La forma en que las redes de políticas intersectoriales determinan los resultados en materia de vivienda social en el Valle de Aburrá.

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La forma en que las redes de políticas intersectoriales determinan los resultados en materia de vivienda social en el Valle de Aburrá. Colombia¹

Natalia Cardona-Rodríguez,[email protected], transversal 78

#65-46, Arquitecta y Magister en antropología. Profesora Asistente, Facultad de Arquitectura e Ingeniería Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia.

Miembro del grupo de investigación Ambiente, Hábitat y Sostenibilidad de la misma institución aportando con investigaciones y publicaciones a las sublíneas de ordenamiento territorial y arquitectura, patrimonio y contexto.

Harold Cardona-Trujillo, [email protected], calle 67 Nº 53-108 Bloque 9 Oficina 242, Administrador ambiental, Magister en desarrollo rural y candidato a Doctor en geografía. Profesor del Instituto de Estudios Regionales, Universidad de Antioquia. Área de estudio: desarrollo, sostenibilidad.

Resumen

La política de vivienda social se gestiona a través de complejas redes de agentes públicos y privados, con y sin ánimo de lucro. Estos arreglos generan nuevas ideas y crean un espacio para la adopción de decisiones democráticas, los estudios de casos internacionales demuestran que la devolución de la responsabilidad de las políticas ha dado lugar a soluciones de vivienda cada vez más comercializadas y a una reducción del apoyo a los hogares de bajos ingresos, lo que evidencia una ausencia de políticas intersectoriales. La literatura sobre redes de políticas presenta una lente valiosa para analizar el grado en que estos agentes son capaces y están dispuestos a dar forma a los discursos y resultados de estas políticas. Esta investigación pretende interpretar las redes de políticas, identificando la gobernanza vertical integrada y las coaliciones de promoción y el establecimiento de programas como elementos centrales de la política y los resultados en materia de vivienda, a partir de entrevistas a actores, que permiten realizar un análisis comparativo en tres de los municipios que integran el Valle de Aburrá.

Palabras clave: Redes de políticas; vivienda social; gobernanza urbana;

establecimiento de programas

Introducción

En los dos últimos decenios se ha dado la transición de la formulación de políticas de la prestación directa de servicios gubernamentales de arriba a abajo a las redes de gobernanza multisectorial (Lefèvre, 1998; Milward y Provan, 2000). En la escala de gobierno metropolitano de la década de 1990, Lefèvre, (1998) planteó que las cuestiones de política requieren cada vez sistemas más complejos de actores y acciones debido a la extensión espacial de las zonas

1 Este artículo hace parte del proyecto de investigación «Construcción de espacialidades e identidades de inclusión en un ambiente de vulnerabilidad en Medellín: una propuesta intersectorial para la promoción de la salud y el bienestar a través de la gestión de la Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP). CT-182-2019.».

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urbanas, la aparición de nuevas tecnologías y la crisis financiera e intelectual en el estado de bienestar. Más recientemente, la necesidad de redes de políticas intersectoriales se enmarca como un mecanismo para acceder eficazmente a competencias críticas distribuidas en todos los sectores, aprovechar las eficiencias de la subcontratación de servicios al sector privado y lograr la equidad mediante relaciones indirectas con las poblaciones marginadas asistidas por organizaciones sin ánimo de lucro (Andrews y Entwistle, 2010).

En el contexto de la política de vivienda, esta transición ha ido acompañada de resultados no equitativos, y en la política integral de vivienda en Colombia, ha supuesto un entendimiento diferente de la responsabilidad del Estado frente a los problemas sociales que supone la gestión de la vivienda social. Los programas e instrumentos puestos en ejecución están directamente enfocados a resolver la condición de exclusión de los hogares pobres y de menores ingresos, condición manifiesta en su marginamiento de la oferta de vivienda del mercado formal y del crédito hipotecario (Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio., 2014).

Un fuerte grado de transferencia de políticas facilita un creciente consenso internacional que se aleja de la provisión directa de viviendas públicas, hacia un conjunto de medidas regulatorias, tributarias y de titularización hipotecaria destinadas a aumentar la propiedad de la vivienda y reducir los "trámites burocráticos" que supuestamente perjudican las respuestas del sector privado.

Este giro en las políticas ha llevado a un gran aumento de las disparidades en materia de vivienda en los países en vías de desarrollo, que incluye la disminución de las tasas de propiedad de viviendas entre los hogares más jóvenes, el aumento de las proporciones de inquilinos de bajos ingresos que pagan más del 30% de sus ingresos en concepto de vivienda, el aumento de las tasas de personas sin hogar y la precarización de la vivienda (Aalbers, 2015;

Datta & Jones, 2001).

Se parte de la noción de Aalbers, (2015), en cuanto a la necesidad de desmercantilización de la vivienda. Por vivienda desmercantilizada se entiende como una alternativa a considerar el desarrollo y el intercambio de viviendas más allá de la extracción de beneficios económicos y que tiene como resultado la exclusión de aquellos con recursos limitados.

Dada la ubicuidad de las redes de políticas en la creación de la política de vivienda, la pregunta que orienta esta investigación es: ¿Cómo pueden las redes de políticas de vivienda a escala metropolitana dirigir una política justa hacia alternativas de vivienda no mercantilizadas? Se responde a esta pregunta examinando las redes de vivienda social en tres (3) municipios que se enfrentan a fuertes presiones especulativas en materia de vivienda y que presentan distorsiones en los mercados de viviendas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2012; Rojas y Medellín, 2011). Se realizaron entrevistas a actores públicos clave de la vivienda para explorar cómo las redes de políticas locales pueden

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desarrollar entendimientos compartidos, establecer agendas y gestionar con éxito ante el gobierno central.

Marco teórico

El campo de investigación de la red de políticas, que surge predominantemente de las disciplinas de administración pública y estudios de políticas, se centra en los actores, sus motivaciones, los recursos de que disponen y las instituciones que dan forma al conjunto de acciones que se les abren. En esta investigación, se usan las redes de políticas como instrumento analítico para centrar la atención en el total de individuos y organizaciones que cuentan con influencia en las políticas dentro de un subsistema de políticas determinado (Henry, 2011). Se entienden las redes de políticas como un conjunto de relaciones relativamente estables de naturaleza no jerárquica e interdependiente que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes y aceptando que el Estado no es el actor dominante en los procesos decisionales (Börzel, 1997;

Zurbriggen, 2011). Se basa en la noción de que la formulación de políticas se produce en sectores y tiene lugar tanto dentro de los actores de política pública como entre ellos, a través de procesos que incluyen la defensa, la creación de coaliciones y la elaboración de políticas (Smith, 2000)

Diversos estudios han tratado de establecer a través de estudios de casos de esferas de política específicas para predecir los atributos de las redes de políticas que han tenido éxito y así establecer los elementos de las redes de políticas influyentes y los factores que apoyan la formación de redes. Por ejemplo, Sandström & Carlsson, (2008) sostienen que las redes de políticas con un conjunto heterogéneo de agentes que están integrados de manera central y densa tienen más probabilidades de ser eficientes e innovadoras en la creación de políticas. Börzel y Buzogány, (2010) destacan la importancia de una dinámica de poder relativamente equilibrada entre los actores estatales y no estatales, mientras que Mullins, (2018) llama la atención sobre la importancia del establecimiento de la agenda y el acceso a los recursos de datos adecuados para la configuración de los resultados de las políticas. (Emerson, Nabatchi, &

Balogh, 2011) concluyen que las redes de políticas tienen más probabilidades de éxito cuando se dan las siguientes condiciones: un compromiso de principios caracterizado por una comunicación abierta, justa y representativa; una motivación compartida basada en la confianza, la comprensión mutua y los intereses interdependientes, y una capacidad de acción conjunta apoyada por recursos, conocimientos y liderazgo institucionales y de apoyo.

La literatura de investigación comparativa de viviendas ha crecido rápidamente en el último decenio aproximadamente, lo que hace cada vez posible discernir tipos de enfoque conceptualmente distintos y comenzar a distinguir la aparición de diferentes tradiciones de investigación.

Hay estudios que proponen tipologías de sistemas de vivienda derivadas de teorías culturales, ideológicas, de dominio político o de otro tipo como base para

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comprender las diferencias entre grupos de sociedades" (Merton, 1957). Estos enfoques en la literatura comparativa de la vivienda se denominan perspectivas de "divergencia". El enfoque de la divergencia no aboga por un proceso no especificado de diferenciación entre sociedades ni sugiere que las trayectorias del cambio social sean necesarias o aleatoriamente divagatorias. Más bien, se argumenta que los acontecimientos de las últimas décadas han hecho que los debates pasen de los análisis sumamente particularistas al enfoque de generalización global que predomina actualmente y a la aparición de intentos de tipologías básicas de sistemas de vivienda.

El análisis de divergencias en la investigación comparativa de viviendas ha ido adquiriendo una importancia creciente en los últimos años (para una visión general véase Doling, (1999)). En este debate pueden reconocerse enfoques cada vez más desarrollados, que van desde la elaboración de modelos de divergencia menos explícitos (normalmente anteriores) hasta el desarrollo de tipologías sustentadas en la teoría.

Ejemplos tempranos de divergencia son (Headey, 1979) y (Kemeny, 1981), que contrastan a Suecia con los países anglófonos, los Estados Unidos y Australia respectivamente. El énfasis de estos estudios es demostrar la medida en que estos países se han desarrollado en diferentes direcciones en lo que respecta a la política de vivienda, en particular en lo que respecta a la tenencia. No obstante, se trata de estudios mayormente descriptivos. No desarrollan una tipología ni intentan teorizar o explicar la diferencia de manera sistemática.

Dickens et al., (1987) es otro ejemplo de los primeros trabajos en la perspectiva de la divergencia. Sostienen que el punto fuerte del análisis comparativo es poner de relieve las diferencias y, por lo tanto, proporcionar un efecto de

"choque" que puede ayudar a superar la inercia del etnocentrismo. Se concentran en la producción de viviendas, en contraste con el enfoque de provisión de tenencia tanto de Heady como de Kemeny. Parte de su análisis contrasta con la industria de la construcción en Gran Bretaña y Suecia, ya que la primera se basa en gran medida en la especulación con la tierra, mientras que la segunda se basa en la maximización de los beneficios a través de la producción y el aumento de la productividad. Sin embargo, al igual que Heady y Kemeny, Dickens et al., (1987) no intentan desarrollar una tipología y se ocupan principalmente de contrastar países o localidades individuales en ciertos aspectos importantes.

Una contribución importante, que realiza un análisis empírico comparativo de la divergencia entre los sistemas de vivienda, es la de Barlow & Duncan, (1994).

Se basa en un proyecto de investigación que compara la provisión de viviendas entre tres países. Se centra en las regiones de alto crecimiento durante el período de expansión económica del decenio de 1980 a fin de examinar el rendimiento en condiciones de gran presión de la demanda. Los tres países elegidos, Gran Bretaña, Francia y Suecia, representan diferentes grados de intervención estatal en el mercado de la vivienda, y también son elegidos como

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representantes de los tres tipos de sistemas de estado de bienestar de Esping- Andersen, (1990). Los autores llegan a la conclusión de que, en términos de una serie de índices, Suecia, con su alto nivel de intervención estatal, ha obtenido los mejores resultados, desafiando así la creencia de que el libre mercado encarna la forma más eficiente de provisión de vivienda.

En cuanto a la vivienda social en el sur global, Bredenoord et al., (2014), proporcionan una visión general de las políticas actuales de vivienda en Asia, África y América Latina, a partir del análisis del papel de los diversos actores involucrados, incluidos los gobiernos nacionales y locales, las organizaciones del sector privado, las ONG y las organizaciones comunitarias, para lo que presenta los hechos y las tendencias de las políticas de vivienda recientes, concluyendo que las diferencias regionales son importantes y deben considerarse cuidadosamente para abordar de manera efectiva los desafíos urbanos únicos que enfrentan todas las naciones, regiones y ciudades de todo el mundo.

En particular, en América Latina, la migración a gran escala hacia las principales áreas urbanas creó un déficit de vivienda sustancial y creciente entre los pobres en la última mitad del siglo XX. Los sistemas de vivienda se caracterizan por estar dominados por subsidios gubernamentales mal diseñados, mal focalizados e ineficientes, fallas en los mercados de tierras, alta informalidad, predominio de poderosos intereses creados y una creciente población de barrios marginales (Balchin & Stewart, 2001; Jha, 2007).

El trabajo de Murray & Clapham, (2015), examina las diferencias y similitudes en las políticas de vivienda en Argentina, Brasil, Chile y Colombia. Los autores utilizan el enfoque del régimen de bienestar, modificado por el reconocimiento de la dependencia de la trayectoria, para identificar una serie de fases por las que ha pasado cada país, la primera fase se caracterizó por la falta de respuesta de los gobiernos al problema de la vivienda y la consiguiente propagación de la informalidad y la acumulación de deuda en materia de vivienda social; una segunda fase en la que todos los gobiernos objeto de estudio adoptaron el Consenso de Washington y se propusieron atraer financiación bancaria para contribuir a reducir la crisis de la vivienda; y una tercera fase encabezada principalmente por el sector de la construcción, en la que se entregaron viviendas de mala calidad en lugares periféricos. Sin embargo, se señalan las diferencias sustanciales en las circunstancias de cada país y el alcance y la duración de las distintas fases. Se llega a la conclusión de que puede ser beneficioso utilizar el concepto de un régimen de vivienda latinoamericano, pero que este cuadro general debe utilizarse con una comprensión de la dependencia de la trayectoria causada por el contexto particular de cada país.

En cuanto al contexto institucional de las redes de políticas para la vivienda social en América Latina, Gurran et al., (2018) y Leite et al., (2020) sugieren que una política coherente a nivel nacional y unos mecanismos de financiación coherentes ayudan a crear capacidad. Cociña, (2018) reconoce el potencial de las políticas de vivienda para reducir las desigualdades económicas, sociales y

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políticas, en América Latina en las últimas décadas, estas políticas se orientan a incentivar las «vivienda inclusivas», a través del uso de instrumentos de planificación urbana para producir viviendas asequibles (Santoro, 2019).

Las ciudades de América Latina suelen describirse como fracturadas y muy desiguales (Rodgers, Beall, & Kanbur, 2012). Sin embargo, a partir de la descentralización, algunas administraciones municipales de la región experimentaron con nuevos instrumentos de planificación urbana para reducir los efectos del desarrollo urbano desigual. Aunque los desarrollos de viviendas sociales y los programas de mejora de los barrios marginales fueron populares durante la década de 1970, este tipo de iniciativas se abandonaron junto con el cambio de prioridades de las organizaciones multilaterales y los gobiernos nacionales hacia el financiamiento de la vivienda, los préstamos de ajuste y la privatización de los servicios públicos (Banco Mundial, 2009). No obstante, en el clima posterior al consenso de Washington se ha renovado el interés por una combinación de programas de lucha contra la pobreza, de mejora integral y de prácticas de buena gobernanza para mejorar la calidad de vida en los asentamientos informales (Bateman, Duran Ortiz, & Maclean, 2011; ONU- Hábitat, 2009b). Medellín es un ejemplo de esta nueva tendencia hacia lo que se ha encomiado internacionalmente como un enfoque de planificación más progresivo.

En el caso de Colombia, en la década de 1970 se dio un proceso acelerado de urbanización, que supuso retos para la planificación urbana, derivados de la demanda creciente de vivienda por parte de la población migrante en busca de empleo. Desde este momento la construcción de vivienda se convierte en un activador de la economía nacional, pero fracasan los objetivos sociales porque el estrato medio se apropia de las viviendas producidas para los sectores populares, lo que dispara el proceso de crecimiento informal en la periferia.

Entre la década de 1970 a 1990, el Estado colombiano dinamiza los programas de vivienda de interés social, pero la cantidad y la calidad de su producción disminuyó, Nuevas políticas urbanas como la Ley 9 de 1989 que favorece la planeación local. La Constitución Política de Colombia de 1991 da inicio al proceso de modernización del Estado, lo que trae la política de vivienda con subsidios a la vivienda de interés social. Se dictan leyes en cuanto a la vivienda de interés social en el marco de la Ley 388 de 1997 (Mena, 2011). El derecho a la vivienda digna, se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política de Colombia de 1991:

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

Garantizar el derecho a la vivienda digna no se ha articulado una política de Estado permanente e integral y las propuestas que ha abordado han estado muy lejos de resolver así sea un mínimo porcentaje de la demanda existente en el

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país. De otra parte, a pesar de la presencia que tiene en el discurso público, el asunto de la vivienda es, en Colombia, un asunto privado, planeado, diseñado y ejecutado más por entes privados, empresariales o no, que por el Estado en cualquiera de sus expresiones locales, regionales o nacionales. (Torres Tovar, 2017)

Con la Ley 1537 de 2012, se define la Vivienda de Interés Social – VIS, como aquella que reúne los elementos que aseguran su habitabilidad, estándares de calidad en diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción cuyo valor máximo es de 135 salarios mínimos legales vigente. Según el Decreto 46 de 2020 el tope paso hasta 150 salarios mínimos legales vigentes, siempre que se encuentre dentro de los distritos y municipios pertenecientes a las aglomeraciones urbanas definidas en el documento CONPES 3819 de 2014, entre ellos el Vallé del Aburrá. En el caso de la Vivienda de Interés Prioritario – VIP, se define como aquella Vivienda de Interés Social cuyo valor máximo es de 70 salarios mínimos legales vigente. Según el Decreto 46 de 2020 el tope pasó hasta 90 salarios mínimos legales vigentes.

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá cuenta con políticas públicas que se enmarcan en la focalización social y geográfica del gasto público social y la adopción de un sistema regional de compensaciones, reparto equitativo de cargas y beneficios; en clave con la sostenibilidad del territorio con innovación y desarrollo de tecnologías de mayor eficiencia ecológica y menor costo que garantice asequibilidad a la demanda potencial desde la articulación de políticas públicas locales y regionales, y entre la vivienda social yo otros sistemas territoriales de la ciudad y la metrópoli (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2012).

El Plan Estratégico Metropolitano de Vivienda y Hábitat con Perspectiva Ambiental del año 2012 como instrumento de planificación estratégica para la construcción de consensos entre los municipios, la comunidad y los actores del territorio se queda corto a la hora de definir la política de vivienda a escala de área metropolitana, pues no es un instrumento vinculante y se limita a desarrollar un diagnóstico y un plan que pocas veces llega articularse con los diferentes instrumentos de desarrollo y planificación territorial, dejando así en manos de cada municipio la ejecución de los proyectos de vivienda social. (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2012)

En resumen, se considera que los instrumentos de planificación urbana median una relación desigual entre, por un lado, una ciudad formal que puede cumplir las normas y, por lo tanto, puede maximizar los usos de desarrollo y los beneficios de los mercados de tierras y, por otro lado, el aumento de la vivienda social en los barrios de bajos ingresos, que apenas capta los beneficios de la vivienda. El “Informe sobre los Asentamientos Humanos” de ONU-Hábitat, (2009a), plantea una preocupación similar: “los desafíos de la planificación urbana para abordar la desigualdad son particularmente difíciles, ya que la planificación urbana por sí sola no puede contrarrestar las fuerzas del mercado”.

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Por lo tanto, una transformación urbana sustantiva requeriría no sólo intervenciones estratégicas, sino también cambios en los marcos normativos y los mercados del suelo. Si continúan las normas de planificación tal como están, la desigualdad seguirá creciendo porque no se cuestionarán a largo plazo ni las ganancias excesivas acumuladas por los promotores, ni las externalidades ambientales, ni la reproducción de patrones urbanos excluyentes.

Metodología

Se amplía la literatura construyendo una nueva tipología de elementos de redes de políticas pertinentes, que se basa en entrevistas en tres municipios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (Medellín, Bello y Copacabana) y en una revisión de la literatura de redes de políticas. Nuestro punto de partida conceptual es que los dos elementos, resumidos en la Tabla 1, son factores importantes para predecir el éxito de una red de políticas y, además, es probable que una red de políticas exitosa afecte, aunque no determine del todo, la política de vivienda social que se lleva a cabo en diversas escalas.

Tabla 1. Resumen de los elementos de la red de políticas.

Título del elemento Definición Coaliciones de promoción,

asociaciones y

establecimiento de programas

Son grupos de participantes en la formulación de políticas y con intereses compartidos que participan en actividades coordinadas a lo largo del tiempo para influir en la política. A menudo participan en el establecimiento de programas o en el proceso activo de promoción de su marco particular o de la definición de problemas y posibles soluciones.

Gobernanza vertical integrada

La integración entre diferentes organizaciones y niveles de gobierno. Esto incluye la conciencia de las implicaciones políticas en todas las escalas y la coherencia en los objetivos, los acuerdos de financiación, los imperativos legales y los mecanismos de ejecución que permitan acciones intersectoriales.

Fuente: elaboración propia.

A partir de la identificación de los elementos de la red de políticas se hace necesario también el reconocimiento de los actores involucrados en el desarrollo de la vivienda social en Colombia (actores cuyos intereses se ven afectos o cuyas decisiones tienen influencia sobre el sistema) tomando como referente a (Baena & Olaya, 2013). Estos actores son: hogares sin vivienda de calidad, promotores, entidades financieras, firmas de diseño y construcción, gobiernos nacionales, departamentales, locales y comunidad.

Se adopta un enfoque de "divergencia" históricamente fundamentado para comparar ciudades (Kemeny & Lowe, 1998), reconociendo que los tres municipios que se comparan tienen diferentes trayectorias políticas, estructuras de gobierno y actores institucionales. No se concluye con una simple fórmula para el éxito en los diferentes regímenes, sino más bien con un menú de opciones para las redes de políticas que buscan un cambio fundamental en la vivienda social, junto con un programa para una mayor investigación.

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Para la presente investigación se parte de realizar entrevistas semi estructuradas a actores claves de la vivienda en cada una de los municipios seleccionados, estas entrevistas se transcriben y se analizan junto con documentos de política para determinar definiciones, objetivos y mecanismos, y se elaboraran estadísticas comparativas sobre la vivienda social, además de exponer la innovación de las políticas «análisis de política de vivienda social en cada municipio» en los últimos años.

A partir de las entrevistas de actores claves en la gestión de la vivienda social se indaga por la relación y el grado de relación entre los actores de la vivienda;

además de narraciones sobre la relación de las instituciones y su impacto en la vivienda social y también se realiza un análisis del discurso (por ejemplo, las diferentes comprensiones de vivienda social o el derecho a la vivienda). Los resultados enunciados a continuación darán cuenta de aspectos relevantes sobre el desarrollo de vivienda social en los tres municipios.

Resultados

Este artículo se deriva de una investigación interdisciplinaria denominada

“Construcción de espacialidades e identidades de inclusión en un ambiente de vulnerabilidad en Medellín: una propuesta intersectorial para la promoción de la salud y el bienestar a través de la gestión de Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP)”. Un proyecto aprobado por Colciencias en 2019, bajo la dirección de la Universidad de Antioquia y con la participación de investigadores de: Universidad Eafit, Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia, Universidad Pontificia Bolivariana y Universidad Nacional de Colombia. Como parte del proyecto se desea conocer las acciones de política intersectorial de tres municipios que hacen parte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, ver Figura 1.

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Figura 1. Municipios que integran el Área Metropolitana del Valle de Aburrá.

Fuente: elaboración propia.

Los tres municipios representan tres trayectorias de vivienda divergentes, en parte por las variaciones en las redes de políticas que funcionan en cada uno, ver Tabla 2.

Tabla 2. Medellín, Itagüí, Copacabana, datos comparativos de vivienda.

Medellín Bello Copacabana

Población 2020 2.533.424 552.154 81.820

Tasa de crecimiento intercensal anual, Censo 2005 - 2018

0,70% 2,62% 1,85%

Nivel de urbanización 2018 98,16% 94,87% 80,05%

Densidad poblacional: Hab (2020) / Km² 6.546,32 3.656,65 1.152,39

Déficit cualitativo de vivienda 2018 13,0% 15,5% 17,4%

Déficit cuantitativo de vivienda 2018 2,0% 4,2% 1,5%

Número de viviendas iniciadas VIS 2018 -2020* 2.685 3.025 66 Número de viviendas iniciadas VIP 2018 – 2020* 504 134 - Número de viviendas iniciadas No VIS 2018 –

2020*

9.755 9.440 1.155

Precio promedio del m² 2019 $3.780.000 $3.196.000 $3.080.000

*Datos hasta el segundo trimestre de 2020

Fuentes: (CAMACOL, 2020; DANE, 2018, 2020; DNP, n.d.; Gobernación de Antioquia, 2018).

En la siguiente sección se describirán las redes de políticas de vivienda de los casos de estudio, centrándose en los temas clave que surgieron en cuanto a:

gobernanza integrada verticalmente, entendimientos compartidos y asociaciones de promoción.

Se encontró como primer elemento la definición de vivienda social, entendida y desarrollada en términos de bienestar, habitabilidad y sostenibilidad; no como un simple objeto motor de la economía. Lo anterior, va en línea con la idea presentada por Beuf & García, (2016). La vivienda social debe ser entonces un hecho físico y social, físico porque responde a las necesidades habitacionales a partir de la arquitectura y la construcción del entorno, y social en la manera como los usuarios construyen la relación con el territorio que habitan; no puede convertirse en una carga económica y emocional. La satisfacción residencial depende de asuntos cualitativos que van más allá del objeto construido, falta cualificar los espacios para darles la oportunidad a los propietarios a tener una vivienda digna (entrevista 10, 2020).

Frente a quiénes son los diferentes actores encargados de gestionar la vivienda social y sus relaciones, las cajas de compensación toman un papel preponderante en el desarrollo de la vivienda social, siendo estas las encargadas de canalizar los subsidios, pues en su mayoría tiene una capacidad de gestión y tienen un interés de apostar a diferentes modelos de vivienda social que realmente generen calidad de vida a sus habitantes (entrevista 7 y 10, 2020).

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Otros actores preponderantes son las firmas constructoras, sin embargo, afirman que “el ejercicio de la construcción de vivienda se ha vuelto financiero, a los constructores no les importa si se genera una vivienda de calidad, esto los lleva hace unos proyectos con buenos espacios y fachadas bonitas, pero únicamente con un fin lucrativo” (entrevista 9, 2020).

En el discurso de los entrevistados fue recurrente comentar la falta de redes, no hay un trabajo intersectorial. Si bien hay intereses compartidos, la relación es dispersa. El Estado busca disminuir el déficit cuantitativo de vivienda a través de la entrega de subsidios vía cajas de compensación, las cuales apoyan a sus contribuyentes a solucionar su déficit de vivienda; con este modelo los constructores privados ganan, pues diligenciar este tipo de vivienda es mucho más rápido en clave con la estrategia de la construcción como motor de la economía. “Sin embargo, en esta red de relaciones la población no tiene un papel preponderante ¿se pregunta por sus necesidades de habitabilidad? No se da diálogo entre diferentes instituciones, las intervenciones no se hacen de manera articulada” (entrevista 6, 2020).

En muchos casos la vivienda social va a depender de las acciones políticas, de los planes de desarrollo y la política del gobernante de turno. En casos particulares de pueden dar alianzas entre entidades para generar proyectos en el cual las dos instancias se ven beneficiadas tanto el departamento como el municipio (entrevista 10, 2020).

Las políticas de vivienda social en sus diferentes escalas (nacional, departamental y municipal) se han desarrollado en diferentes momentos, por lo que no hay una coordinación de las mismas; para poner un ejemplo, a escala municipal las acciones para la producción de vivienda dependen del Plan de Ordenamiento Territorial (Capítulo X Vivienda de Interés Social, Ley 388 de 1997) y es evidente que hay un atraso en la actualización de estos instrumentos en varios municipios del país, por lo que la entrevista 1(2020), reconoce que “No es lo mismo una política de construcción de vivienda social que una política social de vivienda”.

Lo anterior, sumando a que, si bien la Ley 388 de 1997 entregó a los entes territoriales autonomía política, administrativa y fiscal, muchos de ellos actualmente siguen teniendo una dependencia del nivel central para obtener recursos para gestionar y atender al déficit habitacional y ofrecer vivienda digna como un derecho constitucional, lo que hace que los proyectos de vivienda social sean entregados a los privados a través de la figura de los Planes Parciales en suelos de expansión urbana y desarrollo presentes en la mencionada ley.

Por lo tanto, se identifica que algunos municipios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá favorecen más el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social (VIS) por los privados, y se evidencia que estos no tienen una visión social, de bienestar y calidad de vida, solo hay un fin económico, pues dinamiza la economía, además su acceso es para las familias de clase media que cuentan

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con los ingresos suficientes para acceder a los subsidios; se ha incrementado el valor de la vivienda, pero no se ha generado mejores características de estas viviendas, se venden viviendas con las mismas características por un mayor precio.

Medellín

Medellín es calificada como una de las 'ciudades más inteligentes' de América Latina (Smart Cities, 2017). Es la segunda ciudad más grande de Colombia y del departamento de Antioquia, además de ser el centro económico dominante de este departamento. Medellín también es conocida por su costoso mercado de vivienda. A pesar de ello, en los años comprendidos entre 2009 y 2018 se produjeron en la ciudad 9766 unidades habitacionales de viviendas social (CAMACOL, 2020).

Gobernanza vertical integrada

La administración pública de Medellín tiene uno de los sistemas municipales de apoyo a la vivienda social más intervencionistas de Colombia. Cuando el gobierno central trasladó la política de vivienda social a los municipios, el gobierno de Medellín decidió reproducir muchas de las funciones que antes eran centrales: hipotecas de bajo costo y otros préstamos a organizaciones sin fines de lucro, un conjunto de subsidios relativamente grande y una fuerte orientación normativa. Esto contribuyo a la dinámica económica de Medellín.

En la actualidad, Medellín ha tomado el liderazgo político en el área de la vivienda social en Colombia, dado que es uno de los pocos municipios que actualiza su Plan de Ordenamiento Territorial de manera constante (Acuerdo 62 de 1999, Acuerdo 46 de 2006 y Acuerdo 48 de 2014); además adoptó el Plan Estratégico Habitacional de Medellín 2030 (Municipio de Medellín, 2020b), el cual se incorpora al Plan de Ordenamiento Territorial como un documento técnico de soporte para el programa de ejecución, en línea también con las acciones desarrolladas desde el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED), el PEHMED se constituye como el instrumento principal:

Para atender el déficit habitacional, se promoverá la gestión urbana, inmobiliaria, social e institucional en los suelos de renovación definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial, lo cual permitirá habilitar el suelo y disponer los recursos para la construcción de viviendas sostenibles en aquellas zonas que cuentan con una localización estratégica en la ciudad y excelentes condiciones de infraestructura, servicios públicos y movilidad.

Además, se impulsará la ejecución de planes parciales, se promoverá la asociatividad y se multiplicará la generación de soluciones de vivienda de interés social (VIS) y prioritario (VIP), con base en procesos y tecnologías sostenibles, en cumplimiento del modelo de ocupación territorial (Municipio de Medellín, 2020a, p. 31).

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A pesar de ello, la falta de integración entre los niveles de gobierno y el enfoque altamente descentralizado y empresarial para asegurar una vivienda social fue un importante motivo de preocupación en las entrevistas. Como explicaron algunos representantes del municipio.

La capacidad política, administrativa y fiscal ha permitido el desarrollo de proyectos de Vivienda de Interés Prioritario (VIP) para los más necesitados. Sin embargo, el municipio no ha escapado a las dinámicas del negocio inmobiliario y de especulación sobre el valor del suelo “los recursos son limitados y son finitos, entonces cada uno de los entes va a terminar atendiendo un segmento de la población, pero otro queda desprotegido, como en las políticas de vivienda que se han repetido en Chile y en México”. (Entrevista 2, 2020)

Se hacen maquillajes, porque el sistema sólo está soportado en el modelo económico y financiero. Por el momento no es una política social. Las unidades de vivienda se construyen desarticuladas de cualquier tipo de colegio, hospital, etc., estos pueden aparecer años después. Hay un mercado privado financiero con sentido social sin participación de lo social (Entrevista 1, 2020).

Coaliciones de promoción, asociaciones y establecimiento de programas

A pesar de los altísimos costos de la tierra, causados por la creciente especulación de los inversionistas locales e internacionales en el mercado de la vivienda, la ciudad de Medellín ha hecho considerables avances en la satisfacción de las necesidades de vivienda social identificadas. Esos éxitos se deben en parte a las redes de políticas productivas. Los vínculos sustanciales entre las instituciones públicas que gestionan la vivienda social, las empresas privadas y las cajas de compensación familiar en Medellín evolucionaron parcialmente como respuesta a la necesidad de combinar las bases de activos, las aptitudes y la capacidad para responder de manera competitiva a las oportunidades de desarrollo. Aunque se manifiesta dificultades, según un funcionario de la administración municipal, el modelo de gestión de vivienda social empieza a fracasar en la medida en que no se generan espacios de diálogo entre beneficiarios, gestores, constructores y políticos, para negociar criterios mínimos de vida (Entrevista 6, 2020).

Medellín, más que cualquier otra ciudad, reflejaba la importancia de amplias coaliciones de actores activados políticamente, listos para responder cuando surge una oportunidad. En Medellín las interacciones entre las coaliciones de proveedores de vivienda social, los financiadores y los dos niveles de gobierno (local y Departamental, pero no necesariamente metropolitano o Nacional) no pudieron capitalizar los cambios de gobierno municipal, como explicó un entrevistado (Entrevista 10, 2020).

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Bello

Los entrevistados se refirieron a Bello como una advertencia de cómo no hacer política de vivienda. Bello no ha realizado esfuerzos para modificar los contornos espaciales de la gobernanza urbana, en parte debidos a que en el decenio de 1990 el gobierno central transfirió a los municipios la responsabilidad de la vivienda social. A diferencia de Medellín, el gobierno de Bello no estaba dispuesto a asumir la responsabilidad de dirigir y financiar los resultados en materia de vivienda social. Lo que se refleja en el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 33 de 2009), instrumento que no ha sido actualizado en la última década, lo que evidencia un atraso en el desarrollo de políticas sobre vivienda social, pues el acuerdo define en términos conceptuales que la vivienda social debe ser habitable, accesible, segura y funcional sin ningún tipo de acción concreta, dejando abierta la posibilidad de definir, delimitar y reglamentar las distintas tipologías de vivienda.

El municipio de Bello cuenta con normativa más atractivo para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social (VIS) y comercial por parte de las empresas constructoras, puesto que la norma es poco desarrollada y permite altos índices de ocupación y densidad. Además, la necesidad de desarrollar vivienda a nivel metropolitano lo hace un lugar muy atractivo para la población trabajadora de Medellín que quieren acceder a vivienda propia (Entrevista 10, 2020). Lo que deriva en que el municipio de Bello sea en la actualidad el tercer propietario de viviendas sociales más grande de Área Metropolitana.

En cuanto al desarrollo de vivienda de interés prioritario (VIP) desde las Secretarías de Planeación y de Vivienda se han ejecutado proyectos con recursos nacionales y locales además del apoyo de la caja de compensación Comfenalco para el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo.

Lo anterior da cuenta de la expansión acelerada que ha tenido el municipio donde hay presencia constante de proyectos en diferentes etapas de construcción. Sin embargo, en muchos casos no se presta atención a factores sociales, se basan solamente en el interés económico, el sector inmobiliario acapara este tipo de desarrollos y en consecuencia, el crecimiento acelerado ha sido un fenómeno desordenado por el interés económico sin tener en cuenta las cualidades físico espaciales de dichas construcciones y sus entornos, la población adquiere un inmueble de este tipo por cuestiones sociales para entrar en un estatus social determinado por tener propiedad horizontal, en la mayoría de los casos con desconocimiento de lo que esto implica. (Entrevista 8, 2020) Al igual que Medellín, las redes de políticas no han podido desarrollar una fuerza institucional para sostener un cambio de gobierno.

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La ausencia de coaliciones de promoción eficaces en Bello creó un círculo vicioso, en el que el impulso político para la mejora de la política de vivienda nunca pareció afianzarse, especialmente dado que las diferentes administraciones que han pasado por la administración del municipio parecían reacios a la gestión de la vivienda social. En parte debido a la ausencia de apoyo político o de visión, la Oficina de Planeación Municipal trabaja principalmente con promotores del sector privado.

Siendo entonces el resultado del desorden y el crecimiento acelerado, la falta de comunicación entre los entes administrativos de catastro, planeación y curadurías y los privados, y por supuesto la comunidad. “Muchos de estos factores son ocasionados por los intereses económicos de las constructoras que con interpretaciones de la norma a su favor generan confusión”. (Entrevista 8, 2020).

Copacabana

El gobierno municipal de Copacabana ha estado notablemente ausente en los últimos años como una fuerte fuerza de promoción en la construcción de la vivienda social. En Copacabana la débil dirección del gobierno municipal en materia de política de vivienda social, no ha permitido la consolidación de redes de promoción en las que participan organizaciones inversores y constructores, Los entrevistados criticaron la falta de visión estratégica incorporada en la política de vivienda local del municipio de Copacabana y su aplicación.

El municipio de Copacabana cuenta con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 25 de 2000), lo que evidencia un atraso en el desarrollo de políticas de vivienda, pero podría ser una oportunidad para actualizarse en clave con las necesidades propias.

Dentro del Acuerdo es clave que la vivienda de interés social se constituye en prioridad para el logro de la integración espacial y social, y tendrá un porcentaje de participación en las zonas de tratamiento urbanístico, acorde con las condiciones particulares de cada una y su factibilidad. (Municipio de Copacabana, 2000); sin embargo, el desarrollo de la vivienda de interés social en el municipio no quedó reglamentada allí, y este al ser tan estricto, cohíbe a que se realice la construcción de esta vivienda bajo los parámetros de normativa nacional (Entrevista 9, 2020).

En el municipio a la fecha solo se ha realizado un proyecto en el marco de la vivienda social con el Ministerio de Vivienda en el año 2014, este fue de Vivienda

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de Interés Prioritario, el cual fue gratuito, para personas en condición de desplazamiento y damnificados por afectaciones naturales; el desarrollo habitacional trajo grandes repercusiones sociales, puesto que son personas que vienen de otros municipios con unas calidades de vida y costumbres diferentes, a la fecha aún se presentan casos de mala convivencia en el sector, como respuesta a las complejidades sociales, por tal razón la institucionalidad debe aportar al manejo de estas situaciones por medio de acompañamiento (Entrevista 9, 2020).

En Copacabana aún no se siente tanto la presión inmobiliaria, sin embargo, se espera que la actualización de la normativa, genere un atractivo normativo para la ejecución de proyectos que den cuenta de una mezcla sana de usos. Además, que se articule a las políticas nacionales y regionales de vivienda, como lo es Plan Estratégico Metropolitano de Vivienda y Hábitat con Perspectiva Ambiental.

Conclusión

Medellín, Bello y Copacabana tuvieron tres trayectorias muy diferentes en cuanto a la satisfacción de las necesidades de vivienda de sus ciudadanos. Sus narrativas divergentes sugieren implicaciones para comprender cómo el cambio de política hacia la vivienda no especulativa podría ser ayudado por las redes de políticas inteligentes, pero no totalmente influenciado por ellas.

Nuestra investigación revela un conjunto de factores que se refuerzan mutuamente: las coaliciones de promoción establecen programas que influyen en los gobiernos superiores, con la ayuda de la coherencia a nivel local en los regímenes de financiación. Éstos, a su vez, crean competencia, capacidad y consenso en torno a definiciones compartidas de la necesidad de viviendas sociales, junto con mecanismos preferidos para satisfacer esas necesidades. La necesidad de una política nacional ambiciosa de vivienda social en América Latina nunca ha sido tan grande, y éstos, a su vez, requieren escuchar a redes de políticas de ámbito local experimentadas, competentes y capaces.

Sugerimos que incluso en un contexto de disparidades en materia de vivienda en rápido aumento, causadas por el debilitamiento de las estructuras de la política de vivienda bajo el neoliberalismo y la financiación de la vivienda, es posible crear una cantidad modesta de viviendas habitables y bien ubicadas.

Para avanzar hacia un futuro alternativo necesario en el que la vivienda no especulativa constituya una proporción sustancial de las existencias totales, la ampliación de estos éxitos requerirá una mejor comprensión de la forma en que las redes de políticas pueden funcionar con mayor eficacia y de manera eficiente hacia el objetivo básico de justicia social de una vivienda adecuada.

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