El estatuto jurídico de los trabajadores nacionales de terceros Estados: especial referencia al Acuerdo de Asociación con Turquía

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(1)EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS TRABAJADORES NACIONALES DE TERCEROS ESTADOS: ESPECIAL REFERENCIA AL ACUERDO DE ASOCIACIÓN CON TURQUÍA Mariona ILLAMOLA DAUSÀ. ISBN: 84-688-4871-9 Dipòsit legal: GI-1600-2003 http://hdl.handle.net/10803/7682. ADVERTIMENT. L'accés als continguts d'aquesta tesi doctoral i la seva utilització ha de respectar els drets de la persona autora. Pot ser utilitzada per a consulta o estudi personal, així com en activitats o materials d'investigació i docència en els termes establerts a l'art. 32 del Text Refós de la Llei de Propietat Intel·lectual (RDL 1/1996). Per altres utilitzacions es requereix l'autorització prèvia i expressa de la persona autora. En qualsevol cas, en la utilització dels seus continguts caldrà indicar de forma clara el nom i cognoms de la persona autora i el títol de la tesi doctoral. No s'autoritza la seva reproducció o altres formes d'explotació efectuades amb finalitats de lucre ni la seva comunicació pública des d'un lloc aliè al servei TDX. Tampoc s'autoritza la presentació del seu contingut en una finestra o marc aliè a TDX (framing). Aquesta reserva de drets afecta tant als continguts de la tesi com als seus resums i índexs. ADVERTENCIA. El acceso a los contenidos de esta tesis doctoral y su utilización debe respetar los derechos de la persona autora. Puede ser utilizada para consulta o estudio personal, así como en actividades o materiales de investigación y docencia en los términos establecidos en el art. 32 del Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual (RDL 1/1996). Para otros usos se requiere la autorización previa y expresa de la persona autora. En cualquier caso, en la utilización de sus contenidos se deberá indicar de forma clara el nombre y apellidos de la persona autora y el título de la tesis doctoral. No se autoriza su reproducción u otras formas de explotación efectuadas con fines lucrativos ni su comunicación pública desde un sitio ajeno al servicio TDR. Tampoco se autoriza la presentación de su contenido en una ventana o marco ajeno a TDR (framing). Esta reserva de derechos afecta tanto al contenido de la tesis como a sus resúmenes e índices. WARNING. Access to the contents of this doctoral thesis and its use must respect the rights of the author. It can be used for reference or private study, as well as research and learning activities or materials in the terms established by the 32nd article of the Spanish Consolidated Copyright Act (RDL 1/1996). Express and previous authorization of the author is required for any other uses. In any case, when using its content, full name of the author and title of the thesis must be clearly indicated. Reproduction or other forms of for profit use or public communication from outside TDX service is not allowed. Presentation of its content in a window or frame external to TDX (framing) is not authorized either. These rights affect both the content of the thesis and its abstracts and indexes..

(2) El estatuto jurídico de los trabajadores nacionales de terceros Estados: especial referencia al Acuerdo de Asociación con Turquía. Tesis Doctoral: Mariona Illamola Dausà. Dirigida por la Dra. Francina Esteve Garcia Titular de Derecho Internacional Público y el Dr. Ramón Paniagua Redondo Catedrático de Derecho Internacional Público. Facultat de dret Universitat de Girona 2001. 1.

(3) A tots aquells que han fet possible que aquest treball fos una realitat, i molt en especial, “als de casa”.. 2.

(4) Palabras previas, Este trabajo de investigación no hubiese sido posible sin la ayuda y el soporte, tanto moral como intelectual, que en todo momento sus directores, el Dr. Ramón Paniagua y la Dra. Francina Esteve me han proporcionado. Han sido ellos quienes me han ido guiando a través de esta larga investigación, quienes mediante nuestras conversaciones me han indicado aspectos importantes a tener en cuenta, y quienes con sus observaciones han hecho posible que este texto tomara forma. Sin embargo, no quiero agradecerles solamente su contribución a mi formación intelectual, sino también, el haber estado a mi lado. A lo largo de estos años me han ayudado a salir adelante, animándome en las épocas negras, y mostrándome, en todo momento, su apoyo incondicional.. 3.

(5) CAPÍTULO I: EL DESARROLLO DE UN INCIPIENTE MARCO JURÍDICO DE INTEGRACIÓN Y DE COOPERACÓN HASTA LE DÉCADA DE LOS 90. 10 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 11 1. LA SITUACIÓN EXISTENTE EN LAS DÉCADAS DE LOS 60 Y 70 ........... 28 1.1.ANÁLISIS DE LAS BASES JURÍDICAS DEL TRATADO DE ROMA..................................................34 1.2. LOS ACUERDOS CON TERCEROS ESTADOS ........................................................................................47 1.3. CARACTERÍSTICAS DEL TIPO DE INSTRUMENTO UTILIZADO ...................................................55. 2. EL CAMBIO OPERADO EN LA DÉCADA DE LOS OCHENTA ................. 57 2.1. LA VÍA DE LA INTEGRACIÓN EN EL SENO DEL ACTA ÚNICA EUROPEA ................................61 2.1.1. Nuevas bases jurídicas para la consecución del mercado interior..................................................65 2.1.2. Una interpretación jurisprudencial amplia de la libre circulación de personas ............................69 2.2. LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS ..............79 2.3.EL ACUERDO DE SCHENGEN: UN MODELO DE COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL FUERA DE LA COMUNIDAD ...............................................................................................................................87 2.3.1. El objetivo implícito y explícito ...........................................................................................................90 2.3.2. Ámbito material de aplicación..............................................................................................................92 2.4. BALANCE DE LOS CAMBIOS OPERADOS..............................................................................................94. 3. LA DÉCADA DE LOS NOVENTA Y LAS INNOVACIONES DEL TRATADO DE MAASTRICHT ................................................................................. 97 3.1. EL TRATADO DE MAASTRICHT Y LAS NUEVAS BASES JURÍDICAS PREVISTAS EN EL TCE..............................................................................................................................................................................100 3.1.1. La regulación en materia de visados..................................................................................................100 3.1.2. La potencialidad del artículo 100C TCE...........................................................................................106 3.2. LA COOPERACIÓN EN JUSTICIA Y ASUNTOS INTERNOS: CONSOLIDACIÓN DE LA VÍA INTERGUBERNAMENTAL.................................................................................................................................109 3.2.1. Procedimiento de adopción de actos..................................................................................................112 3.2.2. Ámbito material de aplicación............................................................................................................118 3.2.2.a) Acceso al territorio comunitario .................................................................................................119 3.2.2.b) Estatuto jurídico de los nacionales de terceros Estados .........................................................123 3.2.2.c) Seguridad interior..........................................................................................................................125 3.3. EL CONVENIO DE APLICACIÓN DEL ACUERDO SCHENGEN ......................................................127 3.3.1. Medidas compensatorias relativas al cruce de las fronteras externas ..........................................131 3.3.2. Medidas compensatorias respecto de la libertad de circulación en el interior del espacio Schengen............................................................................................................................................................136 3.3.3. Medidas compensatorias con relación a la seguridad interna........................................................138 3.4. PLURALIDAD DE BASES JURÍDICAS E INSTRUMENTOS ..............................................................141. 4. DE MAASTRICHT A AMSTERDAM .............................................................. 143 4.1. LAS RAZONES QUE CONDUJERON A LA REFORMA.......................................................................143 4.2. PROPUESTAS PARA MEJORAR EL MARCO JURÍDICO EXISTENTE...........................................146. CAPÍTULO II: LOS CAMBIOS OPERADOS A RAÍZ DEL TRATADO DE AMSTERDAM Y LAS CONSECUENCIAS DEL CONSEJO EUROPEO DE NIZA 148 INTRODUCCIÓN. 149. 4.

(6) 1. EL TRATADO DE AMSTERDAM: UN IMPORTANTE PASO HACIA EL DESARROLLO DE UN CIERTO ESTATUTO JURÍDICO COMÚN PARA LOS EXTRACOMUNITARIOS ........................................................................................ 152 1.1. EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA COMO OBJETIVO CENTRAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM.............................................................................................................................154 1.2. ÁMBITOS MATERIALES DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA ...............161 1.2.1. El acceso a un Estado miembro ..........................................................................................................164 1.2.1.a) Regulación del cruce de fronteras exteriores............................................................................167 1.2.1.b) Determinación de las condiciones de admisión y expulsión de los ext racomunitarios en un Estado miembro ...........................................................................................................................................176 1.2.2. Definición del estatuto jurídico de los residentes de larga duración............................................196 1.2.3. Cooperación judicial en materia civil y en materia penal..............................................................212 1.2.4. Cláusulas limitativas.............................................................................................................................214 1.3. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL TÍTULO IV .......................................................................216 1.4. EL PROCEDIMIENTO DE ADOPCIÓN DE ACTOS Y SU VINCULACIÓN TEMPORAL............221 1.4.1. Procedimientos general y especial.....................................................................................................224 1.4.2. Excepciones ...........................................................................................................................................225 1.5. ÁMBITO TERRITORIAL: REGÍMENES PARTICULARES PARA EL REINO UNIDO, IRLANDA Y DINAMARCA ......................................................................................................................................................228 1.5.1. Disposiciones del Título IV TCE.......................................................................................................230 1.5.2. Participación en la adopción de disposiciones.................................................................................235 1.6. CARACTERÍSTICAS DE LA INTEGRACIÓN DEL ACERVO SCHENGEN EN EL TUE.............237 1.6.1. Determinación del acervo Schengen y de su base jurídica ............................................................240 1.6.2. Regímenes especiales...........................................................................................................................245 1.6.2.a) Dinamarca.......................................................................................................................................246 1.6.2.b) Reino Unido e Irlanda ..................................................................................................................247 1.6.3. Dimensión externa de Schengen ........................................................................................................250 1.6.3.a) Noruega e Islandia.........................................................................................................................251 1.6.3.b) Candidatos a la adhesión a la Unión Europea..........................................................................255 1.7. CONTROL JURISDICCIONAL....................................................................................................................258 1.7.1. Competencia consultiva.......................................................................................................................259 1.7.2. Excepciones al régimen general .........................................................................................................262 2. BALANCE DE LOS ACTOS BASADOS EN EL TÍTULO IV TCE...........................................................266. 3. LA UE EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI ................................................... 273 3.1. EL TÍTULO IV TCE TRAS LA REFORMA DE NIZA .............................................................................273 3.2. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA ......................278 3.2.1. Un cambio en el procedimiento de adopción de instrumentos en la UE.....................................284 3.2.2. El contenido de la Carta de los Derechos Fundamentales ............................................................288 3.2.3. El alcance de los derechos reconocidos a los nacionales de terceros Estados............................294 3.2.3.a) Derecho a un trato igual...............................................................................................................296 3.2.3.b) Derecho al trabajo y a elegir una profesión..............................................................................299 3.2.3.c) Derecho a la libertad de reunión, asociación y sindicación ...................................................302 3.2.3.d) Derecho a prestaciones de la seguridad social y ayudas sociales .........................................304 3.2.3.e) Protección de la salud...................................................................................................................307 3.2.3.f) Derecho a la educación.................................................................................................................309 3.2.3.g) Derecho a la vida familiar, reagrupación familiar...................................................................311 3.2.4. Tratamiento de algunos de los problemas que suscita la Carta....................................................314. CAPÍTULO III: LOS ACUERDOS DE ASOCIAICÓN: CARACTERÍSTICAS GENERALES 321. 5.

(7) INTRODUCCIÓN. 323. 1. CONSIDERACIONES PREVIAS RESPECTO DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACIÓN ............................................................................................................ 325 1.1. LA ASOCIACIÓN ............................................................................................................................................326 1.2. ACUERDOS QUE INCLUYEN EL RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PARA LOS TRABAJADORES EXTRACOMUNITARIOS..................................................................................................332. 2. ANTECEDENTES Y CAUSAS DE LAS ASOCIACIONES.............................. 337 2.1. TURQUÍA, UNAS RELACIONES CONTRADICTORIAS.....................................................................338 2.2. EL MAGREB: LA BÚSQUEDA DE SEGURIDAD...................................................................................341 2.3 LOS ACUERDOS EUROPEOS: LA ESTRATEGIA DE PREADHESIÓN ...........................................348. 3. OBJETIVOS DE LA ASOCIACIÓN ................................................................... 352 3.1. EL MODELO DE TURQUÍA .........................................................................................................................353 3.2. LOS OBJETIVOS DE LOS ACUERDOS EUROMEDITERRÁNEOS ..................................................360 3.3. LOS OBJETIVOS DE LOS ACUERDOS EUROPEOS.............................................................................362. 4. LA CREACIÓN DE UN SISTEMA INSTITUCIONAL .................................... 364 4.1. EL CONSEJO DE ASOCIACIÓN: EL MENTOR DEL DESARROLLO DE LOS ACUERDOS .....365 4.2. LOS ÓRGANOS SUBSIDIARIOS................................................................................................................378 4.2.1. El comité de asociación o el COREPER de las asociaciones, y la comisión parlamentaria ....379 4.2.2. Órganos específicos de la asociación con Turquía..........................................................................383 4.3. VALORACIÓN DEL SISTEMA INSTITUCIONAL.................................................................................385. 5. EVOLUCIÓN DE LAS ASOCIACIONES .......................................................... 387 5.1. LA ASOCIACIÓN CON TURQUÍA: LA LENTA CONSOLIDACIÓN DE UNA UNIÓN ADUANERA .............................................................................................................................................................388 5.2.- LOS ACUERDOS EUROMEDITERRÁNEOS: UNA ZONA DE LIBRE COMERCIO ...................402 5.3. LA ASOCIACIÓN DE LOS PECO'S: LAS PERSPECTIVAS DE AMPLIACIÓN DE LA UE..........405. 6. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LOS DIVERSOS ACUERDOS ................................................................................................................ 413 6.1. BALANCE DE LA ASOCIACIÓN CON TURQUÍA ................................................................................414 6.2. EL PARTENARIADO MEDITERRÁNEO ..................................................................................................422 6.3. LA FUTURA AMPLIACIÓN AL ESTE: UN SISTEMA DE REGATAS..............................................425. 7. INTERPRETACIÓN Y EFECTOS JURÍDICOS DE LAS DISPOSICIONES DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACIÓN Y DE LAS NORMAS QUE LOS DESARROLLAN ........................................................................................................ 428 7.1. INTERPRETACIÓN DE LAS DISPOSICIONES .......................................................................................429 7.2. LA PUBLICACIÓN DE LAS DECISIONES...............................................................................................437 7.3. LA ENTRADA EN VIGOR DE LAS DECISIONES DEL CONSEJO DE ASOCIACIÓN.................446 7.4. EL EFECTO DIRECTO DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACIÓN Y DE LAS DISPOSICIONES QUE LOS DESARROLLAN..................................................................................................................................456. CAPÍTULO IV: LA REGULACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN LOS ACUERDOS DE ASOCIAICÓN Y SU DESARROLLO: NOCIONES FUNDAMENTALES 500 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 501. 6.

(8) 1. EVOLUCIÓN DE LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LOS TRABAJ ADORES RECOGIDAS EN LOS ACUERDOS DE ASOCIACIÓN Y DEMÁS TEXTOS ADOPTADOS POR LAS PARTES .......................................... 503 1.1. EL RÉGIMEN DE LOS TRABAJADORES PREVISTO EN LOS ACUERDOS DE ASOCIACIÓN ......................................................................................................................................................................................504 1.2. DESARROLLO EFECTUADO POR EL CONSEJO DE ASOCIACIÓN ..............................................509 1.2.1. Disposiciones sobre la libre circulación de trabajadores................................................................510 1.2.2. Disposiciones en materia de seguridad social..................................................................................524. 2. NOCIÓN DE TRABAJADOR ............................................................................ 531 2.1. EL CONCEPTO DE TRABAJADOR COMUNITARIO EN EL ÁMBITO DE LA LIBRE CIRCULACIÓN........................................................................................................................................................532 2.1.1. Vínculo de dependencia.......................................................................................................................534 2.1.2. Realidad de las prestaciones suministradas......................................................................................535 2.1.3. Existencia de remuneración ................................................................................................................536 2.1.4. Actividad real y efectiva ......................................................................................................................539 2.2. APLICACIÓN DEL CONCEPTO COMUNITARIO DE TRABAJADOR A LOS NACIONALES DE TERCEROS ESTADOS ..........................................................................................................................................544 2.3. NOCIÓN DE TRABAJADOR COMUNITARIO EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL ......................................................................................................................................................................................553 2.3.1. Persona asegurada con independencia de la relación laboral........................................................557 2.3.2. Vinculación a un régimen de la seguridad social............................................................................560 2.3.3. Condiciones de la afiliación ................................................................................................................565 2.4. INTERPRETACIÓN EXTENSIVA DEL CONCEPTO COMUNITARIO A LOS TRABAJADORES DE TERCEROS ESTADOS....................................................................................................................................567. 3. EL CONCEPTO DE TRABAJADOR QUE FORMA PARTE DEL MERCADO REGULAR DE TRABAJO........................................................................................ 576 3.1. SITUACIÓN ESTABLE EN EL MERCADO DE TRABAJO ..................................................................576 3.2. PERMISO DE RESIDENCIA .........................................................................................................................585 3.2.1. Suspensión de la residencia .................................................................................................................586 3.2.2. Permiso de residencia fraudulento.....................................................................................................600 3.3. CRITERIO DE TERRITORIALIDAD..........................................................................................................605 3.4. PÉRDIDA DEL PUESTO DE TRABAJO ....................................................................................................618 3.4.1. PÉRDIDA VOLUNTARIA DEL TRABAJO ...........................................................................................619 3.4.2. PÉRDIDA INVOLUNTARIA DEL TRABAJO.......................................................................................624. 4. LA FAMILIA DEL TRABAJADOR ................................................................. 633 4.1. NOCIÓN DE CONVIVENCIA.......................................................................................................................633 4.2. NOCIÓN DE FAMILIA .........................................................................................................................640. CAPÍTULO V: EL ESTATUTO JURÑIDICO DE LOS TRABAJADORES DERIVADO DE LOS ACUERDOS Y SU INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL 647 INTRODUCCIÓN. 548. 1. DERECHOS DEL TRABAJADOR ...................................................................... 650 1.1. DERECHO DE ACCESO A UN PUESTO DE TRABAJO .......................................................................652 1.1.1. Condiciones de acceso a un puesto de trabajo .................................................................................653. 7.

(9) 1.1.2. Prohibición de nuevas restricciones impuestas por los Estados de acogida...............................659 1.1.3. Excepciones a las disposiciones generales .......................................................................................660 1.1.4. Limitaciones al acceso de empleo en la administración pública...................................................669 1.2. DERECHO DE RESIDENCIA .......................................................................................................................675 1.3. NO DISCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE NACIONALIDAD..............................................................694 1.3.1. La igualdad de trato en las condiciones de trabajo y remuneración.............................................698 1.3.1.a) El alcance de las cláusulas de los Acuerdos de Asociación relativas a la no discriminación en las condiciones de trabajo .....................................................................................................................703 1.3.1.b) ¿Es discriminación indirecta la limitación de licencias según la nacionalidad para desarrollar el deporte profesional? ............................................................................................................717 1.3.2. La igualdad de trato en materia de seguridad social.......................................................................727 1.4. LIBRE CIRCULACIÓN DE LOS TRABAJADORES EXTRACOMUNITARIOS .............................737 1.5. LA SITUACIÓN DEL TRABAJADOR INACTIVO .................................................................................743 1.5.1. Derecho a responder a ofertas efectivas de empleo ........................................................................746 1.5.2. Derecho a la formación profesional...................................................................................................753. 2. DERECHOS DE LA FAMILIA DEL TRABAJADOR ...................................... 759 2.1. ACCESO A L MERCADO DE TRABAJO ...................................................................................................761 2.2. ACCESO A LA FORMACIÓN ......................................................................................................................765 2.3. NO DISCRIMINACIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL....................................................774. 3. VALORACIÓN DEL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS TRABAJADORES Y DE SUS FAMILIAS ................................................................................................... 787 3.1. EL ESTATUTO JURÍDICO QUE PREVÉ EL ACUERDO CE/TURQUÍA ..........................................787 3.2. EL ESTATUTO JURÍDICO EN LOS ACUERDOS EUROPEOS Y CON LOS PAÍSES DEL MAGREB...................................................................................................................................................................791 3.3. UN ESTATUTO JURÍDICO PRIVILEGIADO CREADO POR LOS ACUERDOS ............................792. CONCLUSIONES ...................................................................................................... 797. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. 831. I. TRATADOS INTERNACIONALES, ACTOS CONEXOS Y DECLARACIONES DE ORGANIZACIONES INTERNACIONALES ...............................................................................................832 II. TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA ...............................................................................................................................................835 III. ACTOS COMUNITARIOS .........................................................................................................................836 A..ACUERDOS EXTERNOS Y ACTOS CONEXOS.......................................................................................836 A.1. Acuerdos externos concluidos por las Comunidades y sus Estados miembros............................836 A.2. Actos comunitarios relativos a la conclusión de acuerdos externos...............................................838 A. 3. Actos adoptados por los órganos de la asociación............................................................................841 A.4. Otros actos................................................................................................................................................842 B. LEGISLACIÓN ADOPTADA POR LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS ..................................843 B.1. Reglamentos.............................................................................................................................................843 B.2. Directivas ..................................................................................................................................................844 B.3. Decisiones.................................................................................................................................................845 C. OTROS ACTOS Y DOCUMENTOS COMUNITARIOS............................................................................846 C.1. Consejo Europeo......................................................................................................................................846 C.2. Consejo de la Unión................................................................................................................................847. 8.

(10) C.3. Comisión europea....................................................................................................................................848 C.4. Parlamento europeo.................................................................................................................................850 C.5. Comité Económico y Social..................................................................................................................851 C.6. Comité de las Regiones ..........................................................................................................................851 D. JURISPRUDENCIA COMUNITARIA ...........................................................................................................851 D.1. Sentencias del Tribunal de Justicia ......................................................................................................851 D.2. Dictámenes del Tribunal de Justicia.....................................................................................................858 IV. ÁMBITO ESPAÑOL .....................................................................................................................................858 A. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA ...........................................................................................................................858 B. OTROS ACTOS ...................................................................................................................................................859 C. JURISPRUDENCIA ............................................................................................................................................859 C.1. Tribunal Constitucional..........................................................................................................................859 C.2. Tribunal Supremo ....................................................................................................................................859 C.3. Tribunales Superiores de Justicia..........................................................................................................859 C.4. Otros Tribunales ......................................................................................................................................859 V. JURISPRUDENCIA DE TRIBUNALES EXTRANJEROS.................................................................860 VII. DOCTRINA ....................................................................................................................................................860 A.MONOGRAFÍAS.................................................................................................................................................860 B.ARTÍCULOS .........................................................................................................................................................863. 9.

(11) Introducción. 10.

(12) INTRODUCCIÓN La sociedad actual es cada vez más heterogénea y multicultural. El actual proceso de globalización ha sido potenciado por la liberalización internacional del comercio de mercancías y servicios regulado por el sistema de la Organización Mundial del Comercio que facilita tanto la libre circulación de productos y servicios como las inversiones y la libre circulación de capitales. A ello debe añadirse la aparición de las nuevas tecnologías de la información y sus consecuencias en los cambios acaecidos comercio internacional. La libre circulación de la mano de obra sigue siendo un aspecto sujeto a la soberanía de los Estados, quienes mantienen una gran diversidad de posturas en relación a los obstáculos referidos al acceso de los extranjeros en su mercado de trabajo. Los países miembros de la Unión Europa no son ajenos a esta tendencia mundial, puesto que han visto, por una parte, como tras la caída del muro de Berlín se sucedían flujos migratorios de personas provenientes de los países de Europa Central y del Este (en adelante PECO's), y por otra, debido al incremento de los inmigrantes originarios de los países del Magreb y del Africa subsahariana. Paralelamente a este aumento de nacionales de terceros Estados en el territorio de la Unión, la Comunidad ha ido configurando un elenco de derechos de los que son titulares los ciudadanos comunitarios, derivado inicialmente de la consecución del mercado interior y de la consecuente libertad de los cuatro factores económicos, y más tarde de la voluntad de atribuir un. 11.

(13) estatuto de ciudadanía propio y complementario a los nacionales de los Estados miembros. La migración hacia Europa Occidental no es una novedad. Es cierto que en los años 60 y 70 los países de la Comunidad europea también fueron receptores de mano de obra extranjera, pero la situación era distinta a la actual.. En. aquellas. décadas. eran. los. Estados. miembros. quienes. la. demandaban, mientras que actualmente son los países de origen la causa de las migraciones.. Esta diversidad de acontecimientos condujo a cuestionarnos acerca del estatuto jurídico de los inmigrantes legales en el territorio de la Unión Europea, y en qué medida su situación se halla regulada por el ordenamiento comunitario. Se trata pues de determinar si los inmigrantes forman un grupo homogéneo en cuanto a titulares de derechos por el hecho de ser nacionales de un Estado tercero; si este hecho es determinante a la hora de definir su estatuto jurídico, y en el caso que lo sea, si se trata del único factor a tener en cuenta. Nuestro trabajo se centra en los nacionales de terceros Estados que acceden al territorio de un Estado miembro con el objetivo de ejercer una actividad asalarida. Si bien la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho al trabajo a todas las personas, se trata de un texto programático que ve limitadas sus consecuencias por las legislaciones internas. 12.

(14) y los compromisos adquiridos por los Estados a través de Acuerdos internacionales o adhesiones a organizaciones internacionales. A fin de determinar el estatuto jurídico de los trabajadores inmigrantes procedentes de terceros Estados es preciso delimitar cuales son las competencias de la Comunidad al respecto. Para ello es preciso analizar el contenido de los Tratados constitutivos y de sus sucesivas reformas, complementándolo con las normas de derecho derivado. En este sentido se observa que si bien los Tratados ofrecen algunas posibles bases jurídicas, las disposiciones específicas referidas a los trabajadores no comunitarios las encontramos en los diversos acuerdos que la Comunidad y sus Estados miembros han celebrado con terceros países. Se trata pues de la adopción fragmentaria del estatuto del trabajador extracomunitario.. El objeto de nuestro estudio no es determinar el estatuto jurídico de los trabajadores comunitarios, sin embargo en determinados momentos nos referiremos a ciertos aspectos del mismo a fin de mostrar las similitudes y diferencias en relación a los no comunitarios, nacionales de un país asociado, que forman parte del mercado de trabajo regular de un Estado miembro. Los trabajadores extracomunitarios a los que haremos referencia son los nacionales de Turquía, de los países de Europea Central y Oriental, y de los países del Magreb. Durante esa oleada de flujos migratorios solicitados, se celebró en 1963 un Acuerdo de Asociación entre la entonces CEE y Turquía. 13.

(15) destinado a preparar a ese país para su futura adhesión a las Comunidades. De entre sus disposiciones destacan las relativas a la mano de obra, que debían inspirarse en el propio Tratado constitutivo de la Comunidad. Los motivos de la inclusión de estas disposiciones fueron dos: primera que el país asociado fuera aplicando el ordenamiento comunitario, y segunda la de proteger de alguna manera a los inmigrantes turcos residentes en diversos Estados miembros. Posteriormente, la Comunidad ha celebrado diversos acuerdos con terceros países; sin embargo, las disposiciones relativas a los trabajadores inmigrantes contenidas en el Acuerdo con Turquía se han ido configurando como el modelo a seguir. Este es el caso de los Acuerdos concluidos con los países del Magreb, o con los países de Europa Central y del Este, conocidos bajo el nombre de Acuerdos Europeos. No obstante, es preciso resaltar que no todos los acuerdos que celebran las Comunidades contienen estas cláusulas relativas a la mano de obra, independientemente que se trate de un acuerdo de cooperación o de asociación, como en un primer momento podría suponerse. Su inclusión se debe al tipo de relación que se pretende establecer con el país tercero. Si bien el Acuerdo relativo al Espacio Económico Europeo también contiene disposiciones relativas a los trabajadores, no hemos incluido su estudio en nuestro trabajo al considerar que los nacionales de estos terceros páises gozan de un estatuto similar al de los trabajadores comunitarios.. 14.

(16) En vista de esta situación, y con el fin de esclarecer si los inmigrantes turcos gozan de un estatuto privilegiado, hemos centrado nuestro estudio en el Acuerdo de Asociación con Turquía comparando su contenido con estos acuerdos celebrados por las Comunidades y sus Estados miembros que contienen disposiciones relativas a la mano de obra.. Estos acuerdos externos de las Comunidades se refieren a la situación de los trabajadores extracomunitarios una vez ya forman parte del mercado regular de trabajo de un Estado miembro, por lo que la entrada en cada país se regulará en función de la legislación interna, siendo actualmente una competencia estatal. La legislación interna de los 15 varía respecto de los requisitos de entrada, o de las condiciones para la obtención de un permiso de residencia o de trabajo, por lo que la situación inicial de los inmigrantes en la Unión variará. En este sentido, consideramos que sería interesante un estudio comparativo de las diversas políticas estatales en materia de inmigración, que excede de los objetivos de nuestro trabajo.. Nuestro trabajo se estructura en cinco capítulos a lo largo de los que se analizan las diferentes fuentes jurídicas existentes en relación los trabajadores inmigrantes. El primer capítulo se destina a examinar las posibles bases jurídicas existentes en los Tratados originarios, el Acta Única Europea y el Tratado de Maastricht, para regular la situación de los trabajadores inmigrantes. 15.

(17) nacionales de terceros Estados; de entre ellas destaca la celebración de acuerdos con terceros países. En este sentido, se muestra la evolución que su tratamiento ha tenido en el proceso de construcción europea desde los Tratados originarios hasta el Tratado de Maastricht. Se destaca que a lo largo de este período de tiempo, el objetivo inicial, destinado a establecer una libertad de circulación para los trabajadores nacionales de un Estado miembro se ha ido desarrollando y ampliando. Con la adopción del mercado común se estableció la libre circulación de personas, la cual abarcaba no solamente a los activos económicos, sinó a los desplazamientos de los nacionales comunitarios en general por el territorio comunitario. Esta libertad limitada por razón de nacionalidad, no casaba con la política del mercado interior que suponía la supresión de los controles en las fronteras interiores, y era contraria a la realidad existente en los Estados miembros en cuyo territorio convivían nacionales comunitarios y de terceros Estados. Esta laguna o ausencia de una política comunitaria en relación a los trabajadores inmigrantes justificó la celebración del Convenio de Schengen en 1985, que si bien no es un texto destinado en concreto a este colectivo, si representa un paso adelante en política migratoria. El segundo capítulo refleja la situación actual y futura, es decir el Tratado de Amsterdam y los resultados conseguidos en Niza con la Proclamación de la Carta de Derechos Fundamentales. La reforma de Amsterdam supuso un avance en dos sentidos: en primer lugar, por la comunitarización de parte del. 16.

(18) tercer Pilar de la Unión, y en segundo término, por la integración del acervo Schengen en la estructura de la Unión Europea. No obstante es de lamentar que el recientemente firmado Tratado de Niza no haya solventado las cuestiones que Amsterdam dejó abiertas, tales como los períodos de aplicación del Título IV TCE destinado a visados, asilo e inmigración, o los supuestos especiales en relación a su aplicación y a la del acervo Schengen. De estos dos capítulos se desprende que respecto de las personas de un Estado que trabajan en otro Estado existen situaciones diferentes. Una primera diferencia viene establecida según se trate de nacionales de un Estado miembro o nacionales de un tercer Estado. Dentro del colectivo de nacionales de terceros Estados aparece la segunda diferencia a tener en cuenta, dependiendo de si se trata de nacionales de un Estado que ha concluido un Acuerdo con la Comunidad Europea y sus Estados miembros, o provienen de terceros Estados sin Acuerdo. Tras esta explicación de la situación de la inmigración en la Europa comunitaria, observamos que existen situaciones diversas, derivadas por una parte de la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros; y por otra, de la relación vía acuerdos de la Comunidad con terceros Estados. Es este segundo apartado el que centrará nuestra atención, puesto que los nacionales sin Acuerdo con la Comunidad se regirán por las normativas internas del Estado de acogida, mientras que los pertenecientes a un país con Acuerdo se les aplicarán las disposiciones del mismo; las cuales no sabemos si. 17.

(19) les son, actualmente tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, más ventajosas, o si a pesar de que lo fueron en el pasado, con la evolución y desarrollo de la política comunitaria de inmigración y de las políticas nacionales que en su mayoría han sido objeto de considerables reformas, carecen de relevancia o les situan en desventaja frente a los demás inmigrantes. Es en el Capítulo III donde a partir de esta diferencia entraremos a fondo, y la que justifica la mención especial del Acuerdo con Turquía puesto que, como ya hemos señalado, es el más antiguo, más desarrollado y contiene disposiciones relativas a la mano de obra, que han servido de ejemplo en la redacción de posteriores acuerdos. Este. Capítulo III está dedicado a la. estructura del Acuerdo con Turquía, en su vertiente institucional y material, destacando sus objetivos y las etapas previstas para su realización. Este estudio se lleva a cabo en comparación con el contenido de los Acuerdos Europeos y los Acuerdos Euromediterráneos y se persigue la finalidad de analizar los objetivos fundamentales de los citados Acuerdos y sus etapas de desarrollo, a fin de compararlos y de dilucidar si éstos guardan una relación directa con las disposiciones que contienen en materia de trabajadores. Este análisis del contenido material y desarrollo de los Acuerdos se complementa con el análisis genérico de los efectos jurídicos de tales disposiciones, incidiendo en los aspectos de: interpretación, publicación, entrada en vigor y efecto directo.. 18.

