Argentina y la política latinoamericana: la cuestión de las diferencias

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La Argentina, desde la

redemocratiza-ción ha valorado significativamente su

condición de país latinoamericano,

sobre todo de país conosureano

I. Introducción

La vinculación de la Argent ina con América Lat ina por muchos mot ivos es un t ema insoslayable. Uno de est os mot ivos se vincula con la noción de pert enencia por el papel que en est a época desempeña la mencionada noción en t érminos de relaciones int er-nacionales. Just ament e, la sit uación geoeconómica y la compleji-dad sociocult ural son dos aspect os que est án muy conect ados a la variable polít ica y que t ienen que ver con la vecindad y la convi-vencia. Las polít icas de cooperación e int egración aplicadas a t ravés de dist int os medios, son una muest ra cont undent e de la import ancia que ha

adquirido en los úl-t imos úl-t iempos el con-cept o de pert enencia. La A r g en t i n a, m e-d i an t e su p o l ít i ca ext erior, ha

maneja-d o est a p er t en en ci a maneja-d e maneja-d i st i n t as f o r m as. Per o maneja-d esmaneja-d e l a redemocrat ización ha valorado signif icat ivament e su condición de país lat inoamericano, sobre t odo de país conosureano. Por est e mot ivo la polít ica regional ocupa un lugar más que dest aca-do en la agenda ext erna del país.

Por ot ra part e, la polít ica lat inoamericana ha dado señales por demás int eresant es. Una de est as señales ha sido la f ormación del Grupo de Río de M ecanismo Permanent e de Consult a y Concert ación Polít ica (1986). Ot ra señal ha sido la creación y expansión del M ercado Común del Sur (M ercosur) desde los años novent a. El balance de est e pasado recient e ha sido muy f avorable para los países lat inoamericanos por el compromiso polít ico que asumie-ron en def ensa de la región, democracia y solidaridad diplomát

i-Argentina y la política

lat inoamericana:

la cuestión de las diferencias

Robert o Alf redo M iranda

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ca que rigió ent re ellos, muchas veces en medio de crisis inst it u-cionales y económicas muy severas. Sin embargo, la ident idad int ernacional de cada uno de los países se mant uvo incólumne. Por ciert o que hubo una f uert e t endencia hacia la cooperación e int egración y a cif rar expect at ivas f undadas en t orno al ent endi-mient o regional y a la búsqueda de la unidad, pero t ambién hubo una t endencia en la que cada país, sobre t odo Brasil, Chile y M éxico, acent uó su individualidad int ernacional.

Frent e a est a t endencia de dif erenciación int ernacional de Brasil, Chile y M éxico por los cambios que est os mismos países f ueron provocando, es posible f ormular numerosos int errogant es. Principalment e, porque est os países de un modo u ot ro han sido responsables de la polít ica lat inoamericana. En est a dirección, es import ant e señalar que los cambios en la polít ica regional est u-vieron relacionados con las modif icaciones que est os act ores lle-varon a cabo en sus objet ivos y medios de polít ica ext erior. Ant e est a realidad cabe la pregunt a sobre cuál ha sido la act it ud de la A r g en t i n a. Es d eci r có m o l a A r g en t i n a percibió los cambios m i en t r as so st en ía f ervient ement e la co-operación e int egraci ó n r eg i o n al . Tam -bién, cómo reaccionó f rent e a las dif erencias que f ueron surgien-do ent re Brasil, Chile y M éxico, por la disparidad de sus posicio-nes diplomát icas y de sus conduct as de polít ica int ernacional.

Tant o las crisis inst it ucionales, económicas y sociales de la Argent ina, como las rest ricciones int ernacionales de la globaliza-ción y de los países cent rales, f ueron condicionant es que indica-ban los cont ext os desf avorables que debió soport ar la polít ica ext erior para lograr niveles de racionalidad como polít ica públi-ca. La Argent ina no t uvo proyect o polít ico ni consensuó est rat e-gias de país, y por lo t ant o careció de una orient ación de polít ica ext erior, como sí la t uvieron ot ros países lat inoamericanos. Se ref ugió en las seguridades que le daba la cooperación e int egra-ción, y práct icament e creyó que est o era el principio y el f in de la polít ica regional. Pero no evaluó los cambios que ot ros países lat inoamericanos prot agonizaban en orden a sus respect ivas orien-t aciones de políorien-t ica exorien-t erior. De esorien-t e modo su políorien-t ica exorien-t erior no t uvo ref lejos para advert ir los cambios que originaban ot ros act ores regionales, y desconoció qué era lo que debía hacer ant e est os cambios que, de una manera u ot ra, t enían que ver con ella.

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El punt o de part ida del análisis de est e supuest o consist e en considerar las expect at ivas que la Argent ina deposit ó en t orno al escenario lat inoamericano desde su redemocrat ización en los ochent a. Luego se abordan dos ejes del análisis. Por un lado, las coinciden-cias que la Argent ina ha t enido con los países lat inoamericanos y que f ueron consolidando la f uert e t endencia hacia la coopera-ción e int egracoopera-ción regional. Por ot ro lado, la relacoopera-ción de la Ar-gent ina con los cambios que de objet ivos y medios de polít ica ext erior f ueron impulsando t ant o Brasil como Chile y M éxico, sin alt erar est os países la orient ación de sus respect ivas polít icas. En base a est os ejes, por últ imo, se t rat an las dif erencias de polít ica ext erior ent re Brasil, Chile y M éxico y la sit uación en la que se encont ró la Argent ina ant e est a realidad.

II. Promesas, distracciones y desencantos

Es sabido que desde 1946 la polít ica ext erior argent ina f luct uó ent re posiciones lat inoamericanist as y posiciones occident alist as. A part ir de 1983 est a polít ica ext erior privilegió la relación de la Argent ina con América Lat ina, a pesar de las dif erencias de pro-pósit os y de est ilos que t uvieron los dist int os gobiernos democrá-t icos. Por ejemplo, uno de los democrá-t ópicos principales del gobierno de Raúl Alf onsín (1983-1989) f ue ponderar la dimensión polít ica del escenario lat inoamericano. Un caso f ue el int erés de Buenos Aires por el Grupo de los Ocho post eriorment e ident if icado como Gru-po de Río. En est e sent ido, la administ ración radical no sólo quiso t erminar con las

riva-lidades diplomát icas y milit ares que la Argen-t ina Argen-t enía con países vecinos, despejando las f u er t es i n f l u en ci as geopolit izant es que la Guerra Fría ancló en América Lat ina. Tam-bién quiso iniciar un proceso de coopera-ción polít ica a nivel regional.

Prueba de ello f ue la “ Declaración de Iguazú” (1985) ent re la Argent ina y Brasil. Un hecho diplomát ico muy signif icat ivo por-que los dos países ret ornaban al régimen democrát ico después de muchos años de gobiernos milit ares. Al mismo t iempo, los presi-dent es Alf onsín y José Sarney inauguraron una nueva et apa en las relaciones bilat erales que rápidament e produjo inst rument os

La Argentina no tuvo proyecto político

ni consensuó estrategias de país, y por

lo tanto careció de una orientación de

política exterior, como sí la tuvieron

otros países latinoamericanos, su

políti-ca exterior

no tuvo reflejos para

adver-tir los cambios

que originaban otros

ac-tores regionales, y

desconoció qué era

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signif icat ivos como la “ Declaración Conjunt a sobre Polít ica Nu-clear” (1985), el Programa de Int egración y Cooperación Econó-mica (1986), el Act a de Int egración y Cooperación Argent ino-Brasileño y los doce Prot ocolos bilat erales (1986). Est e impulso diplomát ico de la Argent ina por ref orzar el vínculo lat inoameri-cano obedeció, ent re ot ras cosas, a la int ención de buscar diver-sos “ punt os de apoyo” para “ depender de muchos, y menos de uno” , según lo expre-só en su moment o el canciller Dant e Caput o en alusión a los Est a-dos Unia-dos.

A pesar de est a in-t en ci ó n , el co n in-t exin-t o regional no f ue del t odo f avorable para la Argen-t ina. TanArgen-t o la def ección mexicana de la propues-t a del Consenso de Carpropues-t agena (1984), como la acpropues-t ipropues-t ud “ blanda” de Brasil para prof undizar mediant e est e Consenso la polit ización del endeudamient o lat inoamericano ant e los organismos mult ila-t erales de crédiila-t o, minaron las expecila-t aila-t ivas de la Argenila-t ina de ent onces. En realidad est o implicó un cambio que marginó a la Argent ina, en la medida en que el gobierno mexicano de M iguel de la M adrid y la administ ración brasileña del milit ar João de Oliveira Figueiredo, enf riaron el ímpet u de Cart agena y acept a-ron las propuest as nort eamericanas y de las inst it uciones f inan-cieras int ernacionales dest inadas a superar sus respect ivos pro-blemas de endeudamient o. Por supuest o que la Guerra Fría mu-cho t uvo que ver con las decisiones de est os países lat inoamerica-nos, como así t ambién los organismos mult ilat erales de crédit o que, obviament e, no est aban dispuest os a acept ar la f ormación de un club de países deudores.

En un marco dist int o como f ue el comienzo de la posguerra f ría y el esplendor de la globalización, desde el alineamient o polít ico con Washingt on sost enido por los gobiernos de Carlos M enem (1989-1999), la relación de la Argent ina con los países lat inoamericanos t uvo ot ra sint onía. No obst ant e, en el caso de la relación con Brasil y Chile los vínculos f ueron int ensif icados. Con una concepción dif erent e a la que promediando los ochent a ha-bían t enido la Argent ina y Brasil en t orno al proceso de int egra-ción regional, ambos países -junt o a Paraguay y Uruguay- dieron nacimient o al M ercosur a t ravés del Trat ado de Asunción de 1991. Previo a la f irma de est e inst rument o, y como respuest a a los condicionant es int ernacionales que exist ían en ese moment o para

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el avance int egracionist a, la Argent ina y Brasil volvieron a coin-cidir en una “ Declaración de Polít ica Nuclear Común” (1990). De est a f orma ambos países dieron por t erminada la larga compe-t encia nuclear, y acordaron acciones polícompe-t icas similares como la rat if icación del Trat ado de Tlat elolco de Proscripción de las Ar-mas Nucleares en América Lat ina. Al mismo t iempo, el gobierno just icialist a buscó af ianzar la relación con Chile y para ello los dos países pusieron f in a las cont roversias t errit oriales hist órica-ment e pendient es, como f ueron los casos de Laguna del Desiert o, Hielos Cont inent ales y los 22 hit os f ront erizos.

El ent usiasmo argent ino por el impulso del M ercosur y por la ideología globalizadora no alcanzó para evit ar roces y cont ramar-chas en el proyect o int egracionist a. El alineamient o polít ico con los Est ados Unidos y las crisis domést icas de Brasil, como así t am-bién las sucesivas dif erencias comerciales y diplomát icas ent re Buenos Aires y Brasilia, le quit aron velocidad y prof undidad al cumpli-mient o de los objet ivos del Trat ado de Asunción y del Prot ocolo Adicional de Ouro Pret o (1994). La práct ica de la llamada “ diplo-macia de los president es” f ue t odo un símbolo de la precariedad polít ica del M ercosur. Las buenas relaciones bilat erales no signif i-caron un progreso para la inst it ucionalización del mult ilat eralismo regional. Las variables int ernas de uno y ot ro país est uvieron muy relacionadas con est a realidad. Paralelament e, las buenas relacio-nes bilat erales ent re la Argent ina y Chile, como t ambién ent re est e país y Brasil, no pudieron convencer polít icament e a Sant iago para que abandonara el st at us de país asociado del M ercosur y se t rans-f ormara en “ Est ado Part e” del mismo, menos aún cuando la diplo-macia t rasandina comenzó a ver progresos en sus negociaciones con los Est ados Unidos para concluir un t rat ado de libre comercio, result ado que f inalment e se dio en 2003.

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Pero la “ act iva agenda lat inoamericana” que pret endió desa-rrollar el president e Fernando de la Rúa a t ravés del M ercosur encont ró obst áculos más que import ant es. Uno de los obst áculos f ue el no haber percibido que el “ período de hibernación” en el que ent ró el M ercosur a part ir de 1998 era de proporciones signi-f icat ivas. La devaluación de la moneda brasileña, a principios de 1999, había prof undizado est a sit uación1. En realidad Brasil

ha-bía iniciado un proceso de recomposición económica que lo llevó a desint eresarse del M ercosur, al menos de su esencia que era la de alcanzar, t écnicament e hablando, una int egración mayor. Est o signif icó que el president e brasileño Fernando Cardoso impusiera un cambio de ánimo con respect o al bloque regional (M iranda, 2003a:26-29). Ant e la parálisis polít ica de est e bloque f ue eviden-t e que la Argeneviden-t ina necesieviden-t aba más de Brasil que Brasilia de Buenos Aires, y est o int rodujo ribet es dilemát icos para la coali-ción gobernant e que, por ot ra part e, no podía est ablecer lazos sólidos ent re el ámbit o domést ico y las esf eras ext ernas.

Durant e el gobierno int erino de Eduardo Duhalde (2002-2003) la solidaridad brasileña para con la Argent ina por la crisis econó-mica e inst it ucional de 2001 y 2002 no f ue una sorpresa. El gest o de Brasilia represent ó un soport e clave para la Argent ina inest a-ble en medio de las sit uaciones int ernacionales inesperadas que plant eó el 11-S2. De t odos modos al president e Cardoso le

pre-ocupaba, como a los países cent rales, el riesgo del ef ect o cont a-gio de la crisis argent ina. Por ciert o que una vez superado est e t rance y con Luiz Inácio Lula da Silva como president e de Brasil, desde principios de 2003, hubo una act it ud dist int a con respect o a las relaciones bilat erales y al M ercosur, pero la sit uación de un país era muy dif erent e a la del ot ro. El poder regional conjunt o ent re la Argent ina y Brasil que suponía el president e Duhalde, en realidad f ue una idealización porque las pot encialidades econó-mico-comerciales y las expect at ivas polít icas e int ernacionales eran muy dist int as.

III. La opción latinoamericana y la convergencia

argent ino-brasileña

En la V Conf erencia minist erial de Cancún pat rocinada por la Organización M undial de Comercio (set iembre, 2003), correspon-dient e a la novena ronda de negociaciones, la Argent ina y Brasil compart ieron -junt o a ot ros países con los que f ormaron el

G-21-1 Ver: Cervo (2002).

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el f uert e rechazo a la propuest a de una baja de subsidios impul-sada por la Unión Europea, los Est ados Unidos y Japón, por est ar t al propuest a muy lejos de reducir las import ant es dif erencias comerciales ent re las economías desarrolladas y de menor desa-rrollo, especialment e en mat eria agrícola. Práct icament e est e re-chazo f ue det erminant e del f racaso de la Cumbre de Cancún ya que no se obt uvieron los result ados esperados de acuerdo a la agenda est ablecida en Doha (2001).

El G-21 f ue una iniciat iva diplomát ica brasileña a la cual la Argent ina adhirió rápidament e a pesar de que la dureza de la post ura sost enida en Cancún implicaba el riesgo de dif erir por mucho t iempo el logro de un acuerdo mínimo sobre el comercio agrícola mundial3. El

est ilo impuest o por el G-21 se dif eren-ció del que había empleado el Grupo Cairns (países pro-d u ct o r es ag r íco l as

sin subsidios) en las ant eriores rondas de negociaciones, grupo al cual pert enecen t ant o la Argent ina como Brasil. Pero lo más dest acable del est ilo del G-21 f ue la coordinación polít ica est able que exist ió ent re sus miembros pilot eada por Brasil, para impul-sar una posición común en las negociaciones comerciales ant e los países desarrollados que pract ican el prot eccionismo de sus pro-ducciones. El nivel de coordinación polít ica alcanzado en Cancún no había exist ido en las rondas Kennedy (1964-1967), Tokio (1973-1979) y Uruguay (1986-1994). Por ello, la posición conjunt a de la Argent ina y Brasil f ue el result ado de una int eracción polít ica y diplomát ica muy est recha ent re ambos países, que f uncionó medularment e en la est rat egia del G-21 hast a el punt o en el cual los dos países soport aron sin ningún t ipo de f isuras o def ección el enojo nort eamericano por el f racaso de la conf erencia.

Pero la posición conjunt a más represent at iva de la convergen-cia argent ino-brasileña f ue la que ambos países decidieron sost e-ner en la negociación por el Área de Libre Comercio de las Amé-ricas (ALCA) para cont rarrest ar los objet ivos nort eamericanos en t orno a est e proyect o. Sobre t odo porque ent re Buenos Aires y Brasilia hubo algunas dif erencias con respect o a det erminados t emas de la negociación, como por ejemplo agricult ura y

servi-La Argentina necesitaba más de Brasil

que Brasilia de Buenos Aires, y esto

in-trodujo ribetes dilemáticos para la

coa-lición gobernante

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cios. A pesar de est as dif erencias, la posición de ambos países -en nombre del M ercosur- logró t ransf ormarse en la única alt ernat iva sólida de América Lat ina f rent e al proyect o de Washingt on, que no era ot ro que el de prof undizar las asimet rías económicas y comerciales del hemisf erio sin hacer concesiones a cambio. Fue una alt ernat iva sólida porque los Est ados Unidos t rat aron de aislar diplomát icament e a Brasil en est as negociaciones, y para ello Robert Zoellick, represent ant e de Comercio nort eamericano (USTR), su secret ario Pet er Allgeier, y su jef e de negociación, Ross Wilson, buscaron por t odos los medios de dif erenciar a la Argen-t ina de las propuesArgen-t as de Brasilia sin éxiArgen-t o alguno.

Vale recordar que para lograr est e objet ivo, el gobierno nort e-americano t omó algunas decisiones t endient es a respaldar a la ent onces f lamant e administ ración de Nést or Kirchner, las cuales t ambién f ueron señales polít icas de los Est ados Unidos enviadas a la Argent ina para que no f uera cómplice de la dureza con que Brasil negociaba el ALCA. En est e sent ido es posible mencionar dos ejemplos de est as decisiones en cuest ión. Un caso f ue la ampliación del Sist ema Generalizado de Pref erencias que hizo Washingt on para que 15 product os argent inos ingresaran al mer-cado nort eamericano sin pagar arancel, dándole de est e modo cont inuidad a los benef icios ot orgados a ot ros product os incor-porados al cit ado régimen en set iembre de 2002. El ot ro caso f ue la exclusión de la Argent ina de la suspensión de la asist encia milit ar que los Est ados Unidos le prest aba a 35 países, porque est os no les habían ot orgado in-munidad diplomát ica a los milit ares nort eame-ricanos con el f in de pre-servarlos de posibles pro-cesos en la Cort e Penal Int ernacional. Si bien la condición de país aliado ext ra OTAN de los Est ados Unidos t uvo que ver con la decisión de no incluir a la Argent ina en el list ado de la mencionada suspensión, no es me-nor el dat o de que países que int egraron la coalición liderada por Washingt on en la ocupación de Irak f ueran igualment e cast iga-dos con est a medida.

El result ado de la Cumbre minist erial de M iami (noviembre, 2003), en lo que era la oct ava ronda de negociaciones por el ALCA, se acercó bast ant e a lo que se habían propuest o la Argen-t ina y Brasil como hipóArgen-t esis de Argen-t rabajo. ObviamenArgen-t e que el naci-mient o de un ALCA f lexible o limit ado no le rest ó opciones a los Est ados Unidos para avanzar en sus objet ivos comerciales, como

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el de t rat ar de f irmar acuerdos bilat erales, por ejemplo, con Colombia, Bolivia, Perú y Ecuador, dest inados a ampliar el esque-ma que const it uyen el Trat ado de Libre Comercio de América del Nort e (NAFTA/TLCAN) y los Trat ados de libre comercio con Chile y algunos países cent roamericanos. No obst ant e, la convergencia argent ino-brasileña f ue

una suert e de cont rapo-der que puso al proyec-t o d el A LCA en u n a sint onía dist int a a la que originariament e habían imaginado los Est ados Unidos. Por ello el dis-gust o de M éxico,

Cana-dá y Chile que ent endieron que en su moment o habían pagado un cost o muy alt o para t ener las vent ajas comerciales que en el f ut uro el ALCA f lexible le podría ot orgar a la Argent ina y Brasil. La posición sost enida t ant o en Cancún como en M iami, se inscribió en el marco del f ort alecimient o del M ercosur de acuer-do al “ Consenso de Buenos Aires” sellaacuer-do por los president es Nést or Kirchner y Lula da Silva, en oct ubre de 2003. El eje de est e medio polít ico f ue la def ensa del crecimient o y desarrollo de ambos países y del M ercosur f rent e a los objet ivos de los países cent rales y los condicionant es de la globalización. Al mismo t iempo, la Argent ina y Brasil acordaron -ent re ot ras cosas- la libre circu-lación de personas en la f ront era ent re ambos países, la creación de la Comisión de M onit oreo del Comercio Bilat eral y el sist ema de inf ormación sobre circulación de armas. Los avances en est os t res aspect os, como en ot ros t ambién, pret endieron ser una muest ra de la mut ua conf ianza ent re Buenos Aires y Brasilia, sobre t odo para poner al M ercosur en sit uación de “ bloque de poder sud-americano” , según lo expresado por el president e Kirchner.

Para el gobierno argent ino el M ercosur no sólo t enía una prioridad est rat égica, como discursivament e se lo dice desde siempre. Práct icament e signif icaba el único espacio polít ico con el cual la Argent ina podía cont ar para t ener presencia int ernacional, luego de la crisis de 2001 y 2002 que la puso en condición de país irrelevant e4. Por ejemplo, a la Argent ina el f ormat o del “ cuat ro

más uno” le result aba f uncional para su relacionamient o con el rest o del mundo. Est e f ormat o le sirvió, ent re ot ras cosas, para no est ar en soledad diplomát ica durant e la negociación del ALCA. También a Brasil le sirvió, y mucho, para no encont rarse debilit a-da f rent e a Washingt on y de est e modo disponer de un import

an-4 Ver: Feldst ein (2002).ç

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t e poder de negocia-ción en sus relaciones bilat erales con los Es-t ados Unidos. Sobre t odo cuando el sub-secret ario de Comer-ci o n o r t eam er i can o , Pet er Allgeier, t rans-mit ió públicament e lo que sost enían algunos sect ores del gobierno de George W. Bush: que Brasilia era la responsable de la conspiración cont ra el avance de las negocia-ciones por el ALCA. La polít ica de recurrir al M ercosur, aplicada t ant o por Buenos Aires como por Brasilia, f ue posible porque ambos países reest ruct uraron la impront a int egracionist a y sud-americana mediant e la exalt ación de la variable polít ica, es decir, apelando a una modalidad dif erent e a la que se había ut ilizado durant e los novent a.

El énf asis que en los últ imos t iempos la Argent ina puso en el M ercosur y sobre t odo en la convergencia con Brasil, ha sido el pat rón int ernacional más claro del compromiso polít ico que el país t enía con América Lat ina. Cuando la administ ración Bush t est eó direct ament e a t ravés de la visit a del secret ario de Est ado Colin Pow ell a Buenos Aires (junio, 2003), cuál era el punt o de part ida de la polít ica ext erior de la Argent ina, la respuest a f ue cont undent e: el país privilegiaba el escenario lat inoamericano, f undament alment e el sudamericano, en base a una alianza bila-t eral con Brasil. Esbila-t o pareció inamovible. Jusbila-t amenbila-t e, en virbila-t ud del acuerdo f lexible alcanzado en la Cumbre de M iami en el camino hacia el ALCA, el minist ro de Economía, Robert o Lavagna, just if icó el éxit o de est e t ipo de acuerdo porque la negociación se había plant eado desde una conciencia sudamericana, y en est a línea recordó que “ De Gaulle decía que la Unión Europea era la palanca de Arquímedes para Francia” , ent onces subrayó que “ el M ercosur era la palanca de Arquímedes para la Argent ina y ot ros miembros” . Est a def inición, surgida del result ado de una acción polít ica, f ue t odo un símbolo de la opción lat inoamericana que hizo la Argent ina.

No f ue casual ent onces que en la Cumbre de las Américas en M ont errey (enero, 2004), el president e Kirchner le solicit ara a los Est ados Unidos “ un Plan M arshall para t odo el cont inent e ameri-cano” . Sin duda alguna que det rás de est e pedido la Argent ina buscaba una mirada especial de Washingt on para aliviar el en-deudamient o del país. Pero est e requerimient o no buscaba una consideración aislada, t odo lo cont rario, t rat aba de que la

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deración se hiciera t eniendo en cuent a la sit uación general de América Lat ina. El ot ro lado de la int ención de solicit ar una suert e de Plan M arshall, f ue poner en claro que la polít ica hemis-f érica de Washingt on t enía una caract eríst ica sobresalient e: que el escaso int erés nort eamericano por América Lat ina giraba en t orno a problemas que precisament e est aban desvinculados de las necesidades y demandas lat inoamericanas. También, la Ar-g en t i n a y A m ér i ca Lat i n a co m en zab an a vi sl u m b r ar q u e el ref lot amient o de la variable seguridad impulsado por Washing-t on a propósiWashing-t o de la cuesWashing-t ión del Washing-t errorismo inWashing-t ernacional, iba a signif icar una nueva post ergación del t rat amient o de los proble-mas económicos y sociales de la región, como había ocurrido durant e la Guerra Fría (M iranda, 2003b).

El compromiso polít ico de la Argent ina con América Lat ina no se redujo a la alianza bilat eral con Brasil y a las posiciones diplo-mát icas adopt adas en t odos y cada uno de los ámbit os mult ilat e-rales a f avor de los int ereses de la región. También hubo una prof undización de la relación con Chile. Desde Buenos Aires se rat if icó el lenguaje de la alianza ent re ambos países, f undamen-t almenundamen-t e luego de superado el caso de espionaje perpeundamen-t rado por milit ares t rasandinos en el consulado argent ino en Punt a Arenas (noviembre, 2003), como así t ambién luego de superado el pro-blema que suscit ó el apoyo polít ico a Bolivia para que est e país obt uviera una salida al mar (enero, 2004) y el conf lict o por el suminist ro de gas de la Argent ina a Chile (julio, 2004). Curiosa-ment e ent re los numerosos acuerdos de cooperación f irmados por la Argent ina y Chile en los últ imos t iempos, algunos de est os acuerdos est aban vinculados a cuest iones de def ensa y ot ros a cuest iones de int egración f ísica. Pero uno de los avances signif i-cat ivos en las relaciones bilat erales, sobre t odo de sesgo int ercult ural, ha sido la concreción de un convenio sobre la libre circulación de las personas. Principalment e porque después de una hist oria de sospechas y de desconf ianzas mut uas, ambos países crearon una at mósf era f avorable para la int ensif icación de las relaciones en-t re las sociedades civiles de la Argenen-t ina y Chile.

IV. Presiones intrarregionales

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privilegia-ron a América Lat ina en sus respect ivas agendas de polít ica ext e-rior hubo dif erencias, porque cada uno de est os países t uvo una evolución dist int a. Por ciert o hubo una ret órica diplomát ica que siempre bregó por una aproximación hacia el proyect o unionist a de América Lat ina (Colombo Imaz /Puig, 1970. Kalinsky /Russell, 1986). Paralelament e hubo múlt iples acciones polít icas concordant es con est e proyect o. Por ejemplo, los numerosos acuerdos de co-operación ent re países lat inoamericanos abarcat ivos de dist int as cuest iones ligadas a las relaciones int erest at ales, como así t am-bién las muchas iniciat ivas de int egración polít ica y económica ent re est os países.

De m an er a q u e l as polít icas de Brasil, Chile y M éxico t uvieron una vinculación direct a t an-t o co n el d i scu r so unionist a como con los progresos que se f ueron logrando en mat eria de cooperación e int egra-ción regional. Pero t ambién vale señalar que est a vinculaegra-ción est uvo at enuada por las dif erencias que a principios del siglo XXI se est ablecieron ent re Chile y M éxico y el rest o de América Lat i-na, a propósit o de que ambos países elast izaron su pert enencia a la región, o bien sus int ereses en t orno a ella.

En el caso de M éxico, su incorporación al NAFTA que ent ró en vigor en 1994, luego de abandonar el Grupo de los 77 e int egrar la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), implicó una est rat egia dist int a de la que se esperaba de est e país t eniendo en cuent a su valoración hist órica de América Lat ina. Por su part e Chile f ue madurando durant e varios años una relación especial con los Est ados Unidos hast a coronar el Trat ado bilat eral de libre comercio de 2003, en el marco de una polít ica dest inada a abrir mercados para sus export aciones en t odo el mundo. Sobre est a base Chile acept ó int egrarse al M ercosur aun-que sólo bajo el st at us de país asociado, y como dijo Juan Gabriel Valdés, su embajador en Buenos Aires, “ en t érminos de mercado, no respondemos a la est ruct ura del M ercosur” , est ableciendo de est a f orma una dist inción concept ual import ant e en la polít ica ext erior t rasandina5.

La diplomacia brasileña t uvo ot ra concepción polít ica con res-pect o a América Lat ina6. Brasil padeció dist int as crisis

económi-Las políticas de Brasil, Chile y M

éxi-co tuvieron una vinculación directa

tanto con el discurso unionista como

con los progresos que se fueron

lo-grando en materia de cooperación

e integración regional

5 La Nación. 25.01.04.

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cas y los últ imos años del gobierno de Cardoso f ueron de un enorme esf uerzo para t rat ar de conservar el equilibrio inst it ucio-nal y económico del país, pero en t odo moment o Brasilia sost uvo el vínculo sudamericano e impulsó el espírit u int egracionist a del M ercosur. Por ejemplo, Brasil no perdió de vist a que uno de sus objet ivos f udament ales de polít ica ext erior era la asociación con la Argent ina, sost enida -ent re ot ros aspect os- por la llamada “ alianza est rat égica” surgida de la “ Declaración de Río” (1997). Est o f ue muy claro cuando la Argent ina, en t érminos int ernacio-nales, comenzó a experiment ar un ret roceso cualit at ivo a part ir de la crisis de 2001. En est a sit uación, Brasil desempeñó un rol que excedía el caráct er de socio mercosureano de la Argent ina y se acercaba al de un act or regional preponderant e.

En su evolución, Brasil f ue moldeando la condición de país-eje de Sudamérica. Bast a cit ar dos casos represent at ivos de est e pro-ceso. Un caso f ue la primera Cumbre de President es de América del Sur que se llevó a cabo en Brasilia (2000) con la excusa de los quinient os años del descubrimient o de Brasil. En est a ocasión el president e Cardoso buscó que el consenso sudamericano girara en t orno a Brasil. Para ello propuso la asociación ent re el M ercosur y la Comunidad Andina de Naciones, iniciat iva que se t rabajaba desde la reunión de minist ros de Relaciones Ext eriores realizada en M ont evideo en 1998. Est o signif icaba un escalón más para que Brasil no est uviera “ subordinada a ot ras pot encias, sean chicas o grandes” , según expresiones del propio president e Cardoso. Des-de ot ra perspect iva se analizaba que el propósit o Des-de It amarat y, de realizar la mencionada Cumbre, t enía que ver con la idea de que Brasilia of reciera “ la apert ura de su gran mercado consumi-dor a los países de la región a cambio de un reconocimient o a su peso nat ural y su liderazgo”7.

El ot ro caso que vale cit ar es la part icipación de Brasil en la reunión del G-8 realizada en Evian (Francia) a principios de junio de 2003. Con M éxico f ueron los únicos Est ados lat inoamericanos invit ados a est e encuent ro de los países cent rales. De algún modo M éxico y Brasil asumieron la represent ación del Grupo de Río, pero la part icipación en est e ámbit o les sirvió a los dos para poner de manif iest o uno de los objet ivos de sus respect ivas polí-t icas expolí-t eriores: ser miembro permanenpolí-t e del Consejo de Seguri-dad de las Naciones Unidas. Como para América Lat ina sólo ha-bría un lugar disponible, Brasil hizo una presión indirect a sobre su post ulación y el president e Lula da Silva no dejó de mencionar el int enso nivel de ent endimient o que t enía con la Argent ina, subrayando la responsabilidad de ambos países en la conducción

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polít ica del M ercosur. A pesar de que M arco Aurelio García, asesor del president e Lula da Silva en los asunt os int ernacionales, dijo que Brasil no aspiraba al liderazgo regional, el papel que llevó a cabo Brasilia en Evian t uvo un parecido al de un país que busca moverse en est a dirección.

Las polít icas de est os años de M éxico, Chile y Brasil no f ueron polít icas oposit oras a la Argent ina. No buscaron quit ar del medio a la Argent ina ya sea por razones de rivalidad o de compet encia. M éxico, Chile y Brasil f ueron enhebrando acciones polít icas y diplomát icas en orden a sus negocios e int ereses nacionales, op-ción que t odavía cuent a f uert ement e en las relaciones int erna-cionales. Los cambios lat inoamericanos de los ochent a y en espe-cial de los novent a, mucho t uvieron que ver con est as acciones gubernament ales. Just ament e, subyacent e a las buenas relacio-nes diplomát icas ent re los países lat inoameri-canos y a las gest iones por una mayor coope-ración en diversas áreas t emát icas, las polít icas ext eriores de los men-cionados act ores de la región se f ueron ref or-zando en sus dist int as dimensiones. En realidad, t ant o el ímpet u por la cooperación como los int ent os de int egración, represent a-ron un marco que cont ribuyó al ref uerzo de cada una de las mencionadas polít icas ext eriores. En algunos casos, como el chi-leno, para asegurar la inserción comercial del país en el plano int ernacional, en ot ros, como el mexicano, para maximizar su poderío económico y est ar dent ro de los diez países con mejor PBI del mundo, objet ivo que logró en 2003. También el caso de Brasil, para aument ar su inf luencia regional y mundial.

Fuera de t odo análisis comparat ivo de polít icas ext eriores, ent re M éxico y Brasil exist e una dif erencia muy import ant e que est á vinculada al t ipo de relación que ambos países t ienen con los Est ados Unidos. M éxico cuent a con at ribut os para ser un país dif erent e en el cont ext o lat inoamericano y para ser considerado una pot encia regional de primer orden. Pero su cualidad más signif icat iva es la vecindad con los Est ados Unidos, la cual es un condicionant e ext erno muy f uert e para el país lat inoamericano que desde la hist oria puede ser demost rable por sus ef ect os. Brasil no t iene est a cualidad. Por ello su aspiración int ernacional como act or regional est á relacionada con una de las reglas bási-cas de la polít ica realist a: para t ener inf luencia sobre países similares o menores es f undament al ganarse la pref erencia de un

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act or de mayor nivel. Hist óricament e -muy dist int o a la Argent i-na- Brasil, por t odos los medios, t rat ó de t ener una buena rela-ción polít ica y diplomát ica con los Est ados Unidos bajo el t elón de f ondo de verse convert ido en el int erlocut or válido de Sudamérica. Est a posibilidad, junt o a ot ras variables, haría de Brasil una po-t encia regional de primer orden.

Por est e parámet ro, cont rariament e a lo que se suponía por la t rayect oria personal del president e Lula da Silva, el result ado de la visit a de est e a los Est ados Unidos en junio de 2003 no f ue una sorpresa. El haber af irmado en el comunicado conjunt o que los “ Est ados Unidos y Brasil resuelven crear una relación más cercana y cualit at ivament e más f uert e ent re ambos países” y, sobre t odo, que Brasilia y Washingt on “ se involucrarán en consult as regula-res” , f ue una prueba más que evident e de la relación est ruct ural de poder ent re los dos act ores est at ales. Los desacuerdos en las negociaciones por el ALCA o las dif erencias concept uales por la invasión nort eamericana a Irak, por cit ar dos casos claves, no pert urbaron est a relación est ruct ural ent re Brasil y los Est ados Unidos. Al cont rario, ambas diplomacias hablaron de una “ agen-da posit iva de prioriagen-dades” que abarcó un abanico de t emas, desde los relacionados con el int ercambio comercial bilat eral hast a los vinculados a la polít ica mundial.

El ent usiasmo nort eamericano por rat if icar su buena relación con Brasil bajo la administ ración Lula da Silva, no f ue azaroso. Washingt on buscó cont ener a Brasilia ant e el int erés sist emát ico de países de la Unión Europea por encont rar en Brasil un aliado est rat égico en Sudamérica que, de algún modo, le rest ara in-f luencia a los Est ados Unidos en t érminos mundiales y regionales. Un caso del int erés europeo f ue la aprobación de un “ plan de acción bianual” ent re Brasil y España (2003) t endient e a f ort ale-cer “ las pot encialidades de la relación bilat eral y las f órmulas de cooperación con los organismos mult ilat erales”8. Pero lo más

relevant e ha sido la predilección de Francia por querer darle a Brasil un lugar dest acado en la t oma de decisiones mundiales. Precisament e, en el ámbit o de la Asamblea General de las Nacio-nes Unidas (2003), el president e de Francia, Jacques Chirac, pro-puso la incorporación de Brasil ant e la event ual ampliación del Consejo de Seguridad de est e organismo en calidad de miembro permanent e junt o a Japón, Alemania e India.

Brasil ha absorbido est a circunst ancia. Tant o los Est ados Uni-dos como algunos países principales de la Unión Europea, por dist int os objet ivos polít icos y económicos, le han asignado a Bra-sil la condición de país-líder. Hist óricament e, por dif erent es

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9 La Nación, 04.02.04.

nes, Brasil resist ió la t ent ación del liderazgo (Danese, 2001). Sin embargo, est a resist encia no ha podido ir cont ra uno de los t ópicos clásicos de las relaciones int ernacionales: lo que ot ros países piensan de uno en part icular, es t an import ant e como lo que ef ect ivament e es est e país. M ás allá del debat e sobre el nivel de aut oconvencimient o brasileño de su condición de líder regio-nal, por la percepción e int ereses de t erceros y por las acciones diplomát icas desarrolladas en los últ imos t iempos por Brasil, ha sido not orio el increment o de la inf luencia regional y mundial de est e país. Est a inf luencia, que nat uralment e es un medio indirec-t o de poder, represenindirec-t a a indirec-t odas luces la indirec-t ransición brasileña de país lat inoamericano muy import ant e a la de país sudamericano con liderazgo regional.

Una muest ra de est a t ransición f ue la act it ud brasileña f rent e a la enorme presión que los Est ados Unidos ejerció sobre el Fondo M onet ario Int ernacional (FM I) para que est e organismo sellara un acuerdo de ref inanciamient o de pagos con la Argent ina, lo que f inalment e ocurrió en set iembre de 2003. Práct icament e Bra-sil est uvo ausent e del apoyo que la región le prest ó a la Argent i-na en la sit uación más crucial de la negociación, en part icular del respaldo de Chile y de M éxico, a t ravés de sus respect ivos presi-dent es, Ricardo Lagos y Vicent e Fox. La act it ud de Brasilia no t uvo nada que ver con las relaciones bilat erales ent re la Argent i-na y Brasil. Tampoco t uvo que ver con las relaciones ent re ambos países por cuest iones de polít ica mercosureana. El calibre del acuerdo que obt uvo la Argent ina en una circunst ancia t an crít ica para el país, f ue un golpe inesperado para el nuevo plan de f inanciamient o que en ese moment o Brasilia negociaba con el FM I y al cual consideraba poco sat isf act orio en relación al que est e organismo había f irmado con Buenos Aires.

