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Reelecciones presidenciales en América Latina : Un caso de crisis institucional

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U N IV E R S ID A D D E A N T IO Q U IA

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Por

J u a n C a rlo s A re n a s G ó m e z " G e rm á n D a río V a le n c ia A g u d e lo '"

La idea que se quiere

dejar planteada

aquí es

que laMLKJIHGFEDCBA

o la r e e le c c io n is t a

e n A m é r ic a L a t in a

es un

fenómeno que obedece

más al carácter de

personalización

del poder y

provisionalidad

institucional

que a las conveniencias

teóricas y prácticas

que

tiene para el sistema

político. Una idea que se

puede evidenciar

cuando

se pasa revista a cada

uno de los países que ha

adoptado

la reelección

presidencial

en América

Latina recientemente.

Donde incluso en

aquellos países donde

no hay reelección, hoy se

está pensando en ella,

esgrimiendo argumentos

basados en la emoción.

R e e le c c io n e s p re s id e n c ia le s

e n

A m é ric a L a tin a :

U n c a s o d e c ris is in s titu c io n a l*

En la década de 1980 sorprendió en la ciencia política el resurgimiento de un enfoque teó-rico para el análisis de los fenómenos politológicos. Se trataba del neoinstitucionalismo, que se propuso como una "nueva opción" frente al conductismo y la elección racional, que habían dominado después de la posguerra (March y Olsen, 1993 y 1997). El enfoque, asimilando aprendizajes teóricos y meto-dológicos de sus críticos, recuperó el énfasis en la interdependencia entre las instituciones y los proce-sos políticos y sociales, la toma de decisiones de los agentes y el desarrollo, entre otros muchos asuntos.

Como se sabe, la teoría tenía antecedentes impor-tantes desde comienzos del siglo veinte, en los que se defendía la centralidad de las instituciones para

descifrar el comportamiento social e individual. De

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No. 54

conjunto de prácticas repetidas en el tiempo y

acep-tas por la comunidad (Ayala, 1999); o como "las

re-gias de juego en una sociedad, más formalmente, son

las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma

a la interrelación humana. Por consiguiente,

estructu-ran incentivos en el intercambio humano, sea social,

político o económico. El cambio institucional

confor-ma el modo en que las sociedades evolucionan a lo

largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico" (North, 1993, pp. 13-14).

En lo político, por ejemplo, las instituciones permi-ten el orden político, aseguran la autoridad, le dan

le-gitimidad al poder y permiten la gobernabilidad; sin

ellas, por el contrario, es imposible la convivencia y el orden político. Las instituciones permiten a los ciuda-danos que se sientan tranquilos y confiados, pues sus

derechos de propiedad serán respetados y sus vidas

cuidadas. Esta es una de las razones por las cuales el tema de las instituciones cobra mayor importancia entre académicos y hacedores de políticas. Ven en estas una fuente del desarrollo y la clave para explicar el origen de la riqueza y la pobreza de las naciones; por ello, buscan sin cesar crear instituciones eficien-tes o al menos adecuar las actuales para mejorar la asignación de los recursos, aumentar el bienestar

so-cial y cambiar la distribución del ingreso.

En este sentido cabe destacar que uno de los mayo-res logros del enfoque neoinstitucionalista es el énfasis que le da a las instituciones como factor que explica el desarrollo. Éste ha mostrado que los países exito-sos comparten el hecho de tener instituciones fuertes, duraderas y aceptadas por todos; mientras que los no exitosos tienes instituciones débiles, de corto plazo y

que varía permanentemente. Esejemplo de

institucio-nes fuertes la división de poderes que ha permitido controlar el despotismo, evitar el abuso del poder y controlar la actuación del ejecutivo; y de instituciones débiles aquellas donde se cambian las normas

per-manentemente, se generan conflictos y se incentiva

la desconfianza y la deslealtad, que son muchos los ejemplos en el mundo. Se sabe que en ambas circuns-tancias se crea un orden, pero el enfoque neoinstitu-cionalista sugiere que la estabilidad en las reglas del

juego potencial iza la promoción de ciertos valores y

abre posibilidades al desarrollos económico y político.