(20) Ya en el Capítulo IV se analizan las disposiciones relativas a los trabajadores que contienen el Acuerdo con Turquía, los Acuerdos Europeos y los Acuerdos con los países del Magreb, así como los actos adoptados por los Consejos de Asociación que los desarrollan. Del contenido común de estas disposiciones debe resaltarse, como característica general y común, que se aplican a los trabajadores nacionales de terceros Estados que forman parte del mercado regular de trabajo de un Estado miembro. En el mismo, y a fin de determinar el alcance y la interpretación de las disposiciones de estos textos internacionales en relación a los trabajadores inmigrantes, se analiza, en parte, el estatuto jurídico de los trabajadores comunitarios con el objetivo de precisar conceptos tales como trabajador o seguridad social. Este apartado es básico para el Capítulo siguiente en el que se entra en la problemática que suscita la aplicación de las citadas disposiciones y la postura del Tribunal de Justicia en la materia. Es decir, el último capítulo supone la aplicación práctica del anterior. A través del último Capítulo se resalta que la actividad del Tribunal se ha centrado en cuestiones referentes al Acuerdo con Turquía, algunas relativas a los Acuerdos con los paises del Magreb, especialmente el celebrado con el Reino de Marruecos, y ninguna, hasta el momento, en relación a los Acuerdos Europeos. Esta estadística es consecuencia de la antigüedad de cada uno de los Acuerdos, y del nivel de desarrollo de los mismos. De este apartado se observa que a pesar que existen redactados similares, las consecuencias pueden ser diversas a causa de los diferentes objetivos de los Acuerdos, cuya. 19.

(21) determinación hemos hecho en el Capítulo III. La política seguida por el Tribunal consiste en aplicar e interpretar los textos de los Acuerdos, y remitirse al Derecho Comunitario en aquellas cuestiones respecto de las que no existe claridad o nos encontramos ante una laguna normativa. Es decir, en algunos aspectos se observa como el Tribunal de Justicia va paulatinamente equiparando a los trabajadores de terceros Estados con los trabajadores comunitarios, al tiempo que diferencia según la nacionalidad del trabajador de procedente de un tercer Estado.. El método que he utilizado radica en el análisis de los Tratados comunitarios y de los actos que los desarrollan, con el objeto de determinar la actuación comunitaria en relación a la definición de un estatuto jurídico para los trabajadores nacionales de terceros Estados. De entre sus bases jurídicas resalta la relativa a la celebración de acuerdos con terceros países, cuya aplicación práctica más sobresaliente es el Acuerdo de Asociación con Turquía. Sin embargo, el análisis individual del mismo no permitiría saber si realmente los trabajadores turcos en los Estados miembros gozan de un estatuto privilegiado en relación a los demás trabajadores inmigrantes, por ello lo hemos analizado en comparación de otros acuerdos con disposiciones similares. La culminación del estudio de estos textos legales se centra en la interpretación y aplicación que de ellos ha hecho el Tribunal de Justicia a través de sus sentencias y de la remisión, en algunos supuestos, a su jurisprudencia relativa a. 20.

(22) los trabajadores comunitarios. Como no podía ser de otra forma, este análisis de textos legales y jurisprudenciales se complementa con las fuentes doctrinales. En la obtención de estos documentos, es de agradecer la implantación de las nuevas tecnologías en las diversas bibliotecas y centros de documentación consultados, entre ellos las bibliotecas de las universidades catalanas, de la Comisión Europea y del Tribunal de Luxemburgo. Así como las consultas realizadas en diversas Direcciones Generales y el Parlamento Europeo. Cabe resaltar sin embargo, la problemática que representa la no publicación de las decisiones adoptadas por los Consejos de Asociación, es curioso, que respecto del de Turquía se publiquen en el DOCE las decisiones relativas a mercancías o a la unión aduanera, pero no las adoptadas en relación a los trabajadores, cuya búsqueda se traduce en el paso por un intrincado laberinto que se inicia con una referencia en un artículo doctrinal o sentencia del Tribunal de Justicia. En referencia a ello es justo reconocer la labor y el mérito de la documentalista del Centro de Documentación Europea de la Universitat de Girona.. Finalmente es necesario precisar el criterio seguido en las referencias a los artículos de los Tratados a raíz de la nueva enumeración que de los mismos ha hecho el Tratado de Amsterdam. Por cuestiones de agilidad en la lectura no incluimos la mención antiguo artículo o ex artículo, sino que los separamos con. 21.

(23) una barra (a título de ejemplo: artículo 39/48 TCEE o artículo 39/48 TCE según nos refiramos a su redacción anterior o posterior a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht). En la decisión respecto de qué numeración poner en primer término, si la antigua o la actual, hemos optado por utilizar dos criterios diferentes según el Capítulo de que se trate. En el Capítulo I, y dado que en él se analizan las bases jurídicas de los Tratados anteriores a la reforma introducida por el Tratado de Amsterdam, se menciona en primer término la antigua numeración seguida de la actual, mientras que en los demás Capítulos, a pesar de que buena parte de las sentencias utilizadas. se refieren a. disposiciones anteriores a la entrada en vigor de la reforma del Tratado de Amsterdam, la numeración actual ocupa el primer puesto seguida de la antigua.. 22.

(24) 1. El desarrollo de un incipiente marco jurídico para los trabajadores extranjeros en el ordenamiento comunitario y características del Acuerdo de Schengen. 23.

(25) INTRODUCCIÓN. El proceso de construcción europea iniciado en 1950 con la Declaración Schuman es el resultado, todavía inconcluso, de un desarrollo progresivo de diversos métodos o instrumentos jurídicos destinados a alcanzar objetivos unas veces inmediatos y otras a más largo plazo. En relación con los nacionales de terceros países, los Estados miembros han actuado desde diversos marcos jurídicos. Por una parte, han adoptado decisiones dentro de la actual Unión Europea, recurriendo tanto al método de integración como al de cooperación intergubernamental. Por otra, han aplicado el derecho internacional clásico mediante la conclusión de convenios entre algunos de ellos fuera del ámbito de la Unión Europea1, y también a través de acuerdos entre un Estado miembro y un tercer Estado2. De otro lado y desde el punto de vista temporal, diversos Estados miembros han modificado sus respectivas leyes de extranjería3, con la consiguiente reforma del estatuto jurídico de los extranjeros. Sin embargo, 1. Acuerdo entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 14-6-1985. En El acervo de Schengen integrado en la Unión Europea, Consejo de la Unión Europea, Secretaría General, 1 de mayo de 1999, págs. 20-31. Entre ellos, y correspondientes a la época que tratamos en el presente Capítulo, diversos acuerdos celebrados por ejemplo entre Alemania y Turquía en 1961, Alemania con España en 1960, Alemania y Marruecos en 1963 o Alemania con Túnez en 1965. 2. Un ejemplo paradigmático es el caso de España en el que la Ley de 1985 fue sustituida por la L.O. 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, con las modificaciones introducidas por la L.O. 8/2000 de 22 de diciembre, BOE de 23 de diciembre de 2000. 3. 24.

(26) dentro del ámbito de nuestro estudio solamente nos referiremos a las actuaciones que han llevado a cabo los Estados miembros de la actual Unión Europea, actuando de una forma más o menos conjunta, tanto dentro del ámbito comunitario como fuera del mismo. Nos limitaremos pues a la perspectiva supranacional, dejando de lado, por la importancia y extensión que en sí misma comporta, la perspectiva interna específica de cada uno de ellos. Esta variada actuación se debe, en parte, a la resistencia de los Estados a ceder su competencia en este ámbito y a las divergencias que comporta cooperar entre ellos con relación a la regulación del acceso y de la integración de los extranjeros, así como a las nuevas relaciones y situaciones que se van creando rápidamente, lo que comporta, como indica COSTA-LASCOUX, una gran dificultad para armonizar las diferentes políticas de inmigración4. Cabe recordar que, dentro del proceso de construcción europea, al margen de las competencias asumidas por la Comunidad a través del Tratado originario, los Estados desarrollaron progresivamente una cooperación en materia de política exterior, en el marco de la llamada "Cooperación Política Europea" (CPE), en virtud de la cual se inició una actuación en los ámbitos de la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional.. 4. COSTA-LASCOUX, J.: "Immigration Policies and the Single European Market", en European immigration policy, Contemporary european affairs, vol. 3, 1990, núm. 3, Pergamon Press, págs. 90-113, pág. 90, "The task of European legislators in harmonizing immigration and integration policies will be a difficult one. The situation in Europe regarding immigration is changing extremely rapidly under our very eyes, thanks to the interplay of many different forces from East to West, from North to South; such is the strength of these forces that we lack the words and concepts to define them. At the local, national, and European levels, new issues, relationships, and multidimensional actions are taking shape".. 25.

(27) Las sucesivas reformas de los Tratados constitutivos han ido aportando nuevas bases jurídicas y configurando el escenario actual. A nuestro entender, y como veremos en el Capítulo siguiente, la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el 1 de mayo de 1999, constituye un punto de inflexión en relación con. el. posible. desarrollo. de. un. verdadero. estatuto. del. trabajador. extracomunitario a raíz de la comunitarización de parte de la anterior Política de Justicia y Asuntos Internos. Razón ésta por la que nos ha parecido conveniente dedicar este primer Capítulo al periodo comprendido entre el Tratado de Roma y la reforma del Tratado de Maastricht, dedicando el segundo Capítulo al actual Tratado de Amsterdam en vigor, capítulo en el que también se analizará si el Tratado de Niza, actualmente en vías de ratificación, así como la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aportan o no novedades sustanciales con relación al objeto de esta investigación.. Así pues, ambos Capítulos persiguen como objetivo principal el esclarecer las competencias y los instrumentos con los que contaba inicialmente la Comunidad Económica Europea, y con posterioridad la Comunidad Europea y la Unión Europea, en su caso, para adoptar medidas destinadas a regular la situación de los trabajadores extracomunitarios, con el fin de intentar fijar el marco jurídico existente respecto de los trabajadores nacionales de terceros Estados, caso de existir éste. Al objeto de alcanzar el objetivo señalado,. 26.

(28) procederemos al análisis y evolución de las medidas adoptadas al objeto de regular el estatuto de los nacionales de terceros Estados en el territorio de la Unión, en especial, las bases jurídicas utilizadas, así como los actos más significativos adoptados en los diversos escenarios, y valorar las diversas actuaciones emprendidas. Así pues, si bien nuestro objetivo se ha de ubicar en analizar la existencia y posible desarrollo de un estatuto jurídico de los trabajadores nacionales de terceros países, que residan legalmente en un Estado miembro, sin embargo, no podemos obviar su estrecha relación con otros aspectos directamente relacionados con este colectivo de personas. Por este motivo, y solamente a efectos de estudiar el posible desarrollo de su estatuto jurídico, analizaremos en estos dos Capítulos, aquellas disposiciones comunitarias relacionadas con el acceso de los extracomunitarios a un Estado miembro, así como otras disposiciones relativas a la inmigración. Las referencias al acceso y a aspectos conexos se realizan pues, como instrumento de valoración destinado a determinar si es procedente o no armonizarlas y por su estrecha vinculación con la determinación del estatuto jurídico de los trabajadores de terceros Estados, objetivo central de nuestro estudio, pues consideramos que el común desarrollo de medidas eficaces que regulen el acceso de los extracomunitarios al territorio de la Unión Europea es un factor de gran relevancia para que pueda consolidarse un cierto estatuto jurídico para los trabajadores nacionales de. 27.

(29) terceros países que forman parte del mercado regular de trabajo en alguno de los Estados miembros de la Unión Europea.. 1. LA SITUACIÓN EXISTENTE EN LAS DÉCADAS DE LOS 60 Y 70 El Preámbulo del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 19575 recogía, igual que las diversas reformas que ha sufrido, la idea de que los Estados miembros estaban decididos a "sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos". Para lograr este propósito y conseguir una aproximación entre los diferentes países debía empezarse por la eliminación de las fronteras internas, lo que contribuiría a que en el futuro naciese, entre la ciudadanía, el sentimiento de pertenencia a un ente mayor que el propio Estado. La supresión de los obstáculos limitativos a la libre circulación de personas ya figuraba en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, como una de las acciones que esta Organización debía poner en práctica con el fin de realizar el mercado común entre sus Estados miembros6.. 5. Actual Comunidad Europea.. 6. Artículo 2/2 TCEE: "La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran". Artículo 3/3 TCEE: "A los fines enunciados en el artículo anterior, la acción de la Comunidad llevará consigo, en las condiciones y según los ritmos previstos en el presente Tratado: c) la. 28.

(30) No obstante, en un principio, y respondiendo a la necesidad de mano de obra de los Estados miembros, esa libertad de circulación se concibió solamente para los trabajadores y otras personas económicamente activas nacionales de los Estados miembros. Se consideraba a estas personas operadores económicos, titulares de unos derechos limitados a los objetivos económicos de la construcción europea 7. Se trataba pues de una concepción de la libre circulación vinculada al ejercicio de una actividad económica - trabajo - de la persona. El Tratado de Roma en sus artículos 48/39 y 52/43 TCEE establecía la libre circulación y la libertad de establecimiento para los trabajadores nacionales de un Estado miembro, excluyendo a los nacionales de terceros países. Se rompía con estas disposiciones la clásica concepción del Estado soberano en materia de inmigración y cuya prioridad nacional era el empleo. La cláusula de no discriminación en las condiciones de trabajo era una garantía fundamental de efectividad del derecho a la libre circulación y a la residencia. A finales de los 60, y a raíz de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en La Haya en diciembre de 1969 en la que se decidió pasar de la supresión entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas, servicios y capitales." 7. En la conclusión final de la Resolución de Mesina se manifestó que "Los Seis Gobiernos reconocen que la construcción de un Mercado Común europeo excluyente de todo derecho de aduana y de toda restricción cuantitativa es el objeto de su acción en el dominio económico. Este mercado deberá ser realizado por etapas". Siendo el Mercado Común un objetivo económico que debe desarrollarse progresivamente, se comprende que las primeras personas que contribuyeron a su realización, o que disfrutaron del mismo fueran los trabajadores por su relación con una actividad económica. En PÉREZ-BUSTAMANTE, R.: Historia política de la Unión Europea 1940-1995, ed. Dykinson, Madrid, 1995, pág. 106.. 29.

(31) fase transitoria a la definitiva respecto de la libre circulación, ésta se fue considerando más dependiente de la situación personal que de la profesional al irse extendiendo a la familia del trabajador8 y posteriormente, a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a los turistas. A pesar de estas incipientes acciones en materia de libre circulación de personas, la adopción de medidas destinadas a los nacionales de terceros Estados era, en esa época, una preocupación secundaria, puesto que los esfuerzos de los Estados miembros estaban destinados a consolidar el mercado común. No existía el objetivo de armonizar o regular el estatuto de los extranjeros. Esta postura se explica, en parte, por los cambios en los flujos migratorios, puesto que la naturaleza de las migraciones en Europa había. 8. GAROT, M.J.: La citoyenneté de l'Union Européenne, ed. L'Harmattan, París, 1999, págs. 79 y ss. Entre diversos ejemplos de esta extensión podemos señalar la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre suspensión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, DOCE edición especial Capítulo 5, Tomo I, págs. 88 y ss. Directiva 72/194/CEE del Consejo, de 18 de mayo de 1972, étendant aux travailleurs qui exercent le droit de demeurer sur le territorire d'un État membre après y avoir occupé un emploi, le champ d'application de la Directive du 25 de février de 1964 por la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de dèplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, JOCE L 121, de 26 de mayo de 1972, pág. 32. Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de restricciones al desplazamiento y a la residencia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios, DOCE edición especial Capítulo 6, Tomo I, págs. 132 y ss. Directiva 75/34/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, relative au droit des ressortissants d'un État membre de demeurer sur le territorire d'un autre État membre après y avoir exercé une activité non salariée, JOCE L 14, de 20 de enero de 1975, págs. 10-13. Directiva 75/35/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, étendedant le champ d'application de la Directive 64/221/CEE pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, aux ressortissants d'un État membre qui exercent le droit de demeurer sur le territoire d'un autre État membre après y avoir exercé une activité non salariée, JOCE L 14, de 20 de enero de 1975, pág. 14.. 30.

(32) cambiado de forma substancial desde la creación de las Comunidades. Si en 1959 tres cuartas partes de los trabajadores inmigrantes eran italianos (por tanto nacionales de un Estado miembro), en 1973 esta misma proporción la cubrían los nacionales de terceros países 9. Debido a la crisis económica y al incremento del paro, esta proporción disminuyó a causa de la política de los Estados miembros de limitación y contención10. No obstante, la supresión progresiva de los controles en las fronteras internas en función del desarrollo del mercado común, dificultaba esta acción de los Estados. La consecución de un mercado común como zona en la que circulasen libremente las personas se concibió, en su momento, como el objetivo destinado a alcanzar una amplia zona común constituyente de una fuerte unidad de producción, de una unidad de mercado, no sólo de productos. Dicha zona común permitiría una expansión continua, una estabilidad creciente, una aceleración del nivel de vida y un desarrollo armonioso de las relaciones entre sus Estados miembros, y era a la vez un medio para lograr configurar el territorio comunitario como un espacio común libre de controles en las fronteras. En 1955 Alemania firmó un acuerdo con Italia para que le proporcionase trabajadores a los sectores de la agricultura y la construcción. Esta práctica se consolida a partir de los años sesenta a través de acuerdos con España, Grecia, Turquía, Portugal y Yugoslavia. El número de trabajadores extranjeros en Alemania creció de un 2 a un 10%. Sin embargo, al comienzo de la crisis económica, Alemania cerró sus puertas a los inmigrantes y animó a los ya presentes en su territorio a regresar a sus países. Ver al respecto TODD, E.: El destino de los inmigrantes. Asimilación y segregación en las democracias occidentales, Tusquets editores, ensayo, 1ª edición, junio 1996, Barcelona, págs. 148 y ss. 9. Ver al respecto GUIMEZANES, N.: La circulation et l'activité économique des étrangers dans la Communauté Européenne. Droit communautaire. Droits nationaux, Nouvelles editions fiduciaires, Levallois-Perret, 1990, págs. 208 y ss. 10. 31.

(33) interiores, que debía afectar a la dimensión interna y, por consiguiente, a las relaciones de los Estados miembros y sus operadores económicos. Esta idea para ser efectiva, debía afectar tanto a los ciudadanos comunitarios como a los nacionales de terceros Estados que accediesen al territorio de los Estados miembros; sin embargo, no fue así. La causa debemos buscarla en que los Estados miembros consideraron conveniente llevar a cabo tal desarrollo paulatinamente, a través de diferentes etapas. Si para alcanzar la libre circulación de mercancías fue necesaria previamente una unión aduanera11, la misma política de progresión debía seguirse respecto de la libre circulación de personas, en la que aunque existían referencias relativas a los nacionales de terceros Estados, eran de forma indirecta y únicamente por consideraciones económicas, no por sí mismas. Por ello se empezó regulando la. Debe recordarse que durante un cierto período de tiempo la Unión Aduanera fue precedida por una zona de libre cambio. El proyecto de construcción europea se inició creando una Zona de Libre Cambio entre los seis Estados originarios, como paso previo a la implantación de la Unión Aduanera que posteriormente desembocaría en el Mercado Común que dio paso al Mercado Interior, el cual a servido de antesala a la actual Unión Económica y Monetaria. La implantación de esta Zona de Libre Cambio ya la habían previsto las Partes Contratantes como primera medida a tomar a fin de conseguir los objetivos previstos. El capítulo 1 del Título I del TCEE regulaba la creación de la Unión Aduanera en la Comunidad Económica Europea. La Sección primera contenía los pasos a seguir para lograr, en primer lugar la supresión de los derechos de aduana entre los Estados miembros, logrando de este modo la creación de una Zona de Libre Cambio. Con este fin los Estados deberán abstenerse de introducir nuevos derechos de aduana o de incrementar los ya existentes. La Sección segunda regulaba el establecimiento de un arancel común. El propio Tratado en su artículo 23.3 preveía que el arancel común, y con él la Unión Aduanera, fuese un hecho antes de que finalizase el período transitorio previsto, a más tardar, para el doceavo año desde la entrada en vigor del acuerdo, el primero de enero de 1970, pero los Estados miembros acordaron, mediante la Decisión del Consejo de 26 de julio de 1966, (Décision du Conseil du 26 juillet 1966, relative à la suppression des droits de douane et à l’interdiction des restrictions quantitatives entre les États membres at à la mise en application des droits du tarif douanier commun pour les produits autres que ceux énumérés à l’annexe II du traité, (66/532/CEE), JOCE du 21 septembre 1966, págs. 2971-2972), aplicarlo a partir del primero de julio de 1968, 18 meses antes de lo previsto. 11. 32.