Las evaluaciones del Programa Oportunidades

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. Las evaluaciones del programa OPORTUNIDADES. TECNOLÓGICO D E -. ~. EGAP Escueta de Graduados en Administración Públial y Política Pública. TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Raziel Pérez Vázquez. Biblioteca. Campus Ciudad de México. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dr. Carlos Brambila Paz. Marzo 2010.

(2) Resumen Ejecutivo En México, como en el mundo, la pobreza es un problema. En el país los cálculos oficiales, estimaciones de CONEVAL con base en la ENIGH 2008, dicen que el 47.4% de las personas sufre algún grado de pobreza (de patrimonio, de capacidades o alimentaria) esto significa que casi 1 de cada 2 mexicanos es pobre. Si lo vemos desde la perspectiva de los hogares el 40.2% vive en algún grado de pobreza o lo que es lo mismo en el país 2 de cada 5 hogares son pobres.. El programa OPORTUNIDADES fue creado en 1997, con el nombre de PROGRESA, para disminuir la pobreza al desarrollar las capacidades de sus beneficiarios. A más de 10 años las evaluaciones indican que: .,/ su impacto es pequeño .,/ operativamente funciona muy bien y es claro. Entonces, ¿las evaluaciones han servido para asegurar que el programa alcance su objetivo: terminar la pobreza?. La respuesta es que las evaluaciones no fueron diseñadas para eso, esto se sabía desde el inicio. Pero sí se aprovecharon para mejorar el funcionamiento del programa. Aunque no mejoro el programa; sí se amplio en cobertura de beneficiarios y extensión del programa.. Sin embargo hoy hay más índices y mediciones que pueden ser combinados con los indicadores de OPORTUNIDADES para mejorar la comprensión de la generación de capacidades, con lo que se mejora la percepción del impacto en los beneficiarios. Esto afinaría el programa y regeneraría la articulación de la política social en México..

(3) Tabla de contenido Resumen Ejecutivo ........................................................................................................................... i. Introducción ........................................................................................................................................ 1 La pobreza mexicana ........................................................................................................................ 4 El programa OPORTUNIDADES ......................................................................................................................... 8 OPORTUNIDADES a través de sus evaluaciones ....................................................................... 14. Consideraciones Finales ................................................................................................................. 22 Bibliografia......................................................................................................................................... 26. Anexo .................................................................................................................................................... ta.

(4) Introducción El gasto del gobierno es algo que siempre se ha criticado, a veces se trata de la cantidad destinada al gasto corriente y al de capital y a veces sobre lo que se planea gastar en algún sector en particular. Se dice que el gobierno gasta mucho dinero pero poco llega a los pobres, y menos aún a los más pobres. La cantidad varia según se agreguen o quiten partidas presupuestales de acuerdo a los supuestos que haga quien realice el cálculo. Por ejemplo, ¿se vale sumar el gasto del Instituto Mexicano del Seguro Social {IMSS) porque atiende a trabajadores con bajos salarios o sólo hay que agregar lo gastado en su convenio IMSS-OPORTUNIDADES? En la segunda mitad del sexenio del presidente Zedilla, para atacar el problema de la pobreza el gobierno mexicano creó el Programa de Educación, Salud y. Alimentación PROGRESA. Se puede argumentar que el programa fue la segunda reforma importante para atacar las raíces de la pobreza implantada por Zedilla. PROGRESA surgió después de una reforma que hizo que la educación secundaria se volviera obligatoria 1• Zedilla mencionó que durante su campaña electoral encontró la necesidad de un programa enfocado a los más pobres para terminar con su vulnerabilidad. En el diagnostico se encontró que la pobreza se transmite de una generación a la siguiente; que la falta de alimentos adecuados, las pobres condiciones de salud y los problemas para entrar y para mantenerse en la escuela son lo que permite esa transmisión intergeneracional de la pobreza. El programa PROGRESA fue creado para combatir y disminuir la pobreza y el programa OPORTUNIDADES tiene el mismo objetivo. El primer capítulo no tiene la intención de satisfacer las necesidades más profundas de los estudiosos de la pobreza pero debe de dar una idea de su evolución. Aunque se puede ver al programa como el continuo PROGRESA - OPORTUNIDADES; sólo el periodo comprendido entre 2000 y 2008 será revisado. Las metodologías de medición o estimación son importantes para la estimación de los niveles de pobreza. Un ejemplo de ello es la diferencia en el número total de pobres 1. Ley general de educación: publicada el 9 de julio de 1993. Ernesto Zedillo fue secretario de educación hasta noviembre de 1993. renuncio para dirigir la campaña presidencial de Luis Donaldo Colosio Murrieta..

(5) entre la medición del ingreso diario (donde 1 o 2 dólares es el límite de pobreza) y la suma de los diferentes niveles de pobreza (pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial). Hay que señalar que el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) desarrollo varias herramientas georeferenciales que debe ser consultada para mejorar la comprensión de este tema, y muchos otros relacionados con la población mexicana. Incluso puede ser de utilidad ver la evolución de los niveles socioeconómicos en México. A partir del segundo capítulo de este trabajo se analizaran las evaluaciones al programa OPORTUNIDADES realizadas durante el periodo que va de 2000 a 2008, en el anexo encontraran una pequeña ficha de cada una de las evaluaciones publicadas en su sitio de intemet. Por el tiempo necesario para elaborar esos informes además de los acuerdos a los que se llegó con las instituciones que se encargaron de levantar datos en las comunidades donde el programa está funcionando hay cierto retraso entre la fecha de la publicación de la evaluación y su análisis y la fecha en que se hacen públicos los datos obtenidos. Por ejemplo las bases de datos de la Encuesta de Evaluación Urbana {ENCELURB) se liberaron hasta enero de 2007. Este retraso magnifica la disociación de la. planeación con la situación del momento pero ayuda a reducir los efectos de coyuntura, sin embargo debe disminuirse el retraso. Estas evaluaciones son de naturaleza cualitativa y cuantitativa, ello hace que la comprensión del impacto que tiene el programa en la población y en las comunidades mejore. El gobierno mexicano está muy interesado en la transparencia del programa así que en la página del programa ha puesto no sólo las evaluaciones publicadas también ha puesto las notas técnicas, las bases de datos, los cuestionarios y otros documentos que han sido publicados sobre el programa, una vez que el autor otorgó el permiso para ello. OPORTUNIDADES fue de los pnmeros programas en construir indicadores de. resultados confiables además la repetición de las mediciones hizo posible usarlas en estudios longitudinales. Sus indicadores miden, en general de forma adecuada, el efecto de sus componentes en la vida de los beneficiarios. Sin embargo estos indicadores evalúan los resultados (outputs) y no el impacto (outcomes); por ejemplo el indicados talla y peso mide cuanto ha crecido un niño como resultado de una mejor dieta (más ingreso disponible por las transferencias, mejor conocimiento de las necesidades nutricionales por las pláticas y. 2.

(6) por los complementos alimenticios 2 cuando es necesario). Con ello se puede estimar que el niño mejoró sus capacidades fisicas pero no se sabe cuales ni en su nivel. Por lo tanto la eficiencia del impacto del gasto del gobierno en el programa no es clara. Así uno se puede preguntar si sería más eficiente asegurar el consumo de una canasta alimentaria seleccionada o confiar en el uso adecuado de las transferencias directas condicionadas por los beneficiarios. En el caso del programa oportunidades sabemos que los beneficiarios han aumentado de talla y peso; que aumento su permanencia en la escuela y por lo tanto su escolaridad; y, que han sido iniciados en la medicina preventiva con la mejora en su salud y la disminución del uso de la medicina curativa. Se puede considerar que se han creado capacidades pero cuáles y cuántas. Al inicio PROGRESA era de los pocos programas con indicadores útiles pero ahora hay otras mediciones que pueden ayudarnos a comprender el efecto de este programa al combinarlos con los datos generados por el programa. Esta es un área de oportunidad para la política social mexicana. Las evaluaciones del programa le valieron a México halagos de la comunidad internacional. Lo positivo de ellas: credibilidad suficiente para pedirle a la administración consejo en el diseño y aplicación de programas similares fuera de México. El banco mundial incluso mantiene reuniones al respecto de forma continua para darle seguimiento a estos programas de transferencia condicionada. Otro efecto importante de esta experiencia es la evaluación. Medir el efecto de largo plazo siempre es difícil, normalmente se miden los resultados inmediatos y se espera que ello nos dé una idea del impacto. OPORTUNIDADES tiene una serie de indicadores de impacto ya establecidos y también los diferentes evaluadores han propuesto y aplicado nuevos sin embargo no hay una decisión sobre como ver el resultado del programa después de todos sus años. Pero los programas sociales han sido contagiados con este ímpetu evaluador e incluso se han generado evaluaciones tan importantes como la hecha a la educación con el programa ENLACE. Hoy con toda la información disponible es posible generar una evaluación de impacto del programa en la sociedad mexicana. Una evaluación holística tendría que tomar información no generada para OPORTUNIDADES. Después de todo cuantificar algo, hasta cierto punto, intangible y étereo como las capacidades es dificil.. 2. El complemento alimenticio sólo se obtiene mediante receta médica, su distribución no es indiscriminada.. 3.

(7) La pobreza mexicana Rápidamente conviene recordar que el programa empezó atendiendo a 300,000 familias en 1997, mientras que para el año 2000 cubrió a 2,476,000 y en 2004 se alcanzó la meta de beneficiar a cinco millones de familias 3 . La meta es arbitraria el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) indica que en el 2000 y en 2008 había más de cinco millones de hogares con Pobreza de Capacidades, aunque en 2006 hubo 4.2 millones de hogares. De esta forma en 2002 se envolvió a 4,240,000 familias, es decir, 21 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza extrema o alrededor de una quinta parte de la población mexicana. Todos ellos reciben transferencias y algunos además, suplementos nutricionales del gobierno mexicano además de educación, servicios de salud y prevención que mediante diferentes programas, como OPORTUNIDADES. Algunas familias reciben el máximo: en 2009 era de hasta $2,355 más $295 por cada adulto mayor, $120 del componente Vivir Mejor, más apoyo para útiles escolares por $280 para educación básica y $350 para los niveles posteriores. El monto máximo está compuesto por apoyo alimentario ($21 O), energético ($55) y por becas para los menores que estudian (que va de $140 a $895 por menor, cambia según el grado y el sexo). Las becas se otorgan a cada niño de la familia pero hay un máximo; para la educación básica (de tercero de primaria a tercero de secundaria) es $1,075 y para la educación media superior, $895. Esto significa que para alcanzar el máximo necesita tener al mismo tiempo en tercero de primaria a 8 menores para alcanzar el tope pero al llegar a sexto con cuatro alcanza el tope. En la secundaria se empieza la diferenciación de las becas por sexo, así que aunque al inicio con 3 menores se alcanza el tope; al final con dos niñas casi se alcanza el tope mientras que se necesitan 3 niños para maximizar el ingreso por este rubro. En cuanto a la educación media superior, con una chica en el tercer año se alcanza el máximo, en cualquier otro caso se necesitan a dos menores. Lo cierto es que sólo en el caso de la chica en el tercer año de la prepa el último menor no recibe la beca completa debido a los topes establecidos.. 3. De acuerdo al informe final de la encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2006 (publicado en 2008) se sabe que en promedio hubo cuatro personas en cada hogar, hay que recordar que el número de integrantes de una familia se está reduciendo aunque estas adoptan formas más complejas con mayor frecuencia. Guanajuato con 4.5 personas por hogar es el estado con el promedio más alto mientras que Veracruz y Chihuahua con 3.6 tienen el promedio más bajo.. 4.

(8) La pobreza es un problema mundial. Incluso su erradicación forma parte de los objetivos de desarrollo del milenio propuestos por las Naciones Unidas. Algunos creen que la pobreza es parte de la naturaleza del modelo socioeconómico que impera en el mundo, para ellos es un problema sin solución bajo este sistema; mientras que otros lo consideran una complicación más a resolver con los medios disponibles. Para disminuir la pobreza en 2002 se creó el programa OPORTUNIDADES en México aunque este programa fue la continuación de PROGRESA. El objetivo a largo plazo del programa es erradicar la pobreza, para ello se enfoca en romper la transferencia intergeneracional de la pobreza. Para conseguir su objetivo el programa desarrolla las capacidades de las personas para que ellas tengan más alternativas de crecimiento. El gobierno mexicano ha dicho que la gente pobre no puede invertir en educación y salud, aunque sepan que ello aumentaría sus ingresos futuros, porque están ocupados en otras actividades y sus ingresos no son suficientes para sus necesidades. En esencia el gobierno mexicano se compromete a darle a las familias beneficiarias de OPORTUNIDADES dinero como apoyo 4 a la alimentación, al consumo de energía. y becas monetarias a los menores que estudien. Con ello el monto máximo. mensual que pudo recibir en 2009 una familia beneficiaria al incluir el apoyo alimentario, apoyo energético, apoyo alimentario vivir mejor y becas (excluyendo el apoyo adultos mayores, a los útiles escolares y el componente Vivir Mejor) fue de $2,355 al mes ($1,460 si no había estudiantes de educación media superior en la familia); por cada adulto mayor las familias recibieron $270 más. El límite en las transferencias es para desaparecer el incentivo en las familias a tener más hijos para recibir más dinero pues las becas son el componente más grande de las transferencias. La entrega de esta transferencia es bimensual así que los beneficiarios reciben dinero seis veces al año, siempre y cuando cumplan sus corresponsabilidades. El gobierno mexicano reconoce también que los gastos imprevistos pueden llevar a una familia a la pobreza, empeorar su nivel de pobreza o evitar -hasta por generaciones- que una familia pobre deje de serlo por lo que creó el programa IMSSOPORTUNIDADES. Este programa proporciona un set de servicios de salud base a sus. beneficiarios; ellos pueden ser o no beneficiarios del programa OPORTUNIDADES. De esta forma la etiqueta OPORTUNIDADES es usada, como lo fue el denominador SOLIDARIDAD para identificar programas que aunque están relacionados no son una sola unidad. Hay que 4. Las cantidades aquí mostradas corresponden al primer semestre de 2008 y excluyen el componente "Vivir mejor" por el que los beneficiarios recibieron $120.. 5.

(9) mencionar que este modelo en cuanto a los servicios de salud y su infraestructura tiene su . ongen en e1programa COPLAMAR 5 . Las estimaciones de pobreza por ingresos a nivel nacional crean tres grados de Pobreza; la alimentaria, que es la más grave pues implica que aún si se utilizará todo el ingreso para satisfacer sólo sus necesidades alimenticias el individuo no puede nutrirse adecuadamente. El grado intermedio es la Pobreza de Capacidades que implica insuficiencia del ingreso para efectuar los gastos necesarios en salud y educación; aun si se dedicara el ingreso total de los hogares nada más que para estos fines sin embargo ese ingreso puede ser suficiente para adquirir una canasta básica para alimentarse adecuadamente. Por último está la Pobreza de Patrimonio que implica la incapacidad de efectuar el gasto para los rubros anteriores más vestido, vivienda y transporte incluso si se usa todo el ingreso en ello. Hay que señalar que aunque la gente en pobreza alimentaria engrosa el censo de los pobres es común que las diferencias sean marginales entre los niveles por lo que las personas comparten más características con el grado inmediato inferior que con el nivel superior. Otro aspecto importante es que la línea de pobreza así calculada en México es diferente en las áreas urbanas y las rurales. De esta forma (en agosto de 2008) la línea de pobreza de patrimonio (los menos pobres) en áreas rurales estaba en los $1,282.36 por persona al mes; este umbral no está muy lejos del límite de la pobreza de capacidades urbana (nivel intermedio de pobreza) que estaba en $1,164.41. Aliviar la pobreza implicaría, según las estimaciones del CONEV AL, que el programa OPORTUNIDADES. debe atender a 50.6 millones de personas, esto significa el 47.37% de las. personas y el 40.2% de los hogares de México. Entre los pobres, 18,579,252 personas están debajo del umbral de pobreza alimentaria, de ellos 11, 778,518 viven en poblaciones rurales (definidas como aquellas con menos de quince mil habitantes). Aunque existe una diferencia en el costo de la vida que favorece a las áreas rurales son estas las que tienen el mayor número de pobres. El programa OPORTUNIDADES durante el primer semestre de 2008 podía asignar a una familia hasta $2,060 al mes (bajo los supuestos expuestos con anterioridad). Si el ingreso de una familia fuese únicamente lo que recibe por el programa 5. La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) se une al IMSS y crea este programa en 1979 para establecer y operar unidades médicas rurales en regiones desatendidas, especialmente indígenas, y clínicas-hospitales de campo. Un componente importante fue la colaboración con la comunidad para que además de atender se le capacitar para generar una cultura de prevención. En 1989 se convirtió en IMSS-Solidaridad y en 2002 se renombro una vez más como IMSS-OPORTUNIDADES.. 6.

(10) apenas uno de sus integrantes estaría sobre la línea de Pobreza Patrimonial. Por lo que una sola persona dentro de la familia podría ser considerada como no pobre. El fin del programa es complementar el ingreso de las familias por lo que se construyó este mecanismo para no generar incentivos negativos al trabajo. Evolución de la pobreza por ingresos nacional, 1992 a 2008 (porcentaje de personas). 69.0. 70. .......... ......._ 63.7 60. --------------------- - ~ - - - -----------------------------------------------------------. 50. --------------. "'. 18.. •. ...., 46.9. ¡. ............... 30. f"' l. -=-·-· 53.6. ------?-q.,Q___--.i--1:2----ii7:0 •• •• ·. ·--·--. 41.7. .... .... '. -. ..... ..., 31.8. ····-----·-··. ····-·. ----·-·----······--···--······-···--. ...., ..... - 2. ··················-·····-·-······--··-··---···-······--·-···--·. 6-J .......... l,4-l. _ ..... 24.7 ...... 20. 20.0. 10. 41.4. 42.6. ---. 20.1_ -. 25.1. ---. i8.2. 17.4 ---------------------------------------------- __________________________1_3_.8_ _ _ _. o 1996. 1998. 2000. --Alimentaria. 2002. -. -. 2004. Capacidades. 2005. 2006. 2008. Patrimonio. Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1996 a 2008.. La medición de la pobreza demuestra que la tasa de pobreza tiene una tendencia a disminuir desde poco antes del inicio del programa en 1997 pero en 1994 y 1995 México sufrió una crisis económica que aumento el número de pobres en el país. Por lo tanto no se puede saber cuántos pobres dejaron esa condición y cuantas personas recuperaron su status de no pobre. Sin embargo la cantidad de pobres se incremento: 4.5 millones de personas alcanzaron la Pobreza Patrimonial y 880 mil el grado de Pobreza Alimentaria durante el periodo de 1996 a 2008. El programa OPORTUNIDADES es aplicado en esos espacios para disminuir la pobreza y evitar que las nuevas generaciones continúen pobres. Un niño que en 1997 tenía 9 años además de estar en inscrito en el tercer año (primer grado elegible para el programa) la primaria y que se mantuvo en la escuela, sin retrasarse, bajo el programa ahora debería ser un chico de 20 años mejor preparado que sus padres. La pregunta es si dejó de ser censado en algún nivel de pobreza y qué tan lejos esta de la línea la Pobreza Patrimonial. Al inicio del programa en algunas comunidades casi todos sus habitantes. 7.

(11) estaban en el padrón de beneficiarios por lo que también vale la pena revisar la evolución de estas comunidades durante la última década.. El programa OPORTUNIDADES Durante su campaña electoral por la presidencia Ernesto Zedillo mencionó que encontró la necesidad de un programa enfocado a los más pobres para tenninar con su vulnerabilidad. Él fue secretario de educación por lo que su primer cambio en política social fue a través de una propuesta educativa: aumentar los años de escolaridad. PROGRESA surgió cuatro años después de la reforma educativa, 1993, que hizo obligatoria la educación secundaria. El programa contiene incentivos para mantenerse en la escuela, especialmente para las niñas. El equipo de asesores del presidente encontró que la pobreza se transmite de una generación a la siguiente; que la falta de alimentos adecuados, las pobres condiciones de salud y los problemas para entrar y para mantenerse en la escuela son lo que permite esa transmisión intergeneracional de la pobreza. El equipo encargado de crear este programa contra la pobreza implementó criterios científicos para monitorear el funcionamiento del programa. Para elegir a los beneficiarios en 1996 se realizó la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH), ella consistió en entrevistas individuales a cada uno de todos los hogares (14,556) en las localidades en donde detectaron mayores niveles de vulnerabilidad y que eran económicamente factibles de atender. Esta fue la medición usada para elegir los hogares que entrarían al programa PROGRESA. Después también fue usado para comparar la información recabada con la infonnación de encuestas posteriores. Esta encuesta rural se volvió a levantar antes de la inscripción al Programa de otras zonas rurales y otros hogares en noviembre de 1997 (a 20,491 hogares) y en 1998 (64,943). Para ver los cambios en los hogares se aplicó la Encuesta de Evaluación Progresa (ENCEL). La primera evaluación del impacto se llevo a cabo en 7 estados de la República: Hidalgo, Puebla, Guerrero, Veracruz, Michoacán, San Luis Potosí y Querétaro en Marzo de 1998. Se levantaron datos en 506 localidades (320 localidades PROGRESA y 186 de control). Se recogieron 25, 190 encuestas de los hogares y además en esas 506 localidades se levantaron encuestas de precios de productos básicos. Esta evaluación estableció una línea. 8.

(12) basal, la encuesta de evaluación se repitió en noviembre de 1998, en junio y en noviembre de 1999. Con todos estos datos el gobierno encargo al lnternational Food Policy Research Institute (IFPRI) la evaluación del programa. Estas evaluaciones son únicas en cuanto a programas sociales al contar con un grupo de control, esto es que el gobierno decidió no atender a una parte de su población para ver cuál es el efecto que el programa tiene en realidad. Ante esta controversia se ha argumentado que el gobierno no contaba con el dinero suficiente para incorporar a todos los hogares al mismo tiempo y que si bien ciertos hogares sirvieron como grupo de control, al terminar el sexenio de Zedilla estas comunidades ya estaban incorporadas al programa. Las evaluaciones, realizadas por el IFPRI y sus investigadores, fueron publicadas por el gobierno mexicano. Ello significó que las evaluaciones se tradujeron del inglés al español. En los informes del tipo cualitativo llega a suceder que las respuestas de los entrevistados, que posteriormente son citadas en los reportes de evaluación, se traducen del español al inglés por lo que en la traducción del informe la frase original sufre por las múltiples traducciones. En general las evaluaciones dicen que el programa es efectivo y tiene un pequeño impacto positivo en la educación (medido como menor deserción), mientras reconocen que se necesita más tiempo para ver el efecto del programa en esta categoría; se tuvo un pequeño impacto en la disminución de la anemia y los problemas nutricionales (medidos como mayor talla y peso). La recomendación principal fue poner más atención en el desarrollo temprano de los niños que es la etapa en la que mayores efectos se logran en la talla y peso. La administración de Zedillo, saliente al momento de presentar las evaluaciones, además agregó que PROGRESA debe ser un programa temporal así que sugirió se crearan mecanismos de salida para los beneficiarios. Desde entonces la posición del gobierno dice que el crecimiento económico del país es lo que hará que los pobres dejen de serlo, para ello se requiere inversión pública y privada; Que la falta de libertad económica y los programas que subsidian a la informalidad e improductividad mientras presionan al trabajo formal son los que ayudan a mantener una tasa de crecimiento pequeña. En las compilaciones de las evaluaciones se menciona que toda la atención que generaron las evaluaciones positivas del programa PROGRESA fueron las que aseguraron que el programa continuara, especialmente con el cambio de partido en el poder ejecutivo, aunque no evitaron que cambiara de nombre. La misma expectativa que hizo que el. 9.

(13) programa continuara fue la causa de su modificación. El cambio más importante fue su ampliación a zonas urbanas, durante 2001. y 2002,. y la consolidación de la. institucionalización del programa. En marzo de 2002 surgió el Programa de Desarrollo. Humano OPORTUNIDADES que en esencia es el programa PROGRESA con una cobertura ampliada y con nuevos subprogramas. Un aspecto a considerar es la votación de las elecciones de 2000 pues demostró que la mayoría de los votos para el PRI provienen de áreas rurales mientras que en las urbanas fue donde el PAN obtuvo más votos. La continuación de un programa de este tipo es llamativa cuando la costumbre durante los cambios de sexenio en México era terminar los programas del gobierno anterior. En 2001 las áreas semi urbanas fueron agregadas y en 2002 las urbanas. La idea de la corresponsabilidad de los beneficiarios se implemento durante el gobierno de Salinas (1988 a 1994) bajo la estrategia gubernamental llamada SOLIDARIDAD, una sombrilla que vio nacer muchos programas que no siempre estaban bien diseñados o articulados. Así la idea de este trabajo es explorar las evaluaciones externas que el gobierno mandó a realizar aunque no será una revisión exhaustiva de todos los trabajos realizados. Sólo para ilustrar este punto. El Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) realizó por cuenta propia una evaluación de cualitativa y una vez terminado este. primer análisis realizó otros bajo Convenios para la evaluación externa del programa OPORTUNIDADES. Parte del análisis del CIESAS es el seguimiento de las poblaciones que. analizó de forma independiente, de esta forma las evaluaciones externas encargadas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) sí se benefician, de forma indirecta, de ese estudio previo. El programa PROGRESA fue creado para combatir y disminuir la pobreza en áreas rurales. El programa OPORTUNIDADES al ser la continuación y ampliación de primero tiene el mismo objetivo. El programa empezó con 320 comunidades bajo tratamiento y otras 180 de control con las mismas características que las primeras, que después se convirtieron en comunidades de tratamiento. En 200 l se aplicó la primera Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares urbanos (ENCASURB) y en 2003 se agrega un nuevo grupo control, primero de 151 localidades, que después de ser revisado fue ampliado en una comunidad más. Este grupo de control en realidad no tenía las mismas características. 10.

(14) aunque se trato que fueran lo más cercanas, para que la comparación Tratamiento contra Control tuviera validez, a las localidades incorporadas en 1997. Luego en septiembre de 2004 se cambiaron las reglas de operación. Durante 2006 se reúnen algunos expertos para planear una nueva Encuesta de Características Socioeconómicas para evaluar al programa. La nueva encuesta se levantó de acuerdo al calendario fijado para ello y bajo los requerimientos temporales establecidos esos datos fueron liberados a finales de 2008 por lo que para fines prácticos las evaluaciones basadas en encuestas hechas para el programa tienen datos de 1997 (ENCASEH) a 2003 (ENCEL). Las ENCASEH se realizaron previamente a la incorporación al Programa de los hogares beneficiarios. Esta encuesta se levanto mediante entrevistas individuales a cada uno de todos los hogares en las localidades identificadas como las más aptas para implementar el programa PROGRESA. La ENCASEH fue levantada en tres fases; en 1996 se entrevistó a 14,556 hogares, en 1997 a 20,491 y en 1998, 64,943 para completar una muestra de 99,990 hogares. Con la ENCASEH se focalizó el programa y como la mayor parte de la muestra fue levantada al final se espera que los errores de inclusión se minimizaran por el refinamiento de la estrategia operativa seguida en campo para la recolección de infonnación. El programa instauro mediciones y fonnatos de. captura. propios. pues. necesitaba. indicadores. de. cumplimiento. de. las. corresponsabilidades de los beneficiarios. De ellos el que más cambios sufrió fue el de asistencia escolar. Los indicadores escolares y médicos tienen algunos de los datos que se pidieron en las encuestas de evaluación hechas después. De estos indicadores el Índice de Masa Corporal (IMC=peso/talla2) sobresale por la facilidad para medirlo correctamente mientras se sigue su evolución, además es un índice adecuado para observar el efecto del complemento alimenticio y la mejora en la dieta esperada por las transferencias. Para ver cómo funcionaba el programa se realizó la Encuesta de Evaluación Progresa, este tipo de encuestas de evaluación se conocen como ENCEL. En Marzo de 1998 se levanto la evaluación del impacto en 7 estados de la República -Hidalgo, Puebla, Guerrero, Veracruz, Michoacán, San Luis Potosí y Querétaro, se recogió una muestra de 506 localidades que eran muy parecidas entre sí. De esta muestra 320 comunidades fueron consideradas bajo tratamiento, aunque no todos los entrevistados son beneficiarios, y 186 como localidades de control. Ante la acusación de dejar afuera a muchas personas en el mismo estado de necesidad debido a la búsqueda de un grupo control para un experimento. 11.

(15) el gobierno respondió que no tenía ni el dinero ni la capacidad logística suficiente para incluirlos a todos desde el principio y que además este grupo control sería integrado al programa eventualmente. En cuanto al segundo grupo de control elegido en 2003; la respuesta fue que ese grupo de control no hubiera entrado en 1997 al programa y que incluso en esa fecha a pesar de ser pobres están fuera del umbral de selección, esto hace que el grupo de control no lo sea aunque sea tratado como tal, en evaluaciones posteriores. Así se recolectaron 25, 190 encuestas de los hogares y también se construyeron encuestas de precios de productos básicos en las 506 localidades. Estas encuestas de hogares se enfocaron principalmente en datos socioeconómicos, es decir, incluyen infonnación demográfica, un módulo de escolaridad, un módulo de trabajo, un módulo de salud con indicadores autorreportados e historia de asistencia a clínicas u hospitales, gastos, ingresos e infonnación de activos. A esta primera encuesta (ENCEL 98M) se le consideró la Línea basal. A continuación se realizaron más ENCELes, en cada una de ellas se entrevistó a las mismas comunidades donde se había realizado antes, en todos los hogares que en ellas se encontraron. Los movimientos poblacionales y el crecimiento o decrecimiento de las localidades, además el cambio en el índice de no respuesta es soslayado, de esta fonna la cantidad de encuestas cambia en cada ocasión. En noviembre de 1998 (ENCEL 980) además se realizó una encuesta de seguimiento operativo del programa que se aplicó sólo a los hogares beneficiarios. En 1999 hubo dos ENCELes más; la primera levantada durante mayo y junio (ENCEL 99M) y la segunda en noviembre de 1999 (ENCEL 99N). En 2000 hubo otras dos, mayo (ENCEL OOM) y noviembre (ENCEL OON). En octubre de 2003 a las 320 comunidades de tratamiento original y las 186 de tratamiento retardado, las comunidades control iniciales, se les sumaron 152 localidades para volver a tener un grupo de control, esta muestra es de 658 localidades. Este nuevo grupo de comparación se confonnó con la selección de localidades con características semejantes a las que participaban en el Programa en esa época. La ENCEL 2003 además recolectó infonnación adicional para evaluar otros aspectos del Programa. Hubo cuestionarios de fecundidad, precios, y características. de. las. escuelas. y. localidades;. muestras. de. sangre;. mediciones. antropométricas; pruebas de desarrollo cognitivo para niños pequeños y de habilidades para adolescentes. Algunos de estos estudios se realizaron para poder elaborar algunos estudios. 12.

(16) específicos sobre el impacto del programa. Durante septiembre y noviembre de 2007 se realizó otra ENCEL pero hasta 2008 ningún documento usa esos datos. La ENCASEH y las ENCELes son encuestas realizadas a hogares rurales. Para la expansión a zonas urbanas y semiurbanas se siguió el mismo procedimiento, primero se hizo una encuesta con un carácter censal y después se eligió una muestra para ver los avances del programa. En 2001 se levantó la ENCASURB, que en esencia fue igual a las ENCASEH, y en 2002 la primera Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (ENCELURB). La ENCELURB 2002 recolectó información sobre educación, salud, nutrición, consumo, ingreso, actividad laboral, condiciones de vida y de la vivienda. Estaba compuesta por tres cuestionarios, dos de ellos para elegir a los beneficiarios; el primero para hacer una selección preliminar de los elegibles y no elegibles y otro para hacer la selección de beneficiarios. De esta forma del cuestionario de tamizaje (antes de la selección de beneficiarios) se obtuvo que en las zonas de intervención del programa había 8,093 familias elegibles, 3,906 cuasi elegibles y 8,860 no elegibles mientras que en las zonas de no intervención hubo 4,970 familias elegibles, 3,567 cuasi elegibles y 8,093 no elegibles. Antes de la segunda encuesta hubo quejas sobre lo inadecuado del mecanismo para realizar la selección y por lo tanto se agregaron unas manzanas más - llamadas Manzanas de Barrido - a las áreas urbanas seleccionadas para la búsqueda de beneficiarios. Después de la. selección. de. beneficiarios,. el. segundo. cuestionario. era. de. características. socioeconómicas de los hogares. Así se obtuvo que en las zonas de intervención había 6,311 familias elegibles, de las cuales 725 provienen de la muestra adicional en Manzanas de Barrido; 2,245 cuasi elegibles, 191 familias adicionales del barrido; y,. 2,273 no. elegibles, 108 provienen del área extra. Mientras que en las zonas de no intervención hubo 3,634 familias elegibles, 945 cuasi elegibles y 292 no elegibles. Al final se realizó un cuestionario de muestras biológicas, se tomaron medidas antropométricas, se pregunto sobre los hábitos de lactancia y dieta (tipo y frecuencia de consumo de alimentos). La ENCELURB incluye familias beneficiarias y no beneficiarias, ya del programa OPORTUNIDADES. Este estudio tiene tres grupos diferenciados: aquellos participantes del Programa (grupo de tratamiento), un grupo de familias elegibles pero que no se inscribieron al Programa y un grupo de familias elegibles pero que habitaban zonas en las que el. 13.

(17) Programa no operaba. La ENCELURB 2003 es una encuesta de seguimiento a la muestra urbana, tiene un cuestionario de características socioeconómicas de los hogares, un cuestionario de dieta tipo frecuencia de consumo y lactancia y pruebas biológicas. Además incluyó un módulo de diabetes, pruebas de desarrollo cognitivo para niños entre 12 y 48 meses de edad y pruebas de aptitud académica a niños y adolescentes entre 11 y 15 años de edad. La ENCELURB 2004 es otra encuesta de seguimiento compuesta por un cuestionario de características socioeconómicas de los hogares, un cuestionario de muestras biológicas, medidas antropométricas, lactancia y dieta (tipo frecuencia de consumo de alimentos) y un cuestionario sobre diabetes.. OPORTUNIDADES. a través de sus evaluaciones. La página web del programa OPORTUNIDADES muestra evaluaciones externas desde 1999. Sobre primer año la SEDESOL publico 506 páginas y del segundo 2,402, lo que significó el 20.31 % del total de páginas de las evaluaciones que han publicado sobre el programa cubriendo tres años, o un cuarto del tiempo en que ha estado en operación. La continuación del programa se atribuye a estas evaluaciones, debido a su rigor y a la prueba del impacto positivo mientras maximiza el uso del presupuesto destinado a ello. De esta forma se evito que durante el cambio de sexenio se tenninara el programa. En 2001 el programa, aún llamado, PROGRESA incorporó a zonas semiurbanas (poblaciones de menos de 50,000 habitantes) y en 2002 a las urbanas, (localidades con más de 50,000). A pesar de ser este un programa de ayuda temporal un beneficiario no deja de serlo a menos que no cumpla con sus compromisos frente al programa, esto es asistir a las consultas médicas, a las sesiones de capacitación para el autocuidado de la salud y la asistencia regular a la escuela. Otros corresponsables del programa son la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social (que incluso tiene un subprograma especial ligado a OPORTUNIDADES llamado IMSS-OPORTUNIDADES), y los gobiernos estatales y municipales, estos últimos para coordinar y apoyar en la lógistica principalmente aunque hay algunos que por acción o inacción tienen un gran efecto en la inscripción y baja de los beneficiarios. Además el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI). 14.

(18) participa, al igual que otras instituciones financieras, para hacer llegar las transferencias directas. La SEDESOL ha publicado desde 1999 las evaluaciones externas del programa OPORTUNIDADES,. que al principio era denominado PROGRESA. Corno muestra de la. transparencia del programa la secretaría incluso tiene las evaluaciones en una sección especial del sitio web de OPORTUNIDADES; además de las evaluaciones en esa sección uno puede acceder a las bases de datos, los cuestionarios de las encuestas, las notas técnicas y ver los nombres del grupo de asesores de ciertas evaluaciones. Parte de la importancia de la transparencia se debe a que la implementación del Programa Nacional de Solidaridad (1988-1994) también sirvió para construir candidaturas políticas, especialmente en el escenario local. De esta forma cualquier persona interesada puede revisar los análisis y recomendaciones hechas al programa durante más de una década, que es lo que el programa tiene de existencia. Al inicio la evaluación fue encargada a una organización internacional, el IFPRI, pero después estas han sido realizadas por diferentes instituciones nacionales, como el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), el CIESAS y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey entre otras. Estas evaluaciones cubren básicamente tres aspectos: El tiempo que los beneficiarios en edad escolar asisten a la escuela, 6 medido como años enrolados en una institución educativa; el impacto de las transferencias 7 y de los complementos alimenticios en el crecimiento de los beneficiarios jóvenes y los niveles de nutrición de los niños, en especial, y de las mujeres embarazadas; y la opinión de los beneficiarios respectos a las pláticas. Estas evaluaciones son de naturaleza cualitativa y cuantitativa, ello hace que la comprensión del impacto que tiene el programa en la población. y. en. OPORTUNIDADES. las. comunidades. mejore.. Las. publicaciones. que. proporciona. suelen ser un grupo de varias pruebas por lo que hay mas evaluaciones. que publicaciones. Algunas de las publicaciones están en inglés y en español por lo que aumenta la cantidad de hojas impresas y no de evaluaciones diferentes. Hasta 2008 tenía un. 6. En 1993 se instituyo la educación secundaria como obligatoria por lo que en este aspecto el programa reforzaba el esfuerzo del gobierno mexicano por elevar el nivel educativo de los mexicanos. 7 El impacto se midió en tres aspectos: el tiempo dedicado a funciones productivas y ayuda en el hogar, aquí el efecto fue pequeño e incluso se encontró que las inasistencias escolares se mantenían en el mismo nivel durante épocas como la cosecha; como variedad en la dieta, se descubrió que ya había más alternativas alimenticias en las mesas de los beneficiarios; y, por último una estimación de la ingesta calórica, que también aumento. Un resultado positivo de las transferencias fue la mejora en el calzado de los beneficiarios.. 15.

(19) total tiene 103 diferentes documentos. De ellos 86 eran evaluaciones de naturaleza cuantitativa, poco más de una decena de ellos incluye una sección cualitativa; 25 de carácter cualitativo aunque en general estos tienen una sección cuantitativa importante (la mayoría de estos son fueron elaborados por el CIESAS); y de los 11 restantes algunos son artículos de divulgación, sobre el marco teórico, aspectos metodológicos y dos son informes gubernamentales. El programa al inicio fue tan innovador que había poca experiencia para evaluarlo. Así que no sólo se generará un marco conceptual para su creación; también para su análisis se crearon las encuestas para su evaluación y se busco darle un tratamiento científico por lo que se hizo un estudio estadístico riguroso a los datos obtenidos. Así uno de los estudios base fue una evaluación de los tamaños de muestra para asegurarse que las características estadísticas de los datos recolectados eran adecuadas. Originalmente se planeó que las encuestas de seguimiento y evaluación se levantaran cada seis meses, lo cual sólo ha sucedido en ciertos años (1998 a 2000). Además se crearon formas de llevar un registro interno de las acciones realizadas y de las corresponsabilidades, de los beneficiarios, cumplidas. Uno de los aspectos caracteristicos de la concepción del programa es la institución de la Promotora. Acorde a ello una de las preocupaciones del programa es el papel de las Promotoras pues ellas significan asignarle una responsabilidad directa a la comunidad para que la información fluyera adecuadamente y ayudaran en la coordinación de las beneficiarias durante el pago de la transferencia y explicaran cuales y como deben cumplirse las corresponsabilidades. Sin embargo, al inicio parte de la población no beneficiaria las culpo por no estar inscritas, algunos beneficiarios las culparon por perder su permanencia en el programa e incluso las Promotoras trataron de tomar atribuciones que no tenían. Eventualmente se le dio más información a la población y a las promotoras para que supieran cual era el papel de las segundas. Otro aspecto clave era una reunión pública en la comunidad que debía servir para rectificar problemas de inscripción. En esta reunión la población de las comunidades debía decir si había alguien más que necesita estar en el programa y también decir quién de los inscritos no debe estar afiliado. El fin de esa asamblea no era claro y las únicas funciones que sí cumplía eran la elección de la Promotora, la entrega de papelería del programa y dar información sobre el mismo. En las. 16.

(20) evaluaciones se concluyo que se necesita que la asamblea se desempeñe de forma correcta para que mejorar el funcionamiento del programa. Otra evaluación interesante fue una desde la perspectiva de los usuarios (Adato, Cody y Ruel, 2000) que señaló problemas en la incorporación de las personas al programa debido a falta de sensibilidad cultural y una implementación inadecuada. Que el incremento en la demanda de servicios de salud no ha significado un decremento de la calidad del servicio. Además los niños siguen participando en las actividades de la casa, los más grandes mantienen el mismo nivel de apatía a la escuela. Los no beneficiarios tienden a no ayudar en labores comunitarias. La información que la promotora otorga con mayor frecuencia es la fecha de la entrega de las transferencias, en segundo lugar el funcionamiento del programa y en tercero los requisitos. Los doctores tienen mayor contacto con las promotoras pero ellos y los directores de escuela tienen una buena opinión de su trabajo y de su papel en el programa. Se observo una vez más que las promotoras son culpadas si algo no sale bien e incluso por la exclusión de algunas personas. Pero el hallazgo más importante fue que en las comunidades existe una labor comunitaria llamada faena que los médicos han tratado de relacionar con el programa, por lo que en algunos lugares los no beneficiarios se niegan a realizarla pues no reciben algún tipo de remuneración por su trabajo. Por lo tanto una conclusión importante derivada de esta evaluación es que el programa debe separarse claramente de los demás programas y actividades para que sus fines no sean mal interpretados y otro señalamiento importante es la sencillez con que es relacionado con otras actividades por lo que prevenir, denunciar y sancionar esos enlaces es un aspecto critico del programa. El marco conceptual tiene también datos que agregar. Señala que en las evaluaciones se intenta que "la demanda de inversión en capital humano refleja la ecuación de valor presente esperado de los beneficios privados marginales y el valor presente esperado de los costos privados marginales de la inversión en capital humano para un niño" (Behrman, 2000: p. 34). Del mismo modo nos advierte que sólo se puede evaluar el impacto total del programa, no de sus componentes, porque existe una correlación perfecta entre los mismos. Por lo tanto para evaluar el impacto de los componentes del programa, sería conveniente variar los principales componentes a través de las localidades del. 17.

(21) programa. Y lo más provocador es que "si esto no es posible de realizar en todo el programa, la segunda mejor opción sería realizar proyectos piloto a menor escala con los distintos componentes" (Behrman, 2000: p. 45). Esto implica un problema ético pues variar o pilotar los componentes implica disminuir el bienestar de los beneficiarios de forma intencional a pesar de poder evitarlo. Además cuanto tiempo sería necesario hacerlo para obtener datos suficientes, poco tiempo implica haber gastado recursos y privado de bienestar a las personas innecesariamente mientras que demasiado tiempo además de los costos significa crueldad innecesaria. Entonces ¿qué pasa con la evaluación?, ¿cómo se califica el programa? Ello lo resuelven con un documento posterior que podría verse como información contradictoria pues nos dice que los tamaños de muestra son lo suficientemente robustos para evaluar al programa. Así en el documento llamado Evaluación preliminar de los tamaños de muestra. para la evaluación del Programa de Educación, Salud y Alimentación. (PROGRESA). se nos. dice que "para 28 de las 33 variables incluidas (85 por ciento), el tamaño real de las muestras es lo suficientemente grande como para discernir un impacto de tratamiento del 10 por ciento y, para 18 de las 33 variables (55 por ciento) las muestras reales son lo suficientemente grandes como para discernir un impacto de tratamiento del 5 por ciento. En cuatro de las cinco variables para las que no se pudo discernir un impacto del 1O por ciento (P007 no asiste a la escuela por falta de recursos; POI 1, nivel de escolaridad terminado esperado no superior a primaria; P05003 cuánto gastó en ropa para niña y P 129 si la mujer tiene ingresos adicionales, ella debe decidir qué hacer con ellos) el tamaño de las muestras es lo suficientemente grande como para establecer un impacto del tratamiento de 25 por ciento. En el caso de la quinta variable, para la que no se pudo discernir un impacto de 10 por ciento (P048 cuánto gastó en alcohol) el tamaño de la muestra es lo suficientemente grande como para discernir un impacto del tratamiento del 50 por ciento. Para la mayoría de los efectos en escolaridad, los tamaños de muestra son lo. suficientemente grandes como para discernir un impacto del tratamiento de l O por ciento, para muestras combinadas por edad y sexo; así, la muestra de evaluación inicial es lo suficientemente grande como para detectar un efecto del tratamiento de 10 por ciento en la mayoría de las variables seleccionadas (sujeto a la advertencia de combinar edades y sexos para los efectos de la escolaridad) y para la mayoría de las demás variables de resultados que se pudieran considerar en el proyecto. Pero el impacto de 5 por ciento se puede estipular sólo en poco más de la mitad de las variables; en algunas otras las proporciones son tan pequeñas, o las. 18.

(22) varianzas son tan grandes, que no es posible discernir siquiera un impacto de 25 por ciento con la muestra de evaluación inicial" (Behrman y Todd, 2000b: p. 103).. De esta fonna se obtiene una evaluación de algunos efectos del programa pero no de su impacto. Se espera que estos efectos puedan extrapolarse a impactos. Es una medición indirecta, lo cual tiene cierta annonía con un programa que construye capital social, que genera capacidades y no forja algo tangible. Los resultados de estas evaluaciones lucen normalmente de esta forma: "el número promedio de alumnos registrados por escuela se ha incrementado (Hemández, Orozco y Sostres, 2000: p. 191) ... Para el periodo 1997-1998 la presencia de beneficiaros de PROGRESA representa una tercera parte de la tasa de crecimiento en la matrícula de ese año. Ya en el ciclo 1998-1999, la mitad del cambio en la matrícula en escuelas con becarios se explica principalmente por la presencia de niños con apoyos de PROGRESA ... Para el último ciclo escolar analizado, sigue habiendo un mayor incremento en la matrícula en escuelas con beneficiarios de PROGRESA en comparación con los otros planteles (grupo control) (Hemández, Orozco y Sostres, 2000: p. 195) ... Los resultados muestran que los efectos de PROGRESA son de mayor magnitud precisamente entre los grupos de población que experimentan mayores carencias" (Hemández, Orozco y Sostres, 2000: p. 199).. Estos son resultados de los primeros años pero en general la fonna no cambia y vemos años tras año que es cierto que el programa genero incentivos entre los niños para mantenerse estudiando. Que las niñas más pobres son las más beneficiadas pues antes la decisión económica racional indicaba sacarlas del hogar paterno lo más rápido posible y ahora ellas aportan ingreso si se quedan. Con el paso del tiempo la educación media superior fue incluida en los niveles cubiertos por el programa. Desde el principio el gobierno quiso evitar mantener a los beneficiarios por un tiempo indeterminado. Incluso estableció que solamente por tres años se podía ser beneficiario del programa, lo cual iba con los tiempos políticos pues es lo que le restaba a la administración de Zedillo. Sin embargo el gobierno no implemento estrategias de salida del programa. Con la inclusión del nivel de educación media superior estableció una estrategia de salida: el programa Jóvenes con OPORTUNIDADES. Él da a quienes terminen el bachillerato, con menos de 22 años y dentro de una familia beneficiaria, una suma de dinero para que lo utilice sólo en una de cuatro posibilidades: Empezar su educación superior (en una institución pública o. 19.

(23) privada), adquirir un seguro de salud para su familia, mejorar su vivienda o empezar un negocio. Al inicio este mecanismo no fue bien promocionado y la primera generación de chicos que pudieron usarla no se enteraron de su existencia y después las historias de jóvenes que usan ese dinero para irse a Estados Unidos es más frecuente de lo deseable. De los hallazgos más importantes en las evaluaciones cualitativas fue el empoderamiento de las mujeres. Había casos en los que las mujeres estaban muy restringidas y el sólo salir de su casa para ir por la transferencia, para asistir a las pláticas o en el caso de las Promotoras para su labor de difusión entre otras mujeres hizo que ellas tuvieran una mejora en su calidad de vida. El dinero no les dio independencia pero sí agrando el margen de maniobra para los gastos de la casa. Con ello no solamente los niños comieron mejor también vistieron mejor lo que hizo que la calidad de vida mejorase. Hubo un estudio realizado entre hombres y ahí se descubrió que ellos han revalorado a las mujeres y les reconocen más. Uno de los descubrimientos de ese estudio es que al ser un efecto extendido en la comunidad ningún hombre ve amenazada su esfera de acción pues todos, o la mayoría, están expuestos y así pueden salvar cara. Sin embargo esto no ha cambiado la dinámica social en las comunidades donde opera el programa. La violencia domestica continua presentándose con la misma frecuencia. Tal vez uno de los hallazgos pueda ilustrar este fenómeno adecuadamente: Las mujeres tienen dinero pero no pueden disponer de él libremente sin embargo ahora pueden sugerir donde se debe gastar. Esto es especialmente cierto en el gasto destinado a los hijos. Así una mujer puede decirle a su pareja que el niño necesita calzado y que ya encontró un par a buen precio pero es el hombre quien decide si se realiza la compra con lo que mantiene el poder. Con el paso del tiempo el programa ha sido cuestionado. Al inicio el plan era tener una encuesta de evaluación cada seis meses pero debido a su costo y a diferentes intereses del gobierno esta práctica se abandonó en el 2000. En 2003 se volvió a realizar un par de encuestas más para la esfera rural y en el 2004 para la urbana. Con este ejercicio se perdió parte del espíritu cientifista del programa pues el grupo control dejo de monitorearse sin olvidar que el segundo grupo de control no lo es en realidad. Así el uso de los registros que genera el propio programa se convirtió en la materia prima para las evaluaciones. Además empezó a cuestionarse más seriamente el programa. Principalmente desde la ética pues. 20.

(24) dejar a un grupo control para saber el impacto del programa no es justo para ellos. Y en segundo lugar la expansión del programa, con el tiempo también se sumaría la necesidad de actualizar la transferencia pues el costo de vida se ha modificado. Un documento de este periodo es llamativo pues trata del tema del engaño al dar información en los programas sociales (Martinelli y Parker, 2007) pero sobre todo si el programa oportunidades debe continuar pues los pobres siguen siéndolo con el programa y parece que su disminución se debe a otras razones y no al programa sin olvidar que el programa sólo atiende a 5 millones de familias, aunque una evaluación dice que las familias que califican para beneficiario son más. En la parte rural ello se debe a que el programa no tiene la intención de llegar a comunidades muy pequeñas y aisladas pues ello aumenta sus gastos operativos y dificulta su labor además así no incentiva la dispersión poblacional (lo cual dificultaría llevar otros servicios que proporciona el estado). Mientras que en la parte urbana no todos los que califican para inscribirse al programa desean ser beneficiarios por varias razones. Por último la evaluación de 2008 del CONEV AL (p. 19-25) dice que "aún no se cuentan con evaluaciones que muestren que el programa ha logrado romper la transmisión intergeneracional de la pobreza" aunque "el Programa cuenta con criterios y procedimientos estandarizados para su operación ... tiene una colaboración y coordinación efectiva con los programas con los que se relaciona y se complementa", sin olvidar que "los mecanismos de transferencias de recursos [ ... ] operan con eficacia y eficiencia de acuerdo a la normatividad y procedimientos del Programa". Lo que significa que operacionalmente es adecuado pero parece no alcanzar su objetivo. Esto parece paradójico pero responde a la naturaleza del programa pues no tiene elementos que actualicen las potencialidades que genera. La misma evaluación, cuando habla respecto a otros programas sociales, señala que la política social no está articulada como un sistema por lo que no hay alternativas viables de parte del gobierno para capitalizar la potencialidad lograda con OPORTUNIDADES. Hay que resaltar que la permanencia en el programa no es temporal y que no hay estrategias de salida para cada tipo de beneficiario. Ello genera más incentivos para mantenerse en ese estado de indefensión económica y no para abandonarlo. El programa esta construido para que los individuos jóvenes dejen la pobreza (esto implica muchos años como beneficiario). Esa construcción va en contra de la típica estrategia económica de las familias mexicanas, donde se espera que cada individuo haga una contribución para toda la familia y además se. 21.

(25) pretende que los muy viejos y los muy jóvenes (quienes no están en condiciones de trabajar) sean mantenidos por la familia.. Consideraciones Finales El programa ha sobrevivido a tres cambios de presidente, el primero de ellos fue durante la consolidación del programa, ese cambio fue muy grande en el gobierno porque el partido en el poder ejecutivo cambio. Hay que considerar que PROGRESA fue un proyecto del grupo presidencial pues los asesores del presidente Zedillo fueron quienes lo crearon con base en una idea de la campaña presidencial. No obstante las evaluaciones lograron separar el programa de sus autores y ello ayudo a la supervivencia del programa. Otro aspecto que tuvo éxito y que no es completamente explicado es la entrega del dinero a las mujeres. Darle el dinero a la mujer está basado en que ellas son quienes saben cuáles son las necesidades del hogar y que ellas son menos propensas a darle usos diferentes al objetivo del programa. Para ello buscaron a la mujer que dirigiera el hogar, lo cual significo que en ciertos casos las esposas no recibieran el dinero y lo hicieran las hijas en su lugar. Esto propicio una mayor libertad de la mujer. En ciertas comunidades las mujeres sólo podían visitar y hablar con sus familiares directos y por ningún motivo podían salir de la casa solas. Bajo el programa y debido a las visitas al médico, a las pláticas y la recepción de las transferencias hicieron que ellas socializaran fuera del área que conocían, esto en palabras de algunas beneficiarias les ayudo mucho. Lo más tangible fue la mejora en la dieta y la ingesta calórica de los hogares. Si bien el efecto que tuvo el programa en las mujeres fue sorpresivo también es el que más cobertura ha recibido. Otro efecto indirecto pero importante fue la revitalización económica de algunas zonas. En ciertas zonas rurales la circulación del dinero es muy lenta y por lo tanto los negocios no tienen incentivos para asentarse en ellos. La entrega bimensual del dinero del programa significa que al menos durante unos días hay dinero que puede ser gastado. Así en lugares donde antes la economía tenía pocos bienes en circulación la gente empezó a gastar su dinero y con ello a atraer negocios a zonas más cercanas a sus hogares. La red de LICONSA ayudo a esos comerciantes a descubrir esos lugares y con ello la calidad de vida de las personas, beneficiarios o no, mejoró al tener. 22.

(26) acceso a más bienes y a tenerlos más cerca. Durante el segundo lustro del programa esta idea se expandió y se trato de bancarizar a los beneficiarios de zonas urbanas o vecinos de ellas. Otro de los beneficios de ello es que esto le facilita al gobierno la entrega de las transferencias. El papel de fomento al mercado no debería olvidarse. Sin embargo la generación micromercados, para que generen incentivos para el crecimiento económico local, es cuestionable. Uno de los efectos observados es la creación de caravanas comerciales que se instalan el día de la entrega de las transferencias de recursos en las comunidades. Estas caravanas son una fuga de capital de esos micromercados, ello inhibe su desarrollo y por lo tanto los beneficios obtenidos por ese capital son limitados. Otra idea que no tuvo éxito dentro del programa fue un concurso de tesis. En 2002 se premiaron tres tesis; una de licenciatura, una de maestría y una de doctorado. La intención era generar conocimiento nacional acerca del programa pues los organizadores sabían que el programa era estudiado, y generaba debate académico fuera de México. El premio para la tesis de doctorado fue bautizado Premio Doctor José Gómez de León en honor al creador del programa y se entrego a un trabajo de la Universidad Complutense de Madrid. Esta convocatoria no fue repetida y el programa cambió de nombre ese mismo año. Esta iniciativa fue más un gesto que una acción asertiva. En su lugar para estimular la generación del expertise en cuestión de evaluación de programas sociales se decidió contratar las evaluaciones externas a diferentes instituciones y la creación del CONEV AL. El nivel de éxito de esta estrategia todavía no es apreciable. Si bien fomentar el conocimiento del programa a través de un premio a mejor tesis fue una idea fallida impulsar lo mismo entre los académicos tiene resultados mixtos. Es cierto que hubo muchas personas involucradas en la elaboración de las evaluaciones del programa pero muchos de ellos repiten durante los años en su papel como evaluador. El expertise que los evaluadores desarrollaron es impresionante pero no sabemos el grado en que esa habilidad puede ser trasladada a otras evaluaciones o proyectos, o la facilidad para transmitirla a nuevos evaluadores como lo demuestran ciertos documentos. Sin embargo año con año se produce una nueva evaluación pues el programa así lo manda. Esta nueva evaluación reproduce lo hecho con anterioridad y a veces agrega nuevos estudios. Hasta. 23.

(27) ahora no se ha hecho una depuración de aquellos análisis para los que hay una mejor alternativa aunque si se han hecho esfuerzos por sistematizar lo hecho hasta hoy. Hace años el programa fue innovador y creo sus propios paradigmas mientras rompía y cambiaba otros. El programa es tan bueno que la comunidad internacional le hizo a México el halago de implantarlo con cambios pertinentes debido a la singularidad de cada nación. Uno de los efectos de las evaluaciones de este programa fue plantear mejores evaluaciones a otros programas. La medición mejoró en México con una amalgama de nuevas y viejas mediciones, además esta mezcla es más accesible al público. Una de esas mediciones es el. IMC. y la generación de tablas de talla y peso que se encuentran en las. cartillas de vacunación. El. IMSS. usa una tabla relativamente reciente generada con datos de. la población estadounidense. Es razonable asumir que. OPORTUNIDADES. ha alimentado a. una proporción significativa de la población infantil por lo que si se vuelve a calcular esa tabla y se compara con las antiguas deberíamos observar mayores tallas y pesos. Así se puede ver el efecto en la nutrición de la población Mexicana de este programa, hay otros programas que también deben causar un efecto positivo como el programa de Abasto Social de Leche. Este efecto también es dificil de separar de las evaluaciones actuales pues en algunas zonas. OPORTUNIDADES. hay tiendas. DICONSA.. La Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares agregar una nueva dimensión a los análisis de impacto de. (ENLACE). OPORTUNIDADES.. puede. La lógica dice. que una mejor nutrición, más tiempo en los salones de clase y más tiempo disponible para actividades académicas fuera de la escuela (corno las tareas) son ingredientes necesarios, aunque no suficientes, para un mejor aprovechamiento de lo aprendido durante las clases. Por lo tanto deberían poder observarse correlaciones entre escuelas con un alto porcentaje de beneficiarios y su puntuación contra aquellas en situaciones similares pero con pocos beneficiarios. Esta prueba tiene la ventaja que cubre a la misma población que el programa OPORTUNIDADES,. esto es mide de 3ro de primaria a 3ro de secundaria y el último grado de. educación media superior, tiene los datos de centros educativos que llegan a lugares de pocos recursos y alejados como los del Consejo Nacional de Fomento Educativo. (CONAFE). e incluso se podría separar a los beneficiarios de los no beneficiarios en el mismo salón. 24.

(28) para aislar algunas variables. Así podríamos comparar el efecto de una experiencia educativa similar y la diferencia que otorga formar parte de una familia beneficiaria o no. La pobreza ha disminuido y lo ha hecho de forma notable. Sin embargo la medición de la pobreza ha cambiado durante estos años y la comparación es dificil entre las diferentes medidas. Pero también México empezó a salir de la crisis en la que entró a finales de 1994, además el papel del Tratado de Libre Comercio del Norte ayudo a que en el país el crecimiento económico fuese más rápido y a mayores tasas. Según el CONEVAL el Ingreso corriente total mensual per cápita promedio (en pesos de agosto de 2006) para el 20% más pobre en 1992 fue de $641.53 mientras que el promedio nacional fue de $3,191.27. Al compararlo con la información de 2008 ($741.33 para los más pobres y $3,527.42 el promedio nacional) vemos que no ha crecido mucho. Será esta la razón detrás de la pequeña disminución de la pobreza en el país o será que debido a la capacidad del programa y a su crecimiento (de 300 mil familias beneficiarias a 5 millones) es que la pobreza ha disminuido. Lo cierto es que si el programa tiene impactos en la transmisión de la pobreza de padres a hijos en 2009 apenas es el inicio de la salida del programa de los niños que han estudiado con ayuda del programa, que han sido revisados y orientados por el mismo. Esos jóvenes apenas entran al mercado laboral y aún no se establecen por lo que no sabemos si la parte intergeneracional del programa tuvo éxito y menos la magnitud del cambio generado. La pobreza es multidimensional así que el programa OPORTUNIDADES para atacarla debió coordinarse con otras partes de la política social del gobierno. ¿Qué tan efectiva es la educación que los beneficiarios obtienen si en el nivel básico es otorgada por instituciones que la SEP encuentra ineficientes?, ¿qué nivel de salud pueden tener si el sistema de salud del país tiene muchos problemas y a veces parece esquizofrénico? Una verdadera evaluación del programa debe estar ligada a la inserción del programa en el gran esquema de la política pública mexicana y no sólo de la parte que atiende la SEDESOL. Hasta el momento sólo se ha señalado esa necesidad pero nadie la ha realizado. Ese es el futuro de la evaluación del programa.. 25.