ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA: PRINCIPIO BÁSICO EN LA GESTIÓN DE DESECHOS PELIGROSOS HOSPITALARIOS
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
CADENA LLANOS ZENAIDA BEATRIZ
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
HURTADO MORA JORGE IVAN
FACULTAD
CIENCIAS JURIDICAS
PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
X
Nombre del programa académico
Nombres y apellidos del director del programa académico
JOSE IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
ABOGADO (A)
PREMIO O DISTINCIÓN(En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
BOGOTA 2012 80
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y
diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
X
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN
(minutos) CANTIDAD
FORMATO
Vídeo Audio Multimedia Producción electrónica Otro, ¿Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Residuos Peligrosos Hospitalarios Dangerous Hospital leftovers
Responsabilidad Compartida o Integral Shared or Integral Responsibility
Generadores de Residuos Hospitalarios Hospital Leftovers Generators
Gestores Externos External Operators
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
RESUMEN
La monografía concentra la investigación en la problemática actual de los residuos peligrosos hospitalarios en Colombia, la cual radica principalmente en la insuficiencia de programas para la minimización en las fuentes de residuos, en la inadecuada disposición final por parte de gestores externos y en la falta de conciencia ambiental.
principales problemas de la aplicación de dicho factor teórico a la llamada Crisis del 2008, específicamente al caso originado en la ciudad de Barranquilla.
ABSTRACT
The monograph concentrates the investigation about the present-day set of problems over the dangerous Hospital leftovers in Colombia, which mainly is due to the lack of programs for minimizing the leftovers sources, because of the final unsuitable disposition by the external operators and due to the lack of environmental awareness.
1
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA: PRINCIPIO BÁSICO EN LA GESTIÓN DE DESECHOS PELIGROSOS HOSPITALARIOS
ZENAIDA BEATRIZ CADENA LLANOS
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
BOGOTÁ D.C.
2
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA: PRINCIPIO BÁSICO EN LA GESTIÓN DE DESECHOS PELIGROSOS HOSPITALARIOS
ZENAIDA BEATRIZ CADENA LLANOS
Trabajo de Grado presentado como requisito para optar al título de Abogado (a)
DIRECTOR
JORGE IVÁN HURTADO MORA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
BOGOTÁ D.C.
3
NOTA DE ADVERTENCIA
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará porque no se publique nada contrario al dogma, y a la moral católica y porque las tesis no contengan ataques personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el anhelo de buscar la verdad y la justicia”.
4
TABLA DE CONTENIDO
PÁG.
INTRODUCCIÓN 8
CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTOS TÉCNICOS 11
1.1 RESIDUO O DESECHO HOSPITALARIO 11
1.2 CLASIFICACIÓN DE DESECHOS HOSPITALARIOS 12
1.2.1 Desechos no peligrosos 12
1.2.2 Desechos peligrosos 15
1.3 GESTIÓN INTEGRAL 18
1.3.1 Gestión interna 18
1.3.2 Gestión externa 19
1.4 ¿QUÉ IMPACTOS SOCIALES, AMBIENTALES Y ECONÓMICOS OCASIONA LA INADECUADA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS PELIGROSOS HOSPITALARIOS?
20
CAPÍTULO 2 – MARCO NORMATIVO 23
2.1 LEGISLACIÓN INTERNACIONAL 23
2.1.1 Antecedentes 23
2.1.2 Regulación de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos: Convenio y Protocolo de Basilea
25
2.2 LEGISLACIÓN NACIONAL 30
2.2.1 Antecedentes 30
2.2.2. Principio de la Responsabilidad Compartida en generadores y receptores 34
2.2.3 Responsabilidad del Estado en materia ambiental 37
Posición pasiva: como autoridad ambiental y sanitaria 38
Posición activa: como gestor externo 42
5
2.4.1. Antecedentes 45
2.4.2 Política ambiental aplicada a la gestión integral de los residuos peligrosos en Colombia (2005-2018)
46
2.5 INVESTIGACIONES DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS 48
2.6 ¿SON CONGRUENTES LOS FINES CONVENIDOS EN EL PROTOCOLO DE BASILEA CON LOS PRINCIPIOS DE LA LEY COLOMBIANA EN LO QUE ATAÑE A LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA?
52
CAPÍTULO 3 – APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
COMPARTIDA
55
3.1 CRISIS DEL AÑO 2008 55
3.2 CASO BARRANQUILLA 57
3.3 ¿LA DECISIÓN RATIFICADA POR LAS AUTORIDADES AMBIENTALES
COMPETENTES ES COHERENTE CON EL PRINCIPIO DE
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA CONSAGRADO EN LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL COLOMBIANA?
64
CONCLUSIÓN 67
6
LISTA DE FIGURAS Y ANEXOS
PAG.
Figura 1 Clasificación de residuos hospitalarios 13
Figura 2 Gestión Interna 19
Figura 3 Gestión Externa 20
Figura 4 Principales entidades que regulan la cadena de gestión en el orden nacional
38
Figura 5 Autoridades Ambientales y Sanitarias competentes en Barranquilla, Atlántico.
62
7
RESUMEN
La monografía concentra la investigación en la problemática actual de los residuos peligrosos hospitalarios en Colombia, la cual radica principalmente en la insuficiencia de programas para la minimización en las fuentes de residuos, en la inadecuada disposición final por parte de gestores externos y en la falta de conciencia ambiental.
El proyecto se ocupa de describir las características de los residuos hospitalarios, de analizar el camino recorrido en materia de normas y políticas públicas y, finalmente, de señalar los principales problemas de la aplicación de dicho factor teórico a la llamada Crisis del 2008, específicamente al caso originado en la ciudad de Barranquilla.
8
INTRODUCCIÓN
“[L]os derechos al desarrollo y al medio ambiente son responsabilidad de todos los Estados y de todos los individuos. En consecuencia, los derechos al desarrollo y al medio ambiente alcanzan su plena efectividad en la medida en que cada uno de sus titulares -Estados e individuos- reconoce, a su vez, su deber de garantizar esos derechos a los demás" BELLVER CAPELLA1.
A principios del XIX, en la llamada Segunda Revolución Industrial, se dio un gran avance en todas las ramas de la ciencia, por lo que se originaron notables adelantos técnicos que favorecieron el progreso material y el nivel de vida de las personas.
Además de lo anterior, las dinámicas socioculturales produjeron un ánimo consumista2 en los habitantes de las ciudades, puesto que el sistema ya no solo producía para satisfacer necesidades primarias y secundarias, sino que incrementaba también la fabricación de bienes y servicios no esenciales.
El consumo de modo acelerado de bienes originados, de un lado por la extracción de recursos naturales y, del otro por la práctica industrial y científica, acrecentó la formación de lo que hoy conocemos como residuos o desechos. Estos desechos empezarían a mostrar el lado negativo del ánimo consumista, por lo que se hizo necesaria la creación de mecanismos para contrarrestar los efectos que pudieran causar.
1 BELLVER CAPELLA, Vicente. El futuro del Derecho al ambiente. Citado por SANZ, Francisco. Concepto De
Responsabilidad Compartida Y El Principio De Subsidiariedad. En: El Derecho Ambiental. Coruña: en el Anuario de la Facultad de Derecho de A Coruña, Nº 3, 1999. p563 [Articulo en línea] Disponible en: http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=194266
9
Así, países desarrollados dieron lugar a la realización de normas que centraron su objetivo en la regulación y control de los residuos, tal como el caso de Japón en los años 60, que por el consumo de pescado contaminado de mercurio tuvo pérdidas de cientos de personas3, y se vio obligado a reformular sus políticas ambientales; este fue el antecedente para que países industrializados buscaran estrategias que contrarrestaran los efectos negativos que estaba ocasionando el consumismo.
En 1989, entonces, se llevó a cabo el Convenio de Basilea, con el propósito de controlar los movimientos transfronterizos de los residuos peligrosos; allí se estableció la necesidad de hacer un análisis de las características típicas de los residuos y el tratamiento que debían darle los países firmantes del Convenio y, en esa medida, promover una educación ambiental basada en la minimización de residuos de tipo peligroso.
Varios países tomaron en cuenta estos lineamientos del Convenio para fomentar en sus respectivos territorios normas restrictivas destinadas principalmente a los agentes que tratan, vigilan y disponen desechos peligrosos, como industrias, sectores mineros y energéticos, clínicas y hospitales. Entre estos países se encontró Colombia, que no se quedó atrás con la reglamentación de este tipo de residuos, pues ha venido proponiendo políticas públicas, leyes, resoluciones y decretos que tienen como base los lineamientos del plano internacional.
A nivel nacional las obligaciones y responsabilidades que se relacionan con la gestión integral de residuos peligrosos hospitalarios configuran una tendencia basada en el Derecho Subjetivo. Por lo que las inadecuadas actuaciones que se han cometido con respecto al tratamiento y disposición de los desechos peligrosos, han sido analizadas desde las acciones generadas por el sujeto que haya estado implicado en el acto ilícito, como lo son las omisiones, intenciones, negligencias, entre otros.
10
Sin embargo, esta tendencia se ha complementado con un principio propio del Derecho Objetivo, este es Responsabilidad Compartida, Extendida o Integral, el cual tiene como finalidad determinar que “la tarea de la protección o defensa ambiental y las obligaciones que de ella se derivan no recaen exclusivamente sobre un sujeto determinado, sino sobre todos aquellos actores implicados de un modo u otro en tal función”4.
Esta última visión del problema tiene su fundamento explícito en la Constitución colombiana, que consagra en el artículo 88 el tratamiento que debe darse a las gestiones relacionadas con la protección de derechos colectivos, esto es: por tratarse de fines públicos o colectivos carecen de contenido subjetivo.
Por lo tanto, la labor en esta investigación será estudiar la esencia de dicho principio, como aquel que merece la pena comprender desde dos ángulos distintos, a saber: la posición del generador y receptor y la posición de las autoridades ambientales. Lo anterior lleva inevitablemente a la situación que vivió el país en el año 2008, pues por la inadecuada disposición final que se le dio a algunos desechos peligrosos hospitalarios, quedó en evidencia lo poco efectivas que son las autoridades ambientales y sanitarias a la hora de ejercer sus funciones.
Finalmente, abordaremos la problemática que se originó en la ciudad de Barranquilla, la cual mostró realmente lo que se estaba viviendo en Colombia, por lo que el desafío será conceptualizar y mostrar, no sólo el alcance que tienen las normas en nuestro país, sino la incidencia que tienen en la realidad.
4 SANZ LARRUGA, Francisco. El concepto de Responsabilidad Compartida y el Principio de Subsidiariedad en el
11
CAPÍTULO 1 – FUNDAMENTOS TÉCNICOS
En este capítulo se estudiaran las características de los residuos hospitalarios, sujetos intervinientes en la gestión y las consecuencias de tipo ambiental, social y económico que podrían generarse si no se lleva a cabo una disposición final acorde a los parámetros técnicos que traen las normas ambientales al respecto.
Se tendrá en cuenta principalmente la Resolución 1164 de 2002, en la cual se establece la clasificación y los aspectos a seguir para una adecuada gestión integral de residuos.
1.1 RESIDUO O DESECHO HOSPITALARIO
La Real Academia de la Lengua Española (RAE) entiende las palabras residuo y desecho como sinónimos, al reducirlos a “todo tipo de sustancia, producto, material o elemento que como resultado de un proceso industrial, o de cualquier otro proceso humano o natural, es considerado sobrante o resto”5.
Los ambientalistas, por su parte, consideran normalmente una diferencia, pues desecho lo definen como aquel producto resultado de un proceso cualquiera al que por sus particularidades no se le confiere ningún valor comercial, y únicamente habrá lugar a la disposición final; mientras que los residuos sí poseen un valor comercial, ya que por sus características pueden ser considerados como materia prima para la realización de otro producto.
Finalmente, la legislación nacional en concordancia con la RAE, no hace distinción alguna y los define como “sustancias, materiales o subproductos sólidos, líquidos o gaseosos,
12
generados por una tarea productiva resultante de la actividad ejercida por el generador”6. Esta investigación se suma a esta última interpretación, por lo cual residuo y desecho serán nombrados indistintamente a lo largo de estas páginas.
Como fue aclarado en la introducción de este trabajo, nos centraremos únicamente en aquellos objetos o sustancias derivados de cualquier procedimiento relacionado con la atención de pacientes en las instituciones públicas o privadas que prestan servicios de salud, estos son llamados desechos o residuos hospitalarios. Las principales instituciones generadoras de este tipo de residuos, son: hospitales, centros y puestos de salud, laboratorios de análisis, clínicas odontológicas, clínicas veterinarias, bancos de sangre y farmacias.
Este tipo de residuo al tener “características de peligrosidad (corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, infecciosas o radiactivas) representan un riesgo para la salud”7 del personal médico, paramédico, enfermería, pacientes, visitantes, personal de recolección de residuos y otros, y de la comunidad en general, además del riesgo ambiental que de ellos se deriva. Al ser considerados por distintas investigaciones científicas como fuentes de riesgo, deberían pasar por procesos complejos en comparación con el tratamiento que se les da a los desechos domésticos, por ejemplo.
1.2 CLASIFICACIÓN DE LOS DESECHOS HOSPITALARIOS
Los generadores (clínicas, hospitales, centros de salud, veterinarias, etc.) y gestores externos (empresas públicas o privadas encargadas del servicio de recolección y disposición final de desechos) para lograr un manejo seguro deben llevar a cabo una separación desde las fuentes de acuerdo a las características que posee cada residuo
6 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2676 de 2000, por el cual se reglamenta la gestión integral de residuos
hospitalarios y similares. Art. 4
7 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.Decreto 4741 de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y
13
hospitalario, de tal manera de garantizar, por lo menos en primera instancia, una adecuada disposición final.
[image:21.612.131.500.243.544.2]La legislación nacional, por la preocupación de que dichos residuos fueran tratados de la mejor manera, determinó el procedimiento para una correcta gestión integral por medio de la Resolución 1164 de 2002 que los clasifica en no peligrosos y peligrosos.
Figura 1. Clasificación de residuos hospitalarios
Fuente: Resolución 1164 de 2002
14
1.2.1 DESECHOS NO PELIGROSOS:
El Decreto 2676 de 2000 en el artículo 5 establece que “[s]on aquellos desechos producidos por los hospitales, clínicas, centros de salud, etc., en cualquier lugar y en desarrollo de su actividad, los cuales no representan riesgo para la salud humana y/o el medio ambiente”. Vale la pena aclarar que cualquier residuo hospitalario no peligroso sobre el que se presuma haber estado en contacto con residuos peligrosos debe ser tratado como tal, por la contaminación o adhesión de características de peligrosidad que tiene este último.
A su vez, estos tienen una clasificación, esta es:
Biodegradables: son los productos químicos o naturales que pueden descomponerse en los elementos que lo conforman por acción biológica en condiciones ambientales naturales; podemos destacar aquí los vegetales, residuos alimenticios, papel higiénico, papeles no aptos para reciclaje, jabones y detergentes biodegradables, madera y otros residuos que puedan ser transformados fácilmente en materia orgánica y que no hayan tenido contacto con material infectado8.
Reciclables: son los residuos que han sido utilizados y que soportan un proceso fisicoquímico o mecánico que permiten que se recurra a ellos como materia prima en un nuevo procedimiento; entre estos residuos se encuentran algunos papeles y plásticos, chatarra, vidrio, telas, radiografías, partes y equipos obsoletos o en desuso, entre otros9.
Inertes: “son aquellos que no se descomponen ni se transforman en materia prima y su degradación natural requiere grandes períodos de tiempo. Entre estos se encuentran: el icopor, algunos tipos de papel como el papel carbón y algunos plásticos”10.
8Cfr. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolución No. 1164 de 2002 por medio del
cual se adopta el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los residuos hospitalarios y similares. Pág. 16. Disponible en: http://www.car.gov.co/?idcategoria=13367
15
Ordinarios o comunes: son productos resultantes de actividades humanas corrientes en lugares como casas, cafeterías, salas de espera, auditorios y en general en todos los sitios del establecimiento del generador.
1.2.2. DESECHOS PELIGROSOS:
El Decreto 4741 de 2005, en el artículo 3 consagra lo siguiente con respecto a la definición de residuo peligroso:
Cualquier objeto, material, sustancia, elemento o producto que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, cuyo generador descarta, rechaza o entrega porque sus propiedades no permiten usarlo nuevamente en la actividad que lo generó o porque la legislación o la normatividad vigente así lo estipula.
Estos residuos se clasifican en:
1. Residuos Infecciosos o de Riesgo Biológico: “son aquellos que contienen microorganismos patógenos tales como bacterias, parásitos, virus, hongos, virus oncogénicos y recombinantes como sus toxinas, con el suficiente grado de virulencia y concentración que pueda producir una enfermedad infecciosa en huéspedes susceptibles”11. Estos a su vez se sub-clasifican en:
Biosanitarios: son las herramientas utilizadas en procedimientos sanitarios que hayan tenido contacto con pacientes o animales enfermos o sus secreciones, por lo cual resultan potencialmente infecciosos; ejemplo de ellos son las gasas, apósitos, aplicadores, algodones, drenes, vendajes, mechas, guantes, bolsas para transfusiones sanguíneas, catéteres, sondas, material de laboratorio como tubos capilares y de ensayo, medios de cultivo, láminas porta objetos y cubre objetos, laminillas, sistemas cerrados y sellados de drenajes, ropas desechables, toallas higiénicas, pañales, etc.12.
11 Ibíd. Pág. 17
12 Cfr. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolución No. 1164 de 2002 por medio del
16
Anatomopatológicos: “son los provenientes de restos humanos, muestras para análisis, incluyendo biopsias, tejidos orgánicos amputados, partes y fluidos corporales, que se remueven durante necropsias, cirugías u otros procedimientos, tales como placentas, restos de exhumaciones entre otros”13.
Cortopunzantes: son las herramientas con características cortantes o punzantes con bordes afilados o puntiagudos que han tenido contacto con microorganismos patógenos y son potencialmente infecciosas; resaltamos aquí limas, lancetas, cuchillas, agujas, restos de ampolletas, pipetas, láminas de bisturí o vidrio, etc.14.
De animales: “son aquellos provenientes de animales de experimentación, inoculados con microorganismos patógenos y/o los provenientes de animales portadores de enfermedades infectocontagiosas”15.
2. Residuos químicos: “son los restos de sustancias químicas y sus empaques ó cualquier otro residuo contaminado con éstos, los cuales, dependiendo de su concentración y tiempo de exposición tienen el potencial para causar la muerte, lesiones graves o efectos adversos a la salud y el medio ambiente”16. Se sub- clasifican en:
Fármacos parcialmente consumidos, vencidos y/o deteriorados: medicamentos o empaques vencidos, deteriorados y excedentes de sustancias que han sido empleadas en cualquier tipo de procedimiento17.
Residuos de citotóxicos: “son los excedentes de fármacos provenientes de tratamientos oncológicos y elementos utilizados en su aplicación tales como:
13 Op.cit. Pág. 17
14 Cfr. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolución No. 1164 de 2002 por medio del
cual se adopta el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los residuos hospitalarios y similares. Pág.17. Disponible en: http://www.car.gov.co/?idcategoria=13367
15 Ibíd., Pág. 18 16 Ibíd. Pág. 18
17 Cfr. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolución No. 1164 de 2002 por medio del
17
jeringas, guantes, frascos, batas, bolsas de papel absorbente y demás material usado en la aplicación del fármaco”18.
Metales pesados: “son objetos, elementos o restos de éstos en desuso, contaminados o que contengan metales pesados como: Plomo, Cromo, Cadmio, Antimonio, Bario, Níquel, Estaño, Vanadio, Zinc, Mercurio. Este último procedente del servicio de odontología en procesos de retiro o preparación de amalgamas, por rompimiento de termómetros y demás accidentes de trabajo en los que esté presente el mercurio”19.
Reactivos: “aquellos que por sí solos y en condiciones normales, al mezclarse o al entrar en contacto con otros elementos, compuestos, sustancias o residuos, generan gases, vapores, humos tóxicos, explosión o reaccionan térmicamente colocando en riesgo la salud humana o el medio ambiente. Incluyen líquidos de revelado y fijado, de laboratorios, medios de contraste, reactivos de diagnóstico in vitro y de bancos de sangre”20.
Contenedores presurizados: “los empaques presurizados de gases anestésicos, medicamentos, óxidos de etileno y otros que tengan esta presentación, llenos o vacíos”21.
Aceites usados: “aquellos aceites con base mineral o sintética que se han convertido o tornado inadecuados para el uso asignado o previsto inicialmente, tales como: lubricantes de motores y de transformadores, usados en vehículos, grasas, aceites de equipos, residuos de trampas de grasas”22.
3. Residuos radiactivos: “son sustancias emisoras de energía predecible y continua en forma alfa, beta o de fotones, cuya interacción con materia puede dar lugar a rayos x y neutrones. Debe entenderse que estos residuos contienen o están contaminados por radionúclidos en concentraciones o actividades superiores a los niveles de exención
18
establecidos por la autoridad competente para el control del material radiactivo, y para los cuales no se prevé ningún uso. Esos materiales se originan en el uso de fuentes radiactivas adscritas a una práctica y se retienen con la intención de restringir las tasas de emisión a la biosfera, independientemente de su estado físico”23.
1.3. GESTIÓN INTEGRAL
Abarca las actividades que se deben realizar para el manejo correcto del residuo. Para que sea efectivo este sistema y no altere factores determinantes como el riesgo al medio ambiente y a la salud humana, tiene que ser un trabajo coordinado entre generadores y prestadores del servicio de aseo principalmente. “Incluye los aspectos de generación, segregación, movimiento interno, almacenamiento intermedio y/o central, desactivación, recolección, transporte, tratamiento y/o disposición final”24.
Sin embargo, esta cadena de trabajo entre generadores y prestadores del servicio de aseo se encuentra dividida en dos momentos, estos son: en primer lugar, la gestión interna y, en segundo lugar, la gestión externa. Los cuales explicaremos a continuación.
1.3.1 GESTIÓN INTERNA
Esta “comienza con la generación que es llevada a cabo por la entidad prestadora del servicio de salud, pues los residuos son producidos dentro del sitio de generación.”25 La
23 Ibíd., Pág.19
24 INSTITUTO NACIONAL DE SALUD. Guía practica para la elaboración e Implementación de los Planes de Gestión
Integral de Residuos Hospitalarios y Similares. 2010. Disponible en: http://www.ins.gov.co/lineas-de-accion/Red-Nacional-Laboratorios/Documentos%20de%20inters%20SRNL/Guia%20como%20elaborar%20PGIRH.pdf
25 MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolución No. 1164 de 2002, por medio del cual
se adopta el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los residuos hospitalarios y similares. Pág.23. Disponible en: http://www.car.gov.co/?idcategoria=13367
19
[image:27.612.136.516.162.326.2]figura 2 presenta las principales acciones que deberían hacer parte del tratamiento a los residuos en las fuentes de generación.
Figura 2. Gestión interna Fuente: Resolución 1164 de 2002
De acuerdo a las recomendaciones que propone la Resolución 1164 de 2002, en esta fase se deben realizar todas las labores tendientes a la minimización de los residuos, es decir, a la formación educativa que se les debe proveer a las personas que los manipulan. Además, al adecuado mantenimiento de las fuentes de almacenamiento para que aquellos residuos no peligrosos no se contaminen de los peligrosos y, en general, a la elaboración de planes de tecnologías más limpias y desarrollo de programas que tengan como fin segregaciones ajustadas conforme a la normatividad nacional.
1.3.2 GESTIÓN EXTERNA
Empieza en el momento en que los centros de salud entregan sus desechos a las empresas prestadoras del servicio de aseo; “ésta gestión necesariamente se hace por fuera del sitio de generación una vez se hayan agotado las actividades que puedan llevarse a cabo de manera
Generación Depósito Inicial Aprovechamiento Tratamiento y /o
Recolección y
20
[image:28.612.132.519.191.359.2]interna.”26 En este punto encontramos los llamados receptores, quienes tienen la función de prestar los servicios que se demuestran en la figura 3
Figura 3. Gestión Externa Fuente: Resolución 1164 de 2002.
Todo el recorrido que debe seguir un residuo peligroso hospitalario, se tiene que construir o elaborar de acuerdo a las recomendaciones que hace el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, ya que, de lo contrario, se ocasionarían problemas a los que manipulan dichos objetos, es decir, a los encargados de la separación de los residuos, a la comunidad y al medio ambiente.
26 Ibíd. Pág. 24
Recolección y
Transporte Externo Almacenamiento Externo Recuperación
21
1.4. ¿QUÉ IMPACTOS SOCIALES, AMBIENTALES Y ECONÓMICOS OCASIONA LA INADECUADA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS PELIGROSOS HOSPITALARIOS?
Colombia actualmente sufre por las incorrectas prácticas con este tipo de residuos, aspecto que ha llevado a que pacientes, comunidades cercanas a botaderos y empleados de las instituciones prestadoras del servicio de salud sean quienes padezcan esta situación; una de las principales consecuencias que podemos citar son las enfermedades como la rubiola, el SIDA, hepatitis B o C, infertilidad, tuberculosis, entre otras, las cuales, evidentemente, afectan la calidad de vida de las personas que manipulan el residuo. Sin embargo, los animales, fuentes hidrológicas y la atmosfera también padecen por las amenazas constantes que representan este tipo de acciones.
De acuerdo a estudios realizados por el Ministerio de Salud “el 40% aproximadamente de los residuos hospitalarios presenta características infecciosas debido a su inadecuado manejo y el 60% restante se contamina”27, siendo riesgoso para el medio ambiente sobre todo para aguas superficiales y subterráneas, la atmosfera y el suelo, además del deterioro estético del paisaje natural.
Según estudios de la Organización Mundial de la Salud “la incineración de residuos hospitalarios genera grandes cantidades de dioxinas, mercurio y otras sustancias contaminantes. Estas sustancias van a parar al aire donde pueden llegar a transportarse por miles de kilómetros y contaminar el medio ambiente a escala mundial, o terminan siendo cenizas, que en general se desechan sin tener en cuenta la carga de contaminantes tóxicos persistentes que contienen”28.
27 MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolución No. 1164 de 2002, por medio del cual
se adopta el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los residuos hospitalarios y similares. Pág.8. Disponible en: http://www.car.gov.co/?idcategoria=13367
22
23
CAPÍTULO 2 - MARCO NORMATIVO
En este capítulo se hace referencia, en primer lugar, a aquellas normas internacionales que se incluyen por bloque de constitucionalidad (art. 93 Constitución Política) como marco de referencia para aplicación en Colombia; en segundo lugar, a la normatividad que se ha tenido en cuenta en el país para el tema de los residuos peligrosos (RESPEL), y en tercer lugar, a las investigaciones y políticas públicas que ha llevado a cabo el Estado por medio de sus entidades de control y vigilancia.
2.1. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL
2.1.1 ANTECEDENTES
La Responsabilidad Compartida o Corresponsabilidad ha sido vista a lo largo de las últimas dos décadas como un principio fundante a la hora de determinar el marco de obligaciones que tienen los sujetos públicos y privados en la lucha por el cuidado al medio ambiente.
Ahora bien, este principio tiene como fundamento definir que
en la tarea de protección o defensa ambiental las obligaciones que se derivan de los daños o amenazas ambientales no recaen exclusivamente sobre un sujeto determinado, sino sobre todos aquellos actores implicados de un modo u otro en tal función. En esta responsabilidad conjunta intervienen los sujetos públicos y privados. Dentro de los públicos, los Estados en sus relaciones internacionales (o comunitarias en la Unión Europea), e internamente, en cada Estado, los distintos niveles e instancias de poder (administraciones regionales, locales, etc). Y dentro de los privados, las empresas de servicios, las industrias, las ONGs, el público en general.29
24
La Responsabilidad Compartida aparece por primera vez en la Declaración de Estocolmo de 1972, específicamente en el principio 19 que establece la necesidad imperiosa de llevar a cabo una educación que tenga como fundamento cuestiones ambientales, con el fin de contribuir a la protección y mejoramiento del medio, sin distinción de público a educar, sino mas bien a toda la población y constituir así bases sólidas en lo que atañe a conductas inspiradas en el sentido de la responsabilidad.
Aquella declaración hace un llamado a los gobiernos y a los pueblos en general a unir esfuerzos en pro del mejoramiento ambiental y preservación de entornos naturales para beneficio del hombre y su posteridad. El objetivo principal de la Declaración era dejar la preocupación por el medio ambiente y formar una conciencia ambiental tanto en países industrializados, como en países en vía de desarrollo.
Dos años más tarde este principio adquiere mayor auge, pues en 1974 en la Carta de Naciones Unidas sobre Derechos y Deberes Económicos de los Estados en su artículo 30 se dice que “la protección, la preservación y el mejoramiento del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras es responsabilidad de todos los Estados. Todos los Estados deben tratar de establecer sus propias políticas ambientales y de desarrollo de conformidad con esa responsabilidad”30.
Este documento pone énfasis en la cooperación que a nivel económico debe haber entre sujetos de derecho internacional por medio de la equidad y el interés común de los países, con el objetivo de fundar principios en un nuevo orden económico internacional centrado en el mejoramiento ambiental.
Posteriormente, la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992 muestra la idea de responsabilidad conjunta de los Estados por mantener el orden ambiental, pero delegándole una responsabilidad aún mayor a los países industrializados o
25
desarrollados. El principio 7 estipula que “[l]os países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabeen la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las tecnologías y los recursos financieros de que disponen”31.
Esta última declaración establece la importancia de garantizar el derecho a un medio ambiente sano, por medio de la asociación de sujetos que corren el riesgo de ser víctimas, y por otro lado, el de fundar en los países económicamente más fuertes una educación ambiental basada en el apoyo a los países menos industrializados.
Estos tres documentos internacionales muestran las obligaciones que sujetos privados asumen en cuanto a la manipulación y explotación de recursos naturales, y los deberes que los países tienen a la hora de concebir programas estables dentro de sus políticas ambientales. Sin embargo, de manera específica la Responsabilidad Compartida aplicada a la gestión de los residuos peligrosos, se ve claramente en el Convenio y Protocolo de Basilea, los cuales fueron creados para profundizar en el tema de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos.
2.1.2 REGULACIÓN DE MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS: CONVENIO Y PROTOCOLO DE BASILEA
Una de las tantas preocupaciones que tiene la sociedad mundial con respecto a los asuntos ambientales son los residuos peligrosos, sobre todo los generados en cantidades excesivas por países desarrollados, donde la capacidad económica y educativa conlleva a un alto nivel de consumo de tecnología calificada, ocasionando un aumento en elementos para reciclar o reutilizar (en el caso del transporte de bienes usados, los cuales son utilizados como materia
31 UN, DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS. Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el
26
prima en industrias latinoamericanas) o un aumento de desechos destinados a la desactivación y disposición final.
Por el problema de desactivación o reciclaje, se constituyeron normas restrictivas y procedimentales en lo que se refiere al tráfico de este tipo de materiales, tomando como base el Convenio y Protocolo de Basilea, tal es el caso de Colombia. Tanto el Convenio como el Protocolo se encuentran ratificados; el Convenio por medio de la Ley 253 de 1996 efectuándose la revisión en la Sentencia C-377 de 1996 y el Protocolo a través de la Ley 945 de 2005 sometida al control constitucional en la Sentencia C-1151 de 2005.
El Convenio hace hincapié en el control que ejerce cada país sobre sus desechos y el que debe hacer a los desechos de otros países, sea por medio de autoridades aduaneras o ambientales. Por su parte, el Protocolo amplía el marco de responsabilidades e indemnizaciones, proponiendo sanciones que los países pueden formular si ilícitamente se prueba el tráfico de desechos, de acuerdo a los límites financieros que el mismo documento estipula.
CONVENIO DE BASILEA
Firmado en 1989 en la ciudad de Basilea (Suiza), del cual hicieron parte 114 Estados y la Comunidad Europea. Al haber países firmantes desarrollados, se comprometieron principalmente a “frenar los abusos que algunos venían cometiendo al llevar sus desechos peligrosos a los países más pobres para que, a cambio de alguna contraprestación, se encargaran de la “basura peligrosa.”32 Situación que condujo a que países en vía de desarrollo concentraran sus esfuerzos en cuidar sus territorios naturales (como en el caso de nuestro país), ratificando dicho Convenio para contrarrestar los efectos adversos que tenía recibir desechos de otros países.
27
Este tratado es el antecedente normativo internacional y ha sido por bloque de constitucionalidad33 incluido en nuestra legislación para cumplir con el propósito de complementar los preceptos de la Carta Magna. Los expertos en el tema coinciden en señalar dos aspectos básicos del Convenio, estos son: el tránsito de residuos, en este caso, los peligrosos, tienen que reducirse al mínimo de acuerdo con un manejo ambientalmente adecuado; la gestión externa de estos mismos debe ser efectuada lo más cerca posible a la fuente de su generación.
Por lo tanto, aquellos presupuestos le dan fundamento a los objetivos de minimizar, tratar y eliminar residuos peligrosos, entre los que se encuentran los hospitalarios. Lo anterior, conduce no sólo a la reducción de componentes peligrosos, sino que pretende un cambio en la conciencia ambientalista de los países desarrollados, en cuanto a la prohibición de exportaciones de grandes cantidades de desechos peligrosos y, a su vez, a los países en vía de desarrollo de no aceptar desechos y transferir los de su propiedad.
Durante el Convenio se vio la necesidad de crear órganos con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas acordadas, tal es el caso de la Secretaría que tiene como función “controlar los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, monitorear y prevenir el tráfico ilícito, proveer asistencia en el manejo ambientalmente adecuado de los desechos, promover la cooperación entre las Partes y desarrollar guías técnicas para el manejo de los desechos peligrosos”34.
El Convenio no solo puntualiza en obligaciones generales en lo que concierne al tratamiento, disposición y tránsito de desechos peligrosos, sino que también deja establecida las bases para la adopción de un protocolo que especifique los temas de la
33Por bloque de constitucionalidad se debe entender que “[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” Colombia. Constitución Política. Bogotá. Leyer, 2006. Art 93.
34 ECOESTRATEGIA. Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos
peligrosos y su eliminación. [Documento en línea] Disponible en:
28
responsabilidad e indemnización por los daños resultantes de movimientos transfronterizos. Todo ello con el fin de ponerle un sentido coercitivo a las obligaciones que trae el Convenio.
