Capítulo 7: Agricultura y Desarrollo Rural
Isabel Bardají Azcárate*
' Profesora Titular de Economía y Política Agraria. Departamento de Economía y Cien- cias Sociales Agrarias. Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos. Universidad Poli- técnica de Madrid.
1. INTRODUCCIÓN
Conforme va creciendo la importancia del desarrollo rural como objetivo de la política agraria, se plantean también numerosos inte- rrogantes relativos al papel que la agricultura debe jugar en las estrategias de desarrollo rural. Las zonas rurales tradicionalmente se han caracterizado por ser zonas donde la actividad agraria ha sido la actividad principal y donde esta ha constituido la base, el elemento de estructuración de la organización económica del espacio. Sin embargo en ocasiones, en algunos ámbitos, se ha tendido a disociar los conceptos de desarrollo rural y desarrollo agrario y a utilizarlos, incluso, como conceptos o políticas opuestas en la medida en que compiten por unos recursos escasos.
Varias son las causas que justifican la existencia de este conflic- to entre agricultura y mundo rural, y quizá una de las más signifi- cativas tiene su origen en las distintas competencias institucionales de la política agraria, más identificada con las políticas de ordena- ción de mercados, y de la política de desarrollo rural, así como en el desequilibrio presupuestario de los recursos destinados a ambas políticas. Sin embargo, el conflicto es un^falso conflicto en la medi- da en que los conceptos no son sustitutivos y que el desarrollo y modernización de la agricultura es un eleinento fundamental para lograr el desarrollo rural, sin que este hecho conduzca de una forma directa a la convicción de que la agricultura debe ser el motor del desarrollo rural.
En la situación actual de progresiva liberalización de los inter- cambios mediante el desmantelamiento gradual de la protección a las producciones agrarias, la viabilidad futura de la actividad agra- ria, en su configuración actual, y particularmente de la situada en las zonas más desfavorecidas está seriamente comprometida. Estamos ante un sector económico en contracción que se enfrenta a serias dificultades de penetración en unos mercados cada vez más compe-
titivos, y por tanto pensar que la agricultura va.a continuar jugando el papel que ha jugado en tiempos pasados resulta especialmente discutible.
Por otra parte, existen numerosas zonas donde la actividad agra- ria hace tiempo incluso que dejó de jugar el papel vertebrador que tradicionalmente se le ha asignado. No hay más que pensar en el abandono producido en las zonas más marginales para la agricultu- ra y la ganadería, como es el caso de muchas zonas de montaña, y cómo han sido muchas de esas zonas abandonadas las primeras en recuperarse y superar un proceso de declive en la medida en que han aparecido nuevos mercados de ocio y servicios que han llevado a estos sectores a desempeñar el papel de motor del desarrollo de sus comarcas.
De la misma forma que los nuevos planteamientos de desarrollo rural se basan en el establecimiento de estrategias adaptadas a las características específicas de cada territorio que contribuyan a lá búsqueda de soluciones para resolver los problemas de decadencia rural, no hay una respuesta única para definir el papel de la agricul- tura en el desarrollo de las zonas rurales. Habrá zonas donde conti- nuará ejerciendo ese papel de motor de desarrollo que ha ejercido en tiempos pasados, pero hay muchas otras donde hace tiempo que dejó de hacerlo y donde es difícil que lo haga en el futuro.
En cualquier caso el sector agrario se enfrenta hoy en día a nue- vos desafíos e incorpora nuevas funciones, que le están llevando a la necesidad de acometer un profundo proceso de modernización y desarrollo, contribuyendo de esta forma al desarrollo integral de las zonas donde la actividad tiene lugar.
En este marco, el debate actual relativo a la contribución de la agricultura al desarrollo rural se centra en los mecanismos de res- puesta ante estos nuevos desafíos, de integración de las nuevas fun- ciones que la sociedad asigna a la agricultura y en la forma en que estas nuevas funciones se recogen y apoyan en el marco de la polí- tica agraria.
2. DESENCADENANTES DE LA TRANSFORMACIÓN DE LA AGRICULTURA
Existen numerosos factores que están induciendo profundas transformaciones en el entorno institucional, social o económico
en el que se va a desarrollar la actividad agraria en un futuro pró- ximo.
Los cambios en las políticas agrarias necesarios para lograr una mayor liberalización de los intercambios, con el sometimiento de los productos agrarios a unas ciertas reglas en el comercio interna- cional, llevan a introducir nuevos instrumentos de sostenimiento con efectos importantes en el mundo rural. Los pagos directos, con- cebidos como mecanismo de compensación por la reducción de pre- cios inducen efectos no deseados sobre los procesos de ajuste y reestructuración necesarios para la modernización del sector y su adaptación a las nuevas condiciones de los mercados. La subida de los precios de la tierra, la desincentivación de los arrendamientos, la mayor resistencia a la jubilación anticipada de los agricultores son algunos de los efectos producidos por los nuevos instrumentos que frenan estos procesos (BARDAJÍ, I. y col., 1995).
Pero además la nueva política hace evidente el coste del sosteni- miento de la producción agraria y los desequilibrios de este soste- nimiento. Las transferencias realizadas a los agricultores en cón- cepto de primas ponen en evidencia la realidad de una agricultura sostenida que se ha convertido en una de las principales fuentes de renta en muchas comarcas agrarias (PÉREZ YRUELA y col., 1995).
Su proporcionalidad al tamaño, en función del número de hectáréas o de cabezas de ganado, y su mayor cuantía en las comarcas más productivas deslegitiman socialmente el mecanismo, en la medida en que benefician más a las explotaciones mayores y más compe- titivas, no resolviendo el problema de las más desfavorecidas. No es extraño en esta situación que en algunos foros y por distintas insti- tuciones se abogue por la aplicación de una modulación de las ayu- das que corrija estos efectos. La introducción de esta opción en el Reglamento horizontal aprobado en la Agenda 2000 abre posibili- dades para corregir los desequilibrios de esta política, flexibilizan- do su gestión.
Además de la modulación y de otras modificaciones introduci- das en la Agenda 2000, como son la eco-condicionalidad o la apro- bación de asignaciones nacionales que permiten conceder ayudas al ganado vacuno aplicando criterios nacionales, las próximas nego- ciaciones multilaterales es muy probable que continúen el camino emprendido progresando hacia una mayor desconexión de los ins- trumentos de la producción agraria haciéndola más dependiente del mercado.
A estos factores institucionales hay que añadir también el impor- tante cambio tecnológico al que se enfrenta el sector agrario. La biotecnología abre campos para la producción de alimentos cuyo alcance resulta difícil de evaluar hoy en día. La aplicación de siste- mas expertos a los sistemas productivos, las mejoras en las comuni- caciones y transportes y las transformaciones en el mundo de la informática introducen nuevas posibilidades para los procesos de modernización a través de la adopción y difusión de nuevas tecno- logías. Los efectos sobre el empleo y sobre las estructuras agrarias inducidos por el cambio tecnológico en función de las distintas dotaciones de recursos y los cambios en la oferta y demanda de fac- tores de producción y productos, pueden suponer una relocalización de las producciones, con repercusiones espaciales diferenciadas para el mundo rural.
Por otra parte, los cambios sociales y económicos también están introduciendo importantes modificaciones en el entorno en el que se desenvuelve la agricultura. Las variaciones en la demanda de ali- mentos, con una valorización de la diferenciación de productos y la calidad. La aparición de nuevos mercados en el campo de los servi- cios e inmateriales. La importancia de la salud y la seguridad ali- mentaria plantean nuevos desafíos a los que la agricultura debe res- ponder.
La globalización está también modificando la organización eco- nómica de la agricultura tanto en sus relaciones verticales con otros agentes de la cadena alimentaria como en los aspectos horizontales.
La integración en el complejo agroalimentario y las relaciones con las industrias abastecedoras de inputs están desplazando los centros de decisión productiva desde la explotación agraria hacia otros puntos de la cadena de comercialización. En la estructura pro- ductiva, la externalización de las operaciones con una creciente importancia de las empresas de servicios en el mundo rural, la implantación de las grandes corporaciones y empresas con métodos de gestión eficientes e innovadores y las dificultades de sucesión en muchas explotaciones están abriendo nuevas posibilidades de rees- tructuración y poniendo en cuestión la viabilidad del modelo de agricultura familiar que hasta fechas muy recientes era considera- do como el patrimonio irrenunciable de la agricultura europea.
En definitiva, son numerosos los desafíos a los que se va a enfrentar la actividad agraria en los próximos años. Las transforma- ciones institucionales, sociales, económicas o tecnológicas le asig-
nan nuevas funciones ante las que deberán desarrollarse nuevos mecanismos de respuesta.
3. UN NUEVO MODELO DE AGRICULTURA:
LA MULTIFUNCIONALIDAD
A1 entrar en crisis la identificación del modelo de agricultura familiar como modelo de la agricultura europea surge el concepto de multifuncionalidad como respuesta al nuevo papel que la agri- cultura debe jugar en el nuevo contexto (CUNHA, A., 1999). La multifuncionalidad trata de reflejar los cambios en la valoración que la sociedad da a su agricultura. En este sentido la agricultura es valorada no solo en su función de productora de alimentos, sino también por su papel como suministradora de bienes y servicios no alimentarios (OCDE, 1998).
La función de la agricultura en la producción de bienes y servi- cios no alimentarios es una consecuencia de su dependencia de la tierra y de la utilización del factor trabajo, lo que le otorga además una importante dimensión espacial.
Como empleadora de trabajo, la actividad agraria ha constituido tradicionalmente una importante fuente de empleo, contribuyendo a mantener un tejido social en las áreas rurales y a fijar la población, objetivo prioritario de una política de desarrollo rural. El descenso experimentado en las tasas de población activa agraria ha restado importancia a esta función. Según los datos del INE, en nuestro país la población activa agraria descendió un 32% en el decenio 1988/97, pasando en 1997 a representar un 8,2%. Los ocupados suponían un 81% de la población activa, lo que supone una cifra ligeramente superior al millón de personas (MAPA, 1998). Sin embargo, su importancia relativa aumenta si se consideran la dimensión espacial y su integración vertical. En muchas comarcas españolas del interior se superan ampliamente las cifras anteriores y la población activa agraria supera fácilmente el 30%. Pero además, en estas comarcas, se producen importantes efectos inducidos sobre el empleo y la renta. La comercialización de las producciones, el suministro de inputs como pesticidas, semillas o abonos, la indus- tria de maquinaria agrícola o los servicios relacionados con el sec- tor, representan una importante fuente de empleo en el mundo rural.
La diversificación de las economías rurales introduce una creciente
importancia de otras actividades económicas. Sin embargo, es difí- cil que, a corto o medio plazo, reemplacen a la actividad agraria en su función de fuente de empleo en gran parte del país.
En su papel en la utilización de un factor como la tierra, la acti- vidad agraria cumple también una importante función en la provi- sión de bienes públicos y de externalidades. En su ocupación del espacio se producen numerosos éfectos positivos no remunerados por el mercado aunque crecientemente valorados por la sociedad.
Su papel en la conservación de suelos y mantenimiento de paisajes, la producción de oxígeno y reducción de dióxido de carbono,la reducción de riesgos de incendios y aludes en las zonas de monta- ña, la conservación de la biodiversidad, la prevención al abandono y erosión, son ejemplos de bienes públicos producidos por la acti- vidad agraria.
Sin embargo no todos son efectos positivos, la intensificación de los sistemas de producción ha puesto en evidencia los efectos nega- tivos provocados por un mal uso de los recursos sobre el medio ambiente. La contaminación de las aguas o de los suelos, la desa- parición de razas y especies autóctonas, la emisión de gases o la eli- minación de hábitats son también externalidades producidas por la actividad agraria en su relación con el medio ambiente, que impli- can significativos costes sociales.
La creciente sensibilización de la opinión pública hacia los pro- blemas relacionados con la protección del medio ambiente ha intro- ducido un concepto fundamental para la evolución de la agricultura del futuro como es el de la sostenibilidad. Una agricultura sosteni- ble entendida como una actividad conservadora y eficiente en el uso de los recursos necesita de modificaciones en las prácticas agrícolas adaptándolas a las características específicas de cada territorio, lo que sin duda representa dificultades técnicas y científicas. A pesar de ello, la necesidad de establecer códigos de buenas prácticas agra- rias que mantengan un equilibrio entre la producción y el medio ambiente es cada día más evidente.
Por otra parte, las funciones sociales y medioambientales de la actividad agraria, son consecuencia directa de su función tradicio- nal, esto es la producción de alimentos. Se trata en definitiva de múltiples funciones con una naturaleza integrada, que presentan las características de una producción conjunta. El abandono de la agri- cultura implicaría el desabastecimiento, la desapari^ión de las otras funciones de la agricultura.
En este sentido, la multifuncionalidad se convierte en un con- cepto fundamental para el desarrollo rural. El equilibrio entre la función económica, como productora de bienes y servicios y generadora de rentas, la función social, como fuente de empleo e instrumento para fijar población, y la función medioambiental, en su papel de conservación de la naturaleza a través de la utilización eficiente de los recursos, es fundamental para una gestión del espa- cio, una ordenación temtorial, y por tanto para el desarrollo del mundo rural.
4. LAS RESPUESTAS DE LA AGRICULTURA
Los mecanismos a través de los cuales la actividad agraria debe adaptarse a las nuevas condiciones, desempeñando las funciones que la sociedad le asigna no son únicos. La multifuncionalidad de la agricultura resalta los aspectos territoriales, la dimensión espacial de la agricultura. No todas las ágriculturas tienen la misma capaci- dad de respuesta ante los nuevos desafíos planteados en la actuali- dad. La importancia relativa de cada una de las funciones asignadas a la actividad varía en función del territorio sobre el que se desarro- lla. Se trataría entonces de determinar que agricultura se desea para cada territorio. No en todas las zonas será la función económica, la producción de alimentos, la que prevalezca. El sector agrario debe adaptarse a esta nueva situación según las ventajas comparativas y
las posibilidades de cada zona. ,
En un escenario de descensos de precios y mayor dependencia del mercado existen zonas donde una agricultura especializada, de elevada productividad y modernizada puede competir. Sin embargo existen otras zonas donde esto no será posible, pero donde la fun- ción social y medioambiental aconsejen evitar el abandono de la actividad. Se trataría entonces de apoyar economías diversifi^adas, ligadas también a la actividad agraria. En definitiva, surge la nece- sidad de establecer estrategias económicas que permitan el desarro- llo sostenible y autosostenido del mundo rural, a medio y largo plazo, contemplando su diversidad y su potencialidad.
En este contexto, el sector agrario debe emprender un proceso de adaptación y ajuste estructural a las nuevas condiciones de los mer- cados que, manteniendo su viabilidad económica, le permita satis- facer las demandas de calidad y de seguridad alimentaria, constitu-
yendo al mismo tiempo un instrumento de cohesión territorial y de conservación del medio ambiente.
Para ello, la innovación se convierte en un elemento fundamen- tal en la medida en que se trata de encontrar nuevas soluciones que contribuyan a resolver el problema de la decadencia rural. La inno- vación en este sentido es un concepto adaptado al territorio que en el contexto actual se convierte en un instrumento para el desarrollo y la modernización del sector.
La innovación es necesaria tanto para satisfacer las demandas de una mayor calidad alimentaria como para cumplir la función medio- ambiental o en el objetivo de diversificación económica.
