UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES “UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CARRERA DE DERECHO
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA.
TEMA:
PROYECTO DE LEY ORGÁNICA REFORMATORIA AL ARTÍCULO 6 DEL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN, COOTAD, PARA GARANTIZAR LOS RECURSOS PERMANENTES Y NO PERMANENTES DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS.
AUTORA: BRITO PATIÑO TANIA CRISTINA
TUTOR: AB. CASTILLO VILLACRÉS HERNÁN PATRICIO, Mg.
RIOBAMBA-ECUADOR
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN CERTIFICACION:
Quien suscribe, legalmente CERTIFICA QUE: El presente Trabajo de Titulación realizado por la señora Tania Cristina Brito Patiño, estudiante de la Carrera de Derecho, Facultad de Jurisprudencia con el tema: “PROYECTO DE LEY REFORMATORIA DEL ARTICULO 6 DEL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÁ Y DESCENTRALIZACIÓN COOTAD PARA GARANTIZAR LOS RECURSOS PERMANENTES Y NO
PERMANENTES DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS ”, ha sido prolijamente revisado, y cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa pertinente de la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES” extensión Riobamba, por lo que apruebo su presentación.
Riobamba, agosto 2019
---
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Yo, Tania Cristina Brito Patiño, estudiante de la Carrera de Derecho, Facultad de Jurisprudencia, declaro que todos los resultados obtenidos en el presente trabajo de investigación, previo a la obtención del Título de ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA , son absolutamente originales, auténticos y personales, a excepción de las citas, por lo que son de mi exclusiva responsabilidad.
Riobamba, agosto 2019
--- Tania Cristina Brito Patiño
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Tania Cristina Brito Patiño, declaro que conozco y acepto la disposición constante en el literal d) del artículo 85 del Estatuto de la Universidad Regional Autónoma de los Andes, que en su parte pertinente textualmente dice: El patrimonio de la UNIANDES, está constituido por: La propiedad intelectual sobre Investigaciones, trabajos científicos o técnicos, proyectos profesionales y consultoría que se realicen en la Universidad o por cuenta de ella.
Riobamba, agosto 2019
--- Tania Cristina Brito Patiño
DEDICATORIA
Todo mi esfuerzo y dedicación plasmado en este trabajo de investigación se lo dedico a mi familia en especial a mi madre Patricia Patiño y a mi hijo Matías David Treviño Brito por constituir el soporte incondicional en todo momento de mi vida, por comprenderme en los momentos difíciles y acompañarme en las tristezas y alegrías.
AGRADECIMIENTO
Mi agradecimiento a la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES” por acogerme en sus aulas, a los docentes que impartieron sus conocimientos en mi persona, en especial a mi tutor de tesis AB. CASTILLO VILLACRÉS HERNÁN PATRICIO, MG; por su excelente dirección en el presente trabajo de investigación.
RESUMEN
Según la Constitución de la República del Ecuador los gobiernos autónomos descentralizados son los consejos provinciales, los concejos metropolitanos, los concejos municipales, los consejos regionales y las juntas parroquiales rurales, las cuales gozarán de autonomía, entendiéndose esta como la capacidad de una determinada entidad pública de tomar sus decisiones propias y aplicarlas sin la injerencia o intervención otros organismos del Estado.
En base de lo expuesto, se manifiesta que en el presente trabajo de investigación se trata de evidenciar que el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización al desarrollar las normas relativas a la autonomía, particularmente en la parte inicial de su artículo 6, por un lado garantiza la autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados, pero por otro lado el propio código en este mismo artículo deja abierta la posibilidad de que otras leyes atenten a los diversos tipos de autonomía de los gobiernos locales, al decir que se respeta la autonomía pero salvo lo prescrito en la Constitución y la ley.
Por tales consideraciones en el presente trabajo de investigación se realiza una propuesta de reforma del artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, a fin de fortalecer la autonomía con la que cuentan los gobiernos autónomos descentralizados; y, cerrar toda posibilidad para que desde el ámbito normativo se puedan regular leyes que permitan limitar la autonomía financiera con la que cuentan estas entidades del Estado.
Palabras claves: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y descentralización. Recursos permanentes y no permanentes. Gobiernos Autónomos Descentralizados.
SUMMARY
According to the Constitution of the Republic of Ecuador, the decentralized autonomous governments are the provincial councils, the metropolitan councils, the municipal councils, the regional councils and the rural parish boards, which will enjoy autonomy, being understood as the capacity of a certain public entity of making their own decisions and applying them without interference or intervention by other State agencies.
Based on the foregoing, it is stated that this research paper tries to show that the Organic Code of Territorial Organization Autonomy and Decentralization when developing the norms related to autonomy, particularly in the initial part of its article 6, by a on the one hand it guarantees the political, administrative and financial autonomy of the decentralized autonomous governments, but on the other hand the code itself in this same article leaves open the possibility that other laws may address the various types of autonomy of local governments, by saying that respects autonomy but except as prescribed in the Constitution and the law.
ÍNDICE GENERAL
Pág.
INTRODUCCION………1
Actualidad e Importancia... 1
Situación problémica. ... 3
Problema Científico... 4
Objeto de Investigación y Campo de Acción. ... 4
Objeto de la Investigación: ... 4
Campo de Acción:... 4
Identificación de la línea de Investigación. ... 4
Objetivos ... 4
Objetivo General. ... 4
Objetivos específicos. ... 5
Idea a defender. ... 5
Variables de la Investigación ... 5
Variable Independiente: ... 5
Variable dependiente: ... 5
Aporte teórico y significación práctica. ... 5
CAPÍTULO I Fundamentación Teórica ... 7
1.2.8 Amenaza de vulneración a la autonomía de los gobiernos autónomos
descentralizados. ... 33
1.3 Los recursos permanentes y no permanentes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados ... 38
1.3.1 Los recursos de los gobiernos autónomos descentralizados según la Constitución de la República ... 39
1.3.2 Características de los recursos de los gobiernos autónomos descentralizados ... 41
1.3.3 Recursos por ingreso propio de la gestión ... 43
1.3.4 Recursos provenientes del Presupuesto General del Estado. ... 45
1.3.5 Recursos por otro tipo de transferencias, legados y donaciones a favor de los gobiernos autónomos descentralizados. ... 46
1.3.6 Recursos de los gobiernos autónomos provenientes de las rentas de la explotación de recursos naturales no renovables. ... 47
CAPITULO II. Diseño Metodológico y Diagnóstico ... 52
2.1 Paradigma y Tipo de investigación... 52
Paradigma de la Investigación ... 52
Modalