El rol de los actores informales en el proceso legislativo mexicano

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. El rol de los actores informales en el proceso legislativo mexicano. ·,. EGAP. Federico Alonso Ling Sanz Cerrada Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Análisis Político y Medios de Información. J.. •. Asesor: Dr. Uriel Caballero. TECNOLÓGICO DE ~oNTERREY •. BIBLI O T E CA ~t@WMMOMM .,.,..,ti: ~,aarrr. Julio de 2009.

(2) Resumen ejecutivo. El presente documento analiza las características principales de los actores que, sin formar. parte del cuerpo institucional del Congreso Mexicano, juegan un rol fundamental durante el proceso legislativo, específicamente con aquella parte que compete a una sola de las cámaras: la de diputados. Para el caso que se presenta se analizó el proceso legislativo mencionado durante la LX Legislatura, que comprende de Septiembre de 2006 a Agosto de 2009, en la Cámara Baja.. Los actores informales del proceso legislativo son todos aquellos que, por su naturaleza o tarea específica, ejercen una acción sobre el proceso legislativo para frenar o impulsar los temas que son de su interés. Entre los principales actores están los medios de comunicación, el Poder Ejecutivo Federal, la Sociedad Civil, los grupos empresariales, etc.. Para medir el impacto que dichos actores tienen en el Congreso Mexicano se aplicó una encuesta a 100 diputados federales de todos los partidos políticos representados al interior de la cámara, cuyos resultados revelan que los actores tienen fuerza distinta dependiendo sobre quién actúan y el tema que tratan. Los actores informales son más fuertes en la medida en la que su interés por detenninado terna es mayor y encuentran ese mismo eco en los legisladores.. El Congreso Mexicano requiere de nuevas normas y reglamentos que subsanen las lagunas legales que existen y mediante las cuales los actores mencionados ejercen su fuerza. Las refonnas estructurales que se hagan para modificar el funcionamiento del legislativo mexicano, sin duda, deberán contemplar a los actores informales como participantes de dichos procesos.. lll.

(3) Índice. 1.- Introducción. .................................................................................. 2. 11.- Justificación. .................................................................................. 5. 111.- El Proceso Legislativo Mexicano. ....................................••.............•.... 7. IV.- El poder de las instituciones y de los actores. .........••..•....•................. 13. V.- Los actores informales en la Cámara de Diputados durante la LX Legislatura: presentación del estudio de caso. VI.- Estudio de caso: resultados de la investigación. ............................ 17. .................................... 20. VII.- Conclusiones. ................................................................................. 46. VIII.- Bibliografía. ................................................................................. 49.

(4) EL ROL DE LOS ACTORES INFORMALES EN EL PROCESO LEGISLATIVO MEXICANO. 1.- Introducción. El proceso legislativo en México, como en distintos países alrededor el mundo, puede ser algo difícil de entender para quien lo mira desde afuera, pero también puede resultar un proceso sumamente sencillo y establecido en las nomrns constitucionales, por lo que resulta fácil de comprender y seguir.. No obstante que en nuestro país el proceso mediante el cual se crean, se reforman o derogan las leyes (proceso legislativo) está regulado enteramente por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en sus diferentes artículos y apartados, en muchas ocasiones el proceso legislativo en la práctica no se lleva a cabo tal cual lo marcan las normas vigentes.. En ciertas ocasiones, el proceso legislativo mexicano está sujeto a la práctica parlamentaria o a las costumbres legislativas que imperan en el Congreso de la Unión. Esto no quiere decir que no se cumplan los requisitos para la aprobación de determinados proyectos en el Legislativo, sino que la manera en que los legisladores llevan a cabo este proceso no es estrictamente burocrática.. La práctica parlamentaria indica que, en diferentes ocasiones, el proceso legislativo está estrechamente vinculado con el acuerdo político y como tal, el segundo determina los tiempos y fonnas del primero.. A veces, la razón por la que el acuerdo político es capaz de determinar en gran medida los tiempos y las formas del proceso legislativo tal como lo marca la norma, es porque dicha. 2.

(5) norma deja algunos espacios libres para la discrecionalidad y la interpretación subjetiva de la misma. Por tanto, no es estrictamente clara la ley al momento de indicar los tiempos y fonnas en que el proceso legislativo se debe desenvolver y existen muchas circunstancias particulares donde no se puede acudir a la ley que está vigente para determinar qué es lo procedente de acuerdo a la normatividad para desahogar el proceso legislativo en curso.. Probablemente, como en la Administración Pública Federal (Gobierno de la República), existen varias leyes orgánicas que norrnan la conducta de las dependencias y sus servidores públicos. No obstante, el Presidente de la República y la propia dependencia pueden expedir los reglamentos necesarios para que la ley se vuelva operativa y funcional, de tal manera que no existan los espacios que podrían ser susceptibles a la personal interpretación del funcionario público.. Por tales motivos se provee a la ley en comento de un reglamento que la vuelva aplicable y operativa. De esta manera se cubren los huecos que podrían existir derivados de que en la propia ley no se pueden desahogar y contemplar todos y cada uno de los detalles que son necesarios para el correcto funcionamiento del ente público.. En el caso del Poder Legislativo Federal en México sucede algo muy similar, puesto que existe una Ley Orgánica y existe un Reglamento para el Gobierno Interior. No obstante de que ambos instmmentos existen en la realidad, no se puede dejar de tomar en consideración que muchos aspectos y detalles de la vida diaria y que pertenecen al ámbito de la cotidianeidad legislativa en México no están contemplados en ambos instrumentos jurídicos.. En este caso en particular, existen algunos espacios en donde la discrecionalidad del legislador tiene cabida. Por tanto, la negociación política y el acuerdo entre partidos muchas veces es lo que define las reglas del juego.. 3.

(6) Sin embargo, también debemos tomar en cuenta que, como en todo ámbito político en México y prácticamente en cualquier parte del mundo, existen una infinidad de actores que juegan un rol fundamental en estos procesos.. Es bien sabido que existen reglas del juego "formales" e "informales". En otras palabras, hay reglas escritas y no escritas. Ya se decía anteriom1ente que en México el Presidente de la República tenía facultades legales y otras que eran "meta constitucionales", es decir, no escritas en la ley, pero que en los hechos eran plenamente vigentes; ya sea porque así dictaba la costumbre o porque en la sociología política de nuestro país eran aceptadas. El resultado era el mismo.. Así como efectivamente en la política hay reglas escritas y no escritas, también hay actores formales e informales. En otras palabras, hay actores de la escena política que tienen cabida en la ley, cuyas atribuciones y facultades están claramente determinadas en la ley vigente, sujetos de responsabilidad y rendición de cuentas. Y hay también actores informales, cuyas atribuciones no están determinadas por ninguna ley, cuyos alcances son desconocidos y cuyo poder reside esencialmente en el ámbito de lo factual. No son actores que formalmente definan los procesos, los tiempos y las formas, pero que con su poder fáctico, su rol particular y su alcance en los hechos determinan en gran medida estos tiempos y formas de los procesos políticos.. El Poder Legislativo Federal en México no es la excepción de la existencia y participación de actores formales e informales.. Dicho de otra manera, el Poder Legislativo Federal mexicano tiene sus propios actores formales establecidos en la ley, pero también tiene actores informales que con los hechos, también forman parte de este proceso de crear, reformar o derogar leyes, mejor conocido como proceso legislativo.. 4.