Esto no quiere decir que los cambios

institucio-nales no se permitan o no sean posibles. Por el con-trario, el enfoque histórico del neoinstitucionalismo

aboga por transformaciones en las reglas de juego,

pero estas deben ser el resultado de los cambios en la

DCBA

E n lo p o lít ic o , p o r e je m p lo , la s

in s t it u c io n e s p e r m it e n e l o r d e n

p o lít ic o , a s e g u r a n la a u t o r id a d ,

le d a n le g it im id a d a l p o d e r y

p e r m it e n la g o b e r n a b ilid a d ;

s in e lla s , p o r e l c o n t r a r io ,MLKJIHGFEDCBA

es

im p o s ib le la c o n v iv e n c ia y e l

o r d e n p o lít ic o . L a s in s t it u c io n e s

p e r m it e n

a

lo s c iu d a d a n o s q u e

se

s ie n t a n t r a n q u ilo s y c o n f ia d o s , p u e s s u s d e r e c h o s d e p r o p ie d a d

s e r á n r e s p e t a d o s y s u s v id a s

c u id a d a s . E s t a

es

u n a d e la s

r a z o n e s p o r la s c u a le s e l t e m a

d e la s in s t it u c io n e s c o b r a m a y o r

im p o r t a n c ia e n t r e a c a d é m ic o s y

h a c e d o r e s d e p o lít ic a s .

historia, de largo plazo, concertadas y aceptadas por

la comunidad (Cuy, 2003). Una buena institución

se caracteriza porque permite la adaptación de los

comportamientos a las circunstancias históricas; por

tanto, se debe hablar de crisis institucional cuando

en un momento indeterminado se da una ruptura

en el funcionamiento de un sistema, un cambio

cua-litativo sea positivo o negativo, un giro no esperado

en el modelo normal. El carácter de impredecible,

limitado y dañino para el sistema hace que se pueda hablar de crisis (Pasquino, 1997, p. 391).

Y esto es precisamente lo que está pasando en

América Latina recientemente, una crisis

institucio-nal que se puede ilustrar con la ola reeleccionista.

En 2009, 14 de los 19 países que conforman la

re-gión, introdujeron dentro de sus marcos

constitu-cionales la reelección presidencial, argumentando

que este tipo de diseño premia el buen

desempe-ño de los gobernantes. La situación es paradójica si

se contrasta con la costumbre de tres lustros atrás,

cuando la reelección presidencial en los países

lati-noamericanos era casi inexistente y los argumentos

que se esgrimían en su contra eran precisamente el

buen desempeño de las instituciones democráticas.

Hasta 1993, la mayoría de las constituciones de la

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-3-U N IV E R S ID A D D E A N T lO Q -3-U IA

Reelecciones presidenciales en América Latina: Un caso de crisis institucional

utsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

región consagraban el principio de no reelección o

de reelección pero con un periodo de por medio (Camargo, 1965, p. 30)1. El juicio histórico asociaba estas experiencias con nefastas restricciones de las libertades, atropello a los derechos humanos y

cre-denciales antidemocráticas de los regímenes. Algo

de aquellos temores fundados estuvo en la base de los diseños institucionales en los que se abogaba por

el fortalecimiento del republicanismo y la

democra-cia, conservando dentro de sus principios políticos la rotación del poder.

Sin embargo, al correr la década de 1990 países como Perú, Brasil y Argentina, tomaron la decisión

constitucional de permitir la reelección

presiden-cial. También es el caso de Colombia, que en 2004 constitucional izó la reelección inmediata de su pre-sidente y, desde mediados de 2008, está enfrascada en la discusión de un nuevo cambio normativo que permita extender la reelección a un tercer período. Con esta serie de cambios se abrió en nuestro país y en la región el debate sobre la conveniencia o no de permitir este tipo de situación. En este contexto de-bemos preguntarnos por los efectos que tienen esta serie de modificaciones constitucionales para el for-talecimiento de la institucionalidad democrática y de la gobernabilidad en los países de la región.

