Ecuador, regionalización del conflicto colombiano, fronteras, migración y refugio
Los resultados electorales de octubre pasado en Ecuador han abierto un escenario que ofrece interesantes perspectivas para afrontar los incontables retos relacionados con la problemática del refugio y los impactos del conflicto colombiano en el Ecuador.
Incluso antes de la toma de posesión del nuevo gobierno se anunciaron medidas en relación con las políticas de fronteras, refugio y migraciones que implementará el Estado ecuatoriano. En ese sentido, el discurso del gobierno ecuatoriano ha tomado distancia de planteamientos antagónicos que, durante la campaña electoral, apostaron por un alineamiento ecuatoriano con el Plan Colombia, la renovación del Convenio para la utilización de la Base de Manta por los EEUU, la priorización de la perspectiva de seguridad para abordar el problema humanitario del refugio y, consecuentemente, la posibilidad de un incremento de la notoria militarización que ya existe en la frontera norte del Ecuador.
El gobierno del Presidente Rafael Correa ha dado algunas señales favorables sobre sus políticas de fronteras, migración, asilo y refugio. Pese al acuerdo recientemente suscrito con Chile en relación a los límites marítimos con Perú, interpretado por este país como lesivo a sus intereses, se hicieron intentos por implementar políticas de integración. Como presidente electo, Rafael Correa visitó Lima y se comprometió a trabajar en una agenda común con el Perú, la que incluye entre otros puntos la integración energética que permita al Ecuador refinar su petróleo en el Perú, la lucha contra el contrabando de combustibles que tiene un importante impacto en ciudades limítrofes del Perú como Tumbes y Piura, el relanzamiento del Plan Binacional con el financiamiento ofrecido por los países europeos y su ampliación hasta 2019 y, centralmente, el respeto de los derechos de los trabajadores migrantes peruanos que trabajan en el Ecuador.
Sobre ese último punto, y en relación con las políticas migratorias, hay que recordar que se ha ejecutado hasta el 10 de mayo último una primera etapa del “Acuerdo para regularizar la situación laboral y migratoria de nacionales del Ecuador y del Perú en la región de integración fronteriza ampliada”. Se esperaba que este acuerdo beneficiara principalmente a trabajadores migrantes peruanos de las provincias de El Oro, Loja, Zamora Chinchipe, Morona Santiago, Orellana, Pastaza, Sucumbíos, Napo, Azuay y Cañar. El proceso concluyó con poco éxito, y hoy se plantea trabajar una segunda etapa hasta octubre.
Por otro lado, las relaciones bilaterales con Colombia se han deteriorado aceleradamente a lo largo de los últimos años a consecuencia de los impactos en el Ecuador de la aplicación del Plan Colombia y la regionalización del conflicto colombiano. Entre noviembre de 2005 y diciembre de 2006 la cancillería ecuatoriana entregó ocho notas de protesta a sus pares colombianos motivadas por diversos
problemas en la frontera común.1 Desde diciembre de 2006 se constata un recrudecimiento de la crisis, principalmente relacionado al reinicio de los vuelos de interdicción y el empleo de glifosato en la frontera común, a pesar de los acuerdos suscritos por ambos gobiernos en 2005, en los que Colombia se comprometía a suspender las fumigaciones aéreas. La llamada de los embajadores en Quito y Bogotá llevó al punto más alto de tensión diplomática. Los vuelos se reanudaron en diversas ocasiones y el Ecuador ha iniciado acciones para llevar el caso ante la Corte Internacional de la Haya. En una nueva nota de protesta enviada en febrero último, el gobierno ecuatoriano argumentó que las fumigaciones aéreas “ocasionan desplazamientos dentro de Ecuador, así como la movilización de ciudadanos colombianos que ingresan a territorio ecuatoriano buscando protegerse”.
Recientemente tuvo lugar un acercamiento colombiano a través del canciller Fernando Araújo, quien señaló que Colombia sólo hará erradicación manual, comprometiéndose a reparar a los posibles afectados. Por cierto, este giro ocurre en un momento de creciente descrédito para la administración colombiana frente a la comunidad internacional, en gran medida acarreado por el escándalo de la
“parapolítica”, alimentado hoy por los señalamientos que jefes paramilitares desmovilizados vienen realizando en contra de congresistas y funcionarios del oficialismo en sus “versiones libres” (audiencias públicas en las que declaran los paramilitares desmovilizados), que tienen lugar como parte del proceso iniciado con la firma de los Acuerdos de Ralito en 2004.
Por otro lado, el 24 de abril último fue presentado el llamado “Plan Ecuador: Plan de desarrollo integral fronterizo” que se implementará cuatrienalmente hasta 2018.
Meses atrás, un primer anuncio aislado ofreció la regularización de 500 mil colombianos que habitan en Ecuador. En palabras del Presidente Rafael Correa, el plan pretende “impulsar un proceso de paz, seguridad integral y bienestar centrado en la población fronteriza” y es una “respuesta de paz, equidad y desarrollo al militarista, violento Plan Colombia”, destacando que “no hay seres humanos ilegales, sino prácticas ilegales, enfermizas y violentas”. El Plan prevé una inversión inicial de 135 millones de dólares por parte del gobierno ecuatoriano en la zona fronteriza, con la intención de concretar aportes de la comunidad internacional por otros 135 millones. De esta forma se busca fortalecer la presencia estatal a través de la inversión en salud, educación, capacitación, entre otros, y la implementación de proyectos productivos que permitan generar empleo en la zona. El Plan Ecuador atenderá tanto a la población ecuatoriana de las provincias fronterizas de Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos, como a la población colombiana que habita dicha región. En ese contexto, el reconocimiento del status de refugiado para la población
1 Los motivos de las notas de protesta son múltiples: incursiones de aeronaves militares colombianas en territorio ecuatoriano, el ingreso de ocho mil colombianos a Ecuador en noviembre de 2005, la muerte de ecuatorianos a manos de agentes colombianos en territorio ecuatoriano y colombiano en reiteradas ocasiones, o las afirmaciones no sustentadas de altos mandos del ejército colombiano sobre la presencia de comandantes de las FARC en territorio ecuatoriano, ente otras.
colombiana en situación de refugio o la regularización de su situación migratoria serán alternativas para ampliar la protección de dicha población.
Lo cierto es que la aplicación del Plan Ecuador busca afrontar una crisis que se ha profundizado y hoy rebasa con creces la capacidad de atención del Estado ecuatoriano, que sólo a partir de la implementación del Plan ha formulado una política de Estado para la atención de la crisis humanitaria que desde hace años vive en sus provincias norteñas. Cabe recordar que los EEUU han destinado más de 4 mil millones de dólares para ayudas militares desde el inicio del Plan Colombia a la fecha.
Por su parte ACNUR ya se ha pronunciado sobre la necesidad de reasentar a los refugiados colombianos en el Ecuador y en Costa Rica. En ese sentido, se ha firmado acuerdos con Argentina, Chile, Brasil, mientras que se espera hacerlo próximamente con Uruguay y, más adelante, con Paraguay. El ACNUR y las autoridades de Ecuador ya han señalado que a consecuencia de la llegada masiva de colombianos en situación de refugio han tenido lugar desplazamientos internos de población ecuatoriana. Ecuador ha reconocido hasta hoy a poco menos de 15 mil refugiados, pero se estima que la población de interés para el ACNUR es de alrededor de 250 mil colombianos en total.
Población colombiana en situación de refugio en el Ecuador
Se estima que un total de 600.000 personas colombianas se desplazaron entre los años 2000 y 2006 a territorio ecuatoriano; de éstas aproximadamente el 40% huyen de la violencia generalizada en Colombia,2 buscando en el Ecuador mayores garantías que permitan proteger su vida e integridad personal. Hasta setiembre de 2006, 41.820 personas solicitaron refugio de forma oficial. Se sabe que 13.041 fueron reconocidas hasta hoy. En años recientes las consideraciones de seguridad nacional restringieron el reconocimiento de muchos solicitantes con necesidades reales de protección internacional. Una importante proporción de casos potenciales permanece en el Ecuador, impedido de regresar a Colombia debido a la situación de violencia o inseguridad que afrontan sus comunidades de origen, pero mantiene su invisibilidad por una serie de motivos: consideraciones sobre su seguridad, desconocimiento de sus derechos como población con necesidad de protección internacional, desconocimiento del trámite de solicitud de refugio, son los más importantes.
Adicionalmente debemos señalar que la falta de información y conocimiento sobre el procedimiento de refugio y los derechos de la población refugiada tiene un impacto
2 Recogiendo lo planteado por la Declaración de Cartagena (1984) respecto al a definición amplia de refugiado, el Capítulo 1, artículo 2, del Reglamento para la Aplicación en Ecuador del Estatuto de Refugiados señala, entre otros motivos, que “(…) serán consideradas como refugiados en el Ecuador las personas que han huido porque su vida seguridad o libertad se han visto amenazadas por la violencia generalizada (…)”
igual de relevante cuando pensamos en las autoridades de frontera o en la población ecuatoriana asentada en dichas zonas. Esto trae como consecuencias inmediatas:
- Restricción al acceso efectivo a personas que potencialmente pueden ser sujetos de protección internacional.
- Expone a la población en situación de refugio a controles y sanciones, en la medida en que pueden ser confundidos con migrantes económicos irregulares y, por ello, sometida a controles y sanciones que vulneran sus necesidades de protección y los principios de no sanción y no devolución contemplados en la ley ecuatoriana y los acuerdos internacionales suscritos por el Ecuador en materia de refugio y asilo.
- Expone a las personas a niveles de inseguridad y violencia pues muchas pueden verse sometidas a la explotación, el chantaje u otros abusos en su intento de trabajar aún sin acceder a una visa, manteniendo una condición migratoria irregular.
A este contexto general, se suma el contexto político imperante en las relaciones Ecuador - Colombia, los impactos del Plan Colombia y la construcción de un discurso estatal, fortalecido por los medios de comunicación, que fomenta la discriminación y exclusión de la población colombiana.
Los colombianos en situación de refugio son identificados como los causantes de la violencia y delincuencia que existe en el país. También han sido estigmatizados como responsables de la migración de población ecuatoriana al exterior y del desplazamiento de la mano de obra nacional. Por su situación migratoria y la emergencia que afrontan, los colombianos en situación de refugio conforman un importante contingente de mano de obra barata, lo que es sentido por los trabajadores ecuatorianos como una suerte de competencia desleal, más aun en zonas de frontera con economías pequeñas y escasa oferta de empleo. Ello alimenta los diferentes prejuicios y percepciones parciales y negativas presentes en el imaginario de las poblaciones receptoras, y que dan lugar a la estigmatización y discriminación.
A través de los medios de comunicación, el discurso oficial ha logrado fraccionar el sentido de solidaridad y de participación colectiva en la comunidad receptora, estigmatizándolos y criminalizándolos. Esto obliga al recién llegado al aislamiento, dificulta su inserción laboral y provoca en la comunidad la desconfianza, xenofobia y discriminación. Todo ello tiene manifestaciones en la vida cotidiana de la gente: el trato personal excluyente en la calle, la relación entre vecinos, los trámites frente a dependencias privadas o públicas, o las limitaciones en el acceso a servicios, etc.
Todo esto dificulta la integración de los colombianos en el Ecuador.
En este marco de discriminación que particularmente afecta el ejercicio de derechos sociales y económicos, se evidencia también vulnerabilidad en el goce de derechos
civiles, en especial el derecho a la integridad física y la libertad. Recientemente se registró manifestaciones violentas de discriminación contra personas refugiadas.
Este comportamiento tiende a agudizarse en los barrios receptores, donde no existen iniciativas que ayuden a integrar a la población receptora y las personas con necesidad de protección en lo social, cultural, religioso, comunitario o productivo.
Todo ello, genera la movilización de instituciones de la sociedad civil y de la Iglesia Católica, buscando soluciones duraderas para la integración. De la experiencia que tiene la Iglesia y de la información recogida por las pastorales a lo largo del país, se estima que el 85% de estas personas sufren diferentes tipos de discriminación que dificulta significativamente su proceso de integración social. Adicionalmente, la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos -INREDH- reporta que de 591 casos legales de personas con necesidad de protección internacional atendidos entre agosto de 2004 y octubre de 2005, el 90% reportó haber enfrentado procesos de discriminación en Ecuador. Los mayores reportes de discriminación se dan en relación al derecho al trabajo, siguiéndole discriminación en el trato, acceso a vivienda, educación y salud.
Se vienen implementado acciones de detención y trámites de deportación que han tenido particular repercusión sobre la población colombiana. De acuerdo a estadísticas de la Policía Nacional de Migración en el año 2003 fueron deportados 1.196 ciudadanos colombianos y en el año 2004 la cifra subió a 2.687,3 teniendo como principal motivo estar indocumentados.
La adopción de procesos sostenidos de deportación a población colombiana abre un campo de vulnerabilidad y riesgo al principio de no devolución, pues el único mecanismo que actualmente se implementa, es la certificación de refugio de ACNUR y la Oficina de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores, no obstante, como hemos señalado, existe un amplio margen de personas que por temor o desconocimiento no se han registrado o que han recibido una negativa de refugio por parte del Estado.
De acuerdo a testimonios de personas deportadas en los procesos de juzgamiento, no contaron con abogado defensor, ni se llamó a su representante consular o del ACNUR. En algunos casos las personas expresaron ante la autoridad su temor de regresar a Colombia, pero no fueron escuchados.
Las autoridades migratorias proceden a la deportación inmediata hacia el país de origen, y cuando se ha tratado de fundamentar la necesidad de que sean deportados a otro país, se ha sostenido que se debe guardar el orden señalado por la ley;
argumentándose dificultades en la aceptación por parte de otros estados. Además se ha señalado que en el caso de aplicarse las personas deberán permanecer detenidas hasta obtener la aceptación por parte de otro Estado.
3 Policía Nacional de Migración, Ecuador, Cuadro Estadístico de Ciudadanos Colombianos, 2003-2004.
Respecto al acceso a los procedimientos de solicitud a la condición de refugiado, existe casi una ausencia de espacios especializados de asesoría y patrocinio para apelaciones de los solicitantes negados en primera instancia. Esto, sin contar con la falta de motivación en las resoluciones y otras fallas técnicas en el procedimiento de elegibilidad, que emite el Ministerio de Relaciones Exteriores, que impide el acceso al debido proceso, violentando normas constitucionales y los principios de derechos humanos y del derecho al refugio.
Pese a que se ha estructurado tanto formal como prácticamente un procedimiento que busca garantizar un efectivo y justo reconocimiento, en la práctica se evidencian todavía algunos vacíos y limitaciones, los cuales se manifiestan en las diferentes etapas del procedimiento. Así tenemos:
a) Exigencia de documentos como pasado judicial, tarjeta andina y autorización para menores de edad como requisito para proseguir el trámite en la Oficina de Refugiados del Ministerio Relaciones Exteriores.
b) Falta de documentación a los/as solicitantes en provincias.
c) No entrega de copia de la solicitud de refugio como constancia de presentación de la misma.
d) Ausencia de indicadores en la solicitud que permitan llevar registros estadísticos en especial sobre tipo de persecución y género u opción sexual.
e) Insuficiente motivación de las resoluciones de negativa de refugio en primera y en las de cancelación.
f) No existencia de una instancia independiente para el conocimiento y resolución de la apelación.
g) Limitaciones en la aplicación de las directrices del ACNUR y en la observación de los estándares internacionales de derechos humanos.
h) Alto porcentaje de negativas de refugio en primera instancia.
i) Muy baja aceptación de casos de apelación en segunda instancia.
j) Limitaciones en la judicialización del proceso de reconocimiento (acciones administrativas judiciales) por desconocimiento de las autoridades sobre el tema de refugio.
k) Limitada asistencia legal a los solicitantes en 1ra y 2da instancia.
Frente a la nueva dinámica en los procedimientos, que Cancillería está implementando a partir de enero de 2007, esto es, la responsabilidad de registrar y entrevistar a los solicitantes de refugio sin el apoyo de la sociedad civil, se presentan muchos desafíos para la defensa integral de las personas en situación de refugio.
Por todo lo antes mencionado, creemos que aún está pendiente un trabajo de mayor difusión y capacitación, que permita sensibilizar a las autoridades locales y la población receptora. Adicionalmente, este trabajo debe contribuir a reducir la brecha
entre las 200 mil personas de interés identificadas por el ACNUR y las sólo 41.820 solicitudes existentes hasta el momento.
Otra de las aristas de la problemática del refugio son las violaciones a los derechos civiles, económicos, sociales y culturales. Muchas de estas violaciones responden a la estructura social y económica del país que ha generado tanto para ecuatorianos como para extranjeros un proceso sistemático de violación a sus derechos fundamentales. El país registra altos índices de desempleo y subempleo, pobreza, un alto costo de vida, limitaciones en los presupuestos para servicios públicos, entre otros.
Consideramos que la llegada continua de población colombiana en situación de refugio, bajo condiciones muy precarias, determina que la atención humanitaria a la población colombiana siga siendo una necesidad, particularmente en lo referido a la cobertura de servicios básicos como salud y educación. Sin embargo, es prioritario que esta tarea se haga desarrollando paralelamente una buena estrategia de sensibilización e incidencia en coordinación con las organizaciones ecuatorianas y latinoamericanas, de manera que se alcancen soluciones duraderas y sostenibles en el tiempo en las áreas de salud y educación.
Lima, junio de 2007