(7) El presente estudio pretende demostrar en cierto grado la existencia y poder fáctico de estos actores infonnales que toman parte del proceso legislativo, y para tales fines se estudiará el caso de la LX Legislatura (septiembre 2006 - agosto 2009) del Congreso de la Unión, enfocándose en la Cámara de Diputados.. 11.- Justificación. Para quienes conocen los procesos políticos que tienen lugar al interior del Poder Legislativo, la existencia de actores informales podría resultarles algo conocido. Tal vez poco estudiado, o al menos, no conscientemente familiar.. No obstante lo anterior, como ya se ha mencionado antes, en la vida política existen reglas formales e informales, escritas o no escritas, actores políticos de derecho y otros de hecho. En otras palabras, hay reglas del juego establecidas en las normas vigentes y otras que son establecidas por la costumbre y la práctica. En el caso de los actores que participan también sucede lo mismo: actores fonnales o informales, cuya fuerza está anclada en diferentes instrumentos: la de los actores formales está basada en la legitimidad que le otorga la ley vigente, la norma que los rige. En el caso de los actores informales, está basada en su poder de hecho. El poder fáctico que tiene determinado actor está vinculado por su influencia en la opinión pública, en el poder de sus recursos económicos, políticos y sociales, en la conexión afectiva que se tenga, o en la posesión de la información precisa, etc.. Tanto los actores formales e informales, en la práctica diaria, contribuyen con los procesos políticos y ambos juegan un importante rol. En algunas ocasiones, el poder de los actores informales puede llegar a ser mayor que las facultades de uno formal. Los jugadores de este juego político, de hecho o de derecho, se interrelacionan y ambos aportan una esencia vital en estos procesos.. 5.

(8) En el caso que nos ocupa, resulta sumamente importante conocer cuáles son los alcances reales de cada uno de los jugadores. Cada actor, fonnal e informal, juega una parte importante de esto y por tanto, resulta vital conocer hasta donde participa cada quién y bajo que siglas y con qué papeles.. Para conocer el proceso legislativo mexicano de manera fonnal se estudiarán las leyes que dan vida al mismo y los lineamientos que lo rigen. De ese modo se sabrá quiénes son los actores formales del mismo. De ese modo, mediante un instrumento de investigación científica (encuesta de opinión) se pretende conocer cuáles son los actores informales de este proceso y cuáles son sus alcances reales.. En una visión realista de la política legislativa, comprender el rol de cada actor ( fom1al en infonnal) permitirá entender de manera mús clara y profunda, así como acertada, el proceso mediante el cual las leyes en este país son creadas, reformadas o derogadas. Es, al final de cuentas, un ejercicio de conocimiento y mayor transparencia del Poder Legislativo Federal en México.. El estudio podrá aportar de mayores elementos para quienes deseen conocer el proceso legislativo y permitirá realizar un mapeo de los actores principales que tienen lugar en este escenario político.. Permitirá también conocer el grado de influencia que dichos actores tienen sobre los legisladores federales en México, así como la jerarquización de los mismos. Es decir, cuáles son los actores informales que tienen más peso sobre otros que también lo son. Dentro del escenario planteado, no todos los actores informales tienen el mismo peso y grado de influencia sobre los diputados.. 6.

(9) Al final del día, el presente estudio pretenderá mostrar una radiografía del interior de la Cámara de Diputados, con el objetivo de aportar mayores elementos al análisis político de cómo funcionan las instituciones en México, en este caso, la Cámara Baja.. Un análisis más acertado del funcionamiento político real de la Cámara Baja de nuestro Poder Legislativo Federal podrá aportar elementos precisos de estudio para todos aquellos que quieran conocer a fondo la misma. Los fines serán variados seguramente: políticos, académicos, de transparencia, de información, etc.. lll.- El Proceso Legislativo Mexicano. El proceso legislativo en nuestro país debe seguir la ruta que le marca la CPEUM y la LOCGEUM, así como el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGICGEUM). Este proceso debe ser bicameral puesto que el Poder Legislativo Federal se compone de dos cámaras y en cada una de ellas hay también una serie de procesos internos que se deben seguir para dar debido trámite a los proyectos parlamentarios.. El caso del presente estudio se enfoca en la parte del proceso legislativo que tiene que ver con una de las dos cámaras: la de Diputados.. Por tanto, se abordará solamente aquella parte del proceso legislativo que tiene que ver con la ruta que un proyecto parlamentario debe seguir en el interior de una de las cámaras, sin abordar el resto del mismo.. El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) determina que "el supremo poder de la federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial" (CPEUM, 2008).. 7.

(10) La CPEUM establece en su artículo 50 que el "Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores" (CPEUM, 2008).. Al respecto, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) dice en su artículo I que "el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General que se divide en dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores" (LOCGEUM, 2008).. Nuestra Ley Suprema, posteriormente dice en su artículo 51 que la "Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada 3 a11os" y en su artículo 52 establece que dicha cámara ''estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales; y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales'' (CPEUM, 2008).. Sobre esta materia, la LOCGEUM dice en su artículo 2 que "cada Cámara se integrará por el número de miembros que se11alan los artículos 52 y 76 de la CPEUM ... , y ... el ejercicio de las funciones de los diputados y los senadores durante tres a11os constituye una legislatura. El a110 legislativo se computará del 1º de septiembre al 3 1 de agosto siguiente" (LOCGEUM, 2008).. Resulta importante mencionar lo que dice el artículo 3 de la LOCGEUM: "El Congreso y las cámaras que lo componen tendrán la organización y funcionamiento que establecen la Constitución General de la República, esta ley, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los ordenamientos internos que cada una de las cámaras expidan en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales" (LOCGEUM, 2008).. 8.

(11) Dice también la Carta Magna en su artículo 71 que "el derecho de iniciar leyes o decretos compete: al Presidente de la República, a los diputados y senadores al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados". En ese mismo artículo constitucional aclara que "las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates ... " (CPEUM, 2008).. Sobre el mismo tema, el RGICGEUM en su artículo 55 señala que "el derecho de iniciar leyes compete al Presidente de la República, a los diputados y senadores al Congreso General, y a las legislaturas de los Estados".. En los artículos 56 y 57 señala que las. iniciativas de ley presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los Estados o por los miembros de la Cámara (artículo 56) y las iniciativas o proyectos de ley que remita una de las Cámaras a la otra (artículo 57), pasarán dese luego a Comisión. (RGICGEUM, 2008). Para el desahogo de las sesiones y los proyectos parlamentarios, la Cámara de Diputados cuenta con una Mesa Directiva normada por el artículo 17 de la LOCGEUM y en el artículo 20, inciso e) establece que dicho órgano de gobierno debe "cuidar que los dictámenes, propuestas, mociones, comunicaciones y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su formulación y presentación" (LOCGEUM, 2008).. En este sentido, el artículo 21 del RGICGEUM, señala algunas obligaciones del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados. Entre las principales destacan la fracción 111: "Dar curso reglamentario a los negocios y dictar los trámites que deban recaer en los asuntos con que se dé cuenta a la Cámara". La fracción IV indica que el Presidente debe "dictar todos los trámites que exija el orden de la discusión de los negocios". (RGICGEUM, 2008).. 9.

(12) Para este trabajo interno de los proyectos parlamentarios que se llevan a cabo en la Cámara de Diputados, la LOCGEUM establece en su artículo 39 que "las comisiones son órganos constituidos por el pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales ... ". Enseguida menciona el mismo artículo cuáles son las comisiones ordinarias que se mantienen de legislatura a legislatura (36 comisiones ordinarias) (LOCGEUM, 2008).. El mismo artículo 39 de la LOCGEUM dice en su numeral 3 que "las comisiones ordinarias establecidas en el párrafo anterior, tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio conforme a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 93 constitucional y su competencia se corresponde en lo general con las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal" (LOCGEUM, 2008). Las comisiones deberán desempeñar varias tareas. Ellas están enumeradas en el artículo 45, numeral 6 de la LOCGEUM. Entre otras actividades, las comisiones deberán, según el inciso e), "resolver los asuntos que la Mesa Directiva de la Cámara les turne" ... y según el inciso f) "dictaminar, atender o resolver las iniciativas, proyectos y proposiciones turnadas a las mismas en los términos de los programas legislativos acordados por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos" (LOCGEUM, 2009).. Las comisiones, de acuerdo al artículo 87 del RGICGEUM dice que "deberán presentar dictamen en los negocios de su competencia, dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que los haya recibido. Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación". De igual manera establece en su ai1ículo 88 que "'para que haya dictamen de Comisión, deberá éste presentarse firmado por la mayoría de los individuos que la componen. Si alguno o algunos de ellos desistiesen del parecer de dicha mayoría, podrán presentar voto particular por escrito.. 10.

(13) El mismo Reglamento señala en su artículo 93 que "para el despacho de los negocios de su incumbencia, las Comisiones se reunirán, mediante cita de sus respectivos Presidentes, y podrán funcionar con la mayoría de los individuos que las fonnen". E incluso el artículo 94, en el párrafo segundo establece que "una vez que estén firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de las Comisiones encargadas de un asunto, se imprimirán junto con los votos particulares si los hubiere, y se remitirán a los diputados o senadores según corresponda, para su conocimiento y estudio ... '' (RGICGEUM, 2008).. Cuando las comisiones no hayan cumplido con su tarea dictaminadora, el RGICGEUM señala en su artículo 21, fracción XVI que el Presidente de la Cámara deberá "excitar a cualquiera de las comisiones, a nombre de la Cámara, a que presenten dictamen si han transcurrido cinco días después de aquél en que se les turne un asunto y, si no fuere suficiente, la emplazará para día determinado, y si ni así presentare el dictamen, propondrá a la Cámara que se pase a otra Comisión .. .'' (RGICGEUM, 2008).. Es importante aclarar que, no todos los proyectos parlamentarios pasan a la Comisión para la elaboración de su dictamen con-espondiente. El Reglamento señala en su artículo 59 que "en los casos de urgencia u obvia resolución, calificados por el voto de las dos terceras partes de los individuos de la Cámara que estén presentes, podrá ésta, a pedimento de alguno de sus miembros, dar curso a las proposiciones o proyectos en hora distinta de la señalada y ponerlos a discusión inmediatamente después de su lectura. Y el artículo 60 establece que ''ninguna proposición o proyecto podrá discutirse sin que primero pase a la comisión o comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado. Sólo podrá dispensarse este requisito en los asuntos que por acuerdo expreso de la Cámara se calificaren de urgente u obvia resolución ... " (RGICGEUM, 2008). 11.

(14) El proceso legislativo en México, por tanto y derivado del análisis anteriormente hecho, depende en gran medida de las comisiones legislativas. Cuando los proyectos de ley o de acuerdo son presentados ante el Pleno de la Cámara, la Mesa Directiva turna los asuntos a comisión (excepto aquellos que son discutidos como de urgente u obvia resolución por supuesto) y dicho órgano se encarga de estudiar el tema del proyecto, discutirlo y preparar un dictamen que es presentado posteriormente ante el Pleno para que el proyecto salga adelante o se deseche, según sea el caso.. Lo que no queda tan claro es la manera en que las com1s1ones elaboran el dictamen correspondiente y luego lo presentan ante el Pleno Camera!. En este sentido existen muchas dudas al respecto pues, los temas en las comisiones generalmente son discutidos en las reuniones de la misma; y en muchas de esas reuniones hay invitados y ponentes para el tratamiento de los asuntos.. En este sentido, la ley vigente deja muchos huecos legales por donde los actores informales ejercen influencia para impulsar o detener los asuntos en cuestión. Algunos de los huecos más importantes son los plazos para emitir un dictamen (mismos que no se cumplen en la realidad), la cantidad de finnas con las que una comisión puede dar por resuelto un asunto. No queda claro si la comisión puede aprobar un dictamen con mayoría absoluta del quórum o bien, si es mayoría absoluta de los miembros en total que componen la comisión.. Esos espacios dejan mucho margen a la libre interpretación de los actores formales y el rol que se le da a los infonnales. Ya sea con el consentimiento o sin él, de los jugadores de derecho.. 12.

(15) IV.- El poder de las instituciones y de los actores. Existen vanos actores dentro del Parlamento. Fonnales e informales. Fernando Dworak señala puntualmente que, al modificar las circunstancias del Poder Legislativo, también "se modificarían las relaciones del Congreso con otros actores políticos, entre ellos los gmpos de presión". (Dworak, 2004: 275). Y posteriormente comenta que las organizaciones o gmpos de presión son "grupos que pretenden. influir en. la asignación de recursos. públicos sin buscar para sí. las. responsabilidades del gobierno'' (Dworak, 2004: 275).. Lo anterior deja ver que existen actores infonnales que, sin formar parte de la estructura del legislativo, ejercen su influencia.. Dworak establece también que dichos actores informales "no sólo cabildean a las legislaturas para modificar las políticas públicas, sino también para hacerle publicidad a sus causas ... " (Dworak, 2004: 277).. George Tsebelis comenta en su libro "Jugadores con veto: cómo funcionan las instituciones políticas" que, existen ciertas instituciones o individuos que tienen "poderes de veto". Y menciona que dicho poder de veto puede ser formal o informal. Menciona que los comités son instituciones que tienen un poder de veto formal, pero no así los representantes de las fuerzas armadas, que son individuos que tienen un poder de veto informal. Posteriormente menciona que los análisis de la torna de decisiones deberán incluir a los jugadores con veto y sus preferencias, por el grado de influencia que pueden llegar a ejercer. (Tsebelis, 2006: 108).. Lo anterior resulta evidente pues, en el caso que nos ocupa, si una comisión legislativa quiere impulsar o frenar un determinado proyecto, legítima y legalmente cuenta con el. 13.

(16) poder para hacerlo. Es un jugador formal con poder de veto. Pero si es un representante del Poder Ejecutivo o de un medio de comunicación importante, Tsebelis menciona que se deberá tornar en cuenta su opinión y preferencia, pues la decisión final seguramente estará influida en gran medida por dicha acción del actor infonnal.. En otro claro ejemplo del control que tienen las instituciones o los jugadores, se habla del control de la agenda: Tsebelis menciona que existen ocasiones donde los parlamentos introducen restricciones importantes corno mecanismo de control de agenda, o bien, enmiendan los proyectos gubernamentales. (Tsebelis, 2006: 123). Tsebelis señala que los conflictos entre parlamento y gobierno se dan cuando el gobierno tiene una composición política diferente de la mayoría en el parlamento. En el caso de conflicto entre ambos, el gobierno, menciona el autor, es capaz de prevalecer debido a las armas posicionales o institucionales de que dispone. (Tsebelis, 2006: l 23 ).. George Tscbelis establece que el poder legislativo está correlacionado con capacidades de establecimiento de agenda. Y dichas capacidades se atribuyen en general a los gobiernos en sistemas parlamentarios y a los parlamentos en los presidenciales, dice el autor. (Tsebelis, 2006: 149).. Siguiendo con el análisis teórico, Gianfranco Pasquino señala que se deben identificar las relaciones que median entre el gobierno, la mayoría parlamentaria y el parlamento para explicar qué poderes tiene el gobierno y cuáles no. (Pasquino, 2004: 50).. Es decir que, hacer el análisis de correlación de fuerza entre instituciones y actores resulta sumamente relevante para conocer los alcances y límites que tienen cada uno de ellos al momento de ejercer el poder.. 14.

(17) Pasquino también establece (y coincide con Tsebelis) que, el problema a explorar está constituido por la existencia y el número de actores dotados de poder de veto. Por lo tanto, el tema de cómo se forman los ejecutivos y legislativos será central en el estudio del rol que tienen los actores formales e informales en la política. (Pasquino, 2004: 89).. Las normas y procedimientos de las instituciones son tan importantes como los actores, dice Pasquino. Al final de cuentas las autoridades formales que obtienen y ejercen los cargos ejecutivos y que forman parte de los procedimientos de formación y producción de las normas, son también influenciados, condicionados y determinados por actores informales. (Pasquino, 2004: 90).. También señala el autor, de manera relevante que, "ninguno de los sistemas políticos ... (de cualquier tipo), funciona exactamente como está previsto por su Constitución formal". Y señala de manera precisa lo que menciona Duverger sobre el conocimiento de los sistemas políticos: quien conoce la Constitución pero no a los partidos tiene una idea equivocada de los regímenes políticos. Por el contrario, quien conoce a los partidos e ignora a la Constitución, tiene una idea incompleta pero exacta de los regímenes. (Pasquino, 2004: 123).. Lo anterior nos otorga una idea clara de cómo el conocimiento del poder e influencia de los actores informales en los sistemas políticos es más importante para profundizar sobre el mismo y sobre los mecanismos con los que funciona que muchas veces el conocimiento de las instituciones y los actores formales.. Pasquino menciona además que "para entender exactamente como funciona cualquier sistema político, además de las instituciones y sus interacciones, necesita analizar los distintos sistemas políticos, su forma y su 'mecánica' ... " (Pasquino, 2004: 123). Esto deja ver con cierta claridad que, las instituciones tienen un modo particular ele funcionar;. 15.

(18) especialmente aquél que no está escrito. A eso se refiere con la "mecánica" del sistema político.. Por otro lado, dentro de esta "mecánica" del sistema político, Dworak, al hablar sobre la reelección legislativa, comenta el poder fáctico de algunos actores in formales dentro del Poder Legislativo y dice lo siguiente de los partidos políticos: "en el escenario de la reelección legislativa, los congresistas tendrán estrategias personalistas, dependiendo de cuán efectivos sean los partidos políticos al poder vetar su candidatura si no muestran suficiente lealtad". (Dworak, 2003: 240).. Lo anterior ilustra claramente el poder informal de los pai1idos políticos cuando actúan como actores dentro del parlamento.. Otro actor importante que juega un rol informal pero poderoso dentro del legislativo es el propio ejecutivo. Dworak establece que, dado el régimen presidencial de México "los gobiernos no dependerían de la unidad que se presenten en el Pleno, y la estructura federal haría que fuera necesario negociar previamente los intereses de las entidades para asegurar la disciplina" (Dworak, 2003: 274).. En este caso, es importante destacar el papel de poder fáctico que juega el Poder Ejecutivo que, sin ser un actor institucional para la toma de decisiones al interior del parlamento, ejerce su influencia sobre los congresistas.. Al final del día, Dworak comenta que "aunque se carece de estudios para nuestro país, los grupos de presión por lo general no solían acercarse al Legislativo por su escaso poder para influir en las políticas públicas, aun cuando las comisiones tienen mecanismos para escuchar sus demandas, como son los foros de consulta" (Dworak, 2003: 278). Lo que quiere decir es que, no existen estudios previos sobre los actores informales, pero resalta el importante rol que juegan dentro del Legislativo.. 16.

(19) V.- Los actores informales en la Cámara de Diputados durante la LX Legislatura: presentación del estudio de caso. Los actores informales que juegan un rol protagónico en el desarrollo del Proceso Legislativo Mexicano no resultan fáciles ele ubicar a simple vista. Como ya se ha mencionado anterionnente, no tocias las personas conocen los pasos a detalle que nuestro proceso parlamentario lleva a cabo para sacar adelante sus proyectos. Ya sea que se esté hablando de Iniciativas con Proyecto ele Decreto, o bien, Minutas provenientes ele la colegisladora, o que sean simplemente Proposiciones con Punto de Acuerdo, todos ellos requieren procesarse de una forma determinada y conforme a los marcos institucionales vigentes.. Hablar del proceso legislativo y más aún, hablar de todos aquellos lugares y formas donde los actores informales pueden intervenir en dicho proceso, no es fácil de ubicar.. Existen algunos países, Estados Unidos de América, por ejemplo, donde hay actores informales como los cabilderos profesionales, que están plenamente reconocidos por la ley e incluso existe un registro nacional de cabilderos donde se pueden encontrar a todos aquellos que se dedican a dicha actividad.. En el caso mexicano, los actores informales no son fácilmente ubicables. No hay un registro de cabilderos, aún más, no es una actividad regulada por ley alguna. En el caso de los enlaces de las dependencias federales o de las organizaciones de la sociedad civil, cada quien hace esfuerzos aislados, por lo que no se puede hablar de una acción organizada de actores externos al parlamento tomando parte en sus procesos internos.. Para ello entonces se determinó que para identificar a los actores informales del proceso legislativo en México se tendría que investigar directamente con aquellos jugadores que son susceptibles del efecto de dichos actores informales. Es decir, los diputados.. 17.

(20) ¿Cuál es el grado de influencia que tienen los diversos actores informales en el proceso legislativo de México? O bien, ¿en qué medida dichos actores pueden influir de tal manera que logren cambiar el sentido del voto de los legisladores'?. Todo ello se debe indagar directamente con los Diputados Federales, y para tales fines se decidió hacer una encuesta. Acto seguido se diseñó un cuestionario de aproximadamente 20 preguntas de opción múltiple para que fuera respondido por ellos.. La encuesta buscó. recabar la opinión personal de cada uno de los legisladores a quienes se les aplicó el cuestionario, donde pudieran reflejar su punto de vista sobre el grado de influencia, importancia y determinación que los actores informales tienen en el proceso legislativo.. Se buscó de manera general investigar con los diputados federales el nivel de importancia que le dan a cada actor informal planteado. Para los fines que se describen en el presente estudio, se habló de cuatro actores informales: enlaces de las dependencias del Ejecutivo Federal, los medios de comunicación, los empresarios o sus enlaces, y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.. Posteriormente se indagó si los instrumentos con los que cuentan los actores informales son adecuados y generan los resultados esperados. Entre tales herramientas se pueden enumerar las citas o comidas de trabajo, las reuniones explicativas para los legisladores, el lugar donde se llevan a cabo las citas, el envío de documentos con información relevante para que los legisladores tornen su decisión.. Cabe destacar que se preguntó la importancia de valorar el lugar de una cita de trabajo, pensando en que la proxemia de cada lugar en particular a veces puede influir en el ánimo ele los participantes.. 18.

(21) Seguido de ello, se preguntó la medida en que los actores informales pueden acelerar o frenar la discusión y el desahogo de algún asunto en particular sobre el que tienen interés, tratando de medir la fuerza de los mismos al momento del proceso legislativo.. Por último, se hizo otro grupo de preguntas donde se buscó medir la fuerza que cada actor informal tiene para hacer cambiar el sentido del voto del legislador sobre un determinado asunto. En esta parte se incluyó una pregunta final para indagar si el legislador había antes cambiado el sentido de su voto por alguna presión de alguno de estos actores, y en cuántas ocasiones lo había hecho.. La muestra se diseñó con I OI casos, para un universo de 500 legisladores en total. El nivel de confianza fue de 93%, con un margen de error de 8.1 %.. Cabe mencionar también que el presente estudio de caso está limitado a los 500 legisladores que integran la Cámara de Diputados durante la LX Legislatura, que abarca el período septiembre 2006 - agosto 2009.. 19.

(22) VI.- Estudio de caso: resultados de la investigación. Se analizaron estadísticamente las 99 encuestas aplicadas a los legisladores de 1O1 programadas en el diseño muestral. Los datos básicos de control y perfil de la muestra son los siguientes: Rangos do edad. G6n1ro. ,o-. 80. l!!l. "". \!el. 40 80. 30. 20. 20. " o. E2I. l!J. 1. l!J Entre18 yl0. 1. 1 Ernre 31 y45. Entreof6 y60. 1 6l omh. Gí nero. Al aplicar un filtro a la edad de los encuestados, se les agrupó en cuatro segmentos: de 18 a 30, de 31 a 45, de 46 a 60 y de 61 en adelante. La mayoría de los entrevistados se encuentra entre los 31 y los 60 años (89 casos). El grupo que le sigue es de quienes tienen 61 o más años (7 casos), y por último, el grupo más joven de 18 a 30, con solamente 3 casos.. La muestra se divide en 78 hombres y 21 mujeres. El género masculino representa 78.8 % del total y el resto (21.2%) de mujeres.. 20.

(23) Partido político de adscripción. 40. 30. rn. ta. ·¡:¡ e. GI. ~ 20. f LL 10. PAN. PRD. PRI. PVEM. Conv. PNA. PT. PSD. Partido político de adscripción. En el caso del partido político de adscripción de los legisladores encuestados, la muestra fue diseñada de tal manera que, conforme a la composición real de la Cámara de Diputados, existiera un reflejo en el diseño, para encuestar a los legisladores según su partido político, dando como resultado un total de encuestados distribuidos de la siguiente manera: Partido Acción Nacional (PAN) 38.4%, Partido de la Revolución Democrática (PRO) 26.3%, Partido Revolucionario Institucional (PRI) 22.2%, Partido Verde Ecologista de México (PVEM) 3.0%, Partido Convergencia (Conv) 5.0%, Partido Nueva Alianza (PNA) 2.0%, Partido del Trabajo (PT) 2.0%, Partido Social Demócrata (PSD) 1.0%.. A continuación se presenta una gráfica de los años de experiencia legislativa que tienen los encuestados, por distintos rangos: de O a 5 años, de 6 a l O años, de 11 a 15 años y de 15 en adelante:. 21.

(24) Rangos de años de experiencia legislativa. 60. l.!!I 50. 40. 30. ~. 20. 10. ~. 1. 1 Entre O y 5. Enlre 6 y 10. Enlre 11 y 15. 2. 15omás. La gráfica muestra claramente que el grupo mayoritario es aquél que va desde los legisladores con muy poco tiempo de experiencia legislativa, es decir, desde O, hasta cinco años. La mayoría de los legisladores que pertenece a este grupo es la primera vez que ocupan un puesto legislativo (54 casos). 1. El grupo que le sigue es el de aquellos legisladores que tienen entre 6 y 1O años de experiencia legislativa. Para tener 6 o más años de experiencia se requiere haber sido legislador en cuando menos dos legislaturas (30 casos).. Posteriormente, el grupo que tiene entre 11 y 15 años de experiencia es reducido en número, solamente ocupa el l 0% del total de la muestra y solamente hay 2 legisladores que pertenecen al último grupo (61 años o más). La siguiente gráfica nos muestra la distribución de legisladores por entidad federativa:. 1. Cabe señalar que algunos legisladores tenían solamente unos meses o días de experiencia, puesto que asumieron sus funciones como Diputados Suplentes en los días o meses recientes, al final de la LX Legislatura (Septiembre 2006 - Agosto 2009).. 22.

(25) Estado al que pertenece. 12. 12. 10. .,,111. 8. ·¡:¡ e. GI. ::,. u. 6. !. 11.. Estado al que pertenece. En la imagen se puede apreciar que el estado de la República que cuenta con el mayor número de casos es el Estado de México (12), seguido de Veracruz (9), Chiapas y el Distrito Federal con 7 casos y otros más. No es casualidad que los estados donde hay un mayor número de población (Estado de México, Distrito Federal y Veracruz) hayan tenido los números más altos en casos reportados al momento de aplicar la encuesta.. Los datos generales y básicos de la manera en la que se configura la muestra pueden arrojar cierta información valiosa para entender el comportamiento de la misma. El simple hecho de analizar la entidad federativa de procedencia, la edad o el partido político, así como el género, puede definir, en cierto grado, las prioridades de cada legislador: lo anterior se refleja tanto en los temas que son tratados en el Congreso, como en las propuestas que realizan constantemente los legisladores.. 23.

(26) Enseguida se podrá observar el resultado obtenido en cada una de las preguntas realizadas sobre el grado de influencia que tienen los actores informales (enlaces del Ejecutivo Federal, medios de comunicación, Sociedad Civil, empresas, etc.) en el parlamento.. A cada pregunta se le podía responder con una de las siguientes cinco opciones: 1 - Nada importante, 2 - poco importante, 3 - importante, 4 - muy importante, 5 - indispensable.. La primera pregunta que se aplicó es la siguiente: ¿Qué tan importante es contar con la presencia de los enlaces legislativos de las dependencias del Poder Ejecutivo en las reuniones de comisiones?. ¿Qué tan importante es contar con la presencia de los enlaces legislativos de las dependencias del Poder Ejecutivo en las reuniones de comisiones?. 40. ~ 30. VI. ~. ca. ·¡:¡ e. GI. ¡:: 20. ~. e. 11.. l!!l. 10. ~ 1. 1. Nada importante. Poco importante. Importante. Muy importante. Indispensable. La respuesta a la pregunta anterior pretende medir, en primera instancia el grado de importancia de un actor. Más adelante se hablará de su influencia. En la gráfica mostrada se puede observar que más de la mitad de los legisladores (62 casos) opinan que son importantes o muy importantes.. 24.

(27) En la gráfica siguiente se puede observar la respuesta de los legisladores al preguntarles: ¿Qué tan importante es que acudan los medios de comunicación a las reuniones de las comisiones donde se tratan temas de interés nacional?. ¿Qué tan importante es que acudan los medios de comunicación a las reuniones de las comisiones donde se tratan temas de interés nacional? 40. ~. 30. -. rn. ~. ftl. ue a, ¡po-. l!:J. f. 11.. 10 -. 1:1 1. ~ 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Nada importante. Poco importante. Importante. Muy importante. Indispensable. En dicha imagen se puede apreciar que, la tercera parte de los encuestados opina que es indispensable que los medios acudan a las reuniones; prácticamente el resto de los encuestados (53 casos) opinan que es importante o muy importante. Una posible explicación ante lo descrito es que, los medios no solamente fiscalizan o influyen a los legisladores, sino que los promocionan en la opinión pública.. En la gráfica siguiente se observa el grado de importancia que los legisladores otorgan a la Sociedad Civil y a su presencia en los foros camerales. Ocho de cada diez legisladores opinan que la presencia de dicho sector es indispensable o muy importante. En este caso, vale la pena destacar que no hay opiniones en el extremo contrario. Ningún diputado opinó que la Sociedad Civil es "Nada importante". Lo anterior hace suponer que, muchos de los legisladores justifican sus acciones ciudadanas a través de dar juego a la Sociedad Civil.. 25.

(28) ¿Qué tan importante es que la sociedad civil esté involucrada en el tratamiento que la Cámara de Diputados hace de un determinado tema?. 50. 40. ~. 1!2.1. ~ 10. 1. 1,1. 1. 1. 1. 1. 1. Poco importanle. Importan le. Muy importante. Indispensable. La Sociedad Civil ha cobrado entonces un papel relevante dentro del Legislativo. Al menos, se ha convertido en un actor fundamental.. En seguida se observa de manera clara el grado de importancia que los legisladores otorgan al mecanismo de consenso de los proyectos parlamentarios. Al contestar a la pregunta: ¿Qué tan importante es que los proyectos parlamentarios sean consensuados con grupos de interés. (empresarios,. medios. de. comunicación,. sociedad. dependencias)?, la respuesta que se obtiene es la siguiente:. 26. civil,. enlaces. de. las.

(29) ¿Qué tan importante es que los proyectos parlamentarios sean consensuados con grupos de interés? (empresarios, medios de comunicación, sociedad civil, enlaces de las dependencias, etc.) 40. el. 30. ~ ~. 10. 11 1. 11 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Nada importante. Poco importanle. Importante. Muy importanle. Indispensable. En este caso, casi una tercera parte opina que es importante, otra tercera parte que muy importante y la última tercera parte que es indispensable. Cabe notar que solamente 8 legisladores opinan lo contrario.. La siguiente imagen muestra la opinión de los legisladores sobre las herramientas de los actores informales, como lo son las comidas o reuniones de trabajo, el lugar donde se reúnen para dicha cita, etc.. Al momento de decidir sobre su participación en una reunión con funcionario• del Poder Ejecutivo Federal, ¿resulta Importante valorar el lugar donde se llevará a cabo la cita?. ¿Que tan Importante es acudir a las citas o comidas de trabajo con funcionarios del Poder Ejecutivo Federal?. lO. 20. ". 27.

(30) Los legisladores encuestados opman que es medianamente importante acudir a las reuniones con el Ejecutivo, sin embargo, la mayoría de ellos no da importancia al lugar donde se lleve a cabo. Al final de cuentas, parece que importa más el fondo de la reunión.. En seguida podrá observarse el grado de importancia que otorgan los diputados al hecho de escuchar el punto de vista de los actores involucrados en el tratamiento de ciertos temas legislativos. ¿Qué tan importante es, al momento de abordar un tema determinado, escuchar cuál es el punto de vista de los actores políticos, económicos o sociales involucrados? 50. ~. 40. ~. ., -~ 30. e:. -. GI. :::1. u. !. U. 20. ~. 10. -. Importante. Muy importante. Indispensable. Las conclusiones de la anterior imagen permiten identificar claramente que los legisladores entrevistados tienen entre sus prioridades tomar en cuenta el punto de vista de los otros jugadores, aquellos que son informales. En este sentido, también vale la pena destacar que no existen opiniones en el rubro "nada" o "poco" importante. Casi la mitad de los diputados opinaron que es indispensable consensuar los proyectos.. A continuación se tiene la gráfica de otra herramienta que utilizan los actores infonnales: los documentos. Muchas veces, para establecer ciertos puntos de vista o dejar en claro. 28.

(31) algunas posiciones, se preparan y envían documentos precisos sobre determinados temas. Ya sea para frenar o acelerar los temas.. ¿Considera usted importante que estos actores involucrados le envíen documentos para que pueda tomar una decisión más informada?. 50. -. 40. -. ~. ~. [:!]. 10. 1. 121 Poa, importante. 1 Muy importante. lmportanle. Indispensable. En este caso, casi la mitad de los legisladores opman que es indispensable contar con dichos documentos. El resto otorga la categoría de muy importante o importante. Prácticamente nadie deja el poco importante o nada importante a dicha información. Lo anterior hace suponer entonces que los actores informales cuentan con varios instrumentos para hacer valer sus criterios y defender sus puntos de vista e intereses.. A continuación se habrán de observar las gráficas e imágenes que explican, por separado, la importancia y el nivel de influencia que tienen los actores informales en el parlamento. Cada uno de ellos puede ejercer una fuerza distinta y es importante destacar cuál es el grado real de poder que cada jugador ejerce. Para ello se realizaron las preguntas que se muestran a continuación, tratando de clarificar puntualmente dicho nivel por separado.. 29.

(32) Al preguntar si determinado actor puede frenar o acelerar la discusión sobre ciertos temas, se trata entonces de medir qué tanta influencia ejerce en los legisladores dicho actor. En el primer caso se pregunta del Senado de la República, que si bien, forma parte del Legislativo Federal, para el presente caso no es un actor formal en la parte del proceso legislativo en la Cámara de Diputados. En ocasiones, el propio Senado de la República tiene intereses o agendas particulares, que pueden o no diferir de la colegisladora. ¿Qué tan importante es el Senado de la República en el momento de acelerar o detener la discusión y el desahogo de un tema determinado sobre el que tiene interés? 50. ~. 40. 111. -~ 30. e. ~. GI ::::1. u. GI. U: 20 ~. 10. ~ 1. 1. '. Poco importante. '. '. Muy importante. Importante. '. Indispensable. Los diputados opinaron que, el Senado de la República es un actor muy importante, y otros más que es un actor indispensable. Ningún diputado declaró que el Senado es "nada" importante, y solo cuatro personas que el Senado es "poco" importante. El Senado, por su naturaleza propia, juega también un rol relevante. Aunque es un actor formal del legislativo, en este momento del proceso, no lo es. Pero influye en las decisiones.. Las siguientes gráficas ilustran la misma pregunta, pero refiriéndose a los medios de comunicación y a la Sociedad Civil:. 30.

(33) -7. ¿Qu6 tan lmportanta son los medios de comunicación enalmarnento de acelerar o detener ta dl1cuslón y el desahogo de un terna. dl!llaaaiando sobre el que tiene lnteréa?. ¿Qulli hin Importante es la Sociedad Civil en el momento de acelerar o detener la dlecusl6n y el deuhogo de - a.na determinado sobre el que tiene. 10. Al respecto debe decirse que, en el caso de la Sociedad Civil, más de la tercera parte considera que su opinión e influencia es muy importante. Casi el 30% opina que es indispensable y otro 30% que es importante. En el caso de los medios de comunicación, casi las dos terceras partes opinan que son importantes o muy importantes, mientras que 15% considera que son poco importantes. En este caso se observa la presencia de dos personas que opinan que son "nada" importantes.. Enseguida podrá observarse la imagen que muestra la misma pregunta en el caso del Poder Ejecutivo Federal: ¿Qué tan importante es el Poder Ejecutivo Federal en el momento de acelerar o detener la discusión y el desahogo de un tema determinado sobre el que tiene interés?. .. ~. 30. .•. ~. ü. ~. e. ¡:• 20. e. IL. 10. l!I 1. l!I. 1. Nada importante. 1. 1. Poco ,mportanle. lmportanla. 31. Muy importante. Indispensable.

(34) En el caso del Poder Ejecutivo, 40% de los legisladores entrevistados opinan que es un actor muy importante. Una cuarta parte opina que es importante y otra cuarta parte que es indispensable. El resto, casi 10%, opina que es nada o poco importante. Cabe destacar en el presente caso que, la percepción del grado de influencia que tiene el Poder Ejecutivo Federal para acelerar o frenar un tema se encuentra muy dispersa. Existen personas que opinan que es nada importante, hasta quienes opinan que es indispensable. Lo anterior hace suponer que la formación y filiación partidista influye grandemente en la percepción e importancia que se le confiere al Ejecutivo Federal.. La siguiente gráfica ilustra el grado de importancia o influencia que tiene la Sociedad Civil para lograr cambiar el sentido del voto de un legislador: ¿Qué tan importante ha resultado la opinión de la Sociedad Civil en determinado tema para que usted cambie el sentido de su voto sobre una propuesta? 50. 40. -. -~ 30. -. 111. ~. ~. e. GI :::1. u. ~. U.. 20. l!!I. 10. l.!] 1. 1. Poco importante. Importante. Muy importante. Indispensable. En este sentido es importante recalcar que la Sociedad Civil eJerce una influencia que, desde el punto de vista de los legisladores, es muy importante. Casi la mitad opinó lo anterior. Pero llama la atención que le siguen las opiniones que dicen que solamente es importante y después, con casi la mitad de los casos de "importante", se sitúa aquel grupo de personas que opinan que es indispensable.. 32.

(35) Es importante destacar que casi el 10% considera poco importante la influencia de la Sociedad Civil para ejercer presión y cambiar el sentido del voto de algún legislador. Aunque no existe ninguna opinión que la considere "nada importante", el número de aquellos que opinan que es apenas "poco importante" es alto, en comparación con el grado de importancia que los mismos legisladores otorgaron a la Sociedad Civil.. En seguida se podrá encontrar la gráfica que muestra la misma pregunta pero para el caso de los medios de comunicación: ¿Qué tan importante ha resultado la opinión de los medios de comunicación en determinado tema para que usted cambie el sentido de su voto sobre una propuesta? so. 1.9. 40. ~. ~ 10. ~. 1 Nada importante. Poco importante. Importante. Muy importante. ~. 1. Indispensable. Para el caso de los medios de comunicación vale la pena destacar que el cúmulo de opiniones se sitúa en "importante" (42%), "poco importante" (24%) y "nada importante" (12%). Es decir, alrededor 8 de cada 10 entrevistados opinan que los medios no son tan importantes al momento de cambiar el sentido del voto. Al menos eso declaran conscientemente. La siguiente gráfica ilustra lo que respecta al Poder Ejecutivo:. 33.

(36) ¿Qué tan importante ha resultado la oplnion del Podar Ejecutivo en determinado tema para qua usted cambie el sentido de su voto sobre una propuesta? 30. ~ 25. .. l!.!l. ., 20. ue. l!!l. ., ::,. u. ! 11.. 10. 1.11. 1 1. Nada imponante. Poco importanle. Importante. 1. 1. 1. Muy importante. Indispensable. El Poder Ejecutivo Federal dispersa las opiniones prácticamente en cuartas partes, dejando casi fuera la respuesta "indispensable". El resto de las opiniones se dividen en cuatro en las cuatro respuestas sobrantes. Lo anterior deja en evidencia que los legisladores opinan que el Poder Ejecutivo no es un actor tan relevante al momento de cambiar el sentido del voto de alguna propuesta.. A continuación se observará la gráfica que ilustra lo que corresponde de la misma pregunta, pero cuestionando el poder de las empresas y sus dueños:. 34.

(37) ¿Qué tan importante ha resultado la opinión de los empresarios o de las cámaras empresariales en determinado tema para que usted cambie el sentido de su voto sobre una propuesta? 50. -. 40. -. ~. <11. .¡¡ 30e. QI. ~. :::,. u. e 20. U... 10. -. ~. ~. 1. 1. 1. 1. Nada importante. Poco importanle. Importante. Muy importante. Los legisladores opinan que los empresarios y las cámaras empresariales tienen un grado "importante" de poder para cambiar el sentido de la votación en determinados casos. Más del 40% opina que dicho grupo es importante, y la cuarta parte (27%) opina que son poco importantes. Es de notar que el 10% los consideran "nada importantes" y el 20% "muy importantes". No hay nadie que los considere indispensables.. En seguida se observará una gráfica que ilustra el "índice de importancia de los actores informales. Es decir, pretende mostrar en conjunto, qué opinión les confieren los entrevistados a todos los actores en conjunto. Dicho resultado se obtiene de sumar las opiniones separadas del Ejecutivo Federal, medios de comunicación social y Sociedad Civil, entre otros.. 35.

(38) Indice de importancia de los actores informales (enlaces del ejecutivo + medios de comunicación + sociedad civil). 50. ~. 40. -. -~ 30. -. .,, e. ~. GI :::1. u. f!. U. 20. -. 10. l:I 1. 121 Poco importante. 1. 1. Muy importante. Importante. 1. Indispensable. En este caso cabe destacar que casi la totalidad de los legisladores otorgan un grado de importante o muy importante a los actores informales. Solamente 7% los considera indispensables y solamente 2 opinan que son poco importantes. Cabe notar también que no hay nadie que opine que el juego y la influencia de los actores informales sea "nada importante", por lo que tácitamente les están concediendo, aunque sea, un mínimo de importancia e influencia en el proceso legislativo.. Resulta importante destacar también que, en el caso del presente índice, el 90% de los encuestados reconocen de manera consciente la influencia, poder e importancia de los actores informales, al considerarlos importantes o muy importantes.. Esto qmere decir que, de algún modo o de otro, los propios legisladores reconocen de manera implícita el juego que dichos actores hacen para influir el proceso descrito.. 36.

(39) En seguida se puede analizar un índice elaborado sobre la importancia que los legisladores otorgan a las herramientas o instrumentos con que cuentan los actores informales para hacer valer su influencia:. Indice de importancia de los instrumentos que tienen los actores Informales (comidas de trabajo+ exposición puntos de vista+ envío documentos) so. ~. ~. 40. VI. ·3e 30 GI ::1. u. f. LL 20. 10. l.'_oJ. 1. ~. 1 1. 1. 1. 1. Poco importante. lmportanle. Muy importante. Indispensable. En este índice se observa de manera precisa que los legisladores otorgan un grado de importancia o mucha importancia a dichos instrumentos (comidas de trabajo, reuniones, documentos, etc.).. El caso es muy parecido al índice anterior, donde casi el 90% de los encuestados confieren un grado de importancia relevante a los instrumentos. En este caso también hay que destacar que 10% de los legisladores consideran indispensables los instrumentos descritos y solamente la mitad de esos (5%) los considera poco importantes.. Tal y como el índice pasado, no hay nmguna opinión que considere que dichos instrumentos sean "nada importantes". Una vez el índice demuestra, de manera tácita que. 37.

(40) los legisladores otorgan un grado alto de importancia e influencia a la manera en la que trabajan los actores informales del parlamento.. En seguida se podrá observar el índice elaborado para medir la importancia de los actores informales en conjunto para acelerar o frenar un tema determinado, o bien, la forma en que se conduce el proceso legislativo. Indice de importancia sobre la medida en que los actores informales aceleran o detienen el proceso legislativo {sociedad civil + medios de comunicación + poder ejecutivo+ empresarios) 60. ~. 50. en. 40. ca ·¡:¡ e. ~. GI. ~ 30. !. u. 20. 10. tJ 1. 1. 1. ~. 1. 1. 1. 1. Poco importante. Importante. Muy importante. Indispensable. 1. En la gráfica se aprecia que, en general, los legisladores (casi 80%) consideran que los actores son importantes o muy importantes para acelerar o frenar los temas que se discuten en la Cámara de Diputados.. Cuatro diputados opinan que la influencia es indispensable para el proceso legislativo y el grado de importancia es por lo tanto sumamente alto. No obstante hay algunas opiniones que consideran que son poco importantes. Sin embargo hay que destacar que ningún legislador opina que son "nada importantes" las acciones de los actores informales.. 38.

(41) Al final del día, en este caso, al igual que los anteriores, también existe una forma tácita e implícita de admitir que, los actores informales, de manera importante o muy importante, pueden frenar o acelerar la discusión de ciertos temas.. La siguiente imagen muestra un índice de importancia sobre la medida en que los actores informales de los que se está hablando pueden hacer cambiar al diputado el sentido de su voto: Indice de importancia sobre la medida en que los actores pueden hacer cambiar al legislador el sentido de su voto (sociedad civil + medios de comunicación + poder ejecutivo + empresarios) 50. ~. 40. ~. -. 10. l!I 1. ~ Nada importante. 1. 1. Poco importante. Importante. 1 Muy importante. La gráfica anterior muestra de manera significativa que casi la mitad de los encuestados opina que los actores son "importantes" para cambiar el voto. Más de la tercera parte de los entrevistados opina que los actores son poco importantes. Solamente 8% opina que son muy importantes, y a diferencia de los índices globales anteriores, hay 4 diputados que consideran que los actores no tienen ninguna importancia para cambiar su voto. No existe ninguna opinión que diga que son "indispensables".. Esta respuesta puede atribuirse a que en el discurso político y personal, resulta políticamente incorrecto cambiar el sentido de un voto por causa de las presiones de los. 39.

(42) actores informales. Existe una discordancia entre la importancia que los legisladores les confieren a los actores y la influencia que tienen al momento de cambiar su voto. Es decir, en la palabra los actores son importantes, no obstante, en acciones, no parecieran ser tan importantes como se declaró anteriormente.. Ahora bien, para demostrar lo anterior, se preguntó a los diputados si alguna vez han cambiado el sentido de su voto por causa de las presiones ejercidas por los actores informales, obteniendo los siguientes resultados: En su experiencia como legislador, ¿ha modificado sus decisiones o cambiado el sentido de su voto con base en la información y participación de estos grupos de interés? 50. -. 40. -. ~. ~. 111. -~ 30,-. e. GI :::1. u. l!! 1.1. 20. 10. l!l 1. ~ 1. Nunca. 1. Alguna vez. Más de una vez. 1. Casi siempre. l Siempre. Casi la mitad de los encuestados declaró haber cambiado el sentido de su voto más de una vez, producto de las presiones ejercidas por los actores informales. Otro 40% declaró haberlo cambiado alguna vez. Siete legisladores declararon nunca haber alterado su voto, pero es importante destacar que 6 diputados dijeron cambiar su voto casi siempre y uno de ellos, siempre.. 40.

(43) Lo anterior demuestra que, a pesar de que existe un gran número de legisladores que opinan que los actores informales no influyen en importante medida para cambiar el sentido del voto, casi todos declaran haberlo cambiado alguna vez, y la mitad de ellos, más de una vez.. A continuación se podrá observar las tablas elaboradas cruzando los datos de distintas variables. Se trata de buscar los patrones más importantes, que tiene que ver con el partido político de adscripción, los años de experiencia legislativa, la forma en que han cambiado su voto los legisladores, etc. La tabla siguiente muestra un cruce entre la variable: partido político de adscripción y el grado de importancia que los legisladores le otorgan a los actores infonnales ( índice global): Partido político de adscripción* Indice de importancia sobre la medida en que los actores informales aceleran o detienen el proceso legislativo (sociedad civil+ medios de comunicación + poder ejecutivo + empresarios) Crosstabulation. Count Indice de importancia sobre la medida en que los actores informales aceleran o detienen el proceso legislativo (sociedad civil + medios de comunicación + poder ejecutivo + empresarios). Partido político de adscripción. Total. PAN PRO PRI PVEM Conv PNA PT PSD. Poco importante 3 1 3. o o o o o 7. Importante 20 11 13 1 2 2 2 1 52. Muy importante 14 12 3 2 3. Indispensable. o 2 2. o o o. o o o o o. 34. 4. Total 37 26. 21 3 5 2 2 1 97. De la tabla anterior se desprende que, el PRI y el PAN tienen más diputados que otorgan a los actores informales el nivel de importante. El PRO tiene más diputados que otorgan el nivel de muy importante para los actores informales.. 41.

(44) En la siguiente tabla se puede observar cómo funcionan los cruces de información cuando se analizan las variables del partido político y el índice de importancia sobre si los actores informales pueden o no cambiar el sentido del voto de los legisladores.. Es importante identificar las diferencias partidistas, pues en muchas ocasiones, los intereses y la agenda de partido define el grado de importancia que se concede a dichos actores informales. Partido político de adscripción* Indice de importancia sobre la medida en que los actores pueden hacer cambiar al legislador el sentido de su voto (sociedad civil+ medios de comunicación + poder ejecutivo + empresarios) Crosstabulation. Count. Partido político de adscripción. PAN PRO PRI PVEM Conv PNA PT PSO. Total. En esta tabla. Indice de importancia sobre la medida en que los actores pueden hacer cambiar al legislador el sentido de su voto (sociedad civil+ medios de comunicación + poder ejecutivo + empresarios Poco Nada Muy importante importante Importante importante 1 9 4 22 1 12 9 4. 2. 9. o o o o o. 1. 3. o 1 1 36. 4. S'. Total. 36 26 21. o. o o o o o o. 48. B. 96. 10 2 2 2 1. 3. s 2 2 1. ...,serva que, para el PAN, los actores informales son importantes en su. mayoría de opiniones (más del doble de los que opinan que son poco importantes). Para el PRI también existe una mayoría de opiniones a favor de que los actores son importantes, pero solamente uno por encima de los que opinan que son poco importantes.. En el caso del PRD, la mayoría de las opiniones se inclinan por pensar que los actores son poco importantes al momento de ejercer presión para cambiar el sentido del voto. La mayoría se da solamente por 3 opiniones más que las que se inclinan por la categoría de "'importante".. 42.

(45) Al final del día, como se observó en la gráfica del índice global, casi la mitad otorga la categoría de importante, pero es difícil de decir porque hay muchas opiniones que favorecen el "poco importante".. La siguiente tabla ilustra la variable del partido político de adscripción y las veces que los legisladores han cambiado el sentido de su voto, producto de las presiones de los actores informales: Partido político de adscripción* En su experiencia como legislador, ¿ha modificado sus decisiones o :ambiado el sentido de su voto con base en la información y participación de estos grupos de interés? Crosstabulation. Count. Partido político de adscripción. Total. PAN PRO PRI PVEM Conv PNA PT PSD. En su experiencia como legislador, ¿ha modificado sus decisiones o cambiado el sentido de su voto con base en la información y participación de estos qrupos de interés? Más de una vez Casi siempre Siempre Alguna vez Nunca o 14 19 3 o 12 1 1 3 9 1 1 10 9 o o o o 1 2 o o o 3 2 o 1 1 o o o 1 o 1 o 1 o o o o 40 42 6 1 7. Total 36 26 21 3. 5 2 2 1 96. La tabla muestra claramente que, la mayoría de los legisladores del PAN, al igual que los del PRO, han cambiado su voto más de una vez. La mayoría de los legisladores del PRI declaran haber cambiado su voto solamente una vez. No obstante, la mayoría en el PRI solamente la otorga un legislador.. Es importante destacar que en este cruce, a diferencia de los anteriores, el PRI en los hechos es el partido donde mayoritariamente solamente han cambiado su voto una vez y no varias, como los otros partidos, donde la mayoría de los encuestados declaro haber cambiado su voto más de una vez.. 43.

(46) Esto también contrasta importantemente con las tablas anteriores porque, el PRO es el partido que declara en la palabra de sus legisladores, que los actores tienen menos importancia de la que parecen tener. No obstante, al momento de verificar en los hechos lo descrito, los legisladores del PRO han cambiado su voto más veces que el PRI, que a pesar de declarar la importancia de los actores, han sido menos susceptibles a sus presiones al momento de votar.. El PAN mantiene la tendencia entre lo que declara y lo que hace. La mayoría de sus legisladores otorgan un grado alto de importancia a los actores informales y por tanto, también la mayoría ha declarado haber cambiado más de una vez el sentido de su voto al momento de tomar decisiones.. La siguiente tabla de cruce de variables muestra la edad, agrupada por rangos, y si alguna vez han cambiado su voto por presiones externas:. Rangos de edad• En su experiencia como legislador, ¿ha modificado sus decisiones o cambiado el sentido de su voto con base en la información y participación de estos grupos de interés? Crosstabulation. Count En su experiencia como legislador, ¿ha modificado sus decisiones o cambiado el sentido de su voto con base en la información v participación de estos qrupos de interés?. Entre 18 y 30. o. Alquna vez 1. Entre 31 y 45 Entre 46 y 60. 1. 18. 6. 20. 61 o más. o. Nunca Rangos de edad. Total. 7. Más de una vez 2 22 14 4. 1 40. 42. Casi siempre. Siempre. o. Total. 2 3. o o o. 3 43. 1 6. 1 1. 7. 43 96. La tabla entonces muestra que, el grupo de personas que tienen entre 31 y 45 años, han sido más propensos a cambiar el voto más de una ocasión, aunque la mayoría de ellos frente a los que solamente lo han hecho una vez, se da por 4 diputados solamente.. 44.

(47) No obstante lo anterior, el grupo de diputados que tiene entre 46 y 60 años declaran haber cambiado su voto solamente una vez, haciendo mayoría por 6 diputados, frente a los que declaran del mismo grupo que lo han hecho en más de una ocasión. Sin embargo, en este grupo de personas se encuentra la mayoría de diputados que declaran haber cambiado el voto casi siempre.. El grupo de personas que tienen entre 18 y 30 años son los menos numerosos, pero la mayoría de ellos declara haber cambiado más de una vez. El grupo de diputados que tienen 61 años o más, a pesar de que son bastante pocos, tienen una mayoría de 4 a I que declaran haber cambiado su voto en más de una ocasión. Y es en este grupo donde se encuentra el legislador que declara siempre haber cambiado su voto.. Lo anterior ofrece un análisis más detallado de cómo funcionan los legisladores según el rango de edad en el que se encuentren.. Para completar el cuadro, se presenta a continuación una tabla donde se cruza la variable de años de experiencia legislativa, frente a si el legislador ha cambiado su voto:. Rangos por años de experiencia legislativa• En su experiencia como legislador, ¿ha modificado sus decisiones o cambiado el sentido de su voto con base en la información y participación de estos grupos de interés? Crosstabulation. Count. Rangos por años de experiencia legislativa Total. Entre O y 5 Entre 6 y 1O Entre 11 y 15 15 o más. En su experiencia como legislador, 1,ha modificado sus decisiones o cambiado el sentido de su voto con base en la información v oarticioación de estos aruoos de interés7 Más de Siempre una vez Casi siempre Nunca Alauna vez 19 5 1 22 5 o 15 13 o 2 o o 5 4 1. o. o. 2. o. o. 7. 39. 41. 6. 1. 45. Total 52 30 10 2 94.