuando la caída de la tasa de sostenimiento no pueda ser compensada por incrementos de los aportes per cápita de los activos y el haber prestacional llegue a un nivel inferior al límite de pobreza.
De los estudios de población en el mundo (Banco Mundial, 1994) surge que mientras en 1990 solamente el 9% de la población mundial tenían más de 60 años, para el año 2030 se estima que dicha participación se elevará al triple, arrojando un nivel de 1.400 millones de personas ancianas.
Este envejecimiento global de la población mundial ofrece variantes según los países, no obstante, la tendencia general sigue un mismo patrón. Así, la mayor expansión de la población anciana se concentrará en países del Asia y en China, según se observa en el Cuadro N° 1.
Un hecho significativo que afecta a los países en desarrollo, es que ellos evidencian tasas de envejecimiento más rápidas que las verificadas en los países desarrollados. Dos factores confluyen a este fenómeno: la caída en la tasa de fecundidad y la ampliación y difusión del conocimiento médico y la atención de la salud de la población. Por ejemplo, según el Banco Mundial en Bélgica se necesitaron 100 años para que la población de más de 60 años duplicara su participación en el total de su población (del 9% al 18%); en Venezuela ese incremento se logrará en sólo 22 años, y en China en 34 años.
1.4.2. Aspectos económicos y de las finanzas públicas
Desde el punto de vista económico, junto con una adecuada tasa de sostenimiento demográfica, los sistemas deben mejorar la relación entre aportantes efectivos y beneficiarios pasivos.
La relación entre la población económicamente activa ocupada aportante al sistema previsional y la población que ha logrado cobertura en el sistema previsional, se la denomina "tasa de sostenimiento del sistema".
Cuando los países se desarrollan suele aumentar el grado de cobertura del sistema previsional, en tanto trabajadores antes excluidos son paulatinamente incorporados al sistema. En la evolución histórica de los sistemas previsionales de la mayoría de los países, ha ocurrido que los trabajadores de ingresos medios y altos han sido los primeros en lograr cobertura previsional. Los de menores ingresos, lo han logrado muy posteriormente. De allí que la tasa de sostenimiento del sistema no coincida con la de sostenimiento demográfico.
Por su parte, el universo de los aportantes ha tenido diferente comportamiento entre países, pero en general, los problemas de evasión - en especial en países de menor desarrollo con administraciones previsionales y/o tributarias no muy eficaces - han registrado una aumento menos que proporcional al aumento de los beneficiarios del sistema.
Ambos factores (mayor cobertura y evasión) han determinado crecientes necesidades de financiamiento provenientes de rentas generales o de impuestos con afectación específica, re-caudación que compite en forma creciente con la atención de otras necesidades de gasto social.
Así, los problemas de las finanzas públicas actuales denuncian:
i) porcentajes crecientes del gasto por pasividades en el total del gasto social del presupuesto de los Estados y como porcentaje del PBI de los países. En el Cuadro N° 2, se presenta la información sobre la participación del gasto público en pensiones respecto al PBI de una lista seleccionada de países, con distintos niveles de desarrollo. En el mismo figura también la participación de la población de 60 años o más respecto al total de la población. La asociación entre gasto público en pensiones como porcentaje del PBI y el grado de envejecimiento de la población resulta muy clara.
La participación de los ancianos irá creciendo en todos los países, circunstancia que agravará en el futuro las demandas de gasto en pensiones de los Estados.
ii) creciente presión tributaria, en especial de las contribuciones sobre la nómina salarial, como forma especial de financiamiento tributario. El Cuadro N° 3 es elocuente en cuanto a la participación preponderante de los impuestos sobre la nómina salarial en la mayoría de los países, circunstancia que ha obligado a muchos de ellos a rever estas forma de financiamiento, en razón de los problemas de competitividad, ocupación y fuertes distorsiones derivadas de esta forma de imposición.
iii) creciente deuda inducida impaga de los sistemas, a favor de la clase pasiva, por no poder atender los beneficios prometidos en los sistemas de beneficio definido. El Banco Mundial ha realizado estudios de simulación de los sistemas previsionales vigentes en el mundo, en los cuales en razón de tratarse de regímenes de reparto con beneficio definido, generan una deuda implícita cuya magnitud resulta creciente a medida que los sistemas maduran. Así, se ha arribado a la estructura relativa de los sistemas que figura en el Cuadro N° 4. El deterioro de los haberes medios ha sido la variable de ajuste cuando el financiamiento no alcanza. La falta de indexación de las pensiones (impuesto inflacionario) ha sido la forma indirecta con que en la práctica muchos Estados han operado dicho deterioro.
iv) el gasto administrativo en los países desarrollados es menor que en los países en desarrollo. Ello está ligado a economías de escala por mayor tamaño. Con el desarrollo, la mayor complejidad y nivel de calidad exigida de atención a los clientes, van ligados a la introducción de procesos informáticos sofisticados que aumentan notablemente la productividad y reducen el gasto administrativo en salarios. En algunos casos, sin embargo, el menor gasto administrativo está ligado a deficiencias de gestión, al no verificarse mejoras de productividad vía informatización y poco desarrollo de recursos humanos mal remunerados (con esquemas de incentivos salariales típicos del sector público que no favorecen precisamente la mejora de la productividad). El Banco Mundial ha relevado la magnitud de los gastos administrativos de los sistemas previsionales en el mundo, de donde surge el comportamiento descrito. La estadística de algunos países seleccionados, indica las relaciones de gasto por participante (trabajador y pensionado) como porcentaje del ingreso per cápita, de los países que se muestran en el Cuadro N ° 5.
CUADRO N° 1
PORCENTAJE DE AUMENTO DE LA POBLACIÓN AL AÑO 2000
Países en desarrollo y socialistas en transición 28% China 29%
Asia 29%
