(Comunicación de la Comisión al Consejo
y al Parlamento Europeo)
(Bruselas, 4 de febrero de 1983) (*) (**)
INTRODUCCIÓN
1. La Comunidad europea se financia por medio de Jos recursos que le co-rresponden por derecho y que son consecuencia directa de sus propias políticas. El sistema actual de los recursos propios, que comprende las prexacciones agríco-'as y las cotizaciones azúcar, los derechos de aduana y una parte del IVA hasta un 1 por 100 de una base imponible uniforme, ha prestado un buen servicio a la Comunidad desde hace doce años. Pero ha llegado el momento de considerar su evolución posterior. En la presente comunicación, la Comisión expone algunas Ideas preliminares sobre la forma en que podría tener Jugar dicha evolución. Esta comunicación debe considerarse como un documento de discusión, a veces lla-mado, «libro verde». Formula diversas consideraciones que ejercen influencia so-bre el desarrollo del sistema de financiación de la Comunidad y enumera cierto número de opciones que, en este estadio de las reflexiones de la Comisión, pa-recen merecer a priori un estudio más profundo. A propósito no formula propues-tas específicas. La Comisión hará tales propuespropues-tas en la primavera de 1983, a la Igz del examen, interno de los problemas planteados y de las reacciones del Con-sejo y del Parlamento.
2. Este documento de discusión sobre el sistema de financiación de la Co-munidad se presenta al Parlamento paralelamente al discurso que pronunciará el presidente ante el Parlamento el 8 de febrero en el que definirá las prioridades políticas de la Comisión para el resto de su mandato. Las ¡deas de la Comisión sobre el sistema de financiación de la Comunidad deben apreciarse en función de sus propuestas políticas. La Comisión destaca igualmente, como lo ha hecho en diversas ocasiones, que el presupuesto comunitario cuya financiación es ob-jeto del «libro verde» sólo da una imagen muy parcial de la realidad de la Comu-nidad y que en ningún caso podría constituir el único ni incluso el principal ele-mento de apreciación para juzgar las ventajas de la pertenencia a la Comunidad. 3. Las propuestas posteriores de la Comisión para la financiación futura de la Comunidad tendrán por objetivos:
(*) COM (83) final.
a) dotar a la Comunidad de los recursos que necesita, con la flexibilidad y la autonomía financieras indispensables para responder a las necesidades presupuestarias crecientes de sus políticas;
b) desarrollar el sistema de financiación de la Comunidad de forma que se estimule el desarrollo posterior de las políticas actuales y de las nuevas políticas;
c) crear un marco financiero que permita acoger a España y Portugal sin por eso perjudicar el acervo comunitario tal como existe actualmente y tal como deberá evolucionar en el contexto de la ampliación según las pro-puestas de la Comisión;
d) reforzar la cohesión y la solidez internas de la Comunidad contribuyendo a corregir los desequilibrios presupuestarios, tal como lo solicitan diver-sas resoluciones del Parlamento.
4. La Comisión ha explicado en repetidas ocasiones por qué considera que es necesario un incremento de los recursos propios de la Comunidad y por quó no puede aceptar que el tope actual limite artificialmente y de forma permanente el crecimiento del presupuesto comunitario. En su discurso-programa de febrero de 1981 ante el Parlamento europeo, el presidente de la Comisión ha subrayado que la Comunidad no podía seguir siendo simplemente «al uno por ciento». En primer lugar está la necesidad de asegurar el mantenimiento de todas las políti-cas actuales de la Comunidad. La Comunidad vive ya bajo Ja amenaza del agota-miento de sus actuales recursos financieros y, cualquiera que sea el nivel real de los gastos considerados para un ejercicio dado, debe poder disponer de cierto número de recursos de forma que se preserven la seguridad y la continuidad de todas sus políticas en un marco presupuestario global.
5. Además, es preciso ampliar más la gama actual de las políticas comuni-tarias. En su informe sobre el Mandato, la Comisión presentó ideas para el desa-rrollo de las políticas comunitarias; las completará y desarrollará en el discurso-programa que su presidente pronunciará ante el Parlamento europeo el 8 de fe-brero de 1983. En resumen, la Comisión considera:
a) la intensificación de la estrategia comunitaria en el campo de la energía y de las inversiones industriales, y un Incremento de los gastos comuni-tarios dedicados a la investigación y al desarrollo, asf como a los proyec-tos de innovación;
b) un recurso más sistemático y amplio a los gastos estructurales financia-dos por el Fondo Regional y el Fondo Social, así como el desarrollo de otros gastos estructurales, tales como los gastos del FEOGA, sección orientación y pesca, y de los programas mediterráneos;
c) el desarrollo de un Importante programa de infraestructuras de transpor-tes financiado por la Comunidad;
e) el mantenimiento del objetivo de la Comisión que es el hacer de forma que los gastos agrícolas aumenten lentamente que los recursos propios de la Comunidad comprobados durante un periodo de varios años.
6. Al valorar la contribución que determinadas formas de nuevos recursos podrían aportar para alcanzar los objetivos establecidos en el apartado 3 anterior, la Comisión parte de la hipótesis de que el desarrollo del sistema de financia-ción de la Comunidad debe considerarse al mismo tiempo que el desarrollo de las políticas comunitarias, en particular sus políticas de gastos. Desde hace largo tiempo la Comisión ha subrayado la necesidad de extender las políticas comuni-tarias en el campo no agrícola, lo que daría un mejor equilibrio de los gastos en el presupuesto comunitario. En tal contexto, la Comisión lamenta que por el ac-tual estancamiento de las decisiones comunitarias en diversos campos, no evolu-cione como se esperaba, en favor de los programas comunitarias, la relación en-tre el desarrollo de las políticas nacionales y el de las políticas comunitarias.
7. Al hacer estas propuestas la Comisión no parte de la hipótesis de que un aumento del presupuesto comunitario sea una cosa deseable por sí. La Comisión reconoce que todos los Estados deben hacer frente a pesadas obligaciones eco-nómicas y ella misma ha resaltado la importancia del rigor presupuestario en el sector público. Todos los gastos comunitarios deberían examinarse detenidamen-te para demostrar que representan una solución más rentable que los programas nacionales. De hecho, la Comisión considera que las relaciones entre los gastos comunitarios y los gastos de los gobiernos nacionales podrían, en algunos casos apropiados, examinarse más sistemáticamente. Debería examinarse con más aten-ción la importancia de las economías de escala. En particular, en el campo de las políticas destinadas a promover la adaptación estructural, así como la inno-vación industrial y tecnológica, hay programas estrictamente nacionales, financia-dos por completo por los presupuestos nacionales que corren el peligro en nu-merosos casos de no vonvenir en razón de las restricciones presupuestarlas y de las limitaciones de escala. Una financiación comunitaria de nivel superior po-dría, en algunos casos, no solamente evitar el despilfarro de los escasos recur-sos públicos, sino además incitar a una mayor apertura del mercado.
9. La Comisión considera que es preciso un sistema de recursos financieros mejor diversificados para permitir que se prosiga el desarrollo de las políticas actuales de la Comunidad con un margen de seguridad adecuado y para promo-ver el crecimiento de las políticas y de los gastos suplementarios que serán ne-cesarios en el futuro, especialmente en el marco de la ampliación.
10. Una diversificación de este tipo contribuiría asimismo a atenuar los pro-blemas presupuestarios mencionados por la Comisión en la introducción a su an-teproyecto de presupuesto suplementario rectificativo número 1, 1983, para los que el Parlamento europeo ha solicitado una solución duradera y comunitaria en su resolución de 16 de diciembre de 1982 (*). La Comisión ha indicado claramen-te que compartía la preocupación manifestada por el Parlamento y su anhelo de ver sustituidas las soluciones puntuales de los últimos años por un arreglo per-manente con el fin de reforzar las políticas comunitarias y que por tanto presen-taría una serie de propuestas en un futuro próximo con vistas a desarrollar sus políticas e introducir un sistema de recursos propios más diversificado.
11. Otro factor que se ha producido durante los años que han seguido a la implantación del sistema actual de los recursos propios ha sido la aparición de un Parlamento europeo directamente elegido. La función del ParJamento como rama de la autoridad presupuestaria queda claramente definido por el Tratado. La Comisión considera que es esencial que cualquier nueva modificación del sis-tema tenga en cuenta el ejercicio por el Parlamento europeo directamente elegi-do de los poderes y responsabilidades que corresponden a su estatuto.
12. Los puntos siguientes abordan, sucesivamente, las fuentes posibles de ingresos generales para la financiación del presupuesto comunitario bajo las ca-beceras de capítulo IVA, progresividad y fuentes de ingresos relacionadas con los indicadores agrícolas; las fuentes posibles de ingresos que afectan a la fi-nanciación de políticas específicas; los ingresos consecuencia de las políticas agrícola y comercial de la Comunidad; el papel de los préstamos y empréstitos; la factibilidad de un sistema de compensación financiera o de transferencia y el papel del Parlamento. Anejo a la presente comunicación se encontrará un breve comentario sobre algunas otras posibilidades de financiación que ha examinado la Comisión, pero que, en la situación actual, no parecen convenir como recur-sos comunitarios, un análisis más profundo del concepto de compensación finan-ciera y un examen de la integridad y de la autonomía del presupuesto comunitario. 13. Al presentar estas ideas sobre una diversificación del sistema de finan-ciación de la Comunidad, la Comisión parte de la hipótesis de que la actual gama de recursos propios permanecerá intacta y que cualquier nuevo forma de ingre-sos vendrá a añadirse a esta gama.
FUENTES DE INGRESOS GENERALES Impuesto sobre el valor, añadido .
14. Entre todas las posibles fuentes de ingresos generales suplementarios para el presupuesto de la Comunidad, el impuesto sobre el valor añadido pre-senta numerosos atractivos. El IVA es un recurso propio existente que permite establecer un nexo directo con el contribuyente. En principio su base imponible está ya armonizada. Los mecanismos necesarios para la determinación, la per-cepción y el control del impuesto ya se emplean, funcionan relativamente bien y aseguran de forma bastante satisfactoria la continuidad de la financiación de los gastos con cargo al presupuesto comunitario. Por su parte, el IVA se percibe al consumoypresenta por ello una amplia base fiable, de forma que procura ingsos elevados para un débil tipo de imposición. Estos ingreingsos presentan una re-gularidad satisfactoria. Para la Comunidad en su conjunto se da por descontado que la base IVA aumentará al hilo de los años de forma más o menos propor-cional al crecimiento del PIB de la Comunidad. Por último, gracias al mecanismo en virtud del cual los sujetos pasivos deben deducir la cuota del IVA ya deven-gada para obtener el montante neto de lo que ellos mismos deberán abonar, el
IVA lleva consigo un elemento de autocontrol; en cierta medida está menos
su-jeto al fraude que otras formas de impuesto cuya base de cálculo es igualmente amplia. Consecuentemente, el aumento o supresión del tope del 1 por 100
pro-porcionaría una fuente de ingresos duradera y fiable que permitiría asegurar un
desarrollo considerable de las políticas comunitarias. Asimismo refleja, en cierta medida, la prosperidad relativa de los Estados miembros de la Comunidad.
15. Con todo son necesarias otras medidas para aprovechar mejor el sistema del IVA, con el fin de permitirle corresponder mejor al ideal inicial de un nexo directo entre el contribuyente y la Comunidad. Por ejemplo, aunque la base im-ponible del IVA esté en principio armonizada, los Lstados miembros disfrutan actualmente de diversas derogaciones temporales, que deben ser compensadas mediante pagos basados en cálculos aproximados del impuesto que deberían. Además, en virtud de disposiciones transitorias, el IVA no se percibe directamen-te de los contribuyendirectamen-tes sino sobre la base de una media ponderada aplicada al total de los ingresos cobrados y que implica un importante recurso a estimacio-nes estadísticas. La Comisión proseguirá, acentuándolos, sus esfuerzos para su-primir completamente estas anomalías transitorias. Considera que el IVA debería
ser, a largo plazo, la piedra angular de la autonomía financiera de la Comunidad.
PROGRESIVIDAD
16. La Comisión se pregunta si sería deseable y posible introducir un elemen-to de progresividad en el sistema de ingresos comunitario. La introducción de tal concepto sería conforme con la noción de equidad que es fundamental en todos los sistemas de financiación públicos. Políticamente, esta introducción aportaría una modesta contribución a la convergencia de las economías de los Estados miembros al permitir una modulación hacia arriba o hacia abajo de la contribu-ción de cada Estado miembro en funcontribu-ción de su nivel de prosperidad. Esto Impli-caría que los Estados miembros más ricos que la media (siendo la forma más có-moda de medir la riqueza el PIB por habitante) deberían contribuir en más me-dida a los recursos, mientras que los Estados menos prósperos verían disminuir su contribución. Existen dos formas principales de introducir un elemento de pro-gresividad en el sistema de financiación de la Comunidad: se puede* establecer, bien añadir un elemento de progresividad en el sistema del IVA o bien gravar a los Estados miembros de una manera progresiva sobre la base del PIB.
17. Si se desea introducir un elemento de progresividad en el sistema del IVA es necesario aplicar un mecanismo corrector al cálculo del tipo impositivo del IVA que se efectúa inmediatamente después de adoptar el presupuesto. Dicho me-canismo podría configurarse de una de las dos siguientes formas:
— una corrección del IVA en función del PIB por habitante de cada uno de 'los Estados miembros expresado en porcentaje de la media comunitaria. Esto significa que habría un tipo de IVA para cada Estado miembro y que el tipo efectivo aplicado diferiría de un Estado miembro al otro;
— una corrección del tipo del IVA en favor de ciertos Estados miembros so-lamente (por ejemplo, una reducción del tiuo en favor de aquellos cuyos PIB por habitante haya caído por debajo de la media comunitaria]. Este me-canismo sería similar al que se aplica actualmente a Grecia transitoria-mente.
18. Estas dos formas de aplicar un mecanismo corrector al sistema del IVA, que no tienen ninguna de las dos igual en las legislaciones nacionales actuales en lo tocante al IVA, harían necesaria la modificación de la legislación actual re-lativa a los recursos propios, e incluso debilitarían ambas el nexo ya existente entre el contribuyente y la Comunidad. La sustitución de un tipo de IVA único por diez tipos distintos sería una innovación capital que modificaría de forma im-portante el carácter del sistema de los recursos propios.
sobre los Estados miembros basados en el PIB podría modularse de forma pro-gresiva mediante la aplicación de un coeficiente de elasticidad al porcentaje de contribución que representarían las partes relativas del PIB no corregidas. Este impuesto PIB progresivo permitiría promover más directamente la convergencia económica en la Comunidad al subordinar la obligación de pagar a la capacidad de pagar, sin por ello perjudicar el buen funcionamiento y el desarrollo posterior del elemento IVA de los recursos propios actuales de la Comunidad.
20. SI es cierto que como fuente de ingresos generales un Impuesto progre-sivo basado en el PIB de los Estados miembros presentaría cierto número de características interesantes, tendría no obstante un inconveniente importante: po-dría ser considerado como un retorno parcial al sistema de las contribuciones fi-nancieras practicado antes de la decisión de 1970 sobre los recursos propios y, consecuentemente, como un paso atrás en el plano político.
21. La introducción del concepto de progresividad, ya sea mediante una mo-dulación del IVA o mediante un impuesto PIB progresivo, provocaría algunas difi-cultados técnicas y políticas. Sería necesario convenir la forma cómo deberían definirse los indicadores progresivos de la capacidad contributiva. Por otra parte, para que tenga un impacto importante sobre los problemas presupuestarios de la Comunidad debería introducirse la progresividad en una medida mucho más an-cha que la que normalmente se ha considerado en este contexto o que parece realista en las circunstancias actuales.
FUENTES DE RECURSOS VINCULADOS A INDICADORES AGRÍCOLAS
22. La política agrícola, única política actualmente integrada, representa una gran parte del presupuesto (alrededor del 65 por 100). En el aumento futuro, será conveniente que se prevean en el presupuesto las nuevas políticas que la Comu-nidad deberá Introducir, en particular, para instrumentar la próxima ampliación. Durante esta fase de diversificación gradual, serla conveniente que se añadiera al actual sistema de recursos propios un nuevo tipo de recursos, extraídos del conjunto de la economía pero basados en parámetros agrícolas, para hacerlo más conformes con la estructura de gastos. La introducción de este nuevo tipo de re-cursos tendría por ventaja suplementaria el evitar situaciones en las que las dis-cusiones sobre problemas financieros imponen tensiones artificiales al funciona-miento normal de la PAC.
que los gastos reflejaran mejor las diferentes prioridades sugeridas por el presi-dente en su discurso del 8 de febrero. Entre las hipótesis que pueden conside-rarse, la amplitud de los ingresos creados por estos nuevos recursos podría cal-cularse de forma que correspondiera al excedente de los gastos agrícolas sobre un cierto porcentaje o del presupuesto total o del conjunto de los recursos pro-pios disponibles.
24. El cálculo de dichos recursos nuevos podría hacerse de diversas maneras, teniendo en cuenta la participación de los Estados miembros en la producción agrícola total de la Comunidad. Por ejemplo, podría basarse en el valor añadido total de dicha producción en cada uno de los Estados miembros, en el valor de la producción que se beneficia de ciertos regímenes particulares de ayuda comu-nitaria o en un conjunto de valores modulado en función de la naturaleza de di-chos regímenes. No obstante, habría que tener en cuenta los problemas propios de algunos Estados miembros y de sus regiones cuyo nivel general de prosperi-dad es bajo y sus economías particularmente tributarias de la agricultura.
OTRAS FUENTES POSIBLES DE INGRESOS GENERALES
25. La Comisión ha examinado cierto número de ideas para las demás fuen-tes posibles de ingresos generales, pero por las razones que se exponen en el anexo I, ninguna parece apropiada a primera vista en este estadio como recurso comunitario, ya sea porque el tipo necesario del impuesto está insuficientemente armonizado o porque las consecuencias económicas de la imposición de un im-puesto comunitario en la esfera afectada acarrearían un perjuicio injustificable.
INGRESOS VINCULADOS A POLÍTICAS ESPECIFICAS
RECURSOS ACCESORIOS
27. El presupuesto comunitario continuará siendo alimentado por otros Ingre-sos procedentes de los derechos de aduana, de las prexacciones agrícolas y de las prexacciones «azúcar». El rendimiento de estos recursos propios tradicionales es importante (es decir, alrededor de 8 139 MECU por año actualmente), pero varía de un año a otro y merma poco a poco paralelamente a la reducción tenden-cial del producto real de ios derechos de aduana. Enmiendas de la política en este campo podrían originar ingresos adicionales en el futuro, por ejemplo, esta-bleciendo un impuesto sobre los productos sustitutivos de los cereales o sobre los aceites y las materias grasas. No es este el lugar para discutir la justificación de tales impuestos respecto de la política agrícola, pero ninguna de ellas se de-mostraría apropiada como fuente regular de financiación del presupuesto comu-nitario. Un impuesto sobre los productos sustitutivos de los cereales sería de bajo rendimiento y estaría sujeto a fluctuaciones imprevisibles. Un impuesto so-bre los aceites y las materias grasas" tendría por objeto, si se establecía, cubrir los gastos necesarios para mantener el nivel de consumo del aceite de oliva.
28. Del mismo modo, aunque puedan producir montantes no despreciables de ingresos en el transcurso de algunos ejercicios, las prexacciones de corresponsa-bilidad agrícola están concebidas como instrumentos de la gestión agrícola y no como fuentes primarias de ingresos. Tal como se aplica actualmente en el sector lácteo, descansa esta prexacción en la idea fundamental de que es conveniente limitar los excedentes en relación al objetivo de producción haciendo participar financieramente a los productores en los mecanismos de regulación del mercado. Se considera hoy como un recurso simulado. La transparencia presupuestaria exi-giría que figurara en el presupuesto como un ingreso normal. Los recursos pro-cedentes de esta prexacción de corresponsabilidad varían en función de la evolu-ción de los productos excedentarios y disminuyen en consecuencia paralelamente a los progresos de la regulación de los mercados agrícolas.
LA FUNCIÓN DE LOS EMPRÉSTITOS Y PRESTAMOS
COMPENSACIÓN FINANCIERA O SISTEMA DE TRANSFERENCIAS
30. El 15 de noviembre de 1979 el Parlamento europeo ha adoptado una reso-lución (resoreso-lución Lange) sobre la comunicación de la Comisión de las Comuni-dades europeas titulada «convergencia y cuestiones presupuestarias». Esta reso-lución se inspiraba en cierto número de consideraciones, que son completamen-te pertinencompletamen-tes hoy en día, y enunciaba diversos principios fundamentales de la financiación de la Comunidad europea. La resolución:
— «juzga que un sistema nuevo y duradero de compensación financiera entre los Estados miembros en el marco de la Comunidad —basado en la noción de producto interior bruto per cápita y organizado en el marco del presu-puesto comunitario— puede contribuir eficazmente a sostener los esfuerzos de convergencia realizados a través de las políticas comunes»;
— «invita a la Comisión a que elabore una propuesta formal que se inspire en el sistema comunitario de compensación descrito anteriormente, así como propuestas para la convergencia entre las economías».
Esta resolución ha ido seguida en 1981 por una resolución sobre los recursos propios de la Comunidad (resolución Spinelli) que declaraba que debería hacerse hincapié en el papel de redistribución del presupuesto y que acentuaba más la modulación de los recursos y el desarrollo de las políticas estructurales.
31. La Comisión participa plenamente de la opinión del Parlamento en lo que se refiere a las consideraciones y principios siguientes:
— «la convergencia entre las economías sólo puede derivarse del desarrollo de verdaderas políticas comunes y de la coordinación de las políticas lle-vadas a cabo por los Estados miembros en las esferas económica y mo-netaria, pero también en los sectores regional, social, agrícola y demás»; — «los desequilibrios financieros que caracterizan la situación actual y las cargas que de ellos se derivan para ciertos Estados miembros constituyen un grave problema y requieren una solución inmediata»;
— «sería inadecuada, dado que es contrario al espíritu de los trabajos, cual-quier solución que se inspirara en la idea del justo retorno, volviera a po-ner en tela de juicio el principio de los recursos propios o recurriera a transferencias financieras extrapresupuestarias».
mejor diversificado estaría de acuerdo con ciertos objetivos de la compensación financiera, en particular en la medida en que permitiría disminuir la contribución de los Estados miembros menos prósperos.
33. €n lo que se refiere a los gastos de la Comunidad, es evidente que un presupuesto que representa apenas el 1 por 100 del PIB de la Comunidad no puede movilizar un volumen de recursos suficiente para ejercer un impacto sig-nificativo sobre todos los problemas relacionados con las disparidades regionales y la no convergencia económica. Tan claro es, que la introducción de un nuevo mecanismo en el presupuesto de la Comunidad exigiría garantías apropiadas que asegurasen que las transferencias efectuadas favorecían efectivamente la con-vergencia. Esto parece excluir automáticamente un sistema de transferencias in-condicionales, al menos en el marco institucional de la Comunidad tal como exis-te actualmenexis-te.
34. No obstante, un mecanismo de compensación que implicara transferencias en lo que se refiere a los gastos además de las transferencias operadas en el marco de los fondos estructurales podría constituir un nuevo elemento útil en el presupuesto de la Comunidad. Este mecanismo podría servir a dos objetivos. Podría proporcionar una financiación suplementaria que permitiera a ciertos Esta-dos miembros participar en mayor medida en programas económicos que refle-jan prioridades comunitarias convenidas. Las bonificaciones de interés concedidas en Irlanda e Italia en el contexto de su participación en el Sistema monetario europeo son un ejemplo de este tipo de transferencia posible. Por otra parte, podría limitarse la aplicación de dicho mecanismo a algunos de ios Estados miem-bros menos prósperos. Sería conveniente asegurarse de que los recursos así trans-feridos coinciden con el establecimiento de políticas comunitarias y someterles a un control comunitario adecuado.
35. Un mecanismo de compensación de este tipo quizás sería políticamente más realizable a corto plazo. Las cantidades necesarias para su funcionamiento no deben ser necesariamente muy importantes. Una transferencia de recursos de un volumen global limitado podría incluso tener un efecto económico significativo sobre los Estados miembros afectados menos prósperos.
EL PAPEL DEL PARLAMENTO
36. Para la Comisión, cualquier nuevo desarrollo del sistema de financiación comunitario debe reflejar y promover el papel del Parlamento europeo elegido por sufragio directo como rama de la autoridad presupuestarla.
cada cinco años, el Consejo, a la presentación de un informe de la Comisión y después de haber consultado al Parlamento, debía examinar si y de qué forma era conveniente crear nuevos ingresos para la Comunidad; por último, el Parla-mento, actuando a propuesta de la Comisión y previo acuerdo del Consejo por unanimidad, podría modificar el tope de los recursos o establecer nuevos recur-sos para la Comunidad, mediante decisión adoptada por mayoría de sus miembros y los tres quintos de los votos emitidos.
38. Esta propuesta de la Comisión se encuentra en la mesa del Consejo desde hace cerca de diez años. Evidentemente plantea en ciertos Estados miembros se-rlos problemas de sensibilidad interna. La Comisión mantiene no obstante su punto de vista según el cual para que la Comunidad sea una entidad política y económica viable es necesario que sus instituciones disfruten de un grado más amplio de independencia en lo que se refiere a sus poderes para obtener ingre-sos. Cualesquiera que sean las nuevas fuentes de ingresos que se creen deberán ser capaces de afirmar el desarrollo de la Comunidad durante un período sufi-ciente sin que sea automáticamente necesario recurrir a los procedimientos de ratificación nacional. La Comisión no desearía, por ejemplo, ver cómo el tope del 1 por 100 del IVA se sustituye simplemente por un nuevo tope tan pequeño que se alcanzara rápidamente.
39. No es en el marco del presente libro verde donde la Comisión desea adoptar una postura sobre 'los medios de actualizar los poderes del Parlamento en el procedimiento presupuestario anual. No obstante, la Comisión es conscien-te del nexo poconscien-tencial entre las decisiones sobre los ingresos y las relacionadas con los gastos. Toma nota de los trabajos que se han iniciado en el Parlamento sobre las posibilidades de mejorar el procedimiento presupuestario, tanto en lo que se refiere a los gastos como a los ingresos. La manera de emitir la Comi-sión sus propuestas para el desarrollo del sistema de financiación comunitaria, es decir, en primer lugar la presentación de este documento consultivo, ha sido elegido de forma que le permita tener debidamente en cuenta los puntos de vista del Parlamento. La Comisión desearía asociar al Parlamento lo más estrechamen-te posible al desarrollo de sus ¡deas. Considera que estas ideas serán examina-das, de todas formas, en el marco del procedimiento de concertación entre las Instituciones.
ANEXO I
FORMAS E INGRESOS QUE, EN U S CIRCUNSTANCIAS ACTUALES, NO PARECEN POSIBLES COMO RECURSOS COMUNITARIOS
1. Impuesto sobre el consumo
armoni-zación de los derechos sobre la cerveza, el vino y las bebidas espirituosas, al no haber desembocado todavía en una decisión del Consejo las proposiciones dé la Comisión.
2. Impuesto sobre las sociedades
La Comisión reclama desde hace largo tiempo la armonización del Impuesto sobre las sociedades. Podrían considerarse tres hipótesis para una Participación de la Comunidad en la imposición de sociedades:
— sustituir los sistemas nacionales de impuesto sobre las sociedades por un impuesto' comunitario administrado directamente por la Comunidad; — asignar al presupuesto de la Comunidad una parte del producto de los
im-puestos nacionales sobre las sociedades;
— introducir nuevos impuestos sobre las sooiedades reservados específica-mente a 'la financiación de ciertos gastos de los que se benefician las so-ciedades, en particular en el sector de la investigación.
Actualmente no parece que el impuesto sobre las sociedades sea una fuente adecuada de financiación para la Comunidad en un futuro próximo. Esto sólo se-ría posible a largo plazo, pues sese-ría necesaria una base de imposición uniforme. Tal armonización sería extremadamente compleja y, consecuentemente, .muy larga de realizar. La Comisión ha emprendido el trabajo preparatorio necesario, pero le será difícil• presentar una proposición formal antes de que el Parlamento haya emitido un dictamen sobre la proposición de la Comisión de 1975 sobre la armo-nización de. los regímenes de imposición de sociedades. El Parlamento emitió un dictamen provisional, en 1979, pero no se ha vuelto a ocupar del asunto..
•La tercera hipótesis es objeto del apartado 26 del texto principal. ••••.
3 Impuesto sobre la renta
- Para poder utilizar como recurso propio el impuesto sobre la renta de las per-sonas físicas, único impuesto realmente progresivo, sería necesario que al menos se cumplieran las dos siguientes condiciones:
— armonización de su campo de aplicación, es decir, definición de las perso-nas físicas y jurídicas sujetas al impuesto;
' — armonización de la base, lo que requiere normas comunes para determinar la renta no sólo de los particulares, sino también de las empresas indus-triales y comerciales y de las empresas agrícolas que no están sujetas al impuesto sobre sociedades.
4. Imposición de los productos petrolíferos
El interés de una prexacción sobre los productos petrolíferos debe examinarse en un contexto económico y político general. Si los precios del petróleo tendie-ran a bajar en el mercado mundial, podría justificarse una intervención fiscal por estas razones. En su comunicación COM (81)555, la Comisión ha insistido sobre todo en la coordinación de las políticas fiscales nacionales, teniendo en cuenta las políticas económica y energética de la Comunidad. Es posible que por encima de esta coordinación nacional merezca un examen más profundo la aplicación de una prexacción comunitaria específica; pero incluso si se introdujera no habría que esperar un rendimiento importante de una prexacción de este tipo.
ANEXO II
COMPENSACIÓN FINANCIERA
Sobre la base de las sugerencias que se han hecho a menudo (sobre todo en el contexto de la resolución Lange de noviembre de 1979) para que se Introduzca un mecanismo de compensación financiera en el sistema de financiación de la Comunidad, la Comisión ha juzgado útil exponer brevemente:
— lo que se entiende por compensación financiera y cuál es su objetivo; — cómo funciona la compensación financiera en algunos sistemas federales
existentes, en particular en Suiza y en la República Federal de Alemania; — qué conclusiones podrían extraerse para la Comunidad del funcionamiento
de estos mecanismos de compensación financiera.
La compensación financiera stricto sensu es un proceso sistemático de trans-ferencias financieras orientadas para equilibrar la capacidad presupuestaria o los resultados económicos de diferentes niveles de gobierno en un sistema federal. El objetivo de esta nivelación es permitir a los Estados que proporcionen a sus ciudadanos una gama y una calidad uniformes de servicios públicos ejerciendo una presión fiscal sensiblemente comparable bajo la forma de tipos de imposi-ción y otras cargas uniformadas.
sa-lud, educación o transportes) en lo que se refiere a los gastos. La combinación de los elementos y la extensión del sistema varían considerablemente de una fe-deración a otra. Pero pueden presentarse problemas cuando se efectúan simultá' neamente pagos de compensación con finalidad general y con finalidad específi-ca: en algunos casos, los efectos de una de las formas de pagos pueden em-plearse doblemente o bien ser incompatibles con los efectos de la otra.
Suiza tiene desde hace tiempo un sistema de compensación vertical. Las auto-ridades subordinadas (en este caso los cantones) reciben de la confederación di-ferentes pagos en función de necesidades específicas. Los cantones tienen una participación directa en los ingresos de la Confederación (ocmpensación de in-gresos) y en sus gastos bajo la forma de ayudas federales (compensación de gastos).
La compensación de los ingresos cubre los impuestos que la constitución sui-za menciona y que la Confederación debe compartir con los cantones. Las partes que la Confederación y los cantones en conjunto reciben de cada impuesto vienen definidas por la Constitución. La compensación de ingresos sólo se aplica al re-parto de la parte de los cantones entre los diversos cantones. Están previstas es-calas de reparto distintas pare cada impuesto. La mayor parte de los ingresos fiscales se reparten a prorrateo de la población de los cantones (aunque se toma igualmente en cuenta la capacidad de cada cantón en lo que se refiere al Im-puesto de defensa).
La forma en que los cantones pueden utilizar los fondos que reciben sobre los impuestos federales no está sujeta a ninguna condición {aunque se establecen condiciones para la utilización de las ayudas federales separadas a las que los cantones están obligados a contribuir). Se opera una compensación del lado de los gastos en la medida en que los cantones se benefician de tasas de ayuda diferentes. El porcentaje de la contribución de la Confederación a los programas o proyectos de cada cantón depende esencialmente de su índice de capacidad fiscal. Este índice basado en la carga fiscal, la capacidad contributiva, la pobla-ción y los factores geográficos y regionales da a cada cantón una nota que Indi-ca sus necesidades en recursos suplementarios en relación a las de los demás cantones.
El sistema de compensación suiza evita cualquier pago directo de un cantón a otro. Las operaciones de compensación financiera siempre se efectúan central-mente y se basan en criterios que tienen en cuenta las necsidades financieras y la capacidad fiscal de los cantones. Este sistema protege la independencia presu-puestarla de los cantones mejor de lo que lo haría un sistema horizontal de com-pensación financiera. Pero esta mayor independencia tiene por consecuencia dis-paridades más importantes entre los cantones en lo que se refiere a las Infraes-tructuras sociales y los servicios públicos. En la República Federal de Alemania, al lado de un mecanismo de compensación vertical por medio del sistema de reparto del IVA, que pone la capacidad fiscal de cada Land a un nivel del 92 por 100 de la media, hay un sistema horizontal de compensación entre los Lánder. El sistema alemán de compensación entre los Lánder es único en el mundo en la medida en que establece pagos horizontales de los Lánder ricos a los Lánder
pobres sin afectar al presupuesto federal. Fue creado en las circunstancias par-ticulares de la posguerra, cuando era necesario un grado particularmente elevado de solidaridad entre los 'Lander para hacer frente a los problemas planteados por la reconstrucción de la economía alemana y por la absorción de los refugiados procedentes de los territorios perdidos.
El sistema de compensación entre los Lander tiende a asegurar que un Land que se sitúe por debajo de la medida obtenga siempre el 95 por 100 de los in-gresos fiscales medios por habitante de todos los Lander y que un Land obligado a proceder a transferencias de compensación no se encuentre, por dichas trans-ferencias, por debajo del 100 por 100 de la media. El nivel de las contribuciones/ ayudas de compensación viene determinado por la relación entre un indicador de capacidad fiscal (S-teuerkraftmesszahl) y un indicador de las necesidades de gas-tos (Ausgleichsmesszahl).
La compensación entre los Lander forma parte de una compensación financie-ra más genefinancie-ral. Por lo que se refiere a los ingresos, además del sistema de re-parto del IVA, el Bund efectúa pagos complementarios (Erganzungszuweisungen) en beneficio de los Lander menos prósperos. Por lo que se refiere a los gastos, existe un sistema de ayudas con finalidad específica en los sectores de la cons-trucción de universidades y hospitales, de la política regional, de la política de estructuras agrícolas, de la protección costera, del desarrollo urbano, etc.
Habida cuenta de las circunstancias particulares que han conducido al sistema alemán horizontal de compensación financiera y de que dicho sistema funciona al margen del presupuestos federal, difícilmente puede considerarse como un mo-delo apropiado para un nuevo sistema comunitario.
Un sistema vertical sería un modelo posible para la Comunidad que parece más prometedor. No obstante, deberían cumplirse previamente una serie de con-diciones: en primer lugar, la Comunidad debería disponer de los medios presu-puestarios necesarios para realizar los pagos de compensación. Actualmente, la Comunidad no es un Estado federal y sus poderes son limitados, de forma que su presupuesto, al revés que el de los Estados federales, es inferior al de los miembros que la componen, lo que restringe de entrada el campo de aplicación de la compensación financiera. En segundo lugar, sería conveniente acordar un objetivo político general y un método objetivo de cálculo de los pagos de com-pensación con vistas a realizar la convergencia. Por último, debería establecerse una vigilancia eficaz de la realización de dicho objetivo.
La resolución Lange solicita «un sistema nuevo y duradero de compensación financiera entre los Estados miembros, en el marco de la Comunidad, basado en la noción de producto interior bruto per cápita y organizado en el marco del pre-supuesto comunitario». Esta solución no implicaría una sistema de compensación presupuestaria completo tal como el que se practica en los Estados con estruc-tura federal existentes, sino un mecanismo más limitado orientado a una com-pensación o a transferencias económicas parciales.
intro-ducir en el presupuesto comunitario un mecanismo de transferencia de más am-plio alcance para los gastos.
Dicho mecanismo, unido al objetivo de convergencia económica, debería tener en cuenta sin embargo las siguientes consideraciones:
— poder para obtener ingresos;
— identificación de las funciones financieras públicas que necesitan transfe-rencia de recursos a nivel de la Comunidad;
— en lo que se refiere a las funciones seleccionadas: • la medida de las necesidades de gastos; • el grado de transferencia apropiado.
No deberían subestimarse en este caso las dificultades políticas y técnicas. En las federaciones existentes los sistemas de compensación han evolucionado a través de un largo período y descansan sobre una tradición bien establecida. Sin embargo, la Comunidad es más heterogénea en sus capacidades, sus políticas y sus tradiciones que las federaciones actuales. Por ello es probablemente irrealis-ta considerar en este momento algo más que un modesto paso en esirrealis-ta dirección. Quizás se podría introducir, como complemento a los fondos estructurales exis-tentes, un fondo especial que proporcionara medios financieros suplementarios para acciones que reflejaran prioridades comunitarias específicas, o que estuvie-ra limitado en su aplicación a los Estados miembros menos prósperos de la Co-munidad.
ANEXO III
GLOBAUDAD Y AUTONOMÍA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO
Al margen del presupuesto general de la Comunidad existen otros dos presu-puestos por medio de los cuales se efectúan gastos para la ejecución de políti-cas comuntarias, es decir, el Fondo europeo de desarrollo y el presupuesto ope-racional de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Para esto dos presu-puestos distintos existen regímenes de financiación diferentes. El FED se financia con las contribuciones especiales de los Estados miembros, calculadas según una clave política. El presupuesto operacional CECA se financia principalmente con una prexacción a la producción sobre las empresas de los sectores carbonífero y siderúrgico (por más que haya habido durante 'los últimos años contribuciones especiales de los Estados miembros o del presupuesto general).
que releve a la de Lomé II y que entrará en vigor en 1985 se incluya también en el presupuesto. Salvo en la cuestión de principio, esta situación presenta venta-Jas prácticas. La distinción entre los países en desarrollo asociados y no asocia-dos no puede aplicarse por más tiempo de forma rígida en el ámbito financiero. La Comisión ha propuesto ya en el marco del presupuesto general programas que abarcan a estas dos categorías de países, a pesar de la neta existencia del FED.
En lo que se refiere a la CECA, la Comisión es escéptica sin embargo en cuan-to a la incorporación de su presupuescuan-to al presupuescuan-to general. Las razones para ello son la existencia jurídica separada del tratado de París y las características particulares del presupuesto CECA, por ejemplo, su papel de apoyo a los emprés-titos y préstamos y la relación directa que establece entre las fuentes de ingre-sos y los campos de los gastos. No obstante, parece probable que las peticiones de financiación comunitaria en algunos sectores CECA, especialmente en el cam-po social de la siderurgia, serán tales durante los próximos años, que el presu-puesto CECA no podrá hacerle frente. Esto significa que el presupresu-puesto CECA deberá completarse en una medida importante con Ingresos procedentes del pre-supuesto general o de los Estados miembros, o bien que algunos gastos en el campo social o en otros campos, que hasta ahora dependían del presupuesto CECA, deberán ejecutarse en el futuro en el marco del presupuesto general.
En cualquier caso existe otra anomalía en los sistemas actuales del presu-puesto CECA y del presupresu-puesto comunitario que, según la Comisión, requiere una rápida rectificación. Los derechos de aduana sobre los productos CECA no se en-tregan a la Comunidad como los demás derechos de aduana, sino que los con-servan los Estados miembros. Su importe se eleva actualmente a 50 MECU por año. La Comisión y el Parlamento solicitan insistentemente desde hace cierto tiempo que se transfieran estos derechos a la Comunidad, pero hasta ahora el Consejo no ha aceptado esta transferencia.
Asimismo, cuando los Estados miembros envían a la Comisión las relaciones de su base IVA para el año anterior y pagan o se reembolsan la diferencia entre los montantes efectivos debidos y los montantes provisionales entregados, se llevan inmediatamente estos pagos o reembolsos a un presupuesto rectificativo. Esta situación refleja el sistema en cuyo marco se ha financiado el presupues-to completamente con contribuciones financieras de los Estados miembros y no un sistema de recursos propios verdaderos de la Comunidad. La supresión de las restricciones mencionadas sería relativamente fácil, dado que figuran en regla-mentos y que la modificación de éstos no precisa, pues, una ratificación por los parlamentos de los Estados miembros. La Comisión ha presentado ya propuestas de carácter limitado para mejorar la situación. En sus propuestas de modificación del reglamento financiero ha sugerido que el saldo de un ejercicio presupuestario sólo se lleve a un presupuesto rectificativo durante el segundo ejercicio siguien-te. Y en sus propuestas encaminadas a modificar el reglamento del Consejo 2891/77 por el que se aplicaba la decisión del 21 de abril de 1970. ha sugerido que las cuentas que la Comisión tiene ante los tesoros de los Estados miembros pro-duzcan intereses.