En cuanto a la calidad, vivimos en un mundo donde los consu- midores demandan calidad de forma creciente, no solo en las pro- ducciones locales, los denominados productos típicos o las produc- ciones artesanas, sino en cualquier producción agraria o alimentaria (B. Hervieu, 1997). La calidad es un concepto que no se refiere úni- camente a las características físicas de las producciones sino que tiene una importante dimensión social en la medida en que respon- de a una construcción social, donde las percepciones de los consu- midores son un factor fundamental.
Una mejora en la calidad puede lograrse no solo a través de la innovación tecnológica en procesos productivos o con la introduc- ción de nuevos productos sino también mejorando los productos tra- dicionales mediante nuevas formas de presentación o imagen que modifiquen o incidan en la percepción que tienen los consumidores de ese producto.
La relación entre calidad y seguridad alimentaria también ofre- ce perspectivas para la agricultura del futuro. La mayor importancia de la dimensión territorial de la agricultura implica un movimiento desde el mercado hacia los sistemas de producción. La utilización de sistemas de producción más extensivos, sostenibles en la utiliza- ción de recursos puede convertirse en un valioso instrumento para las regiones más desfavorecidas en la medida en que sus ventajas puedan ser transmitidas a los consumidores. Se trata de facilitar el reconocimiento de los hechos diferenciadores, incidiendo en la per- cepción de los consumidores al asociar las producciones con siste- mas de producción determinados, con una mejor imagen de calidad y de respeto por el medio ambiente. De esta forma, la creciente sen- sibilización de la opinión pública hacia los problemas relacionados con la protección del medio ambiente y la conservación de la natu-
raleza introduce perspectivas para que los sistemas de producción respetuosos con el medio ambiente constituyan un atractivo que se transmita a la percepción de los consumidores de forma que sea valorado por estos.
No son estas las únicas oportunidades para la agricultura en el terreno ambiental. La industria ambiental, los productos agroener- géticos, la agricultura ecológica, la oferta de servicios de gestión de recursos naturales o de servicios ambientales en las explotaciones agrarias relacionados con la educación o la divulgación, son sólo algunos ejemplos.
Finalmente, la diversificación económica se contempla como la salida a aquellas zonas rurales donde no es viable el mantenimien- to de una agricultura especializada y productiva. El objetivo es entonces el desarrollar distintas actividades económicas, ligadas o no al sector agrario, realizadas por los agricultores, en sus explota- ciones agrarias o fuera de ellas, o por cualquier habitante de las zonas rurales. Una vez más, las soluciones no son únicas y las características de las estrategias de diversificación deben adaptarse a las condiciones y potencialidades del territorio para el que son diseñadas.
En los últimos años, el turismo rural ha abierto nuevas perspec- tivas de diversificación en las explotacioneS agrarias. Sin embargo, las posibilidades de diversificar no solo hay que buscarlas en estos sectores más novedosos en el mundo rural sino también en las pro- ducciones tradicionales; generalmente agrarias. La diversificación de la producción también incluye todas las iniciativas de valoriza- ción de las producciones tradicionales, de nuevas formas de comer- cialización de estas producciones, de investigación de las ventajas comparativas o de organización de la producción.
En la comercialización de las producciones agrarias, se suele insistir en las ventajas que tiene la identificación de las produccio- nes con el territorio como una forma de valorización de estas pro- ducciones. Para ello, se menciona la importancia que tiene la exis- tencia de imagen territorial y la comercialización en el mismo terri- torio, ya que es en los mercados locales donde mejor se aprovecha y garantiza la mayor competitividad del territorio. Es muy impor- tante la comercialización en la zona productora, ya que de esta forma se afianza la identificación del producto con el territorio. Se consume no sólo el producto sino la atmósfera que rodea el pro- ducto.
Sin embargo, en muchas ocasiones, es necesario el acceso a mercados distintos de los locales, lo que requiere satisfacer unas exigencias mínimas en calidad y regularidad de los suministros que puede hacer necesario desarrollar nuevas formas de producción, de comercialización o de promoción en común. El acortamiento de la cadena de comercialización, la relación directa con los puntos de venta, ofrece también ventajas y posibilidades para las produccio- nes diferenciadas y de calidad. Se trataría de desarrollar nuevas for- mas de cooperación vertical entre los productores y los detallistas con una mayor implicación y control de ambos.
En definitiva, la multifuncionalidad de la agricultura otorga una mayor relevancia a su dimensión espacial, de forma que los meca- nismos de respuesta a los nuevos desafíos planteados deben con- templar esta dimensión adaptándose al territorio. Las soluciones no son únicas y la innovación se convierte en una estrategia para lograr la modernización y el ajuste de la agricultura contribuyendo así al desarrollo del mundo rural.
5. HACIA UNA POLÍTICA RURAL INTEGRADA
Estos nuevos planteamientos, los nuevos objetivos y las nuevas funciones de la agricultura requieren una profunda modificación del marco institucional de la política agraria. La progresiva desconexión de los instrumentos de sostenimiento de la producción, de forma que ésta responda a las señales de mercado, junto con la voluntad de inte- grar los objetivos sociales, medioambientales, de seguridad alimen- taria y de desarrollo rural, requiere una transformación de la política agraria actual en una verdadera política rural integrada.
Desde la Conferencia de Cork, celebrada en 1996, se planteaba la necesidad de caminar hacia una política rural que integrase las políticas de mercado y de desarrollo rural, agrupando todos las medidas con una gestión descentralizada, operando en el territorio.
En la Conferencia, el Comisario de Agricultura de la Unión Euro- pea, valoraba el papel de la agricultura en el desarrollo rural al con- siderar su carácter multifuncional. De esta forma se reconocía su importancia en la configuración del espacio al contribuir a mante- ner un tejido social y económico en las zonas rurales, a conservar el medio natural y a diversificar las actividades de estas zonas (Leader II, magazine, 1997).
Desde entonces, la necesidad de integrar las políticas, contem- plando las interrelaciones entre agricultura, sociedad rural y medio ambiente, de forma que se estableciese una transformación grailual desde la política agrícola común hacia una política rural ha siclo una constante en numerosos foros europeos.
La Agenda 2000, recientemente aprobada, representa en este sen- tido la respuesta institucional hacia los nuevos desafíos. E] marco en el que se desarrollará la actividad agraria en el nuevo milenio y por ello debería proporcionar los instrumentos adecuados para acometer el necesario proceso de transformación. En este sentido, la Agenda 2000 ha sido un fracaso para muchos en la medida en que se ha limi- tado, en gran medida, a mantener los instrumentos de sostenimiento pasados no abandonando los objetivos productivistas y no avanzan- do hacia una verdadera política rural integrada que contemple la multifuncionalidad de la agricultura, su dimensión espacial.
En cierta medida esto es cierto, y la nueva política agrícola común ha supuesto una cierta frustración en cuanto a las expectati- vas creadas, manteniendo pocos elementos novedosos. La escasa dotación presupuestaria aprobada para las políticas de desarrollo rural, manteniéndose el fuerte desequilibrio con los instrumentos de sostenimiento de precios y ordenación de mercados, no permiten esperar grandes avances. Sin embargo, algo ha cambiado y la Agen- da 2000, aunque no representa un cambio drástico si que introduce ciertos elementos de flexibilidad que permiten incluir la dimensión territorial de la política agrícola y corregir los desequilibrios.
EI elemento más novedoso, en este sentido, es el reglamento aprobado dé medidas horizontales que permite establecer una modulación en las ayudas recibidas por las explotaciones agrarias.
Los Estados Miembros podrán modular hasta un 20% de estas ayu- das en función de determinados criterios como el empleo o la renta.
El que la posibilidad de aplicar la modulación quede en manos de los Estados Miembros, reduce la posible efectividad de la medida y de su utilización como instrumento de corrección de los desequili- brios, aunque la introducción del principio en la política agrícola es importante. La posibilidad de la eco-condicionalidad en las ayudas, ligándolas a objetivos medioambientales presenta las mismas carac- terísticas de la modulación y aunque su implementación ofrece numerosas dificultades, la introducción del principio dentro de las medidas de sostenimiento de los mercados representa un avance en la integración de los objetivos medioambientales.
Otro aspecto novedoso que permitiría corregir los desequilibrios en el apoyo, favoreciendo determinadas zonas en función de criterios distintos de los productivos, es la aprobación de asignaciones nacionales que permiten conceder ayudas adicionales al ganado vacu- no. Al igual que la modulación, los criterios a utilizar en la concesión de estas ayudas quedan en manos nacionales, manteniendo por tanto la posibilidad de que se produzcan nuevos desequilibrios espaciales.
Sin embargo, su introducción ofrece la posibilidad de ligar estas nue- vas ayudas a criterios territoriales como el desarrollo de la actividad en zonas de montaña o el mantenimiento de sistemas extensivos o prácticas agrarias respetuosas con la conservación de la naturaleza.
Además de estos aspectos sectoriales, en la Agenda 2000 se ha aprobado un nuevo reglamento de Desarrollo Rural que en ciertos aspectos considera la relación entre la actividad agraria y el desa- rrollo rural de una forma integrada. Entre éstas destacan los cam- bios introducidos para la concesión de las indemnizaciones com- pensatorias a los agricultores de montaña, y las medidas destinadas a la reconversión de las actividades agrarias y rurales.
En cuanto a las indemnizaciones compensatorias de montaña, el nuevo reglamento introduce de una forma explícita la condicionali- dad en la percepción de la ayuda, no solo a desarrollar la actividad en una zona desfavorecida, sino a mantener métodos de buenas práctica agrícola compatibles con la conservación de la naturaleza, en el marco de una agricultura sostenible. Se introduce de esta forma la conexión entre actividad agraria y medio ambiente, resal- tando la importancia de los sistemas de producción en lugar de la producción en sí misma.
El nuevo reglamento de desarrollo rural incluye también las medidas tradicionales de apoyo a las inversiones en las explotacio- nes agrarias o a la comercialización y transformación de productos agrarios ampliando los objetivos de las ayudas al incorporar el con- cepto de multifuncionalidad. De esta forma, se incluyen de forma explícita como objetivos de las ayudas, la protección del medio natural, la diversificación, el apoyo a nuevas salidas a las produc- ciones agrarias o el fomento de inversiones innovadoras.
Pero es quizá en las medidas destinadas al fomento de la adapta- ción y desarrollo de las zonas rurales, que constituye la parte más novedosa del nuevo reglamento, donde más se puede observar el apoyo a la transformación de la agricultura mediante su adaptación a las nuevas condiciones de los mercados, reconociendo su papel en la
ordenación del territorio. En este sentido son señalados como objeti- vos en la concesión de las ayudas el establecimiento de servicios de sustitución y de asistencia a la gestión de explotaciones agrarias, la comercialización de productos agrícolas de calidad, la diversificación de actividades en el ámbito agrario y la protección del medio ambien- te en conexión con la conservación del paisaje así como la mejora en el bienestar de los animales. Mecanismos, todos ellos, que facilitan el proceso de modernización y ajuste del sector agrario.
En definitiva, la actividad agraria se enfrenta a nuevos desafios que requieren una transformación en sus estructuras productivas y en sus relaciones con el mundo rural. La multifuncionalidad se convierte en un concepto que facilita una mejor integración de la política agraria y de la política de desarrollo rural al reconocer su papel en la gestión del espacio. En esta vía, el nuevo marco político, sin representar un avan- ce significativo hacia el diseño de una política rural integrada, incor- pora algunos elementos positivos al incluir alg^nos aspectos territoria- les en las políticas sectoriales y considerar los nuevos objetivos y fun- ciones de la agricultura además de los más tradicionales.
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