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de Brasilia por el apoyo de los Est ados Unidos a la Argent ina dejara de ser un sínt oma del camino que t ransit a Brasil hacia el rol de líder regional, obviament e un sínt oma de cambio en lo que ha sido la t radición brasileña.

V. La nitidez de las políticas exteriores

Una ligera lect ura sobre la evolución de Brasil, Chile y M éxico, arroja ent re sus conclusiones un det alle en común: que las polít icas ext eriores de est os países f ueron provocando cambios que de un modo u ot ro repercut ieron en la región y en las relaciones int eres-t aeres-t ales. Por ejemplo, los cambios generados eres-t aneres-t o por M éxico como por Chile han ubicado a ambos act ores en un modelo de relacionamient o con la polít ica lat inoamericana dist int o al de ot ros países de la región. Uno y ot ro act or descomprimieron sus relacio-nes int ernacionales est ableciendo dif erent es crit erios de acuerdo a las dist int as dimensiones de est as relaciones. La est rat egia f ue conducir la dimensión económica de sus relaciones ext eriores con una lógica dif erent e a la dimensión polít ica.

Por un lado, el víncu-lo comercial con víncu-los Es-t ados Unidos a Es-t ravés de diversos medios diplomá-t icos y jurídicos ha sido el rasgo sobresalient e de la dimensión económica de M éxico y Chile. Por caso, la posición de

am-bas diplomacias en la negociación por el ALCA en la Cumbre de M iami, f ue t odo un símbolo del compromiso comercial con Was-hingt on y de la discrepancia de f ondo que sobre est a negociación t enían con el M ercosur. Por ot ro lado, en la dimensión polít ica, t ant o M éxico como Chile, se han permit ido disidencias y roces con los Est ados Unidos. Bast a cit ar la ret icencia de ambos países a la invasión nort eamericana a Irak, cuando en ese moment o, just ament e M éxico y Chile eran miembros no permanent es del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Al mismo t iempo uno y ot ro act or, en t odas las circunst ancias, han buscado af ian-zar la polít ica lat inoamericana mediant e las relaciones bilat era-les o en los ámbit os mult ilat eraera-les. Como se señalara más arriba, el apoyo direct o de M éxico y Chile a la Argent ina en su negocia-ción ant e el FM I por un acuerdo de ref inanciamient o de pagos, f ue un ejemplo del nivel de involucramient o de aquellos países en la polít ica regional.

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Dent ro del marco de la part icularidad que f ueron adopt ando M éxico y Chile con respect o a la polít ica lat inoamericana, uno de los objet ivos f undament ales de Sant iago f ue escapar de la posi-ble absorción de la Argent ina y Brasil. Por ello, sobre la base de una concepción polít ica muy amplia denominada “ regionalismo abiert o” , Chile opt ó por no ser miembro pleno del M ercosur. Una de las razones, sust ancialment e comercial, f ue para sost ener la “ volunt ad chilena de conservar su libert ad de negociación indivi-dual con t erceros países” (Klaveren, 1997). En est a dirección, Chile creyó en la globalización de la economía y en la negocia-ción de acuerdos de libre comercio bilat erales o bien mult ilat era-les, t ant o con “ procesos de int egración cerrados” del t ipo Unión Europea y M ercosur, como con “ procesos de asociación abiert os” del t ipo NAFTA (Sepúlveda Almarza, 1996:91-92).

Ot ra de las razones de la conduct a chilena f ue polít ica. En principio Sant iago, por sus at ribut os y condiciones como act or est at al, ent endió que sus expect at ivas int ernacionales no podían ser compat ibles con las de la Argent ina o Brasil10. De manera que

junt o a la Argent ina y Brasil, en un cont ext o de responsabilidad regional abarcat ivo de la mayor cant idad posible de cuest iones comunes, la est rat egia de Chile consist ió en pot enciar su condi-ción de “ país chico” a t ravés t ant o de una polít ica de int egracondi-ción a la economía global, como de una diplomacia racional y de habilidades dest inada al reconocimient o y prest igio int ernacio-nal. En el caso de la int egración a la economía global vale cit ar el int erés permanent e de Sant iago por f ormar part e del mecanis-mo de Cooperación Económica del Asia-Pacíf ico (APEC). Por ot ra part e, un ejemplo de los niveles alcanzados por la diplomacia t rasandina f ue la part icipación de Chile en el Grupo de Amigos de Venezuela que, junt o a Brasil, f ueron los únicos países sud-americanos que int egraron est e grupo, el cual se f ormó para ayudar a la Organización de Est ados Americanos (OEA) en la resolución del conf lict o polít ico-inst it ucional suscit ado ent re el president e Hugo Chávez y la oposición a su gobierno.

Los cambios int roducidos por las polít icas mexicanas en los últ imos t iempos le f ueron dando al país una orient ación int erna-cional bast ant e def inida. Fue muy claro que la asociación con los Est ados Unidos había sido la principal prioridad de M éxico para su economía y su polít ica ext erior. El hecho de que en est os moment os sea el segundo socio comercial de los Est ados Unidos y que paralelament e est é en condiciones objet ivas de disput arle

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el primer lugar a Cana-dá, represent a el dat o d e l o l ej o s q u e l l eg ó M éxico en su vínculo con Washingt on, más allá de l as cr ít i cas d o m ést i cas que despert ó el NAFTA por los cost os que

de-bieron soport ar algunos sect ores sociales y product ivos. En su análisis sobre el perf il global de est e país lat inoamericano, Pet er Hakim (2002) dice que “ los int ereses y est ruct uras económicas de Est ados Unidos y M éxico se han ent relazado a t al punt o que es dif ícil imaginar que alguno de los dos pueda dar marcha at rás” . Por ciert o que en las relaciones bilat erales ent re M éxico y Est ados Unidos exist en problemas pendient es a resolver, como un acuerdo sobre inmigración (Cast añeda, 2003). También es ciert o que M éxico busca diversif icar sus relaciones ext eriores, como cuando int ent ó negociar con la Argent ina un acuerdo de libre comercio en set iembre de 2003, t rat ando de “ darle a la relación bilat eral la dimensión económica que se merece” , según af irmó Rosario Green M acías, embajadora mexicana en Buenos Aires11.

Pero evident ement e los cambios que act ualment e sost ienen la orient ación int ernacional de M éxico, han conf igurado un t ipo de relacionamient o inédit o de est e país con los act ores lat inoameri-canos relevant es. Por ello en est e t ipo de relacionamient o mucho t iene que ver la f orma en cómo compit en M éxico y Brasil con ref erencia a los apoyos que cada uno puede obt ener de los Est a-dos Unia-dos. De algún modo Washingt on es árbit ro de est a sit ua-ción de paridad diplomát ica que suele saldar coyunt uralment e de acuerdo a sus necesidades de polít ica hemisf érica, ref erat o que por ot ra part e incide direct a o indirect ament e en el rest o de los países lat inoamericanos12.

Brasil se ha ubicado en un modelo de relacionamient o con la polít ica lat inoamericana dif erent e al adopt ado por M éxico y Chi-le. Como se señalara más arriba, la diplomacia brasileña ha cen-t rado su escen-t racen-t egia en Sudamérica a cen-t ravés de un cricen-t erio f unda-ment alunda-ment e polít ico13. Por ello, en ocasión de las f uert es

presio-nes int ernas e int ernacionales sobre Brasilia en la negociación

11 La Nación, 15.2.04.

12 Por ejem plo, un aspect o del análisis sobre lo que dejó la Cum bre de M iam i es que la rivalidad de posiciones ent re los Est ados Unidos y Brasil t erm inó benef iciando a la diplom acia de Brasilia, porque para W ashingt on era m ás que im port ant e que est a convocat oria de negociación del ALCA no conclu-yera en una f rut ración polít ica.