La idea que se quiere dejar planteada aquí es que la

MLKJIHGFEDCBA

o / a r e e / e c c io n is t a e n A m é r ic a L a t in a es un fenómeno que obedece más al carácter de personalización del poder y provisionalidad institucional que a las conve-niencias teóricas y prácticas que tiene para el sistema político. Una idea que se puede evidenciar cuando se pasa revista a cada uno de los paísesque ha adoptado la reelección presidencial en América Latina recien-temente. Donde incluso en aquellos paísesdonde no hay reelección, hoy se está pensando en ella, esgri-miendo argumentos basadosen la emoción.

Son los casos de Honduras, Paraguay y Uruguay, donde aunque hoy no se permite la reelección, hay procesos políticos que marchan en esa dirección. Honduras, por ejemplo, desde junio de 2009 se ha convertido en el epicentro del análisis político lati-noamericano debido al efecto que tuvo la decisión del presidente Manuel Zelaya de buscar una reforma constitucional que le permitiera la reelección presi-dencial (Cuba 2.0, 2009). En Uruguay, aunque no han propuesto la reelección seriamente, esto se debe más al fantasma de una larga dictadura que a la falta de interés de su presidente Tabaré Vázquez. Por su

parte Paraguay, que también sufrió una larga dicta-

DCBA

E s e je m p lo d e in s t it u c io n e s

f u e r t e s la d iv is ió n d e p o d e r e s

q u e h a p e r m it id o c o n t r o la r e l

d e s p o t is m o , e v it a r e l a b u s o d e l

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y

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se

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y

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S e

s a b e q u e e n a m b a s

c ir c u n s t a n c ia s

se

c r e a u n o r d e n ,

p e r o e l e n f o q u e n e o in s t it u c io n a lis t a

s u g ie r e q u e la e s t a b ilid a d e n la s r e g la s d e l ju e g o p o t e n c ia liz a la

p r o m o c ió n d e c ie r t o s v a lo r e s

y

a b r e p o s ib ilid a d e s a l d e s a r r o llo s

e c o n ó m ic o

y

p o lít ic o .

dura con Alfredo Stroessnner, hoy está discutiendo la posibilidad de la reelección presidencial; su actual presidente Fernando Lugo se viene inclinando a favor de la reelección y ha manifestado que la buscaría si las leyes y el pueblo lo permiten'.

Le siguen los paísesque han aceptado la reelección pero de manera alternada, que son Costa Rica, Chi-le, Nicaragua, Panamá y Perú. En este grupo vale la pena destacar a Nicaragua y Perú. En el primero, su actual presidente Daniel Ortega está disfrutando de la segunda designación y viene impulsando la idea de una reforma que le permita la reelección consecutiva. En el segundo, desde 1993 se permitió la reelección consecutiva, propuesta que hizo su presidente Alberto Fujimori, pero luego de finalizar su mandato y acusado de corrupción, fue modificada de nuevo en 2000 y se permitió la reelección sólo de manara alternada.

En el grupo de los reeleccionistas consecutivos

está Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, República

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pasóen Argentina con Carlos Menem, en donde

lue-go de la enmienda constitucional en 1994 éste fue

reelegido para el periodo 1995-1999; en Bolivia,

con Evo Morales, donde la reelección presidencial

fue aprobada en febrero de este año (2009) y lo más probable es que su actual presidente sea reelegido el próximo diciembre; en Brasil, con Fernando Hen-rique Cardoso, encargado de promover y aprobar la enmienda constitucional de 1997 que permitió a los funcionarios electos buscar una reelección consecu-tiva y que como se esperaba éste fue reelecto.

Lo mismo ha ocurrido en Ecuador, con Rafael Co-rrea, que promovió la reforma; ésta fue aceptada en septiembre de 2008 y fue aprovechada por el mismo Correa en abril de 2009, quien logró que además se le permitiera por una única vez la reelección conse-cutiva. En República Dominicana y en Colombia ha pasadoalgo muy similar: en el primer país se permitió en 1994 pasarde la reelección consecutiva a la alterna y en 2002 volvió a la reelección consecutiva; el domi-nicano Leonel Fernández ha ajustado su tercer perio-do presidencial, avanza a la par en pro de la reforma constitucional que le permita continuar en el poder. Caso similar ocurre en Colombia; aunque la Constitu-ción de 1991 no permitió la reelecConstitu-ción, ésta fue modi-ficada en 2004 para permitir que el presidente Álvaro Uribe pudiera ejercer dos mandatos consecutivos, que efectivamente hizo realidad en 2006, y hoy de nuevo se está buscando otra enmienda que le permitiría bus-car un tercer mandato el próximo año.

Finalmente Venezuela, que es el único que

con-forma el grupo de reelecciones indefinidas, aprobó

esta situación a principios de este año. Ya en 1999,

el presidente Hugo Chávez había impulsado la

pro-mulgación de una nueva constitución donde se

am-plió el período presidencial de cinco a seis años e

incluyó la reelección inmediata por un solo ciclo

gubernamental. Situación que logró modificarse de

nuevo en febrero 2009, luego de ser rechazado a

finales de 2007 el referendo por estrecho margen.

Hoy Venezuela ha aprobado la eliminación de los

límites de reelección para todos los cargos de

elec-ción, entre ellos la del presidente. El objetivo de

Chávez es ser reelecto hasta 2019, por ahora.

Este paso rápido de revista permite afirmar que la tendencia reeleccionista en el ejecutivo en América Latina es cierta. Casi todos los países, incluso los que

hoy prohíben la reelección, están pensando en esta

alternativa. Los cambios además muestran que la

ten-dencia es pasar por varias etapas, permitiendo en

pri-mera instancia la reelección, ya sea alternada o por un solo periodo, y luego, como en Venezuela y próxi-mamente en Colombia, a una reelección indefinida.

Teniendo como característica la hipótesis señalada

al inicio: que es una decisión que se toma más por

premios o castigos a personalidades y no como una

decisión argumentada desde la teoría política, que

muestra la conveniencia para el sistema político.

Además se puede también constatar que en la

dis-cusión sobre la reelección casi siempre se dejan de

lado los temas centrales y se anula la reflexión sobre las consecuencias que ésta tiene para la calidad de

la democracia. No se identifican las consecuencias

institucionales que tienen estas decisiones sobre el

fortalecimiento o debilitamiento del sistema

demo-crático, la conservación de sus lógicas de pesos y

contrapesos y la preservación efectiva del principio

de gobierno

MLKJIHGFEDCBA

p r o t e m p o r e . Además, tampoco se ana-lizan los efectos en el proceso político, en la

dimen-sión procedimental -vital en el juego

democráti-co- que apunta fundamentalmente al respeto de las

reglas de juego. En este sentido, y buscando advertir

sobre estos importantes aspectos, a continuación se

presentan algunos factores institucionales que hay

que advertir a la hora de realizar reformas como las reeleccionistas en América Latina.

Es necesario advertir que en la oleada

reeleccio-nista, como resulta obvio, lo primero que se afecta

DCBA

E n 2 0 0 9 ,MLKJIHGFEDCBA

1 4

d e lo s

1 9

p a ís e s q u e c o n f o r m a n la r e g ió n , in t r o d u je r o n d e n t r o d e s u s m a r c o s

c o n s t it u c io n a le s la r e e le c c ió n

p r e s id e n c ia l, a r g u m e n t a n d o q u e

e s t e t ip o d e d is e ñ o p r e m ia e l b u e n

d e s e m p e ñ o d e lo s g o b e r n a n t e s .

L a s it u a c ió n

es

p a r a d ó jic a s i

se

c o n t r a s t a c o n la c o s t u m b r e d e t r e s lu s t r a s a t r á s , c u a n d o la

r e e le c c ió n p r e s id e n c ia l e n lo s

p a ís e s la t in o a m e r ic a n o s e r a c a s i

in e x is t e n t e

y

lo s a r g u m e n t o s q u e

(5)

E s n e c e s a r io a d v e r t ir q u e

e n la o le a d a r e e le c c io n is t a ,

c o m o r e s u lt a o b v io , lo

p r im e r o q u e

MLKJIHGFEDCBA

se

a f e c t a s o n

lo s a r r e g lo s c o n s t it u c io n a le s ,

c r e a n d o c ie r t a s s it u a c io n e s d e

in e s t a b ilid a d . L a c o n s t it u c ió n

p o lít ic a

es

u n a e x p r e s ió n

n o r m a t iv a d e l a c u e r d o p o lít ic o

b á s ic o , q u e s u s t e n t a la s

in s t it u c io n e s c r e a d a s p a r a

g a r a n t iz a r le

a

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m e c a n is m o s d e in t e r v e n c ió n

e n p o lít ic a

y

e s t a b le c e r la s

a t a d u r a s q u e d e b e n r e s p e t a r

lo s g o b e r n a n t e s .

utsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

son los arreglos constitucionales, creando ciertas

si-tuaciones de inestabilidad. La constitución política

es una expresión normativa del acuerdo político

básico, que sustenta las instituciones creadas para garantizarle a los asociados mecanismos de

inter-vención en política y establecer las ataduras que

deben respetar los gobernantes. Por esta razón un cambio constitucional provoca una modificación de

los principios regulatorios, afectando el equilibrio

institucional y los juegos de poder que se dan en su marco. Yeso sucede con los principios que guían la toma de decisiones, con las garantías que se ofrecen a los diversos miembros del sistema y con las atadu-ras que deben respetar los gobernantes.

Lo segundo que se afecta es la legitimidad de los actos de poder que se desprendan de dicho conjunto de normas fundamentales. Allí cabe ubicar el hecho de que lascircunstancias que han rodeado los cambios en las reglas del juego se vinculan en muchos casos con la percepción que una coalición de poder tiene del desempeño de un gobernante concreto -Fujimori, Chávez, Uribe, Correa y Morales- y con la activación de mecanismos de cambio constitucional por parte de un grupo interesado en que ese mandatario perma-nezca en el poder. Cambios de esta naturaleza están saturados de cálculos a corto plazo, sometiendo a las

sociedades a una lógica de constitucionalismo circuns-tancial, hecho a la medida de coyunturas específicas y climas políticos concretos -picos altos de favorabili-dad, por ejemplo-, que ayudan muy poco al fortaleci-miento institucional a largo plazo.

Como tercero se afecta es la dimensión administra-tiva del Estado. Estoscambios son diferenciales según se trate de casos como Bolivia, Venezuela o Ecuador, comparados por ejemplo con Colombia o Argenti-na. En algunos de estos casos las reelecciones vinie-ron acompañadas de reformas más estructurales del Estado, incluyendo la reorientación de las tareas que éste debía asumir frente a la economía, e incluso, re-definiendo la orientación política de la nación. Pero lo que interesa resaltar aquí es que al introducir el me-canismo de la reelección, necesariamente el esquema administrativo del Estado sufre por lo menos dos mo-dificaciones relevantes:

El cambio en la duración de los periodos de gobier-no afecta la lógica de coordinación de los diversos ni-veles del sistema administrativo del Estado.

La introducción de este mecanismo obliga a incor-porar un conjunto de instrucciones y regulaciones del comportamiento de los funcionarios, lo que revela los riesgosque se corren al momento de entrar en campa-ña de desvío de las funciones administrativas.

Esto apunta a un tema más general: el modo en que los diversos diseños institucionales juegan con los pesos y contrapesos, concentrando el poder en unas instancias, poniendo en manos de unas pocas personas o entidades la capacidad de determinar el destino de los recursos esenciales estatales, afectan-do toafectan-dos los niveles administrativos. ¿Cuántas

insti-tuciones relevantes del ordenamiento institucional

fueron concebidas bajo la lógica de un escenario de no reelección del ejecutivo? ¿Qué consecuencias precisas se derivan de la reelección para el funcio-namiento de los controles horizontales entre diver-sos órganos de poder público? ¿Qué ajustes tendrían que emprenderse para restablecer lo lógica de pesos y contrapesos concebidos por las diversas constitu-ciones? ¿Qué mecanismos establecer para que la estructura administrativa del Estado y su funciona-miento no se vieran afectados inadecuadamente en la dinámica de campaña que implica la reelección?

(6)

No. 54

el principal cargo del ejecutivo, generando accesos

diferenciales a los recursos de que disponen los

dis-tintos competidores: información privilegiada, acceso

más expedito a los medios de comunicación y mayor

visibilidad, entre otros. Adicionalmente, el jefe del

ejecutivo nacional queda en la híbrida y ambigua

po-sición de gobernante-candidato. Híbrida porque una

y otra función implican lógicas de naturaleza distinta

y ambigua porque esta nueva función

(presidente-candidato) induce o refuerza la tendencia a ocultar

o no definir claramente las actitudes u opiniones de un agente que mientras gobierna también desarrolla estrategias para mantenerse en el poder.

De esta manera, y sólo tomando uno de los muchos aspectos que hay que considerar en la oleada reelec-cionista en América Latina, se muestran los nefastos efectos que tienen estos cambios institucionales en la calidad de la democracia y en el desarrollo de los paí-ses. El llamado que se quiere dejar en este texto es mostrar que al discutir el tema reeleccionista de mane-ra seria y argumentada, no desde el deseo y la pasión, no desde el personalismo y la coyuntura, sino desde los ámbitos de la teoría y la ciencia, desde el derecho constitucional, desde la teoría institucional y desde la conveniencia para los sistemas políticos, no se puede continuar con la lógica de discutir el tema sólo desde el enfoque netamente pragmático, asociado a la per-sona o líder carismático; se debe pensar seriamente en la conveniencia teórica, general y abstracta que deben tener las reformas institucionales.

• Estetexto fue presentado en el

MLKJIHGFEDCBA

S im p o s io d e E c o n o m í ayF ilo s o -f í a . C r is is e n A m é r ic a L a t in a e n e l c o n t e x t o d e la c r is is e c o n ó m ic a m u n d ia l realizado por los institutos de Filosofíayde Estudios Políticosde la Universidad de Antioquia, el 22 de septiembre de

2 0 0 9 , e nCiudad Universitaria, Bloque 19, auditorio 104 . •• Sociólogo y magíster en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia. Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Uni-versidad de Antioquia y miembro del grupo de investigación Estudios Políticos y de UreA (Unidad de Redacción Inmedia-ta). Dirección electrónica: juanarenas.gomez@gmail.com .

••• Economista, especialista en Gerencia Social y magíster en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia. Profesor Aso-ciado del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia y miembro de los grupos de investigación Hegemo-nías, Guerras y Conflicto, Microeconomía Aplicada de la UreA (Unidad de Redacción Inmediata). Dirección electrónica: ger-man.valencia@udea.edu.co y gdvalencia@yahoo.com.

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N o ta s

1. Hacia 1965 según el balance hecho por Pedro Pablo Ca-margo (1965, p. 30 Y siguientes), en América Latina sólo los casos de Haití, República Dominicana y Cuba, presentaban una situación en la que los esquemas de reelección o de condición vitalicia del cargo de presidente, socaban todos los principios de la democracia representativa.

Referencias

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