PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007 1
ANEXO 1
Carta de Presentación Director del Programa
Bogotá, D.C., marzo de 2014
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado Relación entre la descentralización y la corrupción en el municipio de Cota, Cundinamarca, elaborado por el estudiante Carlos Augusto Garzón Romero, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79050524 de Bogotá, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
Luis Carlos Valencia Sarria
PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007 2 ANEXO 2
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., 25 de Marzo 2014
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad
Los suscritos:
Carlos Augusto Garzón Romero , con C.C. No 79050524 , con C.C. No
, con C.C. No
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada: Relación entre la descentralización y la corrupción en el municipio de Cota, Cundinamarca
(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen) Tesis doctoral Trabajo de grado x Premio o distinción: Si No x cual:
presentado y aprobado en el año 2014 , por medio del presente escrito autorizo (autorizamos) a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi (nuestra) obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos
de grado de la Biblioteca. x
2. La consulta física o electrónica según corresponda x 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer x 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet x 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
x
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AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
De manera complementaria, garantizo (garantizamos) en mi (nuestra) calidad de estudiante (s) y por ende autor (es) exclusivo (s), que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi (nuestra) plena autoría, de mi (nuestro) esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi (nuestra) creación original particular y, por tanto, soy (somos) el (los) único (s) titular (es) de la misma. Además, aseguro (aseguramos) que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto (manifestamos) que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí (nuestro) competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré (continuaremos) conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos resultados finales no se han publicado. Si No X
En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO No. del documento de identidad FIRMA
CARLOS AUGUSTO GARZON ROMERO 79050524
PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007 4 ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
Relación entre la descentralización y la corrupción en el municipio de Cota, Cundinamarca
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
GARZON ROMERO CARLOS AUGUSTO
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
SUAREZ RIVERO NEFTALI DAVID
FACULTAD
CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
X
Nombre del programa académico
MAESTRÍA ESTUDIOS POLÍTICOS
Nombres y apellidos del director del programa académico
Luis Carlos Valencia Sarria
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
MAGISTER ESTUDIOS POLÍTICOS
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO NÚMERO DE PÁGINAS
BOGOTA 2014 1
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
X
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MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN (minutos) CANTIDAD FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál?
Vídeo Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
DESCENTRALIZACIÓN DECENTRALIZATION
CORRUPCIÓN CORRUPTION
CIUDADES INTERMEDIAS
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS
(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
El presente trabajo muestra que hay un profundo vacío en la academia respecto a la relación entre la corrupción y la descentralización en ciudades intermedias. Aquí, se presenta este tema mediante un extenso marco de discusión entre las categorías de descentralización y corrupción y la relación entre ellas basándose en las hipótesis de los principales autores a nivel internacional. Posteriormente, se desarrolla un estudio de caso exploratorio en el municipio de Cota, Cundinamarca donde la indagación de la opinión pública se desarrolla como actor importante para la generación empírica de conocimiento en escenarios de ciudades intermedias, dando como resultado que la descentralización para este tipo particular de ciudades aumenta los fenómenos de corrupción.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
TRABAJO DE GRADO
RELACIÓN ENTRE LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y LA CORRUPCIÓN EN EL MUNICIPIO DE COTA CUNDINAMARCA
CARLOS AUGUSTO GARZÓN ROMERO
NEFTALÍ DAVID SUÁREZ RIVERO
DIRECTOR DE TESIS
MARZO 14 DE 2014
A Dios, a mi padres, a mi hija Alessandra,
a la Luz de mis ojos y a todos los
seres amados que me rodean en este momento.
"Toma Señor y recibe,
toda mi libertad, mi memoria, mi entendimiento,
toda mi voluntad, mi haber y poseer;
Tú me lo diste, a Ti Señor lo torno,
todo es tuyo, dispón de mí según tu voluntad,
dame tu amor y gracia que esto me basta".
Contenido
1 Introducción ... 4
2 Justificación ... 9
3 LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN LOS PROCESOS Y ESCENARIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN: UN DESAFÍO A LA TEORÍA DEMOCRÁTICA. ... 12
3.1 DESCENTRALIZACIÓN... 12
3.1.1 CONTEXTO GLOBAL ... 12
3.1.2 CONCEPTOS y CLASIFICACION... 17
3.1.3 DESCENTRALIZACION EN COLOMBIA ... 25
3.2 CORRUPCION ... 30
3.3 DESCENTRALIZACION Y CORRUPCION ... 36
3.3.1 La descentralización aumenta la corrupción. ... 38
3.3.2 La descentralización disminuye la corrupción. ... 41
3.3.3 Colombia descentralización y corrupción. ... 44
4 ESTUDIO DE CASO... 49
4.1. Espacio de Pre-elecciones... 52
4.2 Espacio de Elecciones: ... 55
4.3 Espacio de Gobierno ... 65
4.4 Espacio simbólico: Percepción de la cultura de la corrupción, transparencia ... 82
5 CONCLUSIONES. ... 88
6 BIBLIOGRAFIA ... 93
LISTA DE ANEXOS ... 103
Anexo 1 ENTREVISTAS A PROFUNDIDAD ... 103
Anexo 2: ENCUESTAS ... 133
2
INDICE DE FIGURAS
FIGURA 1. PERCEPCIÓN CIUDADANA DEL PREDOMINIO DE MÉTODOS CLIENTELISTAS E INTERCAMBIO DE FAVORES (A), PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS DEMOCRÁTICOS Y TRANSPARENTES (B) Y REDUCCIÓN DE PRÁCTICAS
CLIENTELISTAS DE MOVILIZACIÓN ELECTORAL (C). ... 54 FIGURA 2 CONOCIMIENTO DE NUEVAS ALTERNATIVAS POLÍTICAS (A), ACCESO DE
DICHAS ALTERNATIVAS A LA ALCALDÍA Y EL CONCEJO (B) Y CONOCIMIENTO DE MECANISMO DE SANCIÓN O PREMIACIÓN ELECTORAL (C). ... 58 FIGURA 3 PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS EN LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS (A), PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL GOBIERNO DEL ALCALDE (B) Y CONOCIMIENTO DE LOS PLANES DE INVERSIÓN SOCIAL DEL ALCALDE (C). ... 67 FIGURA 4 PERCEPCIÓN DE LA POBLACIÓN ENCUESTADA EN AUMENTO DEL NÚMERO DE
FUNCIONARIOS EN LOS ENTES GUBERNAMENTALES DE COTA (A), PUBLICACIÓN DE PLANES DE INVERSIÓN SOCIAL (B), DE PLANES DE GOBIERNO Y AGENDAS (C) Y SU CONTROL SOCIAL (D). PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ELABORACIÓN DE PLANES DE GOBIERNO (E) U OTROS MECANISMOS DIFERENTES (F). CONOCIMIENTO SOBRE RECEPCIÓN DE SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE FUNCIONES (G) O
ACEPTACIÓN DE DINERO POR REALIZACIÓN DE FUNCIONES (H). COMPETENCIA Y EFICACIA DE LOS FUNCIONARIOS (I), CALIDAD DE ATENCIÓN EN LA ALCALDÍA (J) Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES (K). ... 72 FIGURA 5 PERCEPCIÓN CIUDADANA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. A.
SALUD. B. EDUCACIÓN. C. AGUA POTABLE. D. ALCANTARILLADO. E. CALLES DEL PUEBLO. F. CALLES DEL CAMPO. G. ALUMBRADO EN EL CAMPO. H. ALUMBRADO EN EL PUEBLO. I. SEGURIDAD EN EL MUNICIPIO. J. ENERGÍA. K. GAS. L. TELEFONÍA PÚBLICA. ... 77 FIGURA 6 PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA EFICIENCIA DEL GOBIERNO DE COTA (A). DE
OTRAS ENTIDADES DE LA ALCALDÍA (B) Y DE LA CERCANÍA DEL ALCALDE (C). ... 81 FIGURA 7 PERCEPCIÓN CIUDADANA SOBRE LA CORRUPCIÓN EN EL MUNICIPIO DE COTA.
3
INDICE DE TABLAS
TABLA 1 COMPORTAMIENTO DE LA PARTICIPACION ELECTORAL PARA ALCALDIA 55
TABLA 2 ALCALDES DE COTA ENTRE 2003 Y 2012. 59
TABLA 3 INDICE DE GESTIÓN MUNICIPAL. 68
TABLA 4 INDICE DE EFICACIA DE LA GESTIÓN MUNICIPAL. 68
TABLA 5 NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS 74
TABLA 6 COBERTURA DE ALCANTARILLADO EN EL MUNICIPIO DE COTA. 75
TABLA 7 CAPACIDAD DE AHORRO EN EL MUNICIPIO DE COTA 78
TABLA 8 ÍNDICE DE DESEMPEÑO 79
TABLA 9 MAGNITUD DE LA DEUDA MUNICIPAL 79
TABLA 10 MAGNITUD DE LA INVERSIÓN MUNICIPAL 79
4
1
Introducción
El propósito general de este trabajo es observar y analizar si hay una relación o vínculo entre la descentralización política y la corrupción en municipios que se pueden categorizar como intermedios. Se toma así, como ejemplo, un caso real: el amplio proceso de descentralización política asumido por el municipio de Cota (Cundinamarca) y el fenómeno de corrupción de esta unidad administrativa entre los años 2007 y 2012, evidenciado en la destitución de varios de sus funcionarios públicos por parte de los entes de control en Colombia, así como en las múltiples denuncias sobre corrupción en el municipio.
5
y fenómenos de descentralización política y de corrupción enmarcados en el contexto especial que aborda la presente investigación.
No se encuentran muchos textos que hablen del vínculo entre las categorías de descentralización política y corrupción; los estudios que más frecuentemente se encuentran sobre cada una de estas categorías abordan los fenómenos considerados desde las perspectivas económica, fiscal, política y administrativa, pero lo hacen en un rango de análisis que oscila entre la escala internacional (análisis comparados entre estados o políticas globales de descentralización) y la escala nacional, no llegando casi nunca a un examen de la articulación de estos fenómenos en una escala de unidades administrativas menores al estado nacional.
Cuando se habla de las dos categorías „descentralización‟ y „corrupción‟ por separado, aparece en la academia un universo bastante grande de información; no así cuando se investiga articulando las dos categorías: bajo este prisma la cantidad de material resulta más limitado y se enfoca más a nivel macro, entre países.
Es evidente que el tema de la descentralización y sus desviaciones se ha impuesto de alguna manera en la agenda global de la democracia, los procesos de democratización y el desarrollo. Pero tal posicionamiento de la cuestión se opera en un marco de referencia global que impone y genera estudios macro; éstos se focalizan en el estudio de algunos países, ya sea por separado o en perspectiva comparada. Sin embargo, es otro el panorama que afecta al estudio de la descentralización y sus desviaciones al nivel micro de ciudades intermedias cercanas a una capital. Aquí no son muchos los estudios o investigaciones, y el posicionamiento académico de la cuestión es débil.
6
de los años en nuestro país y sus consecuencias se pueden observar sustancialmente en varias ciudades, como se constata en la falta de transparencia y claridad en los procesos administrativos, procesos electorales, retraso en la infraestructura como construcción de vías, implementación de sistemas de acueducto y alcantarillado, alumbrado público, entre otros.
Los gobiernos municipales y distritales se han visto afectados por casos de corrupción muy sonados y, por ello mismo, bastante tratados en la opinión pública; entre éstos uno de los más escandalosos se registró recientemente en la ciudad de Bogotá en cabeza del ex alcalde Samuel Moreno1. Sin embargo, se desconoce si municipios aledaños o ciudades intermedias a la capital también han sufrido de esta práctica inadecuada. Dentro de los municipios más cercanos a Bogotá se encuentran: Chía, Mosquera, Funza, Tabio, Tenjo, Sopo y Cota entre otros. De estos municipios aledaños a la capital, resulta específicamente interesante el municipio de Cota, si se tiene en cuenta que el fenómeno de corrupción allí registrado culminó con la destitución de 8 alcaldes. Se trata, además, de un caso que aún reviste actualidad y es requerido de revisión desde un punto de vista académico.
Dada la ausencia de una línea de trabajo a nivel académico que, a través de estudios empíricos y en escenarios micro, indague la relación entre la descentralización política y la corrupción, aquí se trata de investigar: ¿Cómo es la relación entre la descentralización política y la corrupción en un escenario de una ciudad intermedia en un país como Colombia? Así, con el estudio del caso, se explorará la relación entre los eventos de corrupción ocurridos en el municipio de Cota entre el período 2007 y 2012 y el proceso de descentralización política.
Para conseguir este propósito, el trabajo se estructura inicialmente en la introducción, justificación, seguido del capítulo donde se discuten, en un enfoque articulado, los conceptos centrales que han expuesto diferentes autores respecto a
1 ¨La caída del alcalde más votado de Bogotá¨, Periódico El Tiempo, 24 de septiembre del 2011.
7
la descentralización, así como las clases y los campos en que aplica la descentralización, algunos de sus indicadores o índices, y una breve descripción de como se ha dado este proceso en Colombia. Una segunda parte del capítulo se dedica al tema de la corrupción visto desde diferentes perspectivas de autores y en relación con las líneas de análisis que éstos plantean.
La tercera y última parte de este capítulo contiene una revisión de lo escrito respecto a la relación descentralización/corrupción y cuáles han sido las principales corrientes a nivel académico, focalizando en el tema de la descentralización, la cual genera un aumento en la corrupción y la descentralización que disminuye la corrupción, finalmente, se plantea una revisión de lo que hay escrito acerca de Colombia en relación con la descentralización y corrupción.
En el siguiente capítulo se desarrolla el estudio de caso y se pone al descubierto cómo determinados aspectos de la política de descentralización, tal como fue conducida en Cota, propician la corrupción política. Se establece a partir del análisis del caso, aquellos elementos que caracterizan la descentralización en el municipio de Cota. El estudio se apoya en una perspectiva histórica comparada y se describe su sistema político, cómo se ha inscrito el fenómeno de la corrupción tanto en medios de comunicación y los diferentes hechos que han sido relevantes en la desestabilización del sistema político y cuál es la percepción de sus habitantes mediante una encuesta que se realizó a una muestra de la población que está en disposición de elegir a sus gobernantes. Haciendo énfasis al proceso de descentralización, sus beneficios y percepción de la corrupción y prestación de servicios públicos.
8
recomendaciones para enfrentar tanto el fenómeno mismo de corrupción como nuevas investigaciones sobre el tema.
Es importante hacer notar que en este trabajo debido a que es exploratorio, pionero e innovador en esta línea, y en aras del mismo alcance del trabajo, en términos del tiempo, se va centrar en un estudio de caso de tipo exploratorio donde no se va hacer una exploración del marco normativo colombiano2. Aunque el autor no desconoce la importancia de términos como la gobernanza, gobernabilidad, participación (esta última con referencia a la ley 134 de 1994, 130 de 1994, entre otras), ni su incidencia en el estudio como categorías.
9
2
Justificación
Este trabajo reviste importancia desde un punto práctico y académico. Práctico, ya que podría ofrecer herramientas de análisis para los actores regionales y locales en Colombia, tanto los gubernamentales como aquellos que integran la misma sociedad civil. Con el estudio se espera que ganen elementos de crítica frente a la corrupción, la cual es uno de los fenómenos que más afectan a un país como Colombia. Además de ser un país que está inmerso en muchas ilegalidades, narcotráfico, secuestro, extorsión entre otras, la corrupción política en los escenarios locales se alimenta y se nutre de todas estas ilegalidades. Se trata de un factor de doble vía, que contribuye a fortalecer todos estos mecanismos de corrupción y daño social (Celis, 2012). En cuanto a lo académico, el trabajo trata de llenar un vacío teórico, pues prácticamente a nivel nacional no hay estudios en la bibliografía que relacionen y estudien la descentralización política con la corrupción a nivel micro de ciudades intermedias y menos tan cercanas a la capital.
El punto de partida de esta investigación consiste en el hecho de que los fenómenos de descentralización, aunque necesarios para cualquier democracia sana, plantean riesgos en términos de corrupción o debilitamiento de la misma democracia, hacia la cual están orientados. En este sentido, se intenta identificar desde esta aparente contradicción cuáles son los factores que más inciden sobre ella, los factores sociales y cómo se puede erradicar o minimizar. Así mismo, se procura identificar cuáles son los elementos de la descentralización que pueden propiciar corrupción en general, qué tipo de corrupción específica se propicia y las causas a las que obedece el fenómeno. Todo esto tomando como escenario de análisis una ciudad intermedia perteneciente a una ciudad región.
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conflicto, bandas criminales organizadas, y la cooptación por parte del mismo estado (García & Revelo, 2010). Estudios académicos de corrupción se conocen poco de las ciudades intermedias cercanas a la capital del país, como es el caso de Cota Cundinamarca, donde vienen aconteciendo unas dinámicas y procesos interesantes que pueden estar asociados a casos de corrupción.3
El municipio de Cota es un escenario interesante para el estudio, porque, además ser vecino a la capital del país, su avance a nivel de Cundinamarca ha sido significativo y vertiginoso. Así, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en lo que refiere a la ley 617 del 2000 en la parte de Categorización de los distritos y municipios, en el año 2007, Cota estaba clasificada como un municipio de categoría 5, y entre 2012 y 2013 alcanzó una categoría 2.4 Ningún otro municipio de la sabana de Bogotá ha protagonizado un ascenso tan rápido de categoría, esto es, en tan solo cuatro años.
Los ingresos del municipio provienes del recaudo de impuestos prediales, así como impuesto de industria y el comercio, es decir, genera sus propios recursos, lo cual contrasta con otros municipios cercanos, como Sopo, que ha sido categorizado de 5 a 4 en el mismo período de tiempo. Por otro lado, las arcas fiscales del municipio han venido aumentando vertiginosamente en los últimos años y varias empresas multinacionales y nacionales han decidido radicarse en la denominada zona industrial de Cota.5
3
“Obras de Cota, en Cundinamarca, afectadas por posible corrupción
La población de Cota, está afectada por varias irregularidades durante las últimas
administraciones, según el concejal municipal Juan David Balcera.”, Noticias Caracol, Abril 28 del
2009.
4
“Ley 617 del 2000 “categoría 2: está en el rango de cincuenta mil uno (50.001) y cien mil
(100.000) habitantes si cumple con ingresos corrientes de libre destinación anuales en el rango de cincuenta mil (50.000) hasta cien mil (100.000) salarios mínimos legales.
categoría 5 con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil
(15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales.”
5 Los Ingresos corrientes del municipio han sido en el año 2007 de Veintiséis mil quinientos
cincuenta y nueve millones ochenta y cuatro mil seis cientos setenta y seis pesos
11
Dicha transformación del municipio de Cota ha estado acompañada por fenómenos políticos recientes como la destitución de alcaldes entre el periodo del año 2007 al año 2012, los desórdenes y las continuas denuncias al andamiaje electoral en el municipio, la judicialización de funcionarios públicos relacionados con las administraciones locales y la movilización de votantes o trashumancia electoral.6
Desde el punto de vista electoral, Cota es importante, como lo muestra el hecho de que aporta una votación significativa en las elecciones a Cámara y Asamblea de Cundinamarca (ver anexo 3). Durante el período de campaña, los representantes a la Cámara tienen obligatoriamente que hacer publicidad electoral en el municipio de Cota,7 algo que no ocurre, por ejemplo, en San Antonio de Tequendama.
Además de estos aspectos relativos al municipio, la investigación resulta pertinente y relevante, en vista de que no se han realizado estudios de casos de corrupción que tengan como objeto ciudades intermedias y aledañas a la capital, como el aquí emprendido. Así mismo, se pretende con el presente trabajo contribuir a tener una mirada académica de los fenómenos de corrupción que sucedieron y están sucediendo en el municipio. Como se mencionó anteriormente, el aumento acelerado de los fenómenos de corrupción puede estar relacionado con el proceso de descentralización; por tanto, este trabajo también busca determinar si existe una relación entre la descentralización política y los fenómenos de corrupción en Cota. Los resultados de este trabajo se espera generen inquietudes en las organizaciones y personas tanto implicadas como afectadas, con el fin de promover acciones preventivas o correctivas que permitan evitar dichos fenómenos.
nueve millones ochocientos setenta y dos mil setecientos veinte siete pesos ($56.309.872.727,oo) . Obtenido de presupuestos oficiales de la alcaldía de Cota.
6
“Cota elige a su quinto alcalde en un año”, El Espectador, 17 Jul 2008. 7
12
3
LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN LOS PROCESOS Y
ESCENARIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN: UN DESAFÍO
A LA TEORÍA DEMOCRÁTICA.
3.1 DESCENTRALIZACIÓN
3.1.1 CONTEXTO GLOBAL
La descentralización se da como consecuencia o respuesta a un conjunto de variables económicas, políticas y sociales, a nivel mundial, que venían ocurriendo en la década de los ochenta. Varios autores que estudian el tema de la descentralización enfatizan sus investigaciones en la dimensión económica; por ejemplo, Forero (2000) considera que la descentralización juega un papel importante en el nuevo modelo de economía mundial que ha nacido después de una crisis y reestructuración del capitalismo mundial, en un nuevo modelo regulatorio, en donde lo que prima es adaptar la producción a las preferencias del cliente. La competencia se centra alrededor de la identificación, anticipación y especificación de la demanda, con el fin de generar varios tipos de productos. Es este aspecto el que asimila a la descentralización con la demanda en cuanto a satisfacer las necesidades de la población. En la nueva gestión de producción, los recursos públicos y privados ante los servicios y bienes públicos deben ser eficientes e innovadores para ser adquiridos por los usuarios finales.
13
Sin embargo, hay autores como Restrepo (2006), Falleti (2010), Forero (2000), Sánchez (2000) que no admiten que se reduzca la descentralización a una relación con la economía, ya que el fenómeno de la descentralización abarca muchas más dimensiones, como las de la política, la educación, la salud y lo social, entre otras. Otra línea de estudios relaciona la descentralización con el nuevo orden Global. Así, Sánchez (2000) establece que hay una incidencia en las regiones que están dentro de un estado y consecuencias para el proceso de descentralización, que obedecen a las tendencias globales. Entre ellas señala a la globalización y la Integración, entendidas como procesos que buscan una armonía a nivel mundial e integración a nivel regional, por ejemplo los TLCs tratados de libre comercio, Mercosur, Alba, entre otros.
Otras líneas de estudio de la descentralización se centran en la relación con la democracia y la participación de los actores políticos en la toma de decisiones políticas; a esta vertiente le interesa analizar cuáles variables o tendencias globales inciden sobre la toma de decisiones. Respecto a las tendencias globales y su relación directa con la democracia, Sánchez (2000) sostiene que las tendencias globales inciden de forma negativa sobre la democracia:
"La integración en particular, tiene un efecto negativo sobre la democracia directa en el seno de los estados. Ya que las tomas de decisiones políticas pasan de nivel nacional a nivel supranacional, el concepto de ciudadano pasa de ser nacional a supranacional. La descentralización viene a ser como una respuesta del estado para acercar al ciudadano a los procesos de toma de decisiones" (2000, p. 45).
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entidades, y en asuntos locales recurre a entidades de índole infra nacional, para subsidiar y conservar algunas particularidades locales.
En efecto Sánchez (2000) completa que si bien las consecuencias de la integración y la globalización son un hecho real, y se incorporan a los planes y actividades cotidianas de un estado nacional, la descentralización entra como un actor importante ante la unificación de estas tendencias globales para mantener y fortalecer las particularidades locales.
Por otro lado, Restrepo (2006) destaca que el estado nación está entre tres grupos de presión, hacia fuera, por la globalización de las empresas transnacionales y su interacción, hacia adentro por el acrecentamiento del poder político local por recursos y competencias debido a la descentralización y hacia el mercado por medio de la privatización de empresas y activos de propiedad estatal.
Dentro de estas tendencias globales, preocupa el papel de los que no son beneficiados por los servicios y las nuevas estructuras de estado que se dan en el proceso que va desde la centralización a la descentralización; surge así una situación a contener por los organismos internacionales, que tratan de evitar un choque entre los dos modelos. Esta cuestión es abordada por Franco (2004), que la rastrea desde la crisis de la deuda de los años ochenta. En este contexto, afirma, hay dos paradigmas relacionados con la política social: uno, donde el estado tiene el monopolio en los servicios, y asume las tareas de diseño, financiamiento, presupuesto nacional, implementación y control, con un esquema donde la prestación de los servicios es igual para todos. De otra parte, el paradigma que surge, establece que los interesados pueden escoger lo que más le convenga entre diferentes actores de la política social8 (empresas, obras filantrópicas, ONG, entre otras) que tienen la capacidad de llevar a cabo algunas tareas de la política social. De allí surge la cofinanciación de proyectos,
8“Se conceptualiza a la política social como el conjunto de directrices, orientaciones, criterios y
lineamientos conducentes a la preservación y elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad”. En
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entendiéndose que el estado debe recuperar recursos mediante copagos. En el marco de este nuevo contexto de modificaciones de la política social, el estado plantea una redistribución de funciones del aparato estatal, del nivel central a entidades subnacionales, específicamente en producción y provisión de bienes públicos.
Para Franco (2004), el centralismo ha sido característico en la historia de los países latinoamericanos debido a la gran influencia cultural y política proveniente de países centralizados como Francia. Se refuerza por la concentración económica y política en la toma de decisiones en el periodo 1929 -1980, donde se implanta el modelo de sustitución de importaciones, y se da una concentración urbana derivada de las migraciones campo-ciudad, debido al modelo industrializador. Esto llevaba a que las decisiones se tomaran lejos de los afectados o beneficiarios sin conocer su realidad.
La descentralización, desde el punto de vista de Franco (2004), viene desde una perspectiva política: se basaba en el fortalecimiento de la democracia incentivando la participación ciudadana, permitiendo así a los ciudadanos, mayor injerencia en asuntos que les concierne y un mayor control.
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renegociación implican el fortalecimiento, influencia y control de las instituciones financieras internacionales sobre los procesos políticos y económicos nacionales. Se aplica así un paquete de medidas neoliberales que cierran el poder autónomo de formulación de políticas de desarrollo por parte de los países deudores. Entra en juego el recorte al gasto público, para cumplir pagos a la deuda externa. De este modo, el modelo de desarrollo adoptado por los países latinoamericanos lleva a deteriorar mucho más la desigual distribución de los ingresos y produce un incremento de los índices de pobreza. Se generan crecientes tensiones sociales explosivas que inquietan a las organizaciones financieras sociales, las cuales deben mitigar las condiciones de miseria y pobreza mediante recomendaciones y programas con un fuerte componente social y la asignación de recursos específicos. Es así como uno de los componentes de la agenda neoliberal es la "nueva política social", con el fin de administrar o gerenciar la pobreza y mitigar sus efectos sobre la región.
De acuerdo con Ahumada (2000), la "nueva política social" se centra en la focalización, la descentralización y la participación comunitaria. Se focalizan los escasos recursos en una población previamente identificada para tratar de satisfacer sus necesidades; y se descentraliza con el fin de trasladar responsabilidades en materia social del estado central a niveles regionales y locales, por ejemplo, a municipios. El esquema requiere de un modelo de participación donde la actuación recae en organizaciones comunitarias.
17 3.1.2 CONCEPTOS y CLASIFICACION
Existen diferentes definiciones de la descentralización que dependen de la línea o enfoque utilizado por los autores que se consultaron en este trabajo.
Por ejemplo, para Lanni (2004), la descentralización es un término paradójico, ya que tiene varias lógicas de acción y significados opuestos. Lanni (2004, p. 23) estima que “…sus procesos requieren de un centralismo mayor y de competencias estatales más complejas”.
Otra importante noción de la descentralización está dada por Restrepo (2006, p. 31): “La descentralización de los estados expresa el abandono de la organización centralista en el desenvolvimiento de los conflictos e intereses, es como si se cambiara el cuadrilátero para continuar la contienda en otro escenario.” Se resalta en esta definición el hecho que los intereses, los actores políticos, sociales y económicos, y factores como las finanzas públicas y la prestación de servicios dejan de ser de incumbencia única del estado nación para trasladarse a un escenario subnacional.
La descentralización, según Franco (2004), tiene como finalidad la eficiencia del gobierno, procura que se haga política a bajo costo y se entreguen los servicios o bienes públicos que cada comunidad espera. Afirma también que esto se logra si hay una competencia entre las mismas organizaciones gubernamentales, de tal manera que los consumidores elijan a sus gobiernos que, de este modo, sí responden a sus necesidades.
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prioridades de gasto a través de sus autoridades elegidas, y no el gobierno central).
Según el DNP (2007, p.1), la descentralización es “una estrategia de organización del Estado para el eficiente cumplimiento de sus fines esenciales y para garantizar los derechos de la ciudadanía en cualquier parte del país, a través de la transferencia de poder político como de recursos y competencias del gobierno nacional a las entidades nacionales”.
Dentro de los procesos de descentralización del gobierno, según Gomá & Jacint (2004) está la transferencia hacia abajo de recursos, y de responsabilidades o autoridad desde el gobierno nacional o central hacia gobierno subnacional. Esta definición resulta muy básica, por cuanto deja de lado la cuestión de si el porcentaje de recursos implica suficiencia de recursos para los gobiernos subnacionales, así como la de establecer la capacidad que se da a estas entidades de recaudar sus propios impuestos.
La descentralización política es definida por Franco (2004, p. 33), como la transferencia de “la capacidad de decisión sobre la provisión de bienes públicos a instancias locales ", creándose así canales de participación y representación de los ciudadanos.
Las definiciones de descentralización dan responsabilidades de arriba hacia abajo en diferentes niveles:
"La descentralización no puede ser concebida como una simple transferencia de poder desde un nivel superior a otro. Esto implicaría trasladar funciones de un centro a otro centro. En realidad, se trata de un proceso de transferencias sucesivas por el cual la capacidad de decisión y los recursos van descendiendo por los diversos escalones del gobierno y llegan a la base. Se descentraliza, finalmente, en los ciudadanos" Franco (2004, p. 35).
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"La descentralización permite que los ciudadanos de diferentes territorios adecuen la provisión de bienes y servicios públicos a sus propias preferencias, pero también implica que esta nueva canasta será financiada total o parcialmente con los recursos generados por la comunidad que escoge." Franco (2004, p. 34).
Así, como dice el autor, es la comunidad quien tiene parte de responsabilidad de financiar los servicios o bienes públicos y a la vez de escoger sus propios proyectos, en conjunto con sus gobernantes.
En referencia al papel de la ciudadanía en el proceso descentralizador, Cunill (2004) considera que hay prácticas de participación de la sociedad que pueden estar legitimando algunas responsabilidades que no cumple el estado, provocando desorganización social. Hace conciencia de juzgar los distintos arreglos institucionales en función de si contribuyen o no a fortalecer la organización social en el ámbito democrático.
La preocupación de Cunill (2004) con respecto al proceso de descentralización es el papel que juega la ciudadanía en la participación política y cómo ello contribuye a la eficiencia de las instituciones y organizaciones en un marco de aumento de la democracia.
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gobierno central. El estado se convierte en un conciliador de los diferentes intereses regionales.
Así como se mencionó anteriormente, el ciudadano tiene unas responsabilidades y para los gobernantes existe el mecanismo de la gestión pública dentro del proceso descentralizador, cuyo fin es hacer cumplir los diferentes lineamientos del gobierno y que los beneficiarios de la descentralización cuenten con instrumentos para evaluar a los gobernantes.
En este orden de ideas, cabe apoyarse en Niño (2000), quien considera la descentralización como la enfatización de la democracia participativa, es decir, a partir de la democracia representativa en donde los representantes o directivos de la administración a cualquier nivel subnacional son responsables de rendir cuenta de su gestión, cumpliendo con las normas promulgadas por los entes de representación popular o con las declaraciones políticas formales.
Para Niño (2000) la gestión pública es un elemento esencial de la democracia participativa y del proceso de descentralización que debe analizarse a partir de la política, vista integralmente como expectativas y aspiraciones de los ciudadanos, mandatos de las instituciones de representación popular (leyes del congreso, asamblea, entre otros), autoridades responsables de la implantación del proceso descentralizador (alcaldes, gobernadores, secretarios del gabinete, entre otros). Las decisiones derivadas de estos con todos los procesos implicados ayudan a descubrir qué propósitos valora la población, y permiten modelar las decisiones, la consecución de recursos públicos y la rendición de cuentas.
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locales están sujetos a planes macro de desarrollo, a la división de poderes a nivel nacional, a la existencia de poderes de la sociedad civil, a los controles a la gestión y a los medios de comunicación. Todos ellos de manera directa o indirecta van a incidir sobre los resultados finales del proceso político y sobre la implementación del proceso descentralizador.
Se puede entender, de acuerdo con el autor, que las decisiones de las autoridades locales populares respetadas y honestas deben estar rodeadas de un entorno legitimador con base al proceso formal o a acuerdos con la realidad local y su entorno que las autoridades de la descentralización dan a conocer.
Tipos de descentralización
Según Acuña (2011), el concepto de descentralización depende de a qué segmento del municipio se aplique. Esto es: descentralización fiscal o económica, administrativa o por competencias, y descentralización política. Estas clasificaciones de la descentralización también son apoyadas por otros autores como White (2011) y Falleti (2010). A continuación se examinan algunas de ellas.
La descentralización fiscal
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gama de funciones locales, su autonomía en función de sus ingresos locales, transferencias de niveles superiores, gastos locales, control sobre los servicios locales, capacidad de planificación de presupuesto, capacidad de endeudamiento a nivel nacional e internacional, capacidad de emitir bonos extranjeros.
Descentralización administrativa (por competencias)
Los municipios asumieron, tareas en áreas como la educación, salud, agua potable, saneamiento básico, vías de transporte urbano y asistencia técnica agropecuaria; en referencia al sector de la salud y educación, no se le entregó la responsabilidad al municipio de prestar el servicio, sino de encargarse de la construcción y dotación de obras de infraestructura. Para Falleti (2010) es el conjunto de políticas que transfiere dispensación de servicios sociales tales como educación, salud, seguridad social, vivienda a los gobiernos subnacionales. Como complemento Ivanyna & Shah (2012) afirma que la descentralización administrativa permite que los gobiernos locales puedan contratar, despedir, fijar términos de referencia para empleos locales y para contratar propias responsablidades sin necesidad de referencias a gobiernos de nivel superior, donde se ha de evaluar índices de contratación, despidos, obras entre otros.
Descentralización Política
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mientras que los anteriores tipos de descentralización no. A estas consideraciones Ivanyna & Shah (2012) agregan que la descentralización política o democrática implica gobiernos locales, elegidos directamente y que sus funcionarios rindan cuentas a los residentes locales. La descentralización política puede ser evaluada por las elecciones populares directas de los miembros del concejo y el director ejecutivo competencia de los partidos políticos, retiro de los funcionarios electos.
Las consecuencias o efectos, al igual que las ventajas y desventajas de la descentralización, se dan como un debate no resuelto, debido a la multiplicidad de objetivos y a la superposición de las formas. (Lanni, 2008).
Una de las consecuencias más evidentes de la descentralización es que le da más realidad a la democracia, es decir, el esquema de gobierno, el centro de poder no está tan alejado del beneficiario, del ciudadano, con el fin de que éste pueda cogobernar con sus gobernantes; así el ciudadano tiene una participación más directa en la política.
Las ventajas de la descentralización, según Ianni (2008), radican en una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de servicios. De acuerdo con Restrepo (2006), la descentralización se manifiesta especialmente en la oferta de bienes y servicios públicos, aunque destaca que su oferta es más efectiva en una organización extensa que tiene diferencias en las preferencias. El sistema descentralizado ofrece ubicación eficiente de los servicios públicos gracias a una gestión bien informada y la toma de decisiones de los gobiernos locales, además de entregar una mejor oferta a las necesidades de los ciudadanos.
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Otra ventaja es la desactivación de los conflictos y la desincentivación de las tendencias secesionistas, teniendo localmente un desarrollo más profundo y equitativo.
Un aspecto crítico no manifestado por los autores anteriores es que la descentralización plantea también dificultades. Según Alesina, Carrasquilla y Echevarría (2002) la descentralización ha llevado a que los gobiernos locales tengan un desequilibrio excesivo del gasto social en educación y salud, y ha interferido con la utilización eficiente de los recursos para la reducción de la pobreza. Estos autores sostienen que los impuestos se presentan en dos realidades: recaudo a nivel nacional y recaudo a nivel local; en esta última situación se pueden imponer impuestos y gastar tanto como se quiera, lo cual crea una tendencia a producir despilfarros y confusión, permite que se abuse del sistema, se propicien o aumenten fenómenos como la corrupción y la falta de transparencia, el desperdicio de recursos, y, en ocasiones, se profundicen los conflictos y las tendencias divisorias, el entorpecimiento de los procesos de desarrollo y el aumento de las desigualdades.
En lo que se refiere a la forma de analizar las características de la descentralización, Lanni (2008) razona que solo el análisis con los nexos empíricos y circunstanciales que constituyen la peculiaridad de cada situación, permite ver las características que en cada caso prevalecen en una específica descentralización y condicionan la naturaleza de sus vínculos con la democracia y la equidad social. Según Ianni (2008), se puede trazar el mapa de los distintos contextos, reconstruir sus peculiaridades; la autonomía y la responsabilidad se constituyen en cada contexto específico en indicadores con los cuales se pueden medir el carácter y la naturaleza de los procesos en vigor; todo esto a partir de las dimensiones vertical y horizontal del principio de subsidiaridad.
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• Para incorporar regiones o grupos étnicos que aspiran a la independencia.
• Para reforzar regiones que en situaciones de pos-conflicto, pueden ayudar a fortalecer la unidad nacional.
• Para aumentar el control del partido de gobierno sobre las actividades locales.
3.1.3 DESCENTRALIZACION EN COLOMBIA
Ivanyna & Shah (2012) en un estudio empírico y analítico para el Banco Mundial, orientado al establecimiento de índices sobre la descentralización, evalúan el impacto que ha tenido el acercamiento de los gobiernos a las personas para tener un gobierno responsable, incorruptible y sensible a sus necesidades. De acuerdo con este estudio, en el tema de descentralización Colombia ocupa a nivel mundial el puesto 23 entre 182 países, situándose por encima de países como Italia, Bélgica, Portugal, España y México, y por debajo de países como Corea, Brasil, Francia, China y Canadá. Los primeros puestos los ocupan Dinamarca, Suiza, Suecia, Finlandia, Estados Unidos, Noruega, Islandia y Japón en su orden. El índice con el que se mide este parámetro es el GCI (Goverment Closeness Index), en castellano: Índice de Cercanía del Gobierno, el cual se define en función de índice de descentralización y el promedio de unidad poblacional.
Desagregados, son varios los índices relativos a la descentralización en los cuales Colombia ocupa posiciones destacadas. Así, en cuanto al Índice de Descentralización, Colombia ocupa el puesto 19; respecto del Índice de Descentralización Administrativa, el puesto 42; en cuanto al Índice de Descentralización Política, el puesto 38; y, en lo que compete al Índice de Descentralización Fiscal, el puesto 37.
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restringida a una democracia más abierta después de los años ochenta. (Restrepo, 2006). A esta consideración, se añade la de Falleti (2010), quien estima que la descentralización en Colombia es fundamentalmente un fenómeno político acompañado de transformaciones fiscales y administrativas a nivel de los municipios.
En esta misma línea, que enfatiza el factor político, se sitúa Jaime Castro, para quien la descentralización en Colombia ha sido una base para salvar y fortalecer la democracia:
“La descentralización redistribuyó el poder político-administrativo del Estado, que estaba concentrado en unas pocas manos: las del gobierno y las del Congreso. Le devolvió a la provincia colombiana la capacidad que tuvo en otras épocas para decidir su destino y manejar sus propios asuntos. Creó centros de poder regional en cada uno de los departamentos y, sobre todo, mil centros de poder local. Gracias a la legitimidad que le otorga a nuestras precarias instituciones políticas, se está convirtiendo en sólido soporte del, cada día más debilitado, sistema democrático que tenemos.” (Castro, 1998, p.14).
Desde una perspectiva histórica, en Colombia se presenta un fenómeno particular de péndulo, que, según Restrepo (2006), va desde el centralismo (1819-1863) hasta el federalismo (1863-1886), para nuevamente volver al centralismo (1886-1986) y regresar luego a la descentralización (1986-2005). En Colombia se acaba la tradición centralista cuando Corte Constitucional [citado por Restrepo (2006), p. 27] define la descentralización “como una forma de organización administrativa propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones”.
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privada conocidas como grupos paramilitares. La política de lucha contra el narcotráfico a nivel mundial se ubica en el contexto de terminación de la guerra fría, con dos actores: uno, el productor que es Colombia, y el otro, el consumidor, que son los Estados Unidos, esto generó el deterioro de las relaciones entre los dos países, enjuiciamiento y encarcelamiento a un numerable número de actores políticos por nexos con el narcotráfico, consecuentemente el descredito y debilitamiento del congreso, senado y partidos políticos. Esto hizo que el Congreso legislara leyes relacionadas con el combate a las drogas, minimizando debates importantes entorno a problemas del país.
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alimentado de, y, al mismo tiempo, han incidido negativamente sobre la descentralización.
En cuanto a la situación económica, autores como Restrepo (2006), Ahumada & Velasco (2000) y Falleti (2010) coinciden en que las reformas o programas de ajuste estructural recomendados por Fondo Monetario Internacional y los bancos multilaterales de desarrollo han venido siendo adoptadas en Colombia desde la administración de Virgilio Barco (1986-1990), donde se dieron los pasos iniciales a la apertura económica, puesta en práctica con el gobierno de Cesar Gaviria (1990-1994) y profundizada con la administración del presidente Ernesto Samper Pizano (1994-1998). La deuda externa y el deterioro de la balanza de pago han llevado a la insistencia por parte del Fondo monetario Internacional y del BID en reducir el déficit fiscal, sanear las finanzas públicas, aumentar las privatizaciones, mejorar las condiciones para la inversión extranjera en los sectores petrolero y de comunicaciones, entregar responsabilidades a los municipios, es decir, avanzar en la descentralización.
La situación social de Colombia, al igual que la de los países latinoamericanos, se caracteriza por una profundización en la desigual distribución de los ingresos y por un incremento de los índices de pobreza. Esto ha generado crecientes tensiones sociales explosivas, que han inquietado a las organizaciones financieras sociales, a las cuales les ha tocado mitigar las condiciones de miseria y pobreza por medio de recomendaciones de componente social y la asignación de recursos específicos.
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en este sentido con el fin de trasladar responsabilidades del estado central a niveles regionales y locales en materia social llegando a municipios y a organizaciones comunitarias. La privatización consiste en entregar a particulares las empresas del estado de servicios sociales básicos las cuales están centradas en el cliente y en su capacidad de pago, impactando de forma negativa a la población más pobre que en consecuencia ve difícil el acceso a la salud y a la educación por no poder pagar.
La descentralización ha sido destacada por numerosos estudios como un rasgo característico del sistema político colombiano desde que fue implementada con el objetivo de llegar a un desarrollo y estado más eficiente. La implementación de la descentralización se ha visto acompañada, sin embargo, por el aumento del clientelismo en las diversas ciudades. Acuña (2011) menciona algunos problemas de diversa índole con respecto a la estabilidad macroeconómica y a la descentralización para el caso colombiano, tales como: a) Las entidades territoriales no tenían ni tienen la capacidad institucional para las tareas otorgadas. b) La falta de control y coordinación con la administración central junto con un marco político que crea incentivos al gasto público, facilitaron y promovieron el endeudamiento en las entidades territoriales. Como lo señala Acuña:
“Los resultados de este proceso fueron el incremento acelerado tanto de los gastos
de funcionamiento como de la inversión, apalancado con endeudamiento, la mayor dependencia de las transferencias del nivel nacional a pesar del incremento en los
recaudos tributarios de los municipios”. (p. 51)
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selección de candidatos a alcaldías y concejos, los cuales no son ni claros ni más democráticos, sobre todo porque aún predominan los métodos clientelistas y el intercambio de favores. Por otro lado el BID evidencia que Colombia a pesar de ser constituido como una república unitaria, es uno de los países que traslada más ingresos a sus gobiernos subnacionales, por encima de México y Venezuela países con larga tradición federalista (Acuña, 2012).
El otorgamiento de recursos desde el gobierno central al gobierno local según Alesina, Carrasquilla & Echevarría (2002) se basa en: a) el gobierno nacional debe transferir la mitad de los recursos recaudados a los gobiernos locales; b) el grueso de los recursos transferidos se van a destinar principalmente a educación y salud; c) los alcaldes y gobernadores elegidos deben administrar los recursos y aumentar el esfuerzo fiscal propio y d) el fortalecimiento de la democracia participativa, por medio de la creación de mecanismos de participación, para fortalecer la continuidad en los planes de gobierno local, y el aumento de periodo de alcaldes y gobernadores de dos a tres años.
3.2 CORRUPCION
La corrupción en términos muy generales puede ser entendida como apropiación privada de lo público; es una categoría ampliamente tratada en estudios empíricos y académicos. Ya en la Biblia, por ejemplo, el Libro de los Reyes y los Libros de los Profetas, desde los menores a los mayores, son grandes tratados desde la perspectiva contra la corrupción. Aristóteles (Libro III de la Política) refiere toda
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todos los medios y recursos para obtener esos fines, es una traición a los fines originales.
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mandatario. En otras palabras, la corrupción requiere siempre del concierto de dos partes.
Para Sánchez (1997), los constantes esfuerzos del poder político para afinar los instrumentos jurídicos con el fin de luchar contra la corrupción, marca los avances del estado democrático de derecho. Por cuanto en las relaciones entre el poder político y la economía se dan las condiciones para la práctica corrupta, el estado social interviene para regular activamente y asegurar una estabilidad y una mínima igualdad. Ambos poderes, el político y el económico se necesitan recíprocamente y de ahí nacen las mayores tentaciones. Otro ejemplo, de acuerdo a Sánchez (1997), se puede evidenciar en la clasificación de terrenos a efectos urbanísticos y la contratación pública, donde evidentemente hay tanto participación política de partidos políticos en las decisiones políticas para sobresalir sobre otros partidos políticos, como iniciativa de la empresa privada para llevar a cabo dichos efectos urbanísticos. Allí en esta relación ciertos funcionarios públicos han encontrado el medio de enriquecimiento personal rápido.
Para Mény (2003), la corrupción ha existido desde que hay sociedades políticas, sólo que unas sociedades le dan mayor o menor importancia a la misma corrupción. Según González (2003), la corrupción está presente en todas las sociedades, inclusive en las dictaduras. Lamo (1997) afirma que en las dictaduras no hay corrupción, por cuanto éstas son la misma corrupción institucionalizada.
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intereses públicos y privados y las reglas no están muy claras o hay márgenes de arbitrariedad en los funcionarios públicos.
Villoria (2010) considera la corrupción como un abuso de posición, con beneficio directo o indirecto para el corrupto o los grupos de que forma parte éste, con incumplimiento de normas jurídicas o de normas éticas que una comunidad asume como válidas, donde el actor corrupto siempre pone por delante el interés privado sobre el interés general. Y reafirma que la corrupción política es la expresión más grave de las fallas o deficiencias éticas en el ejercicio de la acción de gobernar y servir los intereses generales.
Así mismo, Cortna (1997) considera que el sentido profundo de la corrupción de cualquier actividad, consiste en perder la naturaleza que le es propia y, con ello, toda legitimidad.
De igual manera López (1997) considera que la corrupción política es toda transgresión de normas dentro de un determinado orden social, dentro de una sociedad política, significa cierto desorden social con riesgo a extenderse. Puede darse como un concepto restringido respecto al aprovechamiento de un cargo o función pública en beneficio de intereses privados, particulares o compartidos.
Además, Rabotnikof (2003) considera que hablar de corrupción solo tiene sentido si se habla de un sistema normativo de referencia, un sistema normativo del que el acto o los procesos corruptos se alejan.
Malem (1997) agrega que la práctica corrupta constituye un modo de influencia que repugna a ciertas reglas que gobiernan la práctica política democrática. Por eso los actos de corrupción, si no son secretos, tienden a ser al menos discretos. El acto de corrupción necesita, un sistema normativo que le sirva de referencia, de este modo se habla de corrupción moral, jurídica, política.
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una práctica social, dentro del cual se produce el acto o la actividad corrupta y el sistema normativo relevante, dependiendo del caso concreto como lo puede ser en sistemas religiosos, deportivos, políticos. Al hablar de corrupción no necesariamente se hace referencia a una persona que ostenta un determinado grado de poder o de autoridad; de ahí que defina la corrupción como la violación de una obligación por parte de un decisor con el objeto de obtener un beneficio personal extra de la persona que lo soborna o a quien extorsiona, a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o extorsionado, el cual supera los costos del soborno o del pago o servicio extorsionado. El corrupto se ve enfrentado al cómo conciliar la existencia simultánea del sistema normativo relevante y del subsistema de corrupción que tan provechoso le resulta. Esto lo logra con adhesión retórica al sistema normativo relevante, que pasa a jugar un papel casi mítico o llamado “dimensión simbólica”, viendo en él la justificación última de las obligaciones de todo decisor.
Algunas conductas corruptas, según Laporta (1997), son el soborno, la extorsión, los arreglos, las alteraciones fraudulentas del mercado, las malversaciones y los fraudes, la especulación financiera con fondos públicos, la parcialidad, la colusión privada, el uso de información privilegiada. Para que ocurra esto se deben presentar algunas condiciones de corrupción, según el autor: condiciones sociales y económicas, periodos de alto crecimiento y modernización, aumento de oportunidades políticas en relación a las oportunidades económicas, aumento de inversión extranjera, articulación institucional del sistema político.
Según Deysine (citado en Laporta (1997)) algunas condiciones para la corrupción política son: baja remuneración y salario público, interinidad constante de la función pública, ausencia, debilidad o escasa probabilidad de sanciones, sobre regulación administrativa.
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democráticas. Sin embargo, según Rose-Ackerman (2002), las elecciones democráticas no son una cura invariable para la corrupción. Por el contrario, algunos sistemas electorales son más vulnerables a la influencia de intereses que otros. Cuando los grupos tienen intereses, pueden ejercer su poder algunas veces de forma legal y otras no, las contribuciones ilegales a las campañas y el soborno de los políticos pueden socavar los sistemas democráticos. A menudo, los pagos se efectúan para obtener favores administrativos o legislativos, lo cual, según Rose-Ackerman (2002), no es otra cosa que clientelismo y por eso tanto la captura de estado como el clientelismo son mecanismos de corrupción a combatir, en efecto , se evidencia la corrupción, tanto antes como después de la posesión de los alcaldes, se halla asociada a la financiación de las campañas políticas, a la compra de votos, la trashumancia, al manejo del presupuesto y acciones en el manejo de contratos y/o poderes dados por el concejo, o como nos dice el autor, al botín a conseguir.
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administrativo del sistema político son una de las principales causas de la corrupción en Colombia.
Rose-Ackerman (2002) sostiene que si bien es difícil estimar los beneficios y las fortunas que amasa un funcionario corrupto, el impacto de la misma no depende tanto de la cantidad de pagos, como de los efectos distorsionadores que produce sobre el funcionamiento económico.
Según Tanzi (2009), es así como la corrupción genera distorsiones macroeconómicas y barreras de crecimiento a nivel económico, de transparencia y desarrollo. Brevemente, la corrupción afecta la composición del gasto público y también distorsiona el sistema tributario. Los trabajos econométricos han señalado que la corrupción reduce el gasto público en educación y salud. Por lo tanto, eso reduce la formación de capital humano que es también importante para el crecimiento económico. El autor ha identificado efectos en el nivel y composición del sistema tributario entre los que se destaca que la corrupción reduce el nivel impositivo, disminuye el rendimiento del impuesto al valor agregado y reduce la contribución del impuesto a la renta a la base tributaria.
3.3 DESCENTRALIZACION Y CORRUPCION
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que se establecen en estos trabajos, no están fundadas en conocimientos empíricos, es decir, en estudios de caso.
Al relacionar la descentralización y la corrupción, Fjeldstad (2004) se pregunta si la descentralización conduce a más o menos corrupción, pues es en esta cuestión que los estudios teóricos apuntan en direcciones diferentes. Además, no proporcionan conclusiones claras sobre los vínculos entre la descentralización y la corrupción, debido a la misma falta de estudios empíricos.
En este orden de ideas, la descentralización se dio para dar más democracia, pero si se cambia este fin, el resultado es que hay menos democracia, lo que quiere decir que no hay una distribución de poder para todos, sino de poder para unos pocos. En tal sentido, los fines de la descentralización quedan disfrazados para otros fines completamente diferentes, utilizando instrumentos y procesos de la descentralización.
No obstante, la descentralización ha sido concebida desde sus inicios como algo bueno a priori. Si bien es cierto que se pensó como una solución, como algo
necesario, y de ahí que la palabra descentralización tenga una carga valorativa de “buena”, resulta inquietante que presente problemas y que pueda acrecentar la corrupción.
