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Armonización de la Normativa GIRAA en Centroamérica

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ALA/2005/017-550

RESULTADO A.2.1.

“Modernización de las normativas relacionadas a la Gestión Ambiental, de Recursos Hídricos y de Reducción de Riesgos para incrementar la incidencia de las mismas en otros ámbitos de actividad en

los países de la Región.”

Armonización de la Normativa GIRAA en Centroamérica

DOCUMENTO DE TRABAJO -AVANCE

Proyecto EuropeAid/126041/D/SER/Multi

Agosto 2009

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ÍNDICE

1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE ARMONIZACIÓN ... 3

2. LAS VÍAS HACIA LA ARMONIZACIÓN ... 5

3. VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL HARD LAW Y EL SOFT LAW ... 6

3.1. “Hard Law” ... 6

3.2. “Soft Law” ... 7

3.3. Superación de la dicotomía “hard”/“soft” ... 8

4. ARMONIZACIÓN NORMATIVA EN LA UNIÓN EUROPEA ... 9

4.1. Evolución de los mecanismos de armonización en Europa ... 9

4.2. La mejora de la “gobernanza” Europea y el Método Abierto de Coordinación ... 11

4.3. El enfoque del “soft law” en la política Europea del agua ... 14

5. APLICACIÓN A LA GIRAA EN CENTROAMÉRICA ... 18

5.1. Base jurídica ... 18

5.2. Principios ... 18

1.1.1. Solidaridad ... 18

1.1.2. Gradualidad y progresividad ... 19

1.1.3. Tratamiento especial a países con menor desarrollo relativo ... 20

1.1.4. Participación democrática de todos los sectores sociales ... 20

6. LÍNEAS MAESTRAS DE LA POLÍTICA CENTROAMERICANA PARA LA GIRAA ... 21

6.1. Contenido esencial ... 21

1.1.5. Gestión integral de los recursos hídricos ... 21

1.1.6. Consideración de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión y planificación ... 21

1.1.7. Planificación hidrológica de cuenca ... 21

1.1.8. Acercamiento de los estándares de calidad ... 22

1.1.9. Requisitos mínimos aplicables a los vertidos ... 22

1.1.10. Integración de la prevención de riesgos en la planificación hidrológica y el ordenamiento territorial 22 6.2. Formalización ... 22

1.1.11. Necesidad de compromiso a alto nivel ... 22

1.1.12. Acuerdo sobre criterios y objetivos concretos y calendario para su aplicación ... 23

1.1.13. Compromisos de información mutua ... 23

1.1.14. Apertura y transparencia ... 24

1.1.15. Intercambio de experiencias ... 24

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1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE ARMONIZACIÓN

La presente investigación se plantea con el objetivo de armonizar, compatibilizar y completar la normativa relativa a la GIRAA como esfuerzo integrado en el marco de la integración centroamericana. En otros capítulos se ha pasado revista al marco normativo aplicable en cada uno de los países centroamericanos y al esquema jurídico institucional del Sistema de Integración Centroamericano. También se ha descrito la política adoptada por la Unión Europea en materia de aguas y de riesgos asociados a las inundaciones.

Para continuar hacia una parte más propositiva se considera necesario, sin embargo, detenerse brevemente en algunos conceptos básicos. En concreto resulta necesario partir de un concepto de “armonización normativa” que permita estudiar las formas en que se puede plantear dicha armonización y como se puede aplicar a la GIRAA.

En el contexto del derecho internacional se ha escrito mucho sobre la armonización de la leyes o las políticas de los diferentes estados, lo mismo se ha hecho en países de estructura federal en los que se quiere potenciar el funcionamiento armónico del conjunto al tiempo que se preserva la individualidad de las partes. El concepto de armonización, sin embargo, puede significar cosas distintas según quien lo utilice y en qué contexto. Siguiendo a uno de los autores clásicos en esta materia, David Leebron, puede ofrecerse una definición general de este concepto diciendo que consiste en hacer que los requisitos legales y las políticas de diferentes gobiernos resulten iguales o, por lo menos más semejantes1. Este autor distingue varias formas de armonización.

En primer lugar la que se plantea para acercar las reglas específicas aplicables, por ejemplo, a unos determinados productos o instalaciones, como puede ser la limitación de vertidos de aguas negras procedentes de núcleos de población. Esta armonización puede conseguirse tanto por medio de normas vinculantes aprobadas por los gobiernos como mediante estándares voluntarios aprobados por organismos de certificación.

En segundo lugar cabe plantear la armonización de los objetivos generales de las políticas públicas, como podría ser el mantenimiento de un determinado nivel de calidad de calidad del agua. Este tipo de armonización sirve de orientación o estándar para evaluar la actividad del gobierno dejando un amplio margen de libertad para decidir como deben alcanzarse los objetivos. Normalmente la aplicación de la armonización de políticas corresponde a los poderes públicos, a diferencia de la armonización de reglas que suele ser aplicada directamente por los particulares. Eso supone que mientras que la armonización de reglas específicas obliga a concretar todos los detalles, en la armonización de políticas se necesita precisar mucho menos y serán los gobiernos los que entren en las especificidades de la aplicación.

1 David W. Leebron. “Lying down with Procrustes: an analysis of harmonization claims”. Working Paper # 111, Columbia Law School, Center for Law and Economic Studies. 1995. Incluido en la obra Fair Trade and Harmonization, J. Bhagwati, and R. Hudec, MIT Press, 1996.

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En tercer lugar, Leebron señala la armonización de principios con el fin de que sirvan de marco para la adopción de reglas o de objetivos. Uno de estos principios, por ejemplo, es el de “el que contamina paga” que marca la pauta en la distribución de los costes de la contaminación. No se trata de fijar reglas concretas en cuanto a la cantidad o calidad de las emisiones, ni de fijar un estándar de calidad del agua, sino, simplemente de fijar un criterio de distribución de los costes derivados de la contaminación.

El cuarto tipo de armonización que distingue este autor se basa en el acercamiento de estructuras y procedimientos, tanto públicos como privados. Con ello se pretende normalmente reforzar la armonización de reglas, objetivos o principios, de forma que los procedimientos e instituciones que han de servir para aplicarlos puedan alcanzar un nivel de eficacia semejante. Dentro de este grupo entraría, por ejemplo, la exigencia de que todos los vertidos hayan de ser expresamente autorizados con anterioridad.

La distinción entre estas cuatro clases de armonización, aunque se hayan presentado de forma muy genérica, resulta útil a la hora de plantearse como actuar en un caso específico, qué vía armonizadora adoptar y cuales pueden ser los problemas asociados a la misma. La elección de una u otra vía, sin embargo, no prejuzga la forma en que vaya a instrumentarse. En algunos casos será más conveniente, o más indicado en un momento dado, aplicar normas con valor legal y en otras limitarse a recomendaciones. Como se verá más adelante, son varios los caminos que pueden recorrerse para llegar a la meta de la armonización.

Siguiendo con este autor, conviene tener en cuenta también el grado de armonización y el alcance de la misma. El grado o margen de armonización define el nivel de similitud o proximidad que se pretende alcanzar.

Si se quiere que las normas, principios u objetivos sean idénticos, no existe margen alguno y se está hablando, de hecho, de “unificación”, más que de armonización. Ahora bien, no es lo mismo unificar un principio que unificar unas reglas concretas. Así por ejemplo, mientras que la unificación de las reglas sobre vertido de sustancias contaminantes no deja margen a los estados para elaborar su propia normativa, la unificación de estándares de calidad del agua permitiría alcanzar el mismo resultado de formas diferentes, y la unificación del principio “el que contamina paga” abriría aún más la gama de posibilidades para su aplicación en el ámbito de la contaminación de las aguas.

La práctica ha puesto de manifiesto que la unificación de principios resulta más fácil de conseguir que la de las reglas concretas, ya que es muy difícil alcanzar acuerdo sobre una norma que ha de aplicarse de igual forma en una pluralidad de estados. La mayor rigidez suele llevar aparejada mayor dificultad de adopción, por lo que, incluso en el caso en el que se establecen estándares muy concretos, es habitual fijar límites máximos y mínimos para dejar un cierto margen de maniobra que permita a los países establecer algunas diferencias en función de sus circunstancias.

En cuanto al alcance de la armonización, se plantea que la misma puede extenderse a sectores o productos concretos o tener un carácter mucho más amplio. Es decir, por ejemplo, se pueden fijar niveles de calidad de las aguas en general, objetivos de calidad específicos para determinados tipos de aguas, o límites máximos de emisión de algunas sustancias contaminantes. Según el alcance que se pretenda lograr, variará en muchos casos el tipo de medida armonizadora a aplicar.

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En el actual Sistema de Integración Centroamericano los grandes objetivos fijados por el Protocolo de Tegucigalpa no prejuzgan en modo alguno el tipo de armonización que debe perseguirse ni el grado o alcance de la misma. Serán los órganos que rigen el proceso los que decidan en cada caso concreto como proceder, partiendo de la base de que, en principio, todo proceso de integración conlleva un grado significativo de armonización.

Esta aproximación al concepto de armonización, permite ver que no se trata de un término univoco, sino que puede encerrar muchos significados. Por un lado puede designar la unificación de normas, pero por otro puede referirse también a la aproximación de leyes, de objetivos políticos o de marcos de referencia. Será en cada caso concreto que habrá que decantarse por una visión u otra de la armonización, teniendo en cuenta que las diversas visiones pueden ser complementarias. Pero antes de examinar que tipo de armonización se considera preferible para un supuesto concreto, conviene tener en cuenta las posibles vías para llegar a la misma.

2. LAS VÍAS HACIA LA ARMONIZACIÓN

La forma de introducir la armonización en un campo dado depende de muchos factores y puede variar según el marco conceptual que se utilice. A efectos de esta investigación, sin embargo, se propone simplificar estas

“vías hacia la armonización” en dos grandes grupos. Por un lado estaría la armonización basada en normas vinculantes adoptadas con arreglo a las reglas clásicas del derecho internacional y aplicadas posteriormente en los distintos países. Por otro lado tenemos la posibilidad de introducir la armonización a través de mecanismos no vinculantes que no tienen porque ajustarse a los cánones del derecho internacional clásico.

En el primer caso estaríamos hablando de tratados o convenios internacionales, sujetos a todas las formalidades que este tipo de normas pactadas conlleva, y en el segundo caso nos hallaríamos frente a otro tipo de instrumentos, del tipo de las recomendaciones, resoluciones, declaraciones que emiten también órganos internacionales o que acuerdan un grupo de países de manera relativamente informal.

En la doctrina del Derecho Internacional estas dos “vías” se han venido denominado con las expresiones inglesas “hard law” y “soft law”, que se vienen utilizando en inglés habitualmente, sin que se haya encontrado una traducción castellana generalmente aceptada. La doctrina española y latinoamericana se ha centrado más en estudiar las características del “soft law” que en buscar una traducción convincente.2

2 Esta aceptación del término sin mayor intento de traducción puede encontrarse, por ejemplo en:

Ricardo Alonso García, El “Soft Law” Comunitario”. Revista de Administración Pública, num. 154, Enero-Abril 2001;

Mauricio Iván del Toro Huerta, “El fenómeno del soft law y las nuevas perspectivas del derecho internacional”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. VI, 2006;

Ángeles Mazuelos Bellido, “Soft Law: ¿Mucho ruido y pocas nueces?. Revista Electrónica de Estudios Internacionales, Número 8, 2004.

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Sin ánimo de entrar aquí en el debate doctrinal sobre estos conceptos, baste con señalar que, a efectos de esta investigación, entendemos por “hard law” las normas contenidas en los tratados internacionales suscritos y ratificados con arreglo a la normativa internacional sobre esta materia3, cuyo contenido resulta vinculante para las partes, suele tener un considerable grado de precisión y, en numerosas ocasiones, supone la delegación en un tercero para interpretar y hacer aplicar la ley. En contraposición, el “soft law” suele referirse a normas no vinculantes o de contenido más impreciso, aunque no por eso dejen de ser jurídicamente relevantes, situadas, como dijo Daniel Thurer, “en una zona gris entre el derecho y la política (in the twilight between law and politics)“4. Ejemplos de este tipo de instrumentos se encuentran en resoluciones de organismos internacionales o acuerdos intergubernamentales que suelen encerrar un mayor grado de flexibilidad y requieren menos formalismos para su aprobación.

Aunque algunos autores pretendan contraponer totalmente estas dos formas de enfocar la aproximación o armonización normativa entre estados, lo cierto es que la práctica pone de manifiesto que ambas vías coexisten y se refuerzan mutuamente. Conviene sin embargo conocer las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas a la hora de plantear una aplicación práctica.

3. VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL HARD LAW Y EL SOFT LAW

Aún a riesgo de simplificar en exceso un tema relativamente complejo, se intenta a continuación presentar una síntesis de las ventajas e inconvenientes que se derivan de la utilización de cada una de estas vías en el ámbito del derecho internacional público.

3.1. “Hard Law”

Siguiendo a Kenneth W. Abbot y Duncan Snidal5 las principales ventajas que se derivan de la utilización de los instrumentos tradicionales del derecho internacional serían la credibilidad que aportan y la reducción de los costes transaccionales de su aplicación.

Credibilidad de los compromisos adquiridos.

La firma de tratados y otros instrumentos tradicionales típicos del “hard law” brinda mayor credibilidad a los compromisos contraídos por las partes. Tanto cara al exterior como frente al interior de casa país, el hecho de que se suscriba un documento legalmente vinculante hace que los compromisos contraídos en el mismo gocen de mayor credibilidad que si se plasman meramente en acuerdos intergubernamentales informales.

El ropaje legal y la formalidad del procedimiento hacen que se tienda a cuidar al máximo la redacción y, al mismo tiempo, se tiene conciencia de que las consecuencias de del incumplimiento pueden resultar muy

3 Convención de Viena de 1969.

4 Daniel Thurer, Soft Law, en Encyclopedia of Public International Law 4, dirigida por R. Bernhardt.

Elsevier, Amsterdam, 2000.

5 Kenneth W. Abbot y Duncan Snidal, “Hard Law and Soft Law in International Governance”.

International Organization, Vol. 54, # 03, Agosto 2000.

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negativas para la reputación del país que incumpla sus compromisos y le puede hacer perder credibilidad en todas sus relaciones internacionales. Normalmente, además, este tipo de acuerdos van unidos a mecanismos para asegurar su cumplimiento a través de organizaciones y tribunales internacionales, o incluyen penalizaciones por incumplimiento, lo cual les brinda también un mayor grado de credibilidad.

Reducción de los costes de transacción subsiguientes

Aunque la negociación de un tratado y su posterior ratificación suelen llevar a aparejados unos costes de transacción considerables, por lo menos en términos del tiempo y el esfuerzo necesarios para llegar a los acuerdos necesarios tanto dentro como fuera del país, lo cierto es que a partir del momento en que tienen fuerza legal su aplicación resulta más ágil e implica unos costes transaccionales más reducidos.

La gestión posterior de un acuerdo con fuerza de ley suele verse simplificada precisamente por su cobertura legal y todas las operaciones de interpretación, aplicación y resolución de controversias resultan más claras al desarrollarse en el marco de un derecho internacional relativamente bien desarrollado, con arreglo a procedimientos preestablecidos.

Ahora bien, estas ventajas van acompañadas de no pocos inconvenientes, como algunos autores han señalado6, el recurso a las soluciones de “hard law”:

• Tiende a imponer soluciones uniformes, cuando lo cierto es que muchas de las materias sobre las que se actúa requieren a menudo una gran flexibilidad.

• Presupone un nivel elevado de conocimiento de los problemas y de las soluciones, y no se ajusta, por tanto a situaciones de relativa o alta incertidumbre.

• Son instrumentos muy rígidos y difíciles de modificar, aún cuando muchas situaciones requieren una gran capacidad de adaptación.

• A pesar de todos los mecanismos de aplicación con que cuenta el derecho internacional, la exigencia de su cumplimiento puede resultar muy difícil si estos instrumentos no se integran en el derecho interno de los estados, y si se integran da igual que originalmente fueran hard law o soft law.

3.2. “Soft Law”

Aunque la mayoría de los inconvenientes derivados del “hard law” pueden evitarse acudiendo a soluciones de

“soft law”, no hay que ver este tipo de instrumentos como una solución a los problemas derivados de los enfoques formalistas y legalizados, sino a la luz de sus propias ventajas, que pueden resumirse como siguen7:

• Disminución de los costes transaccionales iniciales inherentes a toda negociación, ya que las partes suelen otorgar a estos acuerdos menos trascendencia.

6 Vid. David M. Trubek, Patrick Cottrell, y Mark Nance, “Soft law, hard law, and European integration: toward a theory of hybridity”. University of Winsconsin Law School. Legal Studies Research Paper Series. Paper No. 1002. Noviembre 2005.

7 David M. Trubek et al. op. cit. pags 11 y 12.

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• Menores “costes de soberanía”. Entendiendo como tales los que lleva aparejada la renuncia a la competencia para resolver o regular algunos asuntos. Este tipo de soluciones “soft” se basa más en la cooperación que en la renuncia la propia soberanía y políticamente pueden resultar más aceptables en el interior de muchos países.

• Tratamiento de la diversidad. Mientras que las soluciones “duras” del “hard law” obligan a los estados a adaptarse a un único texto, concebido en términos relativamente precisos y con carácter vinculante, las soluciones “blandas” permiten mayor flexibilidad para adaptarse a las condiciones de cada estado y utilizan una terminología que suele dejar un mayor margen de maniobra.

• Flexibilidad. Los instrumentos no vinculantes permiten una mayor adaptación a las circunstancias cambiantes y se adaptan mejor a situaciones de incertidumbre o en las que resulta imposible conocer todas la ramificaciones o anticipar el resultado de la aplicación de las medidas.

• Simplicidad y rapidez. Las soluciones de tipo “soft law” permiten que se adhieran a ellas estados que no quieren formalizar compromisos y quieren evitar posibles problemas de ratificación. Asimismo permiten actuar en circunstancias en que es importante adoptar un acuerdo rápidamente.

• Participación. Este tipo de enfoques permite la participación de actores no gubernamentales e incrementar la transparencia.

• Incrementalismo. Los instrumentos de este tipo pueden servir para preparar el camino a otros de mayor calado jurídico y dar paso, por lo tanto a instrumentos tradicionales de carácter vinculante.

Estas ventajas, como no podía ser de otra manera, van acompañadas de sus inconvenientes, que no son, a menudo, sino el reverso de la moneda, y pueden sintetizarse como sigue:

• Falta de precisión. Lo que en ocasiones constituye una virtud puede convertirse en inconveniente cuando hace falta aportar un mayor nivel de seguridad, sobre todo a medio y largo plazo.

• Mayor dificultad para conseguir el cumplimiento de lo acordado.

• Supone una forma encubierta de diluir la soberanía de los estados.

• Al no someterse a ratificación se sustrae al debate parlamentario y puede redundar en una perdida de calidad democrática.

Algunos autores ven como principal inconveniente el hecho de que al no ser vinculantes los instrumentos del

“soft law” carecen de fuerza legal alguna y son por lo tanto inútiles o incluso contraproducentes.8 En los casos en que se trata de auténticos tratados que revisten carácter vinculante pero que se redactan en términos muy generales o dejan mucho margen para su aplicación, algunos autores entienden también que no se debería considerar a los mismos como parte del derecho internacional.9

3.3. Superación de la dicotomía “hard”/“soft”

8 Una síntesis de este debate puede verse en el antes citado artículo de Mauricio Iván del Toro Huerta.

9 Para una presentación de estas posturas véase el artículo citado de Ángeles Mazuelos Bellido, quien se muestra claramente contraria al uso de esta expresión en el derecho internacional.

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A pesar de que la distinción entre “hard law” y “soft law” tiene no pocos enemigos y son bastantes los autores que no ven con agrado las soluciones “blandas”, la realidad pone de manifiesto que en la práctica ambos tipos de aproximaciones van de la mano y se complementan mutuamente. En este sentido David M. Trubek, Patrick Cottrell, y Mark Nance, en el artículo antes citado, se manifiestan abiertamente a favor de lo que denominan “hibridación”, concepto éste defendido también por otros autores como Veerle Heyvaert10 o Trubeck y Trubeck11, sobre todo en el contexto de procesos de integración regional como el de la Unión Europea, al que se hará referencia a continuación.

4. ARMONIZACIÓN NORMATIVA EN LA UNIÓN EUROPEA

En materia de armonización normativa se presenta normalmente a la Unión Europea como ejemplo en el que un número creciente de estados han ido aproximando sus legislaciones nacionales en relación con una lista cada vez más larga de materias.

La forma en que se ha ido instrumentando esta armonización ha ido evolucionando con el tiempo para pasar de un modelo basado esencialmente en instrumentos tipo “hard law”, con normas legales concretas y vinculantes que persiguen la integración a otras más de tipo “soft law” que no tienen naturaleza legal, carecen de valor vinculante y promueven la coordinación de las políticas de los estados miembros. En la actualidad coexisten plenamente ambos modelos, habiéndose llegado a una “hibridación” efectiva, a la que se ha hecho referencia antes y que se describirá a continuación, si bien antes se considera oportuno hacer referencia brevemente a la evolución del sistema.

4.1. Evolución de los mecanismos de armonización en Europa

Siguiendo la exposición de la Profesora Robles Carrillo12, pueden distinguirse tres etapas en la forma de actuar de la Unión Europea.

La primera etapa abarca desde la creación de las Comunidades Europeas hasta el Tratado de Maastricht, época en la que el proceso se basa en un planteamiento orientado esencialmente hacia la integración económica (no en vano el nombre original era el de Comunidad Económica Europea, CEE).

En esta primera etapa se desarrolla y perfecciona el llamado “método comunitario”, expresión con la que se designa el proceso formal de creación de normas Europeas, que culmina en la producción de instrumentos normativos de carácter legal que vinculan a los estados miembros y cuyo cumplimiento puede ser exigido ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). La integración se plantea como proceso en el que las instituciones europeas van asumiendo competencias que antes correspondían a los Estados

10Veerle Heyvaert . “Hybrid Norms in International Law”. London School of Economics Legal Studies Working Paper No. 6/2009.

11 David M. Trubek y Louise G. Trubek. “New Governance and Legal Regulation: Complementarity, Rivalry or Transformation”. New Modes of Governance Project. 2007.

12 Margarita Robles Carrillo. “La coordinación de políticas nacionales en el marco de la Unión Europea”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 10, 2005.

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Miembros, de modo que se van configurando cada vez más como “supra-nacionales” en lugar de “inter- nacionales”.

En una segunda etapa, que se inicia con el Tratado de Maastricht y culmina con el consejo Europeo de Lisboa del año 2000, se plantea con mucha mayor fuerza la coordinación de las políticas económicas y empiezan a cobrar mayor relieve instrumentos que ya no tienen fuerza normativa, como son las resoluciones del Consejo Europeo. Como muestra, la Resolución de 17 de junio de 1997 que puso en marcha el Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento. Aunque sobre esta materia se hayan aprobado también reglamentos comunitarios, con fuerza legal, la utilización como fundamento de una resolución, que no tiene dicha fuerza, se justifica por el hecho de que se reconoce expresamente que las competencias en materia de política económica siguen correspondiendo a los Estados Miembros.

El tratado de Maastricht incorpora previsiones específicas sobre la coordinación de políticas nacionales y a partir de su entrada en vigor se observa una proliferación del uso de técnicas de coordinación en detrimento de la aplicación del método comunitario basado en la integración. Esto se manifiesta sobre todo en áreas como el empleo, para las cuales las instituciones Europeas carecen de competencias y los tratados prevén “el fomento de la coordinación”.

Los mecanismos de coordinación se aplican en esta época, además de a las políticas de empleo, a las políticas económicas y presupuestarias y las reformas estructurales y de mercados. Los sucesivos Consejos Europeos, que pueden considerarse como un órgano esencialmente intergubernamental13, van consolidando las prácticas de coordinación en estos campos, dejando a un lado el método comunitario que se aplica sólo a materias sobre las que la UE goza de competencias expresas.

El aumento del uso de mecanismos de coordinación no se debe, sin embargo, a un afán de simplificación, por cuanto que los procedimientos que se van desarrollando son de una gran complejidad y entrañan la participación de un gran número de instituciones. Esta tendencia se completa con un claro afán de dotar de mayor protagonismo a los Estados Miembros por lo que las nuevas actividades, a diferencia de lo que había ocurrido hasta entonces, se mantienen al margen de los tratados y no se plantea la necesidad de modificar estos últimos para darles cobertura europea. Se huye de la elevación de estas prácticas al nivel de tratado, manteniéndolas al nivel de “soft law” para garantizar el protagonismo de los Estados Miembros.

La tercera etapa se inicia con la denominada Estrategia de Lisboa, adoptada por el Consejo Europeo del año 2000, que consagra la ampliación del método de coordinación a otras materias e instaura una nueva modalidad de coordinación, aplicable inicialmente a unas ciertas materias pero con tendencia a introducirse en otras que hasta entonces habían estado reservadas al método comunitario.

13 Téngase en cuenta que se trata de una “institución” constituida por los jefes de estado o de gobierno de todos los países miembros, que no estaba prevista en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y que ha ido ganando fuerza como representación directa de los intereses de los estados frente a la Comisión, que representa los intereses de la Unión.

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La Estrategia de Lisboa se plantea como objetivos la modernización económica, basada en la economía del conocimiento, y la modernización del modelo social, lo que lleva a actuar en los campos de la educación, el empleo y la protección social. Se trata de áreas que habían quedado fuera del ámbito de los tratados y que se prestan, por tanto, al empleo de técnicas de coordinación. La opción de estas técnicas en lugar de promover la inclusión de estas áreas en el marco de los tratados denota una clara voluntad de mantenerlas en el ámbito de las competencias estatales, rompiendo la tendencia hacia el incremento de las competencias europeas que había sido la tónica hasta Maastricht.

En otros términos, se trata de un claro apartamiento del “hard law”, representado por los Tratados comunitarios y las normas legales que los desarrollan, a favor del “soft law” y las formas de coordinación ejemplificadas por el llamado “método abierto de coordinación” que a continuación se describirá. Esta tendencia se ha consagrado posteriormente en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TCUE), que recoge en sus artículos I-12.3 y I-15 la coordinación como método aplicable a las políticas económicas, sociales y de empleo y reconoce en el artículo I-12.5 la posibilidad de que la Unión lleve a cabo acciones de coordinación en determinados ámbitos sin que ello suponga sustituir las competencias de los Estados Miembros. Además, el artículo I-17 establece que la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo actuaciones de apoyo, coordinación y complemento en un amplio número de ámbitos, que incluyen, entre otros, la salud, la industria, el turismo, la cultura, la educación, la protección civil y la cooperación interadministrativa.

La coordinación se ve así formalmente incluida entre las formas de ejercer las competencias estatales o comunitarias, a diferencia de la situación anterior en que sólo aparecía como una actividad auxiliar y pasa a convertirse en una modalidad de acción europea que competirá con el método comunitario tradicional.

4.2. La mejora de la “gobernanza” Europea y el Método Abierto de Coordinación

En el año 2001, la Comisión publicó el denominado ·Libro Blanco sobre la gobernanza Europea”

(COM/2001/0428 final), en el que se plantea la mejora del funcionamiento de las instituciones Europeas. De acuerdo con la propia definición incluida en el Libro Blanco:

“El concepto de "gobernanza" designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia.”

El Libro Blanco pretende llegar a una “normativa mejor y más rápida” y para ello menciona una serie de factores y aboga claramente por combinar las medidas de tipo “hard law” con las de tipo “soft law”, afirmando que “la vía legislativa constituye a menudo tan sólo una parte de una solución más amplia, que combina normas formales con otros instrumentos no vinculantes, como recomendaciones, directrices o incluso instrumentos de autorregulación dentro de un marco acordado conjuntamente.” En particular el Libro propone hacer mayor uso de los siguientes instrumentos:

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• Directivas marco: aunque se trate de un instrumento vinculante, se plantea como una suavización del

“hard law”, ya que, en palabras de la propia Comisión: “Estos textos son menos complejos, ofrecen una mayor flexibilidad en cuanto a su aplicación y pueden recabar más rápidamente la aprobación del Consejo y el Parlamento Europeo.”

• Co-regulación: combina medidas legislativas o reglamentarias vinculantes y medidas adoptadas por los agentes más interesados sobre la base de su experiencia práctica. El resultado es una mayor identificación con las políticas en cuestión, mediante la implicación de quienes resultan más afectados por la aplicación de las normas en su preparación y ejecución efectiva. Se consigue así a menudo un mayor grado de cumplimiento, incluso cuando las normas de desarrollo no son vinculantes. Un ejemplo de este tipo de instrumento lo constituye el acuerdo sobre limitación de emisiones de CO2 alcanzado entre la Comisión y los fabricantes de automóviles.

• Método abierto de coordinación (MAC): basado en el establecimiento de directrices y objetivos, en el seguimiento de su cumplimiento y en el intercambio de información, tal como se describe a continuación. Se aplica sobre todo en los campos de empleo y política social, pero también en la consecución de los objetivos de Kyoto en cuanto a reducción de gases de efecto invernadero.

• Establecimiento de redes dedicadas a iniciativas concretas en las que participen administraciones públicas, empresas, universidades y toda clase de instituciones para cooperar junto con la Comisión de forma estructurada.

La reforma de la “gobernanza” en Europa supone una transformación de la forma tradicional de actuar en la UE, pasando del “método comunitario” a planteamientos más flexibles y abiertos a un mayor número de partícipes. Esta tendencia hay que entenderla en el ambiente de “desregulación” que tanta fuerza ha tenido en gran parte de los países de OCDE en los dos últimos decenios. Sin embargo, como afirman algunos autores, la adopción de nuevos instrumentos no supone que se renuncie a la regulación, sino que se basa en una nueva cultura normativa y una diversificación en las formas en que los gobiernos y las instituciones supranacionales plantean la formulación y aplicación de sus políticas.14

En su enumeración de los instrumentos propuestos para una nueva “gobernanza”, la Comisión apuesta abiertamente por el “método abierto de coordinación” como medio para llevar la acción comunitaria a áreas no cubiertas por los tratados como competencias europeas y para complementar la actuación europea y estatal en otros casos. Ahora bien, ¿en qué consiste este “método abierto de cooperación”?.

Aunque la expresión se consagró oficialmente en las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa del año 2000, en ellas no se contiene una definición del concepto, aunque si que se recogen los elementos principales del método, que se basa en:

“- establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios específicos para lograr los objetivos que se fijen a corto, medio y largo plazo;

14 Yoichiro Usui. “New Modes of Governance and the Climate Change Strategy in the European Union: Implications for Democracy in Regional Integration”. Ponencia presentada en el “CREP 1st International Workshop: Designing the Project of Comparative Regionalism”. Tokyo 2005.

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- establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como método de comparación de las prácticas idóneas15;

- plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional,

estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales;

- organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos16 como procesos de aprendizaje mutuo”.

Los elementos esenciales del método se basan, por tanto, en el establecimiento de directrices europeas que se habrán de plasmar en políticas nacionales o regionales y cuyo cumplimiento podrá ser valorado mediante indicadores cuantitativos o cualitativos a través de comparaciones entre los Estados.

Además de las novedades en la forma de actuar tradicional de las instituciones Europeas que pueda representar este método, con él se introducen también algunos elementos de especial relevancia, como son:

• Subsidiariedad: El principio de subsidiariedad se potencia cuando se reservan a los Estados Miembros todas las funciones de ejecución, las instituciones comunitarias intervienen sólo para proponer o propiciar acuerdos sobre directrices y apoyar el proceso, pero son los Estados los que deben adoptar medidas de aplicación y los que se encargan de valorar el grado de cumplimiento.

• Descentralización: La aplicación de medidas se descentraliza al máximo, ya que no sólo son los Estados los que asumen el protagonismo de las medidas de aplicación, sino que también se da entrada, lo cual supone una gran novedad en Europa, a las administraciones regionales y locales para que participen también en la aplicación y valoración de las medidas.

• Protagonismo del Consejo Europeo como guía del proceso y papel de la Comisión como motor y apoyo para la evaluación y la difusión de las prácticas más efectivas.

• Participación: se da especial relevancia a la posibilidad de que participen abiertamente actores no oficiales, tales como ONGs, representantes de los sectores profesionales, agrupaciones de entes locales, etc.

• Revisión periódica: el método plantea la necesidad de revisar periódicamente los resultados obtenidos, de forma que el Consejo Europeo debería decidir periódicamente (de 1 a 3 años) si se continua con la acción o qué modificaciones deben introducirse. La Comisión se encarga de recoger informes de otras Administraciones, organizaciones o afectados para presentar su informe y propuesta al Consejo.

15 En la versión inglesa se refiere a “best practice”, que habitualmente se traduce como “mejores prácticas” y resulta más familiar en el ámbito de la protección ambiental.

16 En la versión inglesa en lugar de “evaluaciones entre homólogos” se usa la expresión “peer review”, que resulta mucho más familiar en el mundo científico y académico. En la base de datos de la Real Academia de la Lengua aparece como “revisión por pares”, expresión que parece más adecuada que la de “homólogos” utilizada por los lingüistas de la Comisión.

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En la práctica se han manifestado como elementos fundamentales para la aplicación de este método, el establecimiento claro de directrices y objetivos, el seguimiento mediante la presentación de informes periódicos por parte de los Estado Miembros, el control o seguimiento técnico por parte de comités de expertos independientes trabajando con la Comisión, y los informes periódicos en los que se comparan las actuaciones y logros de cada país, los resultados conjuntos y la conveniencia o no de continuar o introducir modificaciones.

El método ha permitido, además, desarrollar redes en las que se integran tanto expertos como funcionarios y que pueden compartir información o realizar propuestas técnicas al margen de las influencias políticas. Estas redes, en muchos casos se integran en comités consultivos reconocidos oficialmente por la Comisión, lo que les da un peso importante. Este aspecto del funcionamiento del método abierto de coordinación pone de manifiesto que no se trata sólo de un tipo diferente de normas (“soft” frente a “hard”), no es cuestión sólo de que unas sean vinculantes y otras no, o de que unas sean mucho más precisas que las otras.

Se trata de dos formas diferentes de plantear la armonización, una basada en el establecimiento de normas armonizadoras y la otra basada en la puesta en marcha de procedimientos que permitan generar y compartir conocimiento a través de redes formadas por actores de diversas clases. Lo que en el primer caso se impone mediante la fuerza de la ley y el apoyo, si hace falta, de los tribunales, en el segundo caso se aplica por convencimiento propio, empujado por el “efecto demostración” que se produce cuando se comparten experiencias de buenas prácticas y el afán de no aparecer ante los demás como un rezagado incapaz de alcanzar unos objetivos preestablecidos. El papel que en el caso de las normas vinculantes tradicionales pueden cumplir las denuncias ante un órgano que exija el cumplimiento de las mismas pasan ahora a desempeñarlo los demás miembros de la red y los informes periódicos en que cada uno debe dar cuenta de su actividad y su grado de avance en relación con los objetivos establecidos17.

4.3. El enfoque del “soft law” en la política Europea del agua

Para completar este breve repaso a la evolución del enfoque dado en la Unión Europea a la armonización normativa, se describe la forma en que se ha manifestado en relación con la política Europea del agua.

Tal como se expone en otro lugar de esta investigación, al describir con cierto detalle la política Europea del agua, la acción comunitaria en este campo se plantea inicialmente a través de instrumentos basados puramente en “hard law”, esencialmente directivas, de contenido bastante preciso en su mayoría. Sin embargo, la aprobación de la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo) supuso un cambio de enfoque destinado a sustituir la mayor parte de las Directivas anteriores que regulaban distintos aspectos por separado (agua potable, aguas para baño, vertidos de determinados

17 Para una visión en profundidad del MAC como nuevo enfoque para la convergencia cognitiva y normativa, véase: Christopher M. Tucker, “The Lisbon Strategy and the Open Method of Coordination: A New Vision and the Revolutionary Potential of Soft Governance in the European Union”. Ponencia presentada en la reunión anual de la American Political Science Association.

2003.

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contaminantes, etc.) por una norma integradora de contenido mucho más genérico en la que se introducen procedimientos participativos y una visión iterativa de la planificación18.

Las directivas marco suponen un ejemplo de instrumento “híbrido” en el proceso de armonización europeo, que se aparta algo del método comunitario aunque no supone tampoco una aplicación plena del método abierto de coordinación.

El método comunitario tradicional se rige por unas reglas muy precisas que exigen primero una iniciativa de la Comisión que se debate en el Parlamento Europeo19 y es finalmente aprobada por el Consejo Europeo en forma de directiva o reglamento con carácter de norma vinculante. Como es sabido, los reglamentos se convierten en ley dentro de cada uno de los Estados Miembros por el mero hecho de su entrada en vigor tras la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, mientras que las directivas deben ser objeto de transposición en cada país miembro para incorporarse a su derecho interno. Los reglamentos regulan una materia, o parte de la misma, en toda la extensión necesaria para su aplicación directa, mientras que las directivas, según la definición contenida en el propio Tratado de Roma, “obligará(n) al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.” En este método tradicional, la Comisión juega un papel central ya que formula las propuestas y es la encargada de velar por el cumplimiento de las normas pudiendo llegar a exigir su observancia ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

El método abierto de coordinación, por otra parte se basa en directrices no vinculantes y en el funcionamiento de redes formales e informales de Administraciones, expertos y otros participantes, con un papel mucho más limitado de la Comisión y sin participación del Parlamento Europeo. El nivel de “cumplimiento” de cada país es objeto de difusión a todos los demás y la Comisión puede incluso destacar aquéllos casos más retrasados, pero no existe sanción alguna por incumplimiento ni se puede acudir al Tribunal europeo.

Las Directivas Marco, por su parte, combinan elementos de ambos enfoques. Por un lado son vinculantes y su cumplimiento resulta exigible ante el TJCE, pero, por otro lado, pueden tener una redacción mucho más abierta y su cumplimiento depende en gran parte de la puesta en marcha de procesos participativos que dan lugar a normas detalladas que pueden resultar vinculantes o tener el carácter de estándares o recomendaciones. La implementación de las Directivas Marco incorpora buena parte del arsenal del MAC, con la creación de redes de expertos, el establecimiento de objetivos concretos, la exigencia de informes periódicos, la participación de entidades no gubernativas o la revisión por pares.

18 Trubeck y Trubeck, op. cit. Pág. 14 y ss.

19 No todas las directivas o reglamentos son objeto de debate en el Parlamento, pero a efectos de este informe no resultaría adecuado entrar en la casuística del proceso legislativo Europeo.

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Un ejemplo de este tipo de directiva es la antes citada Directiva Marco del Agua, que ha llevado a algunos autores a considerarla como parangón de la nueva forma de actuar de la UE20. Como dicen Trubeck y Trubeck:

“A finales de los años 1990 había 11 directivas separadas relativas al agua. Sin embargo, al mismo tiempo existía una insatisfacción generalizada en relación con la legislación ambiental en general y las reglamentación de la calidad de las aguas en particular. En general existía la impresión de que el enfoque centralizado mediante directivas detalladas no tenía en cuenta las diferencias en las condiciones locales y no se ajustaba a la realidad de la superposición de niveles de administración que predomina en la gestión de la mayoría de los Estados Miembros.” 21

La Directiva Marco fue fruto de un largo proceso de consultas e interacción entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo y su redacción, como se puso de manifiesto en el análisis detallado de la misma, se aparta de las anteriores directivas al incluir como objetivo un término tan general como “garantizar el buen estado de las aguas”, sin precisar más en cuanto a lo que debe considerarse “buen estado”. La Directiva Marco pone en marcha un proceso que ha de llevar al establecimiento de criterios detallados que tengan en cuenta las condiciones locales, la elaboración de inventarios de calidad y la planificación de todas las cuencas hidrológicas. Incluye, asimismo, la elaboración de informes periódicos y el desarrollo de métodos y estándares de medición aceptados por todos los participantes.

La Directiva Marco, sin embargo, no puede verse como un instrumento no vinculante en su totalidad, ya que exige a los Estados Miembros que alcancen determinados objetivos, aunque estos se formulen de manera genérica, tales como la aplicación de estrategias de gestión integral del agua, la planificación por cuencas o la creación de autoridades de gestión de cuenca. Además, si se conecta esta Directiva con la relativa al riesgo de inundaciones (Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación), se pone de manifiesto que sirve para dar amparo a una visión plenamente integral de los problemas relacionados con el agua, el medio ambiente y los riesgos, estableciendo obligaciones claras en relación con estos temas.

El hecho de que las exigencias de la Directiva Marco se planteen generalmente de forma general, no impide que en algunos casos resulten muy concretas, como, por ejemplo, la prohibición de realizar vertidos directos de sustancias contaminantes al subsuelo, o la remisión a las obligaciones específicas contenidas en el resto de directivas anteriores sobre agua que no se derogan.

Uno de los aspectos más destacados que ponen de manifiesto el carácter abierto y participatorio de la Directiva Marco radica en el hecho de que, sin contener ninguna previsión concreta al respecto, haya dado

20 Ver Joanne Scott & Jane Holder, “Law and New Environmental Goverance in the European Union”, en Law and new governance in the EU and the US (Gráinne de Búrca & Joanne Scott eds., 2006)

21 Op. Cit. Pág 17. Traducción del autor de este informe.

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lugar a la creación de la denominada "Estrategia Común de Implantación" (CIS en sus siglas inglesas), descrita en el capítulo dedicado al análisis de la Directiva.

El funcionamiento de esta Estrategia, mediante la creación de redes que integran comités de expertos y administradores, usuarios y otros interesados, la aprobación de estándares y guías metodológicas, la elaboración de informes periódicos, y la apertura a la participación de la sociedad, integra muchos de los elementos que caracterizan el método abierto de coordinación, razón por la que la doctrina la ha considerado, como se indica más arriba, un ejemplo de la hibridización de los métodos de actuación de la Unión Europea.

La puesta en marcha de la Estrategia nace de un acuerdo adoptado entre la Comisión Europea y los Estados Miembros en Noruega (país que, por cierto, no pertenece a la UE) y en ella asumen un papel protagonista los

“Directores del Agua”, es decir los Directores Generales o equivalentes encargados en cada país del tema agua. Estos Directores se reúnen informalmente con carácter bianual como mínimo, con la participación de la Comisión y de la Presidencia del Consejo Europeo. Por debajo de los Directores actúa el Grupo de Coordinación Estratégica que coordina todo el proceso y está presidido por la Comisión, con representantes de todos los Estados, y el trabajo técnico corre a cargo de Grupos de Trabajo temáticos que son los que preparan las guías metodológicas y demás documentos técnicos.

En las labores de cada grupo de trabajo se integran los países que lo consideran conveniente, con la particularidad de que pueden participar en los mismos representantes de todos los niveles de la administración y participan o son consultados los representantes de usuarios, ONGs, grupos profesionales, la industria, etc., de forma que el proceso sea lo más abierto y transparente posible. Estos grupos participan también como observadores en las reuniones del Grupo de Coordinación Estratégica.

Aunque la Estrategia sea esencialmente un proceso informal que lleva a resultados no vinculantes, en la práctica tiene un gran peso, ya que no sólo produce documentos técnicos consensuados y de alto valor, sino que se integra en el sistema de informes que diseña la Directiva Marco. Dicho sistema obliga a los Estados Miembros a informar a la Comisión y a todos los demás Estados de la situación en que se encuentra la ejecución de la Directiva en su país, de los planes de cuenca aprobados, los planes de prevención de inundaciones, los programas de monitorado de la calidad del agua, etc. Esta obligación de información constituye un incentivo importante para que los Estados participen de forma activa y adopten medidas que mejoren su situación, so pena de aparecer públicamente (con efectos tanto internos como externos) como países en los que la preocupación por el medio ambiente reviste un carácter secundario. La utilización de estándares e indicadores comunes permite, además, establecer comparaciones claras en cuanto a la situación en los diversos países, el esfuerzo realizado y los procesos que se han llevado a cabo en cada uno.

Como resumen puede decirse que la Directiva Marco del Agua evidencia un nuevo modo de buscar la armonización dentro de los países de la UE en esta materia, basada en establecimiento de unos pocos objetivos generales con carácter legal y la puesta en marcha de procesos caracterizados por:

• Establecimiento de estándares e indicadores de referencia

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• Formación de redes de expertos, administraciones y representantes de la sociedad

• Intercambio de información y experiencia

• Elaboración y difusión de informes periódicos

• Participación de todas las administraciones públicas interesadas, ONGs, profesionales, universidades, usuarios e industria

• Flexibilidad y experimentación para mejorar continuamente el proceso y adaptarlo a la evolución de las necesidades

Estos procesos, que no necesitan ningún reconocimiento formal, aunque se benefician de un reconocimiento oficial, pueden servir de pauta para proponer un marco de armonización o coordinación de las políticas y prácticas de la GIRAA en Centroamérica, tal como se enunciará a continuación.