PROTOCOLO DEL TRATADO
Durante aquel evento nació la idea de crear un protocolo para delimitar el tema de la responsabilidad, esta se consignó en el artículo 1235, con el fin de concretarla por los daños o lesiones que se presentaran con el tráfico de desechos peligrosos. El primer documento fue presentado en 1993, sin embargo este fue debatido y aceptado luego de seis años de rondas de discusión, siendo aprobado el 10 de diciembre de 1999. Este protocolo inicialmente fue ratificado por los mismos países que firmaron el Convenio, luego otros se adhirieron al documento.
Del alcance del protocolo36 se pueden tomar cinco aspectos importantes, que son:
La ocurrencia de un incidente: en el protocolo se usa la palabra ‘incidente’ como aquel suceso o número de sucesos que provoca daño o suscita una amenaza o lesión grave. Es menester señalar que en este punto no se tiene en cuenta la causalidad o el hecho fortuito, sino la intencionalidad del sujeto causante del agravio.
Operaciones que conduzcan a la eliminación: en este solo se tendrán en cuenta los planteados en el Convenio de Basilea, específicamente los consagrados en el Anexo IV, en el cual se establecen las operaciones que pueden conducir o no a la recuperación de los recursos.
35 Convenio de Basilea, Artículo 12: “[l]as partes cooperarán con miras a adoptar cuanto antes un protocolo que establezca las normas y procedimientos apropiados en lo que refiere a la responsabilidad y la indemnización de los daños resultantes del movimiento transfronterizo y la eliminación de los desechos peligrosos y otros desechos”. SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DE ARGENTINA. En: http://www2.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/basilea/baselconv.htm
36 MONTES CORTÉS, Carolina. Daño Ambiental: Responsabilidad por los daños provenientes de movimientos
29
Incidente entre Estados Parte: como resultado de un incidente los preceptos del Protocolo se aplicaran solo a los Estados que lo hayan ratificado, por lo tanto no serán llamados Estados Parte los que solo hayan firmado el convenio de Basilea. Excepcionalmente, será aplicado si durante un tránsito de desechos se cause muerte a una persona o lesión grave.
Incidente en Estado de Tránsito: cuando los daños son producidos en una zona que no es de jurisdicción de un país parte del Protocolo, pero que hace parte de los países de tránsito de los desechos serán también cobijados con las normas sancionatorias. Ahora, es importante decir que si algún país de tránsito tiene acuerdos regionales, bilaterales u otros, sobre movimientos de desechos peligrosos tiene la posibilidad de que sea aplicado el régimen de responsabilidad.
Aplicación opcional: es fundamental establecer que el documento admite la posibilidad de que los Países Parte puedan o no aplicarlo, siempre y cuando lo notifiquen al depositario, en el caso específico de presentarse daños o lesiones graves bajo su jurisdicción.
Estos cinco pasajes reflejan cuales deben ser los sujetos responsables de los movimientos transfronterizos de desechos, que por sus características corresponderían ser tratados como peligrosos; los Estados tienen, por su parte, la obligación de crear regímenes fuertes que satisfagan intereses colectivos y que contribuyan a salvaguardar bienes jurídicos tutelables como la vida.
30
La finalidad es la formación de normas que llenen los vacios normativos que a nivel interno cada país firmante tiene al respecto como es, “en primer lugar la de establecer reglas y procedimientos apropiados en la esfera de responsabilidad e indemnización por daños resultantes del movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, y en segundo lugar, en consagrar un régimen de compensación ambiental y a terceros que permitan garantizar una reparación pronta y adecuada.”37
2.2. LEGISLACIÓN NACIONAL
2.2.1 ANTECEDENTES
Por medio de la Ley 23 de 1973, en Colombia se le otorgaron facultades extraordinarias al presidente para la promulgación del Decreto-Ley 2811 de 1974, también llamado Código de los Recursos Naturales Renovables; el cual como objetivo principal tenía “[l]ograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos”38. Con este precedente normativo se consolidó la preocupación por el medio ambiente, pero también por aquellos factores que lo perturbarían por circunstancias de consumo como son los desechos, el ruido, uso inadecuado de sustancias peligrosas, entre otros.
Cinco años después de encontrarse en vigencia el Código de los Recursos Naturales, se estructuró la Ley 9 de 1979 que tenía como objetivo establecer medidas sanitarias para la protección del medio ambiente, como en el uso del agua, residuos líquidos, sólidos, emisiones atmosféricas, etc. Asimismo, de restricciones y prohibiciones en las que pueden
37 Ibíd. Pág. 264
38PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto-ley 2811 de 1974, por el cual se dicta el Código
31
caer personas jurídicas o naturales que lleven a cabo incorrectos usos de residuos líquidos, sólidos y especiales en cuanto al manejo, importación, transporte y disposición final.
En 1986 el Ministerio de Salud expidió la Resolución 230939 centrándose en el estudio de los residuos especiales, que son “objetos, elementos o sustancias que se abandonan, botan, desechan, descartan o rechazan y que sean patógenos, tóxicos, combustibles, inflamables, explosivos, radiactivos o volatilizables y los empaques y envases que los hayan contenido, como también los lodos, cenizas y similares”40, a los que hoy llamamos Residuos Peligrosos.
Además, se estableció la responsabilidad de los que utilizaban y manipulaban este tipo de residuos, ya fueran generadores existentes antes de la expedición de la Resolución, generadores nuevos y contratistas (aquellos que también manipulan el residuo, ejemplo de ello el transportista), con esto se sembraron las bases de lo que hoy conocemos como Responsabilidad Compartida, la cual será analizada más adelante.
La Constitución Política de 1991 hace mención a los derechos colectivos o de tercera generación. En este documento se expone la importancia de los colectivos como el arma más fuerte en lo que atañe a una visión de conjunto y no meramente individuos capaces de adquirir derechos. De acuerdo al manejo de los residuos “[q]ueda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional”41.
39 No obstante, esta norma fue modificada y ampliada en 1994 por la Resolución 189, todo ello con el fin de profundizar en todo lo atinente a las definiciones y las particularidades de residuos peligrosos.
40 MINISTERIO DE SALUD. Resolución No. 2309 de 1986, por la cual se dictan las normas para el cumplimiento del
32
Con la creación del Ministerio del Medio Ambiente42 en la Ley 99 de 1993, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del entorno y los recursos naturales renovables y se le dio el nombre de Sistema Nacional Ambiental (SINA)43.
Posteriormente, con la Ley 253 de 1996 nos adherimos al Convenio de Basilea con el fin de controlar los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos; también se esperaba hacerle frente a la eliminación de estos mismos y ejercer una mayor vigilancia sobre los residuos.
Si analizamos en rasgos generales lo que se ha venido describiendo en este capítulo, es decir, el marco normativo de los RESPEL se pueden distinguir dos etapas, a saber: una etapa reparadora, que va entre 1979 y 1989; y una etapa preventiva desde 1989 en adelante44. En referencia a este tema la investigadora colombiana Carolina Montes opina que en la primera etapa se distinguen normas prohibitivas respecto a la fabricación, consumo y transporte de cualquier sustancia en razón de su peligrosidad para la salud y el medio ambiente, partiendo de meros supuestos sancionatorios para los sujetos que llevaban a cabo actividades que según el compilado normativo se hallaban en contravía de lo dispuesto.
La segunda etapa, por su parte, se caracteriza más bien por la formulación de normas preventivas, las cuales tuvieron como finalidad evitar acciones que pudieran ser de carácter perjudicial por el inapropiado uso o manipulación de los RESPEL45.
42Por medio del Decreto 3570 de 2011 al Ministerio de Medio Ambiente le fueron modificados sus objetivos y asimismo,
la estructura, por lo que se integra actualmente al Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[Documento en línea] Disponible en:
http://www.minambiente.gov.co//contenido/contenido.aspx?catID=463&conID=1074
43 “Permite la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Constitución Política de Colombia de 1991 y la ley 99 de 1993, por medio del conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones.” INSTITUTO DE INVESTIGACIONES DE RECURSOS BIOLOGICOS ALEXANDER VON HUMBOLDT, COLOMBIA. Sistema Nacional Ambiental. [Documento en línea] Disponible en: http://www.humboldt.org.co/sina/c-sina.htm
44 Cfr. MONTES, Carolina. Los Desechos Peligrosos en la Normatividad Colombiana. Citado por: Amaya Navas, Oscar Darío. Régimen jurídico y ambiental de los residuos peligrosos: Apuntes Críticos sobre la gobernabilidad en la gestión integral de los residuos peligrosos en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2008; p. 159.
33
Con la expedición del Decreto 2676 de 2000, modificado por los Decretos 1669 de 2002 y 4126 de 2005, se logra un valioso desarrollo normativo específicamente en los residuos hospitalarios, identificándose a los sujetos que hacen parte de la cadena del residuo peligroso y no peligroso, obligaciones, procedimientos así como el plan de gestión que deben seguir.
Todos los programas para el mejoramiento en la gestión interna y externa del residuo se deben llevar a cabo por medio del llamado PGIRH46 (Plan de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios y Similares), en este se delimita algunas de las funciones de los gestores, entre los que está el diagnóstico situacional, y sanitario y el cronograma de actividades.
Asimismo, estos decretos establecen como aspecto general del tema de los residuos peligrosos hospitalarios la responsabilidad que tienen todos los sujetos, tanto en la gestión interna (desde componentes de generación hasta presentación al gestor externo), como en la externa (recolección hasta disposición final).
Pese a la responsabilidad general dada a cada uno de los sujetos dentro de las obligaciones de generadores (fabricante o importador de un producto o sustancia química con propiedad peligrosa), prestadores del servicio de desactivación (personas naturales o jurídicas que prestan el servicio dentro de las instalaciones del generador, mediante técnicas que aseguren los estándares de desinfección), y prestadoras del servicio especial de aseo (personas naturales o jurídicas encargadas de las actividades de recolección, transporte, aprovechamiento, tratamiento y disposición final de los mismos) deben asumir responsabilidad por daños que se llegaren a causar si se atrofiara la cadena de gestión, por lo que se les atribuye legalmente la llamada responsabilidad solidaria.
Ahora bien, “[l]a solidaridad en los eventos de responsabilidad puede definirse como aquella en la que en virtud de la ley puede exigirse la totalidad de la indemnización a cada
34
uno de los actores de un daño”47. De esta manera, “son solidariamente responsables el generador, prestadores del servicio de desactivación y del servicio especial de aseo de residuos peligrosos hospitalarios y similares, estos en calidad de receptores solidariamente responsables con el generador y asumen una responsabilidad integral en los términos de la Ley 430 de 1998”48.
2.2.2. PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA EN GENERADORES Y RECEPTORES
Antes de precisar todo el tema de la responsabilidad ambiental por el inadecuado uso de residuos peligrosos hospitalarios, es importante señalar los elementos que el Código Civil Colombiano instaura con respecto a la responsabilidad como referencia general.
El artículo 2341 del Código Civil establece que “[e]l que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido”. El anterior postulado hace referencia a la responsabilidad civil extracontractual, pues por causa suya o por medio de otro causan un perjuicio a terceros, o a un entorno natural protegido, no habiendo un vínculo obligacional anterior entre el causante del daño y la victima del hecho.
Por otra parte, el Código Civil en su artículo 2344 hace mención a lo siguiente “[s]i un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa” entonces, al momento de analizar todo el proceso por el que pasa el desecho, sea desde el almacenamiento inicial hasta la disposición final, tanto generadores como receptores (servicio de desactivación y aseo) son responsables solidariamente de los actos ilícitos que
47 CASTRO BUITRAGO, Erika J. y AGUILAR MAYA, Luis Guillermo. Responsabilidad Civil Extracontractual En La
Gestión De Residuos Peligrosos. En: Universitas Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas Bogotá. No. 113 (ene.-jun. 2007); Pág.185
35
puedan ocasionar. Asimismo, es consagrado en la Ley 1252 de 2008 en la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los desechos peligrosos.
Luego de tomar como marco referencial el Código Civil y los primeros decretos que hicieron hincapié en este tema, es necesario traer a colación dos decretos que profundizan en la responsabilidad de generadores y receptores de residuos peligrosos hospitalarios.
En primer lugar, el Decreto 4741 de 2005 plantea “prevenir la generación de residuos o desechos peligrosos, así como regular el manejo de los residuos o desechos generados, con el fin de proteger la salud humana y el ambiente”49. Esta norma es significativa, puesto que establece un criterio preventivo a la hora de analizar el marco de actividades que debe realizar el generador del residuo peligroso. Por medio de este Decreto se puede hablar de
Responsabilidad Extendida50; un concepto que, aunque no es profundizado ciertamente por la norma, ya es posible visualizarlo a través del Decreto 2676 de 2000 y la Ley 430 de 1998.
La Responsabilidad Extendida es vista como aquella en la que el generador de cualquier residuo peligroso es responsable de éste y de las consecuencias que pueda causar hasta que el residuo sea destruido o eliminada su característica peligrosa51. Siendo atribuida tal responsabilidad al generador, este tiene “la libertad y el deber de escoger al gestor externo que mejor pueda prestarle el servicio de gestión del residuo que produce.”52 Sin embargo, no todas las zonas del país en donde se encuentran pequeños generadores de residuos hospitalarios tienen libertad de escoger al gestor externo que más le convenga a sus necesidades, puesto que al ser ciudades pequeñas o zonas rurales, el generador tiene la tarea
49 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.Decreto 4741 de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y
el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral, Art. 1
50 Además, del análisis del Decreto 4741 de 2005 se puede decir que será central ver el deber del generador en cuanto al cuidado y control de sus residuos, pues es el actor principal en la cadena de gestión; éste es quien produce el residuo, así transfiera el dominio al gestor externo. Por lo tanto, el generador tendrá la facultad de conocer el proceso para la disposición final o de la utilización pos-consumo de sus residuos.
51 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Política Ambiental para la gestión
integral de residuos o desechos peligrosos. Bogotá: Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2005; Pág. 103
52 URIBE JONGBLOED, Alberto. Régimen jurídico y ambiental de los residuos peligrosos: Viabilidad de las áreas de
36
también de disponer finalmente los residuos, ya que no muchas empresas particulares llegan a prestarle el servicio, por varias razones, entre las que se destacan los aspectos geográficos y económicos principalmente; y en su defecto deben tomar los servicios de una sola empresa privada o por medio de una empresa pública en cabeza del municipio, para obtener una buena gestión externa. A diferencia de los grandes centros urbanos, que cuentan con mayor oferta de gestores externos.
En segundo lugar, la Ley 1252 de 2008 también insiste en seguir con el principio en cuestión, cuando estipula que “[l]a responsabilidad integral del generador, fabricante, importador y/o transportador, subsiste hasta que el residuo peligroso sea aprovechado como insumo o dispuesto finalmente en depósitos o sistemas técnicamente diseñados que no represente riesgos para la salud humana y el ambiente.”53
Esta misma Ley hace referencia al principio de responsabilidad extendida desde un ámbito internacional, pues trata, primero, la importación y exportación de residuos peligrosos en el territorio nacional, según lo establecido en el Convenio de Basilea y sus anexos, proponiendo mecanismos de minimización de residuos en sus fuentes; y segundo, la regulación a la infraestructura de la que deben ser dotadas las autoridades aduaneras, zonas francas y portuarias.
Hasta ahora hemos señalado dos normas encaminadas a establecer la responsabilidad extendida desde un ámbito sustancial, con todo esto tenemos también en materia procesal la Ley 1333 de 2009. Esta ley estructura el proceso sancionatorio ambiental, pero no otorga ningún tipo de eximentes de responsabilidad a las infracciones que se puedan causar por fallas en el monitoreo, diagnóstico, remediación y reparación de los residuos peligrosos; en este caso podemos incluir los hospitalarios dispuestos en el artículo séptimo como causal de agravación a las infracciones que involucren desechos peligrosos.
53 DÍAZ, Martha y RINCÓN, María Clara. Régimen jurídico y ambiental de los residuos peligrosos: Alcances de la
37
2.2.3. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN MATERIA AMBIENTAL
El Estado ha sido desde su origen el único garante de la seguridad y del manejo del medio ambiente; siendo así, en materia ambiental y, específicamente en el tema de Residuos Hospitalarios, tiene dos posiciones, a saber: como vigilante de las conductas de los particulares que actúan de gestores y como gestor externo, en caso de no existir empresa privada que lleve a cabo dicha labor.
En lo que concierne a la vigilancia, tiene una posición pasiva puesto que actúa fuera de la gestión que hacen generadores y receptores, siendo estas empresas particulares las que cumplen con la gestión interna y externa del manejo de los residuos, por lo tanto su función es la de inspección, vigilancia y control.
Desde la posición activa, es decir, como receptor, recolector, transportista y/u operador final de los mismos, es importante señalar que en muchos lugares de nuestro país al no existir empresas particulares oferentes que cumplan con la gestión externa, tendrá como obligación, en cabeza del Municipio, llevar a cabo dicha función.
En consecuencia, cuando actúa de manera pasiva, es decir, como autoridad competente en la vigilancia y control a gestores particulares y de manera activa cuando lo hace de gestor externo, el Estado debe responder por los daños que causen sus servidores públicos, ya sea por el mal desempeño de su trabajo como gestor o por la omisión de sus funciones a la hora de velar por el cumplimiento de las normas ambientales, de acuerdo al artículo 90 de la Constitución Política54.
Visto desde aquí, “lo que busca el Estado es que, luego de que se establezca plenamente la existencia del daño, su condición antijurídica y su imputabilidad a una autoridad pública, se condene al Estado a resarcirlo mediante una indemnización que lo compense
54CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Artículo 90: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños
38
íntegramente”55. En materia ambiental, se castiga al causante del daño por medios pecuniarios para mostrar el rechazo social y jurídico a la conducta originada por el sujeto infractor.
POSICIÓN PASIVA: COMO AUTORIDAD AMBIENTAL Y SANITARIA
[image:46.612.117.539.340.549.2]Teniendo en cuenta el papel que cumple el Estado en materia ambiental, con respecto a los RESPEL hospitalarios, pasaremos a exponer algunas de las instituciones encargadas de velar por el cumplimiento de las normas ambientales, a nivel nacional, departamental y municipal.
Figura 4 Principales entidades que regulan la cadena de gestión en el orden nacional56
55 ESGUERRA PORTOCARRERO, Juan Carlos. La Responsabilidad Patrimonial del Estado en Colombia como
Garantía Constitucional. Pág. 904 [Artículo en línea] Disponible en: biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2553/34.pdf 56 OCHOA MIRANDA, Marlybell. Retos en la aplicación de los aspectos normativos que regulan la gestión integral de
residuos hospitalarios y similares en Colombia. Pág. 42 [Artículo en línea] Disponible en:
39
A nivel nacional encontramos el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, esta entidad tiene como propósito implementar políticas públicas con el ánimo de capacitar y promover sistemas de producción más limpia. Todas estas medidas con el fin de educar a gestores internos y externos, y así, contrarrestar los efectos que trae la inadecuada disposición final. Además de expedir decretos como el 4741 de 2005 que es el “instrumento de planificación de la gestión de RESPEL y de registro de generadores, reglamentado posteriormente por la Resolución 1362 de 2007”57.
El Ministerio de la Protección Social (MPS), conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente trabaja para proponer mecanismos técnicos que tengan en cuenta los gestores a la hora de realizar el plan de gestión integral de residuos hospitalarios. Al mismo tiempo tienen la tarea de inspeccionar los registros que elaboran los generadores y crear los manuales educativos para los principales agentes intervinientes.
Otra entidad adscrita al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible es el IDEAM (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales), que tiene el objetivo de manejar y suministrar la información ambiental. Entre los que esta, la elaboración de “protocolos para la caracterización fisicoquímica de los residuos peligrosos y los procesos para la acreditación de laboratorios”58. Aspecto técnico que deben seguir todos los gestores internos a la hora de la recolección y clasificación de los mismos.
El Fondo Nacional de Estupefacientes (FNE) “vigila y controla permanentemente la importación, exportación, distribución y venta de materias primas de control especial, sustancias sometidas a fiscalización y medicamentos que las contengan e interviene en la
Siglas: “CAR: Corporaciones Autónomas Regionales, MT: Ministerio de Transporte, MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MPS: Ministerio de la Protección Social, MME: Ministerio de Minas y Energía, IDEAM: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, CRA: Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico, FNE: Fondo Nacional de Estupefacientes, INGEOMINAS: Instituto Colombiano de Geología y Minería, SSP: Superintendencia de Servicios Públicos, SPT: Superintendencia de Puertos y Transporte, PGN: Procuraduría General de la Nación, CGR: Contraloría General de la República”.
57 OCHOA MIRANDA, Marlybell. Retos en la aplicación de los aspectos normativos que regulan la gestión integral de
residuos hospitalarios y similares en Colombia. Pág. 43 [Artículo en línea] Disponible en:
