¡CONTAMOS!
¿En dónde están los ausentes?
Un análisis sobre los mecanismos, costos y formas de financiamiento para eliminar la exclusión educativa en Guatemala, 2012-2021
En 2016, Guatemala invirtió 2.9% del PIB en educación, una inversión por debajo del promedio latinoamericano (4.8%).
En 2014, aproximadamente 3.2 millones de los niños, niñas y adolecentes entre 0 y 17 años se encontraban fuera de la escuela.
Hacia 2021, Guatemala debe invertir un 2.3% del PIB adicional para proveer educación en los 125 municipios excluidos.
©UNICEF ©UNICEF
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En Guatemala, durante 2014, 3.2 millones de niños niñas y adolescentes entre los 0 y los 17 años de edad se encontraba fuera del sistema escolar. Los retos de cobertura y calidad se agudizan en el área rural, en los hogares pobres y limitan con mayor profundidad a los niños, niñas y adolescentes indígenas. El 50.1% de los ausentes de la escuela está conformado por mujeres, mientras el 75.8%1 vive en situación de pobreza.
En términos de cobertura educativa, durante 2015 Guatemala ha disminuido en la educación primaria (80.4% de cobertura a 2015 cuando en 2012 alcanzó 89.1%). La cobertura de la educación inicial fue de 15.6%, preprimaria 47.8% y en nivel básico y diversificado, 45.9% y 24.0%, respectivamente. De las y los niños de 3 a 6 años, únicamente dos de cada cinco asisten a algún centro educativo, en tanto que de los adolescentes entre 13 y 18 años, de igual forma, dos de cada
cinco estaban inscritos en la escuela o instituto.
La población indígena representa el 38.8% de la población total, es decir, 6.2 millones de personas aproximadamente.
La educación bilingüe intercultural (EBI) es muy importante puesto que en Guatemala se hablan 21 idiomas mayas, adicionales al Español, el Garífuna y el Xinca. De hecho los cuatro grupos mayas más numerosos (K’iche’, Q’eqchi’,Kaqchikel y Mam) agrupan el 86% de la población maya. En materia de
EBI se pueden resaltar que la tasa neta de educación primaria –según la oferta y demanda- es de 42.6%2 (4 de cada 10 niños y niñas que hablan el idioma materno). No obstante, aun se enfrentan retos importantes: menos del 40%3 de los docentes evaluados en 2010 escribía correctamente el idioma maya que enseñaba, dificultando el aprendizaje, pues el uso del lenguaje se relega únicamente a un medio de comunicación.
¡CONTAMOS!
Un primer acercamiento a la educación en Guatemala
Fuente: Icefi/Unicef con base en la Encovi 2014.
100.0% 99.4% 99.4% 98.4% 90.5% 68.6% 47.3% 17.3% 7.0% 6.2% 6.3% 6.7% 10.7% 17.1% 28.6% 39.8% 45.6% 56.2%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000
0 1 2 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Pre-primaria Primaria Básico Diversificado
Población excluida Preprimaria (público) Preprimaria (privado) Primaria (público) Primaria (privado)
Basico (público) Basico (privado) Diversificado (público) Diversificado (privado)
3.2 millones de niñas, niños y adolescentes fuera del
sistema escolar
3
Exclusión
Guatemala: niños, niñas y adolescentes matriculados en el sistema educativo formal en el sector oficial y privado y porcentaje de población excluida de la educación (2014)
1 Datos obtenidos a partir de la Encovi 2014, con relación a la identificación de grupos étnicos
2 Es necesario que el Mineduc mejore el registro de alumnos indígenas en educación bilingüe, dado que actualmente no se cuenta con estadísticas para el nivel de primaria 3 Informe de evaluación a docentes optantes al bono por bilingüismo, Ministerio de Educación, 2010
32.3%
64.7%
16.1%
48.9%
20.3%
47.3%
27.9%
66.2%
2.3%
39.5%
35.7%
42.6%
40.0%
90.3%
20.1%
63.1%
26.2%
53.7%
38.3%
78.2%
6.9%
43.8%
42.9%
56.2%
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
K´iche´
Q´eqchi´
Kaqchikel Mam Q´anjob´al Achi Ixil Poqomchi´
Chuj Ch´orti´
Jakalteko (popti) Total Pueblos Mayas
Tasa bruta Tasa neta
Guatemala: Tasa neta y bruta de la cobertura educativa en idiomas mayas (2014)
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Encovi 2014.
¿Por qué están fuera de la escuela los niños, niñas y adolescentes guatemaltecos?
Análisis econométricos indican que existe una mayor probabilidad de matricular a niños que a niñas en la escuela, lo cual muestra inequidades por causa de género.
En adición, el ingreso del hogar, el acceso a servicios de electricidad y saneamiento, la escolaridad de los padres, la ubicación del hogar en áreas rurales y la edad (en el caso de adolescentes entre 13 y 18 años), se vuelven factores negativos que condicionan una menor probabilidad de que un niño, niña o adolescente esté matriculado en la escuela.
Para diseñar un programa que logre la universalización de los primeros niveles de educación se requiere considerar que
los niños, niñas y adolescentes provienen de hogares pobres. Cerca del 83.9% de la niñez entre 3 y 6 años que provienen del quintil de ingreso más bajo no estudian, en contraposición con el 55.7% de aquellos que pertenecen a los hogares de mayores ingresos. A pesar que la estrategia del Ministerio de Educación ha
estado centrada en aumentar la cobertura del nivel primario, uno de cada cinco niñas y niños de los hogares en pobreza extrema no asiste a la escuela. Es decir, el éxito de la cobertura en primaria no está llegando a los más necesitados.
Poca inversión en educación y débil gestión = resultados insuficientes
A partir de los Acuerdos de Paz (1996) se establece que Guatemala debe:«ampliar urgentemente la cobertura de los servicios de educación en todos los niveles, y específicamente la oferta de educación bilingüe en el medio rural».
Para 2001 se estableció como meta que el Estado debía garantizar tres años de escolaridad a la población de 7 a 12 años. La revisión de cifras indica que para ese año se había alcanzado un
86.0% de matriculación neta. Los logros continuaron hasta 2008, cuando la tasa de matrícula neta estimó en 98.3% para la educación primaria.
No obstante, a raíz de una inadecuada implementación de los programas de transferencias condicionadas y de la apatía ante el agravante, la tasa neta de matricula para el nivel primario en 2015 se redujo a 80.4%.
En adición, el gasto en educación en los últimos 15 años se ha mantenido en un
promedio de 2.8% del PIB, lo cual queda por debajo del promedio latinoamericano de 4.8% para dicho período. En 2016 dicha inversión representó 2.9% del PIB (Q15,012 millones), siendo la educación preprimaria y primaria las funciones que recibieron mayores aportes (Q8,872.4 millones).
.
Fuente: Icefi/Unicef con base en Encovi 2014.
83.9% 17.3% 45.2% 77.8%82.2% 11.1% 37.1% 67.3%73.2% 6.3% 26.7% 54.6%
70.2% 3.4% 19.5% 45.7%55.7% 1.5% 4.2% 29.5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
3 a 6 años 7 a 12 años 13 a 15 años 16 a 18 años
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Fuente: Icefi/Unicef con base en datos obtenidos del Minfin.
2.8%2.6%2.7%
2.6%2.7% 2.8% 2.6% 2.7%
3.3%
3.0% 2.9% 3.0% 2.9% 3.0% 3.0%2.9%
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Gasto en educación Como porcentaje del PIB
40.8%
54.6%
56.9%
55.3%
57.3%
59.0%
59.1%
16.9%
11.5%
12.0%
11.8%
11.7%
11.1%
10.9%
11.6%
12.5%
12.8%
12.0%
10.4%
12.1%
12.8%
20.1%
14.5%
10.9%
14.0%
14.2%
11.7%
11.2%
8.6%
5.2%
5.3%
5.3%
4.9%
5.1%
5.0%
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Educación Preprimaria y Primaria Educación Media
Educación Postmedia Básica y Diversificado No Universitaria o Superior Educación no Atribuible a Ningún Nivel Escolarizado
Educación n.c.d Educación Universitaria o Superior Servicios Auxiliares de la Educación Investigación y Desarrollo Relacionados con la Educación
Porcentaje de niñas, niños, adolescentes y jóvenes fuera del sistema educativo por grupo etario y quintiles de ingresos (2014)
Guatemala: Estructura porcentual del gasto en educación por finalidad y función (2010 a 2016) Guatemala: Gasto público en educación como
porcentaje del PIB y en millones de quetzales
Educación inicial: de 0 a 4 años
La propuesta de la serie ¡Contamos!
para este nivel se concentra en el fortalecimiento y aumento de la
cobertura de Hogares Comunitarios. Con ello se pretende tanto garantizar el 80%
de la alimentación que requieren las y los niños de entre 6 meses y 4 años de edad y promover su estimulación temprana.
La intervención se propone reconocer que ampliar esta modalidad de atención requiere una alianza con el Ministerio de Educación, por conducto del Programa de Atención a la Primera Infancia (Pain).
De tal cuenta, el esfuerzo financiero implica la formación de profesoras, equipamiento adecuado de los hogares comunitarios, elaboración de textos y materiales, así como organización de la logística para la alimentación. Se prevé que en cada hogar comunitario pueda trabajar una madre cuidadora, una maestra de párvulos, una cocinera, y a nivel departamental, profesionales de psicología, nutrición, pediatría y trabajo social.
Educación preprimaria y primaria: de 4 a 12 años
Para el nivel preprimario se persigue que los niños y niñas de 4 años puedan ingresar a la escuela en tiempo y contar con los insumos elementales:
docentes, capacitación acompañamiento pedagógico, valija didáctica, textos y materiales, alimentación escolar que asegure el 50% de los requerimientos calóricos diarios, y en el caso de la educación bilingüe se contempla un bono incentivo para las y los docentes.
Para el nivel primario la mayor parte del costeo está dirigido hacia fortalecer la educación bilingüe maya.
Es importante mencionar que si bien la publicación original incluyó dentro del costeo el Sistema Nacional de Acompañamiento Educativo (Sinae), la misma no cubrió la reforma a la carrera del magisterio que propuso el Gobierno de Guatemala a partir de 2012. Dicha propuesta contempla un componente técnico y uno académico que hace alusión a la formación académica del magisterio, incentivos salariales y una evaluación de desempeño.
Propuesta para atraer y retener a los niños y niñas
Fuente: Icefi/Unicef (2011).
Priorizado No priorizado
Guatemala: aumentar la cobertura y retener a los más excluidos, Mapa de municipios priorizados en la propuesta
Fuente: Icefi/Unicef con base en Mineduc (Anuarios estádísticos).
2005 2006 2015
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
20.0%
18.0%
16.0%
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
Tasa de cobertura de educación inicial
(de 0 a 4 años), sector oficial, 2005-2015
Educación Básica y Diversificada:
de 13 a 17 años
La expansión de la educación secundaria se inició en Guatemala en 2006 con el
«Proyecto de Calidad de la Educación y Ampliación de la Educación Secundaria».
No obstante, la expansión del ciclo del nivel medio tropieza con el hecho de que la tasa de sobre edad en el nivel primario ha venido en aumento. Por tal razón, se propone apoyar la culminación de la educación primaria a través de una estrategia integrada de educación básica, centros integrados de educación primaria y básica; un programa acelerado de calidad para estudiantes de dos o más años de sobre edad; un programa de educación básica con modalidades flexibles para estudiantes del sector rural; capacitación y apoyo para líderes y directores de escuela; y una transferencia financiera a los alumnos, así como becas.
En cuanto al nivel diversificado, las pruebas de graduandos indican que en 2015 solo el 8.5% alcanzó el logro en matemática, en tanto que el 26.0% lo hizo en lectura. La ampliación que se propone de la cobertura es modesta en este nivel, pues se sugiere crear 30,000 nuevas plazas de alumnos. Al igual que para el ciclo del nivel medio, se tendría ciclos de ampliación debido a los procesos de
acceso y finalización del ciclo del nivel medio.
Educación extraescolar y Analfabetismo
La educación extraescolar tiene por finalidad atender a todas aquellas personas, que en la adolescencia o juventud, desertaron o nunca llegaron a la escuela. Es difícil considerar el traslado de todos al sistema educativo y completar la cobertura en 10 años, sin embargo se considera alentador cubrir la matricula
en 2021 de 146,410 estudiantes. Para optimizar el presupuesto y ahorrar costos, se utilizaría la infraestructura y mobiliario del subsector educativo escolarizado, además de brindar acompañamiento pedagógico para evaluar el desempeño del aprendizaje.
Pese a que la Comisión Nacional de Alfabetización (Conalfa) ha logrado una reducción del nivel de analfabetismo, el cual ha pasado del 31.7% en 2000 al 13.1% en 2015, el objetivo de Conalfa es reducir el analfabetismo en 3.4% en 2021.
¿Cuánto cuenta la propuesta?
Se estima que para brindar educación, con insumos básicos a los 125 municipios de mayor pobreza, quedando pendientes retos en materia de calidad, el Estado de Guatemala debería realizar inversiones adicionales, hacia el 2021, equivalentes al 2.26% del PIB, lo cual representarían aproximadamente US$ 2,256.0 millones.
Ello porque se requiere generar las condiciones institucionales, operativas y financieras, especialmente para una expansión seria de la cobertura en el nivel inicial, que sea congruente con la lucha para erradicar la desnutrición.
Fuente: Icefi/Unicef, con base en estimaciones elaboradas para el costeo del ¡Contamos! No. 5.
10,157.89
12,107.58
15,113.48 16,175.87 17,665.33
(1,500.0) 8,500.0 13,500.0 18,500.0
2017 2018 2019 2020 2021
Personal
Construcciones Alimentos
Impresión y encuadernación
Capacitaciones Servicios básicos Becas
Maquinaria y equipo 3,500.0
Guatemala: Costo total para atraer y retener a los ausentes del
sistema de educación (2017-2021) Cifras en millones de quetzales
¡CONTAMOS!
NivelModalidadBeneficiosPoblación derechohabientesCostos en millones de dólares de cada añoComo porcentaje del PIB de cada año 201220172021201220172021201220172021 Inicial
Bilingüe
Alimentación equivalente al 80% de los requerimientos calóricos diarios, cuidado maternal, psicológico, trabajadora social, médico, mobiliario, maestra de párvulos, valija didáctica
11,243 540,6591,790,655 14.7 368.8 724.3 0.03%0.43%0.73% Monolingüe 5,389 259,133 858,243 8.8 174.5 342.6 0.02%0.21%0.34% Preprimario
Bilingüe
Alimentación equivalente al 50% de los requerimientos calóricos diarios, profesores, sistema de acompañamiento docente, profesionalización docente, impresión y encuadernación, gratuidad de la educación, transferencias condicionadas, infraestructura, mobiliario y equipo, modelo de gestión, bono de bilingüismo, valija didáctica 126,964
993,825
1,999,943 70.1 165.6 245.50.14%0.20%0.25% Monolingüe 155,572 797,590 1,114,016 82.6 71.0 51.40.17%0.10%0.05% Primario
Bilingüe 318,187 2,524,958 5,070,010 187.1 401.8 522.5 0.38%0.48%0.52% Monolingüe 22,420 143,020 249,894 72.0 98.5 90.0 0.14%0.12%0.09% BásicoMonolingüe
Profesores, sistema de acompañamiento docente, profesionalización docente, impresión y encuadernación, gratuidad de la educación, transferencias condicionadas, becas, mobiliario y equipo, modelo de gestión, valija didáctica
65,000 457,470 784,941 35.0 81.2 61.0 0.07%0.06%0.06% DiversificadoMonolingüe 30,000 308,630
557,260 30.4 83.6 63.3 0.06%0.05%0.06% ExtraescolarMonolingüe
Profesores, sistema de acompañamiento docente, impresión y encuadernación, gratuidad de la educación, modelo de gestión, valija didáctica 20,000 300,000 810,510 10.4 82.5137.00.02%0.10%0.14% AnalfabetismoMonolingüe 146,213 949,281 1,569,523 13.5 18.9 18.50.03%0.03%0.02% TOTAL900,9887,274.56614,804,995 524.5 1,546.3 2,256.1 1.05%1.78%2.26%
Cuánto cuesta atraer y retener a los estudiantes? Matriz de recursos financieros para la inversión en educación hacia 2021
Fuente: Icefi/Unicef (2011).Dadas las precarias condiciones de las finanzas públicas de Guatemala (la carga tributaria promedio durante la última década asciende a 11.1%), el reto consiste en contar con el suficiente financiamiento para la implementación de las propuestas elaboradas, las que deben responder, a la vez, a una gestión apropiada que garantice su impacto.
Por ello, la serie ¡Contamos! busca hacer una aproximación a los espacios fiscales disponibles, es decir, a las acciones técnicas y políticas cuyo objetivo es incrementar los recursos financieros del sector público, de manera que las condiciones de bienestar sean amplias para la niñez y la adolescencia, sus familias y comunidades.
Eliminación de gastos tributarios deseados
Reducción del 5 por ciento en
la evasión del impuesto sobre
la renta
Reducción del 4 por ciento en
la evasión del impuesto al valor agregado
Creación de legislación para gravar renta mundial
y combate a paraísos
fiscales 0.22%
del PIB
0.45%
del PIB 0.55%
del PIB
0.17%
del PIB
0.28%
del PIB Aumento del
5 por ciento a la tasa marginal del ISR a personas
jurídicas Aumento del 1 por ciento a la tasa marginal
del IVA
Aumento al impuesto de circulación de
vehículos
Espacio fiscal potencial por
ingresos 2.21% del PIB
Espacios fiscales para mejorar el financiamiento de la inversión en niñez y adolescencia Guatemala
Se estima que los espacios fiscales de que dispone el Estado de Guate- mala en el mediano plazo para inver- tir en la niñez y la adolescencia asci- enden a un 2.31 por ciento del PIB.
Ello, si se adoptan los cambios legal- es y se toman las decisiones políticas esenciales. Estos espacios fiscales constituyen estrategias necesarias de asumir, dado el actual contexto de desfinanciamiento y crisis fiscal.
La problemática obedece, entre otros factores, a la creciente informalidad económica, a la pobre cultura tribu- taria del país, a la dificultad política de aprobar reformas tributarias ante la acción de determinados grupos de presión, y a una creciente incapaci- dad fiscalizadora de la Superinten- dencia de Administración Tributaria (SAT), agudizada en los últimos años.
0.42%
del PIB 0.12%
del PIB Fuente: Icefi/Unicef, con base en cálculos propios.
Espacio fiscal egresos 0.10% del PIB eliminación
del programa de fertilizantes
Espacio fiscal ingresos
2.21%
del PIB
Espacios fiscal es
totales 2.31%
del PIB
Fuente: Icefi/Unicef, con base en cálculos propios.
Desde 2009 el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) han publicado la serie de Boletines ¡Contamos!, cuyo propósito es por una parte informar sobre el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia en Guatemala, pero también ofrecer propuestas que permitan mejorar sus condiciones de nutrición, salud y educación, entre otras esferas sociales. Dicha comprensión toma como elemento central de análisis el papel que juega la política fiscal para la concreción de esfuerzos, tanto en materia de financiamiento como del fortalecimiento de la institucionalidad pública, que habilite de forma fehaciente la realización del proyecto de vida de los más de siete millones de niños, niñas y adolescentes, que esperan cumplir sus sueños y tener un nivel de vida digno.
Solo la realización de los derechos de la niñez y adolescencia, permitirá que la eterna primavera, elemento con el que se distingue y asocia a Guatemala a nivel mundial, sea una realidad impregnada y presente en sus vidas.
Asimismo, como parte de la conmemoración del 25º aniversario de la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Guatemala el 15 de mayo de
1990, y para sumarse al esfuerzo mundial por compartir el conocimiento de sus derechos, Icefi y Unicef han preparado este documento con información extraída del Boletín No. 5 «¿En dónde están los ausentes?». En las páginas de aquel documento se discuten las causas e implicaciones de la exclusión educativa, con la finalidad de promover políticas públicas para la construcción de una democracia plena basada en la expresión del pensamiento y la participación política. Con ello se pretende además
promover el reconocimiento de la vida de los niños y niños como agentes activos, y de cambio, en la sociedad.
Cada una de las intervenciones planteadas cuenta con una descripción detallada de las metas a cumplir, los derechohabientes a quienes debe llegar la educación y el presupuesto que es preciso asignar anualmente hasta 2021. Asimismo, se proponen algunas alternativas de financiamiento que permitirán dar viabilidad financiera a las propuestas. Perpetuar la actual situación educativa de Guatemala es mucho más caro que actuar.
Una Guatemala distinta, bien alimentada y sana, con trabajo dignos, con seguridad y justicia, competitiva y con una democracia madura es una Guatemala posible, pero todos y cada uno debemos comprender que es en la escuela donde se sustentan las transformaciones, individuales y colectivas, que irán tornando en realidad ese país que aun parece una utopía.
La educación es un derecho de todas y todos y la base de una sociedad democrática, equitativa y próspera.
Qué se termine la obra!
¡Qué se termine la obra!
Que aparezcan los que sustentan, los que nutren; las hijas nacidas en la claridad, los hijos nacidos en la claridad.
Pop Wuj
(Traducción de Sam Colop)
Artículo 4to. de la Convención de los Derechos del Niño
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estadas Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.