5. APLICACIÓN A LA GIRAA EN CENTROAMÉRICA

En la presente investigación se ha pasado revista a la situación de cada uno de los elementos que componen la GIRAA en los países Centroamericanos y se han formulado algunas conclusiones al respecto, se ha descrito el proceso de integración en la Región y la forma en que el Protocolo de Tegucigalpa puede servir de base para plantear una mayor armonización de las normas y políticas estatales en estas materias, y se han descrito también las bases teóricas para una mejor comprensión de lo que se entiende por armonización y cómo puede promoverse en el ámbito internacional. Por último, se ha resumido la experiencia de la Unión Europea a este respecto, enfocando el análisis en la política del agua.

En el presenta capítulo se plantea de forma sintética un ejemplo de cómo podría abordarse la armonización de la GIRAA en Centroamérica, teniendo en cuenta lo expuesto a lo largo de los capítulos anteriores.

5.1. Base jurídica

5.2. Principios

El proceso de armonización en materia de GIRAA no puede desligarse de los principios previstos para la integración Centroamericana en el Protocolo de Tegucigalpa y demás documentos fundacionales del SICA. El reto en este caso consiste en traducirlos de manera que adquieran un significado concreto y práctico capaz de orientar el diseño y aplicación de políticas concretas.

Los principios más relevantes a este respecto serán los que se enuncian a continuación.

1.1.1. Solidaridad

El principio básico orientador de todo ejercicio de armonización en Centroamericana deberá ser el de solidaridad. Solidaridad entre los países que componen la Región, y solidaridad en el interior de cada uno de

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ellos. La mejora de la gestión del agua, del medio ambiente y de los riesgos no puede hacerse a costa del país vecino ni a costa de otros territorios u otros estamentos dentro del propio país.

Traducido este principio al ámbito del agua, este principio significa que nadie debería actuar de forma que se vieran afectados negativamente la calidad o la cantidad de los recursos hídricos disponibles para los demás, o de manera que se aumente el riesgo de inundación en otros lugares.

Cuando se trata de un recurso que, por definición, es fluido como el agua, lo que se hace aguas arriba se deja sentir, indefectiblemente, aguas abajo. Hay que tener en cuenta, además, que no se trata sólo del trato que se dé a las aguas de los ríos o los lagos, sino también a los bosques o a las aguas subterráneas, ya que existe una profunda interacción entre todos estos elementos.

En la práctica, esto se traduce a su vez en la exigencia de planteamientos que contemplen la totalidad de las cuencas hidrológicas y la integralidad de los factores que inciden sobre la calidad y cantidad de los recursos o el riesgo de inundación.

La solidaridad a que se refiere el Protocolo se manifiesta también en la cooperación entre Administraciones, profesionales y ciudadanos para compartir conocimientos y experiencias.

1.1.2. Gradualidad y progresividad

La armonización normativa, como parte del proceso de integración, no constituye un estado final que pueda fijarse mediante decreto. Se trata más bien de un proceso continuado de adaptación de normas y prácticas administrativas que gradualmente deberán convergir hacia unas metas comunes.

Deberán analizarse los aspectos de la GIRAA en los que resulta más factible plantear un mayor grado de armonización, teniendo en cuenta que estos procesos deben retroalimentarse y que se ven reforzados por los éxitos obtenidos al alcanzar las metas propuestas. Se trata de avanzar en los campos en que resulte más fácil llegar a un acuerdo, aún teniendo siempre en cuenta los objetivos finales.

Hay que tener en cuenta, además, que la mejora de la situación ambiental de los recursos hídricos Centroamericanos y de la prevención y gestión de los riesgos relacionados con el agua no van a producirse de la noche a la mañana por mucho que se adopten normas regionales o nacionales al respecto.

Los retos a los que hay que hacer frente obligan a plantear una acción que gradualmente vaya mejorando la calidad de las aguas y de las prácticas administrativas y ciudadanas que inciden en la GIRAA. Cualquier política que se diseñe debe tener en cuenta la necesidad de abordar los problemas de forma posibilista y no maximalista, aunque ello no signifique que deba renunciarse a toda ambición a la hora de fijar objetivos concretos.

En resumen, la gradualidad y progresividad se aplican tanto al alcance (no puede armonizarse todo el contenido de las políticas nacionales al mismo tiempo) como al grado de armonización (no puede pretenderse

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que todas las normas y políticas sean idénticas ni que la armonización sea inmediata), lo que deberá tenerse en cuenta al plantear tanto la forma como el contenido del proceso a desarrollar.

1.1.3. Tratamiento especial a países con menor desarrollo relativo

El Protocolo de Tegucigalpa plantea este principio unido a los de gradualidad y progresividad, se destaca aquí de forma separada, para recalcar la necesidad de que el proceso se plantee de forma que la armonización respete las características de cada país y le permita adaptarse en función de sus necesidades propias.

Teniendo en cuenta, por supuesto, que conviene reducir las disparidades al mínimo, so pena de vulnerar el principio de solidaridad.

La traducción práctica de este principio se manifestará, por ejemplo, en el establecimiento de objetivos de calidad que permitan un margen de actuación, mediante la fijación, por ejemplo, de horquillas de valores máximos y mínimos. Otra forma de acomodar el proceso a las características de cada país puede consistir en la aprobación de calendarios flexibles, que permitan mayor tiempo de adaptación a quienes empiezan más rezagados o se enfrentan a condiciones especiales.

La aplicación de este principio, sin embargo, no deberá suponer nunca que se permita un trato diferenciado a quienes no están dispuestos a realizar un esfuerzo político, de forma que se consagren diferencias basadas en apreciaciones y no en hechos concretos y justificables.

1.1.4. Participación democrática de todos los sectores sociales

La aplicación de este principio exigido por el Protocolo se manifiesta en este proceso de dos formas diferentes e interrelacionadas.

Por una parte supone la necesidad de integrar a todos los ciudadanos, organizaciones, empresas, instituciones o administraciones interesados en la gestión del agua o los riesgos. No puede plantearse el proceso de armonización como algo en lo que participan únicamente los Gobiernos de los diferentes países, sino que debe darse cabida en el mismo a todas las Administraciones Públicas y abrir vías para que se oiga la voz de usuarios, ONGs, industria, universidades, etc.

Por otra parte, la participación exige información, por lo que tanto el proceso de armonización, como el resultado del mismo han de regirse por criterios de transparencia. La elaboración y difusión de informes sobre la situación, la discusión de las propuestas y la valoración de los resultados que se vayan obteniendo ha de realizarse de forma abierta y participativa.

Para ello puede resultar muy importante el establecimiento de obligaciones periódicas de información y la apertura de canales formales e informales para la difusión de la misma.

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6. LÍNEAS MAESTRAS DE LA POLÍTICA CENTROAMERICANA PARA LA GIRAA

En una primera aproximación a cómo podría abordarse la aproximación de las normas y las políticas públicas en las materias que componen la GIRAA se sugiere avanzar analizando unas líneas maestras que se centran primero en los elementos esenciales que deberían ser objeto de aproximación y segundo en el cómo plantear el proceso.

6.1. Contenido esencial

Partiendo de la base de que cualquier planteamiento que se formule ha de ser realista y no pretender armonizarlo todo y menos desde un primer momento, se plantea un enfoque que se centre primero en unos pocos elementos esenciales, para luego, aplicando el principio de progresividad, ir avanzando en otros aspectos. A continuación se enumeran los elementos esenciales compondrían esta líneas maestras.

1.1.5. Gestión integral de los recursos hídricos

El enfoque integrado de la gestión de los recursos hídricos supone que deben tenerse en cuenta toda clase de recursos, tanto superficiales como subterráneos, y que se contemplará el ciclo integral del agua, incluyendo la protección de las fuentes y áreas de recarga, el suministro, los vertidos, el tratamiento de aguas negras y la calidad del medio, considerando también no sólo la calidad sino la cantidad de las aguas necesarias para el mantenimiento y desarrollo de las especies ligadas a los cursos y masas de agua.

1.1.6. Consideración de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión y planificación

Un primer corolario que se desprende casi necesariamente de la gestión integral es la necesidad de que la cuenca hidrográfica sea considerada de forma efectiva como una unidad a efectos de gestión y planificación.

Aunque esto no significa que a corto plazo deban crearse administraciones específicas para la gestión del agua por cuencas, se considera de desear que a medio o largo plazo exista una correspondencia orgánica entre el ámbito de gestión y el órgano encargado de la misma.

En el caso de cuencas internacionales deberán establecerse mecanismos específicos y reforzados de coordinación que permitan mantener la unidad de cuenca.

1.1.7. Planificación hidrológica de cuenca

Aunque puede considerarse una parte integrante de la gestión integral de los recursos, se destaca aquí como elemento individualizado la necesidad de una planificación hidrológica planteada por cuencas hidrográficas o grupos de cuencas.

La planificación se considera un elemento clave sin el cual no puede haber gestión integral ni se puede establecer una conexión real con la planificación y la gestión de los riesgos.

La planificación hidrológica ha de permitir actuar tanto sobre la calidad de los recursos como sobre la cantidad de los mismos, y conectará con el ordenamiento territorial para que la regulación de los usos del suelo y la localización de las infraestructuras no resulte contraria a la disponibilidad de recursos de calidad. Esta

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conexión resulta esencial a la hora de relacionar ambos conceptos con la prevención de los riesgos asociados al agua. Ni que decir tiene, por tanto, que se considera como un elemento esencial la integración, o coordinación muy estrecha, entre la planificación hidrológica y la relativa a los riesgos.

1.1.8. Acercamiento de los estándares de calidad

Como objetivo general debe perseguirse una aproximación de los estándares de calidad de las aguas, distinguiendo por lo menos entre la calidad exigible a las aguas destinadas al consumo humano y a las que deban servir de soporte a la vida acuática.

Los estándares de calidad deberían tender a completarse mediante el establecimiento de normas sobre vertidos que establezcan límites a los valores máximos admisibles para materias especialmente nocivas.

1.1.9. Requisitos mínimos aplicables a los vertidos

Además del establecimiento de valores máximos y estándares que regulen los vertidos, hay que tener en cuenta que para todos los vertidos, sea cual sea su procedencia, debería confluirse hacia una exigencia generalizada de autorización administrativa. Es decir, a medio plazo, no debería producirse ningún vertido que no hubiera sido previamente autorizado y pudiera ser objeto de control.

Para los vertidos procedentes de núcleos de población se considera necesario fijar un calendario específico para que todas las poblaciones por encima de un nivel determinado de habitantes cuenten con sistemas de alcantarillado y depuración.

1.1.10. Integración de la prevención de riesgos en la planificación hidrológica y el ordenamiento territorial La prevención de los riesgos derivados de las inundaciones no puede llevarse a cabo de forma eficaz si no se integra tanto en la planificación hidrológica como en el ordenamiento territorial.

El hecho de que esto se consiga mediante un único plan que integre tanto la vertiente hidrológica como la de riesgos no es lo más importante, siempre que en el supuesto de optarse por planificaciones separadas se garantice la estrecha coordinación entre las mismas entre si y con el ordenamiento territorial.

6.2. Formalización

No parece que sea este documento el lugar adecuado para señalar que tipo de acto jurídico o político deba servir de base para el proceso de armonización. Si parece pertinente, sin embargo, llamar la atención sobre algunos criterios a tener en cuenta.

1.1.11. Necesidad de compromiso a alto nivel

El alcance del proceso de armonización puede quedar muy limitado si no se consigue en algún momento, no necesariamente al inicio, un compromiso de alto nivel, manifestado a través de una manifestación de voluntad política en la que concurran los más altos representantes de todos los países centroamericanos. Puede revestir alguna de las formas clásicas del derecho internacional o mantenerse como una “declaración”, pero

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se considera deseable que en algún momento se llegue a la firma de un acuerdo vinculante que dote al compromiso de mayor credibilidad, tanto interna como externa.

El compromiso que se adopte debería incluir como criterios o directrices los elementos del contenido de la política de armonización a los que se acaba de hacer alusión.

En la medida en que se pudiera conseguir este compromiso de alto nivel a los inicios del proceso, podría conseguirse que el desarrollo del mismo se produjera de manera más ordenada. Aunque no es esencial que el “pistoletazo de salida” venga dado por un acto de gran relieve político y del mayor alcance jurídico posible, no se oculta que tal arranque podría constituir un facto importante para el arranque del proceso.

1.1.12. Acuerdo sobre criterios y objetivos concretos y calendario para su aplicación

Bien en el compromiso de alto nivel, bien mediante uno o varios acuerdos de “segundo nivel” (Ministros, por ejemplo) deberían fijarse criterios y objetivos concretos y establecer un calendario para su aplicación. No es necesario fijar criterios y objetivos al mismo tiempo sobre todos los elementos que compondría la política armonizada de la GIRAA, sino ir avanzando con aquellos temas sobre los que se pueden alcanzar compromisos reales.

Ejemplos de criterios y objetivos de este tipo podrían ser:

• Elaborar y aprobar planes de gestión hidrológica que integren la previsión de riesgos de inundación, antes del año 2015.

• Eliminar los vertidos de sustancias especialmente nocivas, para el año ….

• Fijar objetivos de calidad para distintos tipos de aguas para el año …

• Acordar metodologías de medición y de determinación de estándares.

• Dotar de redes de alcantarillado y sistemas de depuración a todos los núcleos de más de 50.000 habitantes antes del año … y fijar un calendario progresivo para el resto de núcleos en función de sus dimensiones.

1.1.13. Compromisos de información mutua

Los Estados que participen en el proceso se comprometerían a informar periódicamente (cada año o dos años a lo sumo) sobre la situación en su país de los recursos hidrológicos y la prevención de riesgos ligados al agua, así como del grado de avance en la consecución de los objetivos fijados.

Los informes se remitirían al resto de los países y al órgano que se designara dentro del SICA para que elaborara un informe conjunto sobre la situación en Centroamérica y su evolución. La aprobación de este informe periódico debería llevarse a cabo en una reunión de representantes de los países, de nivel ministerial, en la que se acordarían las medidas a adoptar a la vista de los resultados obtenidos y los problemas que se susciten.

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1.1.14. Apertura y transparencia

Los informes de situación se harían disponibles para todos cuantos estuvieran interesados, y los Estados se comprometerían a abrir los procesos de decisión y planificación en estas materias a la participación y consulta de usuarios, industrias, comunidad científica, etc.

Deberá asegurarse también que dichos procesos se abren también a todas las Administraciones Públicas, para que participen en la medida de lo posible en los acuerdos que posteriormente pueden verse obligados a aplicar.

1.1.15. Intercambio de experiencias

Los participantes en el proceso deberían comprometerse a fomentar la creación de redes de expertos, gestores, usuarios, etc. que puedan compartir información de todo tipo y trabajar en la elaboración de documentos metodológicos, propuestas de estándares, etc. al margen de las presiones políticas.

Estas redes deberían tener un mínimo de formalización para que su funcionamiento no dependiera únicamente de la voluntad de unas personas que pueden cambiar. Es decir, aunque se mantenga un máximo de flexibilidad, es necesario que se regule, o autoregule, su creación y funcionamiento.

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