El TRATADO ARGENTINO-CHILENO SOBRE LA CUESTIÓN DEL BEAGLE
Ernesto J. REY CARO
INTRODUCCIÓN
El Tratado de Paz y Amistad con Chile constituye un aconteci-miento de singular importancia en la historia de las relaciones inter-nacionales con el vecino del Pacífico. En vigor desde el 2 de mayo de 1985, su articulado regula diversos tópicos, aunque el meollo radica en la delimitación fronteriza allí establecida.
No será objetivo primordial de estas reflexiones indagar los ante-cedentes históricos y jurídicos de la llamada «cuestión del Beagle», que ha dado motivo a una abundante literatura en los últimos tiem -pos, ni examinar la última faz del conflicto en su dimensión interna e internacional, aspecto este sobre el cual las polémicas y discrepan -cías no han estado ausentes. Se partirá del instrumento ya vigente y su implicancia en las cuestiones de límites, aunque no se omitirán referencias a las otras materias en razón de que constituyen un com -plemento indiscutido de aquellas.
El acuerdo, que se compone de un cuerpo principal y dos anexos, reglamenta cuatro temas básicos: la solución de controversias, la integración física y la cooperación económica, las delimitaciones marítimas y los regímenes de navegación. Estos dos últimos, por estar estrechamente vinculados, serán analizados en sus respecti-vas proyecciones.
Hemos creído necesario examinar cada uno de estos aspectos a la luz de las claúsulas incorporadas en el instrumento, poniendo espe-cial énfasis y otorgando prioridad a las cuestiones limítrofes y la incidencia de las delimitaciones en el régimen legal argentino apli-cable a los espacios marítimos sometidos a su jurisdicción. Comple-mentariamente, ocuparán nuestra atención las otras materias regla-mentadas, por cuanto guardan vinculación directa o indirecta con el «leit motiv» del convenio. Como corolario, trataremos de ofrecer algunas conclusiones.
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1. LAS FRONTERAS MARÍTIMAS
Quizá el dispositivo más importante sea el art. 7 del Tratado, en cuanto fija el límite «entre las respectivas soberanías sobre el mar, suelo y subsuelo» de ambos Estados «en el mar de la zona austral a partir del término de la delimitación existente en el canal Beagle», en el punto fijado por las coordenadas 5 5° 07',3 de latitud sur y 66º 25',0 de longitud oeste. A partir de este punto, denominada «A» la delimitación seguirá «hacia el sudeste por una línea loxodrónica hasta un punto situado entre las costas de la isla Nueva y de la isla Grande de Tierra del Fuego, cuyas coordenadas son 55° 11',0 de lati-tud sur y 66° 04',4 de longilati-tud oeste (punto B); desde allí continuará en dirección sudeste en un ángulo de cuarenta y cinco grados, medido en dicho punto B, y se prolongará hasta el punto cuyas coor-denadas son 55º 22',9 de latitud sur y 65° 43',6 de longitud oeste
(punto C); seguirá directamente hacia el sur por dicho meridiano hasta el paralelo 56º 22',8 de latitud sur (punto D); desde allí conti-nuará por ese paralelo situado veinticuatro millas marinas al sur del extremo más austral de la isla de Hornos, hacia el oeste hasta su intersección con el meridiano correspondiente al punto más austral de dicha isla de Hornos en las coordenadas 56° 22,8 de latitud sur y 67° 16',0 de longitud oeste (punto E); desde allí el límite conti-nuará hacia el sur hasta el punto cuyas coordenadas son 58° 21',l de latitud y 67º 16',0 de longitud oeste (punto F)».
Esta línea de delimitación marítima se especifica en la Carta Nº 1 anexa (y se simplifica en la figura Nº 1 que acompaña este trabajo).
El precepto en consideración agrega que la zona económica exclusiva argentina y chilena se extenderán al oriente y al occidente respectivamente, de límite mencionado, aunque en relación a la República de Chile, la zona económica exclusiva al sur del punto final del límite (punto F) «se prolongará hasta la distancia permitida por el derecho internacional, al occidente del meridiano 67 grados 16',0 de longitud oeste, deslindando al oriente con el alta mar». Ello implica que la línea demarcatoria señalada constituye el «tope» de la proyección marítima chilena hacia el oriente y el sur.
Los negociadores argentinos y las más altas autoridades del país se han encargado de destacar que con la delimitación efectuada se consagraba un resultado «Atlántico-Pacífico» que obraría como prin-cipio rector en las adjudicaciones y reconocimientos de soberanía efectuados tratando de contrarrestar las críticas más acérrimas de quienes no han compartido la solución adoptada.
No menos importancia tienen para la regulación del status jurí-dico de las jurisdicciones marítimas de los dos países, los arts. 8 y 9. Por el primero las partes acuerdan que en las áreas marítimas com -prendidas entre el Cabo de Hornos y el punto más oriental de la isla de los Estados «los efectos jurídicos del mar territorial quedan
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dos, en sus relaciones mutuas, a una franja de tres millas medidas desde sus respectivas líneas de base», aunque dentro de este espacio «cada parte podrá invocar frente a terceros la anchura máxima de mar territorial que le permita el derecho internacional». Finalmente, ambos Estados convienen -art. 9- en llamar a los espacios maríti-mos objeto de delimitación «Mar de la Zona Austral».
Los tres artículos relacionados -que constituyen el trípode sobre el que reposa la delimitación y su proyección jurídico-internacional y en el derecho interno de cada uno de los Estados - , proporcionan elementos para un interesante análisis crítico.
En primer lugar, debe destacarse que el Tratado al haber sido aprobado por el Congreso argentino, ratificado por el Poder Ejecutivo y entrado en vigor, constituye ley suprema para el país -art. 31 de la Carta Magna, y en consecuencia uno de los instrumentos que con -juntamente con las otras leyes nacionales -v. g. 17094, 18502,
20136, 20489, etc.- y el Tratado sobre el Río de la Plata y su frente marítimo, regulan el status jurídico de los espacios marítimos argen -tinos y los límites con Chile y Uruguay. Tal régimen se integra, en consecuencia, por actos unilaterales y bilaterales pudiendo preverse que en el futuro podrá complementarse también con acuerdos multi-laterales, si la República Argentina que ha firmado la Convención sobre el Derecho del Mar adoptada en Jamaica el 1 O de diciembre de
1982 la ratificara y la misma entrara en vigor 1 •
L La firma fue acompañada de una declaración, fechada el 5 de octubre de 1984, en la que se formulaban algunas precisiones y aclaraciones interpreta -tivas: "La República Argentina al firmar la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hace la siguiente aclaración, sin perjuicio de las que pueda formular en cualquier otra oportunidad pertinente, incluso al momento de su ratificación del Tratado. La firma de la Convención por parte del Gobierno argentino no implica aceptación del Acta Final de la Tercera Confe-rencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, como lo hiciera en su declaración escrita del 8 de diciembre de 1982 (A/CONF.62/WS/35), hace expresa su reserva en el sentido de que la Resolución III, contenida en el Anexo I de dicha Acta Final, no afecta de modo alguno la "Cuestión de las Islas Malvinas (Falkland)», la cual se encuentra regida por las resoluciones específicas de la Asamblea General 2065 (XX), 3160 (XXVIII), 31/49, 37/9 y 38/12, adoptadas en el marco del proceso de descolonización. En este sentido y teniendo en cuenta que las Islas Malvinas, Sandwich del Sur y Georgias del Sur forman parte integrante del territorio argentino, el Gobierno argentino mani-fiesta que en ellas no reconoce ni reconocerá la titularidad ni el ejercicio por cualquier otro Estado, comunidad o entidad, de ningún derecho de jurisdicción marítima que pretenda ampararse en una interpretación de la Resolución III que vulnere los derechos de la Argentina sobre las Islas Malvinas, Sandwich del Sur y Georgias del Sur y las áreas marítimas correspondientes. Por consi-guiente, tampoco reconoce ni reconocerá y considerará nula cualquier actividad o medida que pudiera realizarse o adoptarse sin su consentimiento con referen-cia a esta cuestión, que el Gobierno argentino considera de la mayor importan-cia. En tal sentido el Gobierno argentino entenderá que la materialización de
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El acuerdo, desde este punto de vista, solo establece la línea demarcatoria de las fronteras marítimas en las áreas litigiosas e importa un reconocimiento indirecto -ya que no lo establece expresamente-, de la soberanía chilena sobre las islas Picton, Nueva y Lennox y sobre todas las otras islas situadas al sur de éstas como la Terhalten, Sesambre, Evout, Freicinet, Barnevelt, Deceit y la misma isla de Hornos. De allí que Chile pueda proyectar su soberanía más allá del punto «F», hasta la distancia que permita el derecho interna -cional, siempre al occidente del meridiano de Hornos. La República Argentina, por el contrario, debía proyectar su jurisdicción desde la costa austral de la isla Grande de Tierra del Fuego, y el punto «F» mar-ca la extensión máxima -200 millas- de dicha jurisdicción hacia el sur. Al limitarse esta proyección y al no tener la República Argentina otro punto terrestre de apoyo más que el anteriormente señalado, queda una zona marítima al sur del punto «F» y al oriente del meri-diano 6 7° 16' ,O de longitud oeste sometida al régimen del alta mar y que podría haber quedado bajo jurisdicción argentina en caso de ha -bérsele reconocido la soberanía sobre alguna de las islas mencionadas.
Queda pendiente un interrogante: ¿qué acontecería si como conse-cuencia de la evolución del Derecho del mar se reconociera al Estado costero y por ende a la República Argentina, la posibilidad de proyec-tar su soberanía sobre las aguas más allá de las doscientas millas? La última parte del art. 7 en cuanto dispone «deslindando al oriente con el alta mar» podría interpretarse como un vallado para una futura ampliación más allá de dicha distancia en la zona en consideración. En nuestro entender, tal limitación no alcanzaría a la plataforma continental si se dieran las condiciones admitidas por el derecho internacional más allá de las docientas millas, como lo prevé el art. 76 de la Convención sobre el Derecho del Mar 2
• Tal prolongación
actos de la naturaleza antes mencionada es contraria a las referidas resoluciones adoptadas por las Naciones Unidas, cuyo claro objetivo es la solución pacífica de la disputa y de soberanía sobre las Islas por la vía de las negociaciones bila-terales y con los buenos oficios del Secretario General de las Naciones Unidas. Además, la República Argentina entiende que al referirse al Acta Final, en su párrafo 42, a que la Convención «junto con las Resoluciones I a IV, constituye un conjunto inseparable», meramente describe el procedimiento que se siguió para evitar en la Conferencia una serie de votaciones separadas sobre la Con -vención y las Resoluciones. La Con-vención misma claramente establece en su artículo 318 que sólo sus anexos forman parte integrante de ella, por lo que todo otro instrumento o documento aún cuando haya sido adoptado por la Con-ferencia no forma parte integrante de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Man>.
2. Este precepto establece:
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podría efectuarse hacia el sur del punto «F», reconociendo como límite lateral con la República de Chile el meridiano de Hornos. Este límite lateral también obligaría a Chile en una situación similar aún cuando no se haya establecido en forma expresa, pues ello surge de una correcta interpretación del último párrafo del art. 7.
Cabe señalar que si bien este precepto no hace mención expresa de la plataforma continental al referirse a la línea delimitadora de las respectivas soberanías, es obvio que al citar el «suelo y subsuelo» está aludiendo a dicho espacio marítimo. A todo lo largo de la línea demarcatoria de jurisdicciones el suelo y subsuelo de la zona econó-mica exclusiva se confunde con la plataforma continental. Este hecho pone en evidencia que el Tratado en relación con sus efectos en el ordenamiento jurídico interno fija únicamente las fronteras marítimas y las líneas de base, debiendo ser complementado con otros actos legislativos nacionales para determinar -v.g.-, el límite exterior de la zona económica exclusiva y de la plataforma continental.
Llama la atención que para la ubicación del punto inicial de la línea demarcatoria -punto «A»-, se haga referencia a la «delimita-ción existente» en el canal Beagle, es decir el «punto fijado por las coordenadas 55° 07',3 de latitud sur y 66° 25',0 de longitud oeste», ya que hasta la firma del Tratado no hubo acuerdo en esta materia. No
nas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia.- 2- La plataforma continental de un Estado ribereño no se extenderá más allá de los límites previstos en los párrafos 4 a 6.- 4. a) Para los efectos de esta Convención, el Estado ribereño establecerá el borde exterior del margen continental, dondequiera que el margen se extienda más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cua-les se mide la anchura del mar territorial, mediante:- i) Una línea trazada, de conformidad con el párrafo 7, en relación con los puntos fijos más alejados de cada uno de los cuales el espesor de las rocas sedimentarias sea por lo menos el 1 % de la distancia más corta entre ese punto y el pie del talud continental;
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podía, en consecuencia, hacerse una remisión a algo inexistente. Sin embargo, no escapa al observador que tal punto es el que había fijado el laudo arbitral de 1977 al establecer el extremo oriental de la línea demarcatoria de jurisdicciones en el que la Corte Arbitral entendía era el verdadero canal de Beagle, dentro de la zona cono-cida como «el martillo» 3
. Ello implica la convalidación del fallo en
lo que respecta a las áreas deslindadas dentro del canal de Beagle de conformidad con lo solicitado por ambos Estados en el art. 1 del compromiso arbitral del 22 de julio de 1971 4
.
Otra observación que puede efectuarse es la omisión de toda refe-rencia a los límites aéreos. En el terreno de las hipótesis, podría sos-tenerse que como la línea comprendida entre los puntos «A» y «F» del art. 7 delimita las respectivas zonas económicas exclusivas argen-tina y chilena y en ellas el Estado costero debe asegurar la libertad de navegación y aeronavegación a los demás países -art. 58 de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982-, no resultaba con-gruente una delimitación stricto sensu de jurisdicciones sobre el espacio aéreo. No obstante en este aspecto, puede ser necesario una armonización con la legislación vigente en las otras áreas marítimas sometidas a la soberanía argentina ya que es conocida la interpreta-ción efectuada por algunos Órganos de aplicainterpreta-ción estatales en rela-ción al paso de aeronaves extranjeras.
3. La parte pertinente del laudo estableció: «l. Decide: (i) que las Islas Pic-ton, Nueva y Lennox, junto con sus islotes y rocas inmediatamente adyacentes, pertenecen a la República de Chile»; (ii) que la línea roja trazada en la carta adjunta, titulada «Carta de la Línea del Límite» -la que forma parte integrante de la presente Decisión (Compromiso del 22 de julio de 1971, Artículo XII (])-constituye el límite entre las jurisdicciones marítima y terrestre de las Repúbli-cas de Argentina y Chile respectivamente, dentro de los límites del área deslindada por las líneas rectas que unen los puntos co-ordenados ABCDEF especificados en el Artículo 1 (4) de dicho Compromiso y conocido con el «Mar-tillo» (Decisión, parágrafo !); (iii) que dentro de esta área el título a todas las islas, islotes, bancos y bajíos si están situados en la parte norte de la menciona línea roja, es atribuido a la República Argentina; y si están situados al sur, a la República de Chile.
4. Dicha norma establecía: d) La República Argentina solicita que el Arbi-tro determine cuál es la línea entre las respectivas jurisdicciones marítimas en la República Argentina y de la República de Chile desde el meridiano 68º 36'38,5"W, dentro de la región mencionada en el párrafo 4) de este artículo y en consecuencia declare que pertenecen a la República Argentina las islas Pic-ton, Nueva y Lennox e islas e islotes adyacentes. 2) La República de Chile soli-cita que el Arbitro resuelva las cuestiones planteadas en sus notas de 1 l de diciembre de 1967 al gobierno de Su Majestad Británica y al gobierno de la República Argentina, en cuanto· se relacionan con la región a que se refiere el párrafo 4) de este artículo y que declare que pertenecen a la República de Chile las islas Picton, Lennox y Nueva, islas e islotes adyacentes, como asimismo las demás islas e islotes cuya superficie total se encuentra íntegramente dentro de la zona indicada en el párrafo 4) de este artículo».
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Merece especial consideración -quizá constituye uno de los aspectos más relevantes del Tratado la introducción en la legisla-ción argentina del concepto de zona económica exclusiva. Si bien en algunos instrumentos emanados de autoridades nacionales existen referencias y en opinión de algunos autores en los hechos la Repú-blica Argentina habría consagrado ya tal concepto en la legislación marítima, no compartimos esta opinión 5
•
Somos del parecer que es la primera norma que introduce la noción en el régimen de los espacios marítimos argentinos, pero cir-cunscripta únicamente al llamado «Mar de la Zona Austral». Este hecho ha generado una situación inédita y poco usual que exige una inmediata modificación de la Ley 17094 y sus complementarias pues resulta incongruente que el régimen de la zona económica exclusiva se limite a cierta área y no sea de aplicación general. Por otra parte, somos de la opinión que una acción de esta naturaleza contribuiría a esclarecer el régimen legal argentino adaptándolo a la evolución experimentada en el Derecho del Mar contemporáneo. Asimismo, prepararía la incorporación del país al sistema de la Convención de Jamaica, si se estimare oportuno.
En cuanto al art. 8, su objetivo ha sido sin duda atemperar -in-ter se los efectos del ejercicio de los derechos implícitos que el Estado costero ejerce sobre el mar territorial de conformidad con el ordenamiento jurídico internacional, entre ellos el derecho de paso inocente. Esta reducción a tres millas la extensión de los respectivos mares territoriales guarda coherencia con los diversos regímenes de navegación instituidos en el Tratado, facilitando las comunicaciones y el acceso y salida de los buques de ambos Estados en las zonas objeto de las delimitaciones y áreas aledañas. En cuanto a la exten-sión de tres millas, todo parecería indicar que las partes habrían tenido en consideración la anchura más usual y que fuera adoptada por la Argentina y Chile a la época en que se suscribieron el Tratado de 1881 y los instrumentos complementarios 6
•
5. Cf. Argentina y los aspectos actuales del Derecho del Mar, en Estudios de Dere-cho Internacional, Córdoba, 1982, pág. 42 y ss.
6. El Art. 2340 del Código Civil argentino de 1869, antes de la reforma introducida por la Ley 17. 711, estableció entre los bienes públicos del Estado General o de los Estados particulares « 1° Los mares adyacentes al territorio de la República hasta la distancia de una legua marina, medida desde la línea de la más baja marea; pero el derecho de policía para objetos concernientes a la segu-ridad del país y la observancia de las leyes fiscales, se extiende hasta la distan-cia de cuatro leguas marinas medidas de la misma manera». En la nota al artículo Velez Sarsfield cita como antecedente, curiosamente, el Art. 593 del Código Civil de Chile, cuyo texto adoptó casi textualmente, pero omitiendo la expresión «mar territorial». Este precepto establecía: «El mar adyacente, hasta la distancia de una legua marina, medida desde la línea de la más baja marea, es el mar territorial y de dominio nacional; pero el derecho de policía, para objetos
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El acuerdo es llamar «Mar de la Zona Austral» a los espacios marítimos objeto de la delimitación -art. 9-, pareciera haber obede-cido al deseo de eludir la conocida polémica en torno a los confines de los oceános Atlántico y Pacífico. Implica una concesión a la tradi -cional tesis chilena que en cierta forma ha sido recogida en la línea argumental del laudo arbitral de 1977.
Otro de los capítulos de gravitación en el Tratado que excede el marco estricto de la llamada «cuestión del Beagle» es el abordado en el art. l O. Desde hace muchas décadas preocupaba a la doctrina argentina la situación que podría derivarse del reconocimiento de la soberanía chilena sobre el estrecho de Magallanes consagrada en el Tratado de 188 !, en particular la posibilidad de que se reclamara la proyección marítima que podría engendrarse en la boca del estrecho hacia el Atlántico.
El dispositivo mencionado restablece que «en el término oriental del estrecho de Magallanes, determinado por punta Dungeness en el norte y cabo del Espíritu Santo en el sur, el límite entre sus respecti-vas soberanías será la línea recta que una el hito ex baliza punta Dungeness, situado en el extremo sur de dicho accidente geográfico, y el hito y cabo del Espíritu Santo en Tierra del Fuego». La línea en cuestión se describe en la Carta Nº 2 anexa al acuerdo (y que se sim -plifica en la figura Nº 2).
Se complementa la delimitación con un acuerdo expreso de que la soberanía sobre el mar y el suelo y subsuelo de Argentina se extenderá al oriente de dicho límite y la de Chile al occidente. La falta de mención de la plataforma continental carece de relevancia en razón de que la referencia al suelo y subsuelo del mar implícita -mente la comprende, siendo válidas las observaciones que efectuare-mos al examinar la demarcación de fronteras en el «Mar de la Zona Austral». La línea trazada entre los hitos referidos constituirá la línea de base para la medición de los espacios marítimos argentinos.
El cuarto párrafo del art. l O ratifica la neutralización del estrecho y la libertad de navegación para buques de todas las banderas en los mismos términos que lo hiciera el art. V del tratado de 1881. Este dispositivo impedía a las partes la construcción de fortificaciones en las costas y defensas militares que pudieran modificar el status jurí-dico convenido.
Consecuente con la libertad de navegación consagrada, el último párrafo del precepto en consideración obliga a la República Argen -tina «a mantener en cualquier tiempo y circunstancias, el derecho de los buques de todas las banderas a navegar en forma expedita y sin obstáculos a través de sus aguas jurisdiccionales hacia y desde el
concernientes a la seguridad del país y la observancia de las leyes fiscales, se extiende hasta la distancia de cuatro leguas marinas medidas de la· misma manera».
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estrecho de Magallanes». Esta obligación no se había incorporado expresamente en el tratado de 1881, hecho este que no constituyó un impedimento para que la República Argentina reconociera tal dere-cho a los buques de otros países.
La parte del Tratado consagrada a las delimitaciones marítimas se cierra con un reconocimiento mutuo de las líneas de base rectas trazadas en sus respectivos territorios (art. 11). La Républica Argen-tina las había fijado en el art. 1° de la Ley 17.094 y en el art. 70 del Tratado sobre el RÍO de la Plata y su frente marítimo 7
•
El Tratado destaca en sus claúsulas finales que «constituye la solución completa y definitiva» de las cuestiones por él reguladas y que los límites fijados «constituyen un confín definitivo e inconmo-vible» entre las soberanías de ambos Estados, los que se comprome-ten a «no presentar reivindicaciones ni interpretaciones que sean incompatibles» con lo estipulado en dicho instrumento (art. 14). Igualmente destaca el acuerdo, y esta fue una materia que preocupaba profundamente a la opinión pública argentina, que sus disposi -ciones no afectan «directa o indirectamente, la soberanía, los dere-chos, las posiciones jurídicas de las partes, o las delimitaciones en la Antártida o en sus espacios marítimos adyacentes, comprendiendo el suelo y el subsuelo» (art. 15).
No obstante esta salvaguardia, las consecuencias del Tratado en la proyección territorial de la República Argentina puede debilitar su posición en el «continente blanco», en particular el sustento de las tesis de la continuidad e, incluso, de la contiguidad. Este hecho podría obligar a replantear la «estrategia» argentina.
2. Los REGÍMENES DE NAVEGACIÓN
Ellos se encuentran enunciado en forma general en el art. 13 del Tratado, en donde se destacan las facilidades de navegación otorgadas o reconociotorgadas por Chile en ciertas zonas sometiotorgadas a su sobera -nía, y se reglamentan en el Anexo Nº 2.
7. En la primera norma se determina «La soberanía de la Nación Argentina se extiende al mar adyacente a su territorio hasta una distancia de doscientas millas marinas medidas desde la línea de las más bajas mareas, salvo en los casos de los Golfos San Matías, Nueva y San Jorge en que se medirán desde la línea que une los cabos que forman su boca». En el Art. 70 del Tratado se esta-bleció «El límite lateral marítimo y el de la plataforma continental, entre la República Oriental de Uruguay y la Républica Argentina, está definido por la línea de equidistancia determinada por el método de costas adyacentes, que parte del punto medio de la línea de base constituida por la recta imaginaria que une Punta del Este (República Oriental de Uruguay) con Punta Rasa del Cabo San Antonio (Républica Argentina)». El límite exterior de la jurisdicción fluvial se estableció en el Art. 1° del Tratado.
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Pueden distinguirse cuatro zonas, con los correspondientes regí-menes: El primero regula el tráfico marítimo de buques argentinos a través de aguas interiores chilenas entre el estrecho de Magallanes y puertos argentinos en el canal Beagle y viceversa. Las facilidades de navegación reconocidas por Chile se limitan a la ruta descrita en la carta geográfica Nº III que integra el Tratado comprendiendo «Canal Magdalena, canal Cockburn, paso Brecknock o canal Ocasión, canal Ballenero, canal O'Brien, paso Tumbales, brazo noroeste del canal Beagle y canal Beagle hasta el meridiano 68 grados 36'38",5 longitud oeste y viceversa».
El paso deberá realizarse con pilotos chilenos, observándose la reglamentación acordada en el art. 2 del Anexo Nº 2. Dicho paso debe ser ininterrumpido, debiendo abstenerse los buques de cual-quier actividad vinculada directamente con el mismo, como «Ejerci-cios o prácticas con armas de cualquier clase; lanzamiento, aterrizaje o recepción de aeronaves o dispositivos militares a bordo; embarco o desembarco de personas; actividades de pesca; investigaciones; levan-tamientos hidrográficos; y actividades que puedan perturbar la segu -ridad y los sistemas de comunicación en el Républica de Chile». Los submarinos y otros vehículos sumergibles deben navegar en la superficie y el número de buques de guerra que naveguen por la ruta no debe exceder de tres, no pudiendo llevar unidades de desem -barco o bordo. Tales las principales normas consagradas en los arts. 3, 4, 5 y 7. La navegación sin obstáculos por esta ruta ha sido recono-cida también a los buques de terceras banderas.
El segundo régimen se encuentra reglamentado en el art. 8 del Anexo Nº 2 y comprende el tráfico marítimo entre los puertos argen -tinos en el canal Beagle y la Antártida y viceversa o entre puertos argentinos en el canal Beagle y la zona económica exclusiva argen -tina adyacente al límite marítimo entre la Républica de Chile y la Républica Argentina y viceversa. Debe realizarse por la siguiente ruta: «Pasos Picton y Richmond siguiendo luego, a partir del punto fijado por las coordenadas 55° 21',0 de latitud sur y 66° 41',0 de lon-gitud oeste, la dirección general del arco comprendido entre el 09° y
180° geográficos verdaderos, para salir al mar territorial chileno; o cruzando el mar territorial chileno en dirección general del arco comprendido entre el 270° y 000º geográficos verdaderos, y conti-nuando por los pasos Richmond y Picton». No es necesario el empleo de pilotos chilenos ni dar aviso, aplicándose las mismas normas que regulan el paso por aguas interiores chilenas entre el estrecho de Magallanes y puertos argentinos en el canal Beagle. Se describe la ruta en la Carta Nº III y el régimen se hace extensivo también a buques de terceras banderas.
En el tercer régimen, la Républica Argentina, en las mismas con-diciones pactadas para el anterior, reconoce a los buques chilenos
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facilidades de navegación para el tráfico marítimo hacia y desde el norte por el estrecho de Le Maire (art. 1 O).
Un cuarto régimen se ha establecido en el canal Beagle entre el meridiano 68 grados 36'38"5 de longitud oeste y el meridiano 66 grados 2 5 ',O de longitud oeste, especificando textualmente el art. 11 «a ambos lados del límite existente». Cabe aquí la misma observa-ción que la efectuada al analizar el art. 7 del Tratado, en el sentido de que no existía con anterioridad al acuerdo tal delimitación. La línea que se describe en la Carta Nº IV anexa al Tratado, no es otra que la fijada por el Corte Arbitral en el laudo de 1977. Sobre esta zona del canal Beagle se establecen dos regímenes de navegación, uno para los buques de ambas partes y otro para los buques de terce-ras bandeterce-ras. Para los primeros se consagra la libertad de navega-ción. Para los segundos se distingue entre los buques mercantes, que gozan del «derecho de paso» con sujeción a las reglas establecidas, y los buques de guerra que deberán contar con la autorización previa del Estado a cuyo puerto se dirijan, Estado este que deberá comuni-car al otro si ha expedido dicha autorización (art. 12 y 13). El Anexo Nº 2 incluye otras normas complementarias referidas a las ayudas de navegación, practicaje, etc. (arts. 14, 15 y 16).
Sin perjuicio de las delimitaciones efectuadas en las zonas que han sido objeto de análisis, los regímenes de navegación y libertades reconocidas en las mismas -algunas de las cuales ya se habían ins-taurado, como es el caso del acceso de buques argentinos por aguas chilenas por el estrecho de Magallanes hasta puertos argentinos en el canal Beagle y viceversa-, aparecen como un complemento necesa-rio de aquellas. Su ausencia hubiera creado serias dificultades para la Argentina que como consecuencia del Tratado ha visto seccionado su territorio propiamente dicho en los confines de la isla Grande de Tie-rra del Fuego.
Se advierte que solo se ha regulado la navegación, no existiendo ninguna norma para la aeronavegación, circunstancia esta que exigirá una reglamentación adicional. Se trata de otra omisión del Tratado.
3. LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
Esta materia ocupa un lugar preponderante en el contenido del Tratado e inspira todo el espíritu del mismo. Tanto en el preámbulo como en los primeros artículos, las partes expresan reiteradamente el compromiso de preservar y desarrollar sus vínculos de «paz inalterable y amistad perpetua» y se obligan «a abstenerse de recurrir directa o in -directamente a toda forma de amenaza o uso de la fuerza» y a solucio-nar las controversias siempre y exclusivamente por medios pacíficos.
El sistema de solución de controversias se instrumenta a través de cuatro instancias que gradualmente conducen si no se obtuviera
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el resultado previsto, al arbitraje. En términos generales se mencio-nan en los arts. 4, 5 y 6 del acuerdo.
El primero de estos medios, reiterando la mecánica de los trata dos de 1902 y 197 2, es el recurso a las negociaciones directas «re ali -zadas de buena fe y espíritu de cooperación». Si estas no arrojasen un resultado satisfactorio, se pone en marcha una segunda etapa en la que cualquiera de las partes puede invitar a la otra a elegir de común acuerdo un medio de arreglo pacífico. Dentro de cuatro meses a contarse desde dicha invitación las partes deberán lograr el acuerdo sobre el medio de arreglo y, en su caso, sobre el plazo y otras modalidades de su aplicación. Si esta coincidencia no se alcanzara o si obtenido el acuerdo la solución no se lograra por cualquier causa, se abre la tercera instancia: el procedimiento de conciliación. Final-mente, si éste fracasare, se podrá someter el conflicto al arbitraje. Estos dos últimos procedimientos han sido regulados minuciosa -mente en el Anexo Nº 1 del Tratado.
El procedimiento de conciliación presenta las siguientes caracte-rísticas que emanan de las normas establecidas desde el artículo pri-mero al vigésimo-segundo:
a) Se instrumenta a través de una «Comisión» permanente de conciliación argentino-chilena que debe constituirse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Tratado;
b) La Comisión se compone de tres miembros. Cada parte elige uno de entre sus nacionales y el tercero, que actuará como presi-dente, será elegido de común acuerdo entre nacionales de terceros Estados «que no tengan su residencia habitual en el territorio de alguna de ellas ni se encontraren a su servicio». Duran tres años en sus funciones y pueden ser reelegidos. Si no hubiera acuerdo para la designación del tercer miembro dentro de ciertos plazos, cualquiera de las partes puede solicitar a la Santa Sede que lo haga, sistema este al que también debe recurrirse en caso de imposibilidad del presi-dente y no haber acuerdo para su reemplazo una vez iniciado el pro-cedimiento de conciliación. La Comisión puede ser ampliada me-diante la designación de un miembro más por cada país en los casos concretos que le sean sometidos;
c) Puesto en marcha el procedimiento, las partes pueden designar sus respectivos delegados para que las representen y puedan asistirse de consejeros y expertos. La Comisión tiene amplias facultades para dirigir y encausar el procedimiento y debe sesionar con la presencia de todos los miembros. Toma sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros;
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Comisión debe concluir su cometido dentro de un plazo de seis meses desde el día en que la controversia fuera sometida a su conocimiento;
e) Tanto en el caso de que las partes aceptaran el arreglo pro-puesto como en la hipótesis de que el mismo fuera rechazado, se debe levantar un acta circunstanciada pero en esta última suposición deben omitirse los términos de la propuesta;
f) Los trabajos de la Comisión, en principio, no son públicos y cuando los mismos terminen, las partes pueden decidir sobre la publicación total o parcial de la documentación pertinente, la cual será depositada por su presidente en los archivos de la Santa Sede, teniendo el carácter de reservada.
En cuanto al procedimiento arbitral, el Capítulo II del Anexo Nº 1, regula detalladamente su instrumentación. Sus rasgos más desta -cados, de acuerdo con lo estipulado desde el art. 2 3 al 41 inclusive, son los siguientes:
a) El procedimiento debe instarse mediante notificación escrita con la solicitud de constitución del tribunal, resúrnen de la contro-versia, mención del nombre del árbitro elegido por la parte que lo promueve e invitación a la otra parte para que se celebre el compro-miso arbitral. Se prevé que a falta del comprocompro-miso arbitral una vez constituido el tribunal, cualquiera de las partes puede someterle a éste por escrito la controversia. Igualmente se prevé la posibilidad de que el tribunal dicte sentencia en ausencia o «rebeldía)) de la otra parte;
b) El tribunal arbitral, salvo acuerdo en contrario, se compondrá de cinco miembros «designados a título personal». Cada una de las partes designará un miembro que puede ser nacional suyo y los otros tres, incluido el presidente, serán nombrados de común acuerdo de entre nacionales de terceros Estados debiendo ser de diferentes nacionalidades. Si dentro de ciertos plazos no se designaren los miembros del tribunal una vez instado el procedimiento arbitral, se otorga al Gobierno de la Confederación Suiza la facultad de hacerlo a pedido de partes. Se prevé la intervención de este mismo Gobierno en caso de que no hubiera acuerdo para la designación del presi-dente del tribunal y para llenar las vacantes producidas por muerte o renuncia;
c) El tribunal tiene amplias facultades para establecer el procedi-miento y dirigirlo, como así también para ordenar medidas provi-sorias;
d) La decisión o laudo debe adoptarse por mayoría de voto de sus miembros y debe ser motivada, pudiendo los miembros agregar a la sentencia su opinión separada o disidente. La sentencia es obligato-ria, «definitiva e in~pelable)) y su cumplimiento se entrega al «honor)) de las naciones signatarias;
e) Todo desacuerdo sobre la interpretación o modo de ejecución
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puede ser sometido por las partes al árbitro que la dictó, previéndose
el recurso de revisión ante el mismo tribunal siempre que se inter-ponga antes del plazo fijado para su ejecución, en las dos siguientes
hipótesis: que se haya dictado el laudo «en virtud de un documento
falso o adulterado», o «si la sentnecia ha sido en todo o en parte la consecuencia de un error de hecho que resulte de las actuaciones o documentos de la causa».
Puede observarse que contrariamente a lo previsto en los tratados sobre solución de controversias de 1902 y 1972 -art. 1° de ambos acuerdos-, no se ha incluido una claúsula que sustraiga determina-das cuestiones del procedimiento arbitral, como las que afectaren «a
los preceptos de la Constitución de uno u otro país». Esta omisión no ha sido explicada. Para Bidart Campos, la misma no tendría mayores consecuencias en atención a las normas expresas contenidas en la Constitución argentina. «Es verdad que el tratado con Chile no con-tiene esta fórmula -sostiene este publicista - pero su omisión no es una abdicación, porque estamos seguros de que implícitamente ha de considerarse que la .fórmula argentina está incorporada al tratado. En efecto, de acuerdo con el Art. 27 y 31 de la Constitución, los tra-tados no pueden vilar la Constitución y deben estar de acuerdo con ella, de manera que cuando la Argentina se obliga mediante un tra
-tado queda sobreentendido que el tra-tado no prevalece pro soble la Constitución. Este es un principio elemental de nuestro derecho constitucional que, mientras tengamos la Constitución que tenemos, no es indispensable repetir expresamente en normas de los trata-dos» 8
. Encontramos coherencia en este razonamiento desde la
pers-pectiva jurídico-interna, pero no debe olvidarse que en las relaciones jurídico-internacionales no rigen los mismos principios. De allí la norma incluida en el art. 27 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, de la cual la República Argentina es parte 9
, y que veda a los Estados la posibilidad de «invocar las dis-posiciones de su derecho interno como justificación del incumpli-miento de un tratado», sin perjuicio del caso de la violación de una norma de derecho interno referida a la competencia para celebrar tratados -que no ·es la hipótesis en examen- prevista en el art. 46 de la Convención. Aquella podría ser una de las falencias del Tratado.
En cuanto al ámbito material de vigencia de los procedimientos de solución pacífica de controversias previsto en el Tratado de Paz y Amistad, en nuestro entender no se limita únicamente a las cuestio-nes o controversias limítrofes, como ha interpretado el autor
prece-8. Cf. Una objeción de inconstitucionalidad al tratado de paz con Chile, en diario
«La Nación», Bs. As., 25 de mayo de 1985, pág. 7.
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dentemente citado IO, sino que comprende «todas» las controversias
«de cualquier naturaleza, que por cualquier causa hayan surgido o puedan surgir», como lo establece expresamente el segundo párrafo del art. 2° del Tratado. Para avalar esta interpretación debe recordarse que el Tratado de Paz y Amistad en este aspecto reemplaza al acuerdo de 1972, que a su vez sustituyó al Tra'tado de 1902, instru -mentas estos que eran de aplicación general, es decir a todo tipo de controversias. Resulta obvio, en consecuencia, destacar que tales mecanismos de solución de controversias no solo se aplicarían a las cuestiones que surgieran de la aplicación del propio Tratado, sino a todas las discrepancias.
Por tal razón podemos preguntarnos si no hubiera sido más con-veniente haber desprendido del texto principal el capítulo de la solu -ción de controversias, para dedicar al mismo un instrumento o convenio expreso en razón de constituir una materia que puede requerir modificaciones periódicas, como lo ha puesto de manifiesto la conducta de los Estados en relación! a los dos tratados ya referi-dos. Sin embargo, las particulares circunstancias en que se desenvol
-vió el conflicto puede explicar la metodología adoptada.
4. LA COOPERACIÓN ECONÓMICA Y LA INTEGRACIÓN FÍSICA
Tal meta ha sido instrumentada en el art. 12 del Tratado, para lo cual se crea una comisión binacional permanente que deberá consti-tuirse dentro de los seis meses de entrada en vigor del Tratado, previ-niéndose la adopción de un reglamento para su funcionamiento. Esta comisión tiene como propósito promover y desarrollar iniciati-vas en materias como «sistemas globales de enlaces terrestres, habili-tación de puertos y zonas francas, transporte terrestre, aeronavega-ción, interconexiones eléctricas y telecomunicaciones, explotación de recursos naturales, protección del medio ambiente y complementa -ción turística».
De más está señalar que la concreción de estos objetivos tan amplios de integración física no se restringe a las zonas delimitadas de los arts. 7 y 1 O, sino que se extienden a todo el territorio de ambos Estados. No obstante haberse dedicado un solo precepto a este fin, constituye en nuestro entender uno de los capítulos más impor-tantes del acuerdo. Es obvio que tanto la Républica Argentina como Chile por sus posiciones geográficas y por sus extensos litorales hacia el Atlántico y el Pacífico dejando de lado estériles antinomias pue-den y deben desarrollar todas las posibilidades de cooperación e inte-gración. Los beneficios mutuos que pueden redituar empresas co-munes son inconmensurables.
1 O. BIDART CAMPOS, op. cit., pág. 7.
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Este capítulo merece una consideración especial y su profundiza-ción sobrepasa la mira de este relato. Desde el punto ele vista interno -v. g.-, ha siclo preocupación permanente de las provincias argenti-nas cordilleraargenti-nas y del centro del país obtener vías o rutas directas al Pacífico para la salida de sus productos hacia los mercados de Oriente. Acaso sea el momento para que con un auténtico espíritu federalista se institucionalice la representación de aquellas en la comisión binacional e, incluso, que ésta pudiera tener su sede en una zona o localidad limítrofe.
5. REFLEXIONES FINALES
Sin hesitación, el Tratado de Paz y Amistad, aunque ha impli-cado un penoso renunciamiento para la Républica Argentina en cuanto a sus pretensiones territoriales, puede constituir una oportunidad histórica para iniciar una nueva etapa en las relaciones bilatera -les en el país trasandino.
El acuerdo ha excedido el propósito específico de brindar una solución en la controvertida cuestión de Beagle, para instrumentar también un arreglo en la potencialmente conflictiva situación de la boca oriental del estecho de Magallanes. Asimismo, replantea un sis-tema general de solución de controversias y comprende los otros aspectos someramente analizados.
Se han establecido las «fronteras marítimas)) entre ambos Estados y desde este punto de vista opera como un tratado «básico)) o «marco)) que necesita de otros convenios para la reglamentación de los mutuos intereses en materia de explotación de los recursos naturales tanto vivos -fundamentalmente la riqueza ictícola- como no vivos, preservación del medio marino, etc., sin perjuicio de las iniciativas que pudieran tomarse para hacer realidad los múltiples objetivos asignados a la comisión binacional.
En su proyección sobre los espacios marítimos, el Tratado fija los límites australes de la jurisdicción argentina y pone un «tope)) a la soberanía chilena en el llamado «Mar de la Zona Austral». Sin eufe-mismos, puede afirmarse que Chile obtiene un reconocimiento de país Atlántico y su salida a este océano desde las islas al sur del canal Beagle y hacia el este queda expedita ya que al separar la línea demarcatoria que une los puntos «A>> y «F)) las respectivas zonas eco-nómicas exclusivas, en éstas los Estados costeros deben reconocer la libertad de navegación y aeronavegación. El Tratado ha exigido mutuas concesiones y en este aspecto no ha sido «ideal» para la Républica Argentina.
Otra implicancia del acuerdo es la de haber introducido la noción de zona económica exclusiva en la legislación argentina, pero única-mente para la región del «Mar de la Zona Austral», razón por la cual
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se hace necesario una modificación de las normas vigentes para incorporar dicha noción en forma expresa en todo el litoral atlántico y fijar su 1 Ímite exterior, ello sin perjuicio de las otras innovaciones que deben introducirse en dichas normas en la hipótesis de que en el futuro la Républica Argentina se incorpore al régimen de la Con -vención de Jamaica sobre el Derecho del Mar, materia cuyo análisis excede el propósito del relato. Destacamos también que aunque no se ha mencionado en forma expresa la plataforma continental en el Tratado de Paz y Amistad, no hay dudas de que la línea demarcatoria «AF» divide también este espacio marítimo, por lo que la legisla -ción nacional deberá abordar las cuestiones vinculadas con el límite exterior, aprovechamiento de recursos, etc.
Una consecuencia más del Tratado es el establecimiento de un régimen diferencial para la extensión del mar territorial argentino en la zona mencionada en el art. 8, que se reduce a tres millas en rela-ción a Chile. En la costa austral de la isla Grande de Tierra del Fuego los derechos sobre el mar territorial deberán conciliarse con los regímenes de navegación consagrados en los arts. 11, 13 y 13 del Anexo Nº 2, en especial en relación a los terceros Estados a los cua -les podría oponérsele un mar territorial de hasta doce millas.
Señalamos igualmente que de los términos del preámbulo y de lo dispuesto en el art. 7 del Tratado y 11 del Anexo Nº 2, que aluden al «límite existente» en el canal Beagle, se desprende que la Républica Argentina ha aceptado oficialmente la línea divisoria del canal fijada en el laudo arbitral de l 977 que resultó favorable a la tesis chilena, sin receptarla integralmente.
El Tratado ofrece en relación al acuerdo de 1881 y los Protocolos de 1893 y 1902, la ventaja de acompañar cartas geográficas que explicitan los términos de las líneas demarcatorias de jurisdicciones y los regímenes de navegación, pero ofrece algunas «lagunas» y es posible que surjan interpretaciones divergentes en relación a varias de sus normas. No obstante, esta es una alternativa que se presenta en mayor o menor grado en todo instrumento jurídico y más aún en los de la naturaleza del Tratado de Paz y Amistad. Solo la buena fe y la inquebrantable determinación de preservar la paz en función del respeto de las respectivas soberanías y del auténtico espíritu del ins-trumento, evitará situaciones como las producidas al vencimiento de 1 plazo de las Actas de Puerto Montt. El recurso al sistema de sol u -ción de controversias y el cumplimiento de los objetivos de la comi-sión binacional que prevé el art. 12, constituyen dos sendas muy apropiadas para hacer realidad la proclamada meta de preservar y desarrollar los «vínculos de paz inalterable y amistad perpetua».
100
ERNESTO J. REY CARO
ISLA
ZONA ECONOMICA EXCLUSIVA
CHILENA
200
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ZONA ECONOMICA EXCLUSIVA
ARGENTINA
MAR LIBRE
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Fig. no l
Fig. n° 2