13 Ver: Laf er (2002).

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por el ALCA llevada a cabo en la Cumbre de M iami, la expresión del canciller Celso Amorim de que Brasil est aba impedido de seguir una lógica comercial porque no cambiaba “ principios por producción” , f ue muy represent at iva de la polít ica ext erior de est e país. En verdad, Brasil no cambió los supuest os ideológicos y t eóricos de su t radición diplomát ica y su polít ica consist ió en adapt ar objet ivos e inst rument os de las relaciones ext eriores para obt ener dif erencias f avorables, en medio de las cont ingencias domést icas y de los condicionant es int ernacionales14. Práct

ica-ment e puso de manif iest o una lección de aut onomía polít ica que, con el acompañamient o de algunas variables mundiales y hemisf éricas de los últ imos t iempos, hicieron que Brasil est é en el umbral del cambio, como se ha señalado más arriba, de país lat inoamericano muy import ant e por país sudamericano con liderazgo regional.

Sin dudas que la Argent ina ha t enido que ver con est a reali-dad. En su moment o, el alineamient o polít ico con los Est ados Unidos f avoreció la aut opercepción brasileña de que t oda dif e-rencia posible con las act it udes int ernacionales de la Argent ina era posit iva para ref orzar las polít icas aut onomist as de It amarat y. Por ot ra part e, el empeoramient o de la sit uación argent ina, a part ir de 1998, le sumó a Brasil dos cuest iones que t al vez no esperaba, al menos con la celeridad con que se produjeron. Una de est as cuest iones est uvo vinculada a la dimensión económica. Brasil se convirt ió en el ref ugio principal de las relaciones comer-ciales int ernacionales de la Argent ina, por supuest o que en una proporción muy import ant e a t ravés del M ercosur. En est e sent i-do aquí se dio la cuest ión de que la Argent ina necesit aba de Brasil mucho más de lo que Brasilia requería de Buenos Aires. La ot ra cuest ión est uvo relacionada con la dimensión polít ica, por-que las crisis inst it ucional y f inanciera por-que debilit aron enorme-ment e a la Argent ina como act or int ernacional, si bien f ueron un riesgo para Brasil porque involucraba a la región, en últ ima ins-t ancia f orins-t alecieron el papel de esins-t e país en clave de único ref e-rent e válido de Sudamérica.

Una y ot ra cuest ión hicieron que las relaciones bilat erales alcanzaran un nivel inédit o en la hist oria diplomát ica ent re am-bos países. El “ Act a de Copacabana” (marzo, 2004) f irmado por los president es Kirchner y Lula da Silva, f ue un ejemplo del nivel alcanzado por ambos gobiernos. Sin embargo, est e logro no im-plicó que desaparecieran los inconvenient es que habit ualment e t raban el vínculo ent re Buenos Aires y Brasilia. El problema de

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combinar la coordinación polít ica con las dif erencias de poder ent re ambos act ores est at ales ha est ado subyacent e en las rela-ciones bilat erales15. Las divergencias ent re las polít icas ext eriores

por cuest iones ligadas al int erés nacional de cada uno y a las orient aciones de ambas polít icas, sobre t odo de Brasilia, no f ue-ron eliminadas ni reducidas más allá de la “ diplomacia presiden-cial” que rige las relaciones bilat erales, principalment e desde los novent a. En t érminos

aroneanos ha primado la “ prudencia polít ica” en l o s ej ecu t i vo s d e est os países para rei-vindicar la convivencia

ejemplar, como así t ambién para sost ener una convergencia de posiciones diplomát icas hist óricament e inusual. Pero Brasil ha pref erido a la Argent ina como su primer aliado polít ico, a pesar de las crisis domést icas y las cont radicciones int ernacionales de est e p aís, f u n d am en t al m en t e p o r q u e a Br asi l i a l e r esu l t ó cualit at ivament e import ant e manejar su buena relación bilat eral con Washingt on acompañada del aliado argent ino.

Es posible que a t ravés de la combinación de est os índices de polít ica regional, la ilusión de lo que Helio Jaguaribe (2000) denomina “ Unión Sudamericana” se t ransf orme en realidad. No es dif ícil imaginar que el ent endimient o argent ino-brasileño su-mará enormement e al proyect o de f ormar la Comunidad Sudame-ricana de Naciones, como dijo el president e Lula da Silva en su discurso de la Asamblea General de la ONU (set iembre, 2004). Tampoco es díf icil imaginar que el enlace ent re el M ercosur y la Comunidad Andina de Naciones podrá ser un aport e de magnit ud polít ica para darle f orma a la “ Unión Sudamericana” . Sin embar-go, una de las reglas de las relaciones int ernacionales es que la cooperación o la coordinación ent re dos o más act ores est at ales a menudo se mueve mediant e un epicent ro, no necesariament e hegem óni co16. En est e sent ido Brasil est á en t ransición hacia la

condición de país-líder. Est o lo convert iría en un act or t endient e a dif erenciarse del rest o de los act ores lat inoamericanos, pat en-t izando lo que sería un cambio signif icaen-t ivo en la políen-t ica regio-nal. Signif icat ivo porque, ent re ot ras cosas, Brasil pondría sus negocios e int ereses en sint onía con aquella condición de liderazgo,

El entendimiento

argentino-brasile-ño sumará enormemente al

proyec-to de formar la Comunidad

Sudame-ricana de Naciones

15 Just am ent e, la reunión de Copacabana si bien prof undizó la polít ica de ent endim ient o int ernacio-nal ent re am bos países, diluyó el com prom iso que el president e Lula da Silva había sellado con su par Kirchner en Caracas, a escasos días y en ocasión de la Cum bre de los “ 15” , de f orm ular una est rat egia com ún ant e el FM I, lo cual provocó aut om át icam ent e la reacción del m inist ro de Hacienda y del president e del Banco Cent ral de su país.

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ya sea junt o a M éxico como los únicos “ est ados pivot ” de la región, ya sea como el único país lat inoamericano miembro per-manent e del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en la hipót esis de una ref orma inst it ucional de est e órgano, de acuer-do al análisis de Sergei Karaganov, president e del Consejo de Polít ica Ext erior y Def ensa de Rusia.

VI. Conclusión: Argentina y los cambios del contexto

regional

En el análisis de la polít ica lat inoamericana es posible dest acar t res aspect os. El primero de los aspect os es que Brasil, Chile y M éxico, han encolumnado sus polít icas en t orno a la consolida-ción de la paz, int ensif icaconsolida-ción de las relaciones bilat erales y const rucción de espacios de cooperación e int egración. Ot ro as-pect o es que est os act ores, como consecuencia de lo ant erior, han t endido a f ort alecer los int ereses regionales de una manera esca-sament e habit ual para lo que sucedió en t oda la hist oria lat inoa-mericana. El últ imo de los aspect os es que las polít icas ext eriores de Brasil, Chile y M éxico manejaron sus objet ivos y medios de acuerdo a la coyunt ura, sin perder de vist a la orient ación de cada una de est as polít icas. Por est a razón, sus est rat egias f ueron regulando lo que debía ser mot ivo de cont inuidad en la respect i-va polít ica ext erior y lo que debía ser suscept ible de ajust e en est a polít ica. Ent re las cont inuidades y ajus-t es d e l as p o l íajus-t i cas ext eriores f ueron sur-giendo cambios que de u n a f o r m a u o t r a impact aron en la si-t uación regional. En est e marco de polít ica regional la Argent ina f ue react iva. Acusó f alt a de ref lejos para advert ir que los cambios dados en la región y que f ueron originados por act ores regionales, est aban relacionados con los proyect os polít icos que cada uno de est os act ores t enía en clave int ernacional. Por ejemplo, la polít ica ex-t erior brasileña de basar muchas de sus capacidades a ex-t ravés de la ponderación est rat égica de Sudamérica, ha sido uno de los recur-sos más elocuent es del ánimo de It amarat y para ir edif icando organizadament e el liderazgo regional. En est a dirección Brasilia ha necesit ado de Buenos Aires para asegurar, indirect ament e, su calidad aut onomist a. En verdad, a Brasil poco o nada le serviría una ponderación est rat égica de Sudamérica sin la Argent ina a su lado. Algo similar a lo que le sucedió a la Argent ina durant e el

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segundo gobierno de Juan Perón (1951-1955) como durant e la presidencia de Art uro Frondizi (1958-1962) y la gest ión de Art uro Illia (1963-1966), que sin el concurso de Brasil poco o nada le sirvió Sudamérica para f ormar un polo de poder regional. En est os t iempos el proyect o sudamericaneano demandaría una Ar-gent ina cómplice para lo que sería el liderazgo brasileño. Just a-ment e, algunos cambios que provocó la polít ica ext erior de It amarat y f ueron f uncionales a est e proyect o.

Ot ro ejemplo son los proyect os polít icos t ant o de M éxico como de Chile. El caso de la polít ica ext erior mexicana f ue el de ir acomodando sus objet ivos y medios de vinculación int ernacional de acuerdo al proyect o asociat ivo con los Est ados Unidos, enhebra-do por los president es Carlos Salinas de Gort ari (1988-1994) y Ernest o Zedillo

(1994-2000) y en vías de con-solidación durant e la administ ración Fox17.

A pesar de que la vi-gencia del NAFTA lo convirt ió a M éxico en un socio muy

asimé-t rico, desde esasimé-t e país se valoró al mencionado marco de coopera-ción como un t rampolín necesario para negociar acuerdos con países cent rales, a sabiendas de que su est recho lazo económico con Washingt on signif icaba un desconocimient o de disposiciones y mecanismos de la Asociación Lat inoamericana de Int egración (ALADI), como así t ambién una reducción de los espacios a países cent ro-americanos y caribeños en las relaciones comerciales que est os t enían con los Est ados Unidos. M éxico, sin desent enderse en abso-lut o de la polít ica lat inoamericana, buscó dif erenciarse de la re-gión a t ravés de su asociación con el país hegemón, y por ello las adapt aciones que hizo de su polít ica ext erior t ransf ormaron a est a polít ica en pragmát ica, economicist a y dual.

Los cambios que f ueron apareciendo en las polít icas ext eriores de Brasil, Chile y M éxico y que f ueron reconf igurando el ámbit o regional, no sólo t uvieron la caract eríst ica t ant o de conservar las respect ivas orient aciones de est as polít icas, como de poner en evidencia el sesgo react ivo de la Argent ina f rent e a los nuevos escenarios que se iban present ando, sino t ambién t uvieron la part icularidad de compat ibilizar conduct as y act it udes aparent e-ment e opuest as. En realidad, las act it udes y conduct as que dieron

La Argentina acusó falta de reflejos

para advertir que los cambios estaban

relacionados con los proyectos

políti-cos que cada uno de estos actores

te-nía en clave internacional

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lugar a los mencionados cambios f ormaron part e del juego de vinculaciones e int eracciones que t ipif ica a las relaciones int erna-cionales. Por ejemplo, algunos cambios est uvieron relacionados con los alt os niveles de int erdependencia que obt uvieron los act o r es r eg i o n al es ent re sí y con respec-t o a los Esrespec-t ados Uni-dos. Precisament e f ue-ron cambios muy vin-culados a las asimet rías que t ipif ican los cit a-dos niveles de int er-dependencia. De est a f orma, por caso, hubo moment os de bast ant e int erdependencia ent re la Argent ina y Brasil con un claro ref uer-zo de las asimet rías exist ent es. También hubo una f uert e int erde-pendencia de Chile con los Est ados Unidos, muy buscada por Sant iago, sabiendo de la prof unda asimet ría que provocaba est a relación.

Por supuest o que la int erdependencia t iende a ser nat ural-ment e asimét rica18. Pero la singularidad que aquí se dest aca es

que las asimet rías han est ado vinculadas a los proyect os polít icos orient adores de las polít icas ext eriores, por ejemplo de Chile y M éxico. En la int erdependencia ent re Buenos Aires y Brasilia, acent uada con las crisis de la Argent ina, las asimet rías han ref or-zado la línea de It amarat y sobre la ponderación est rat égica de Sudamérica en la que, de acuerdo a lo señalado más arriba, el liderazgo de Brasil cuent a decisivament e. En ot ro sent ido, la relación asimét rica de Chile con los Est ados Unidos le sirvió a Sant iago para dist inguirse de los países vecinos mayores y, al mismo t iempo, para aproximarse a los at ribut os del “ est ado comercialist a” def inidos por Richard Rosecrance (1987).

Ot ros cambios en la polít ica lat inoamericana est uvieron rela-cionados con la vocación compet it iva que algunos act ores regio-nales vienen sost eniendo dent ro del cont ext o marcado por la cooperación e int egración. En est a dirección vale recordar una dist inción. El cont ext o signado por la cooperación e int egración regional f ue dominado mucho más por la variable económica que por ot ra. Por ello, la cooperación polít ica ha sido import ant e pero no del t odo relevant e a pesar de los esf uerzos realizados, como el caso de querer dot ar a la int egración económica de un cont enido de concert ación regional (Frohmann, 1999. Garay, 1997).

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En cambio, la vocación compet it iva desarrollada por algunos ac-t ores regionales f ue dominada mucho más por la variable políac-t ica que por ot ra, a pesar de que en algunas circunst ancias est a varia-ble polít ica est uviera movida por razones comerciales. Brasil y M éxico han dado t est imonio de est a doble condición de est ar cooperando ent re sí y al mismo t iempo de est ar compit iendo ent re sí para erigirse en el país más represent at ivo de los int ere-ses polít icos del segment o lat inoamericano.

La persist encia de est as dicot omías ent re prof undizar la int er-dependencia y paralelament e acent uar la asimet ría, o bien ent re increment ar el f lujo de la cooperación y ref orzar la compet encia por el poder, ha t enido una razón muy f uert e: el ímpet u por los objet ivos regionales que los act ores lat inoamericanos expusieron en inf init as ocasiones, a menudo f ue eclipsado por los int ereses nacionales de cada uno de est os act ores en dist int os moment os y a t ravés de velocidades dispares. En det erminadas ocasiones se t rat ó de proyect os polít icos nacionales o simplement e de polít i-cas gubernament ales que algunos act ores lat inoamericanos perci-bieron como amenazas a sus propias realidades, y en ot ras ocasio-nes se t rat ó de la polít

i-ca hemisf érii-ca nort eame-ricana que, direct a o in-direct ament e, impidió el desarrollo de los países de la región. Por un mo-t ivo u omo-t ro, la predilec-ci ó n p o r l o s i n t er eses

nacionales f recuent ement e ha puest o en dudas la viabilidad del proyect o unionist a, o bien la esperanza de consumar un proceso de int regración mult idimensional en la región, en lugar de una zona de libre comercio imperf erct a.

La Argent ina no ha t enido ref lejos para advert ir que los cambios producidos por algunos de los act ores regionales est uvieron relacio-nados con la necesidad de est os de impulsar o de preservar sus int ereses nacionales, según las circunst ancias t ant o int ernas de cada uno como las del cont ext o ext erno. La f alt a de ref lejos ha t enido que ver con dist int as causas, pero es import ant e dest acar una de est as: que la Argent ina creyó en las lealt ades diplomát icas y en las cohesiones mult ilat erales más de lo que ef ect ivament e correspon-día. En dist int os moment os, como f ue analizado más arriba, est as lealt ades y cohesiones no se dieron como la Argent ina lo esperaba. Pero la Argent ina no f ue víct ima de lo que ot ros países decidían en benef icio de sus int ereses nacionales, sencillament e lo que hizo en algunas ocasiones f ue sobredimensionar det erminadas cuest iones, o bien evaluar erróneament e lo que eran promesas diplomát icas y

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expect at ivas polít icas. Por est e mot ivo no f ue casual que su polít ica ext erior haya t enido dif icult ades para det erminar qué act it udes debía adopt ar f rent e a los cambios que iban generando ot ros países de la región.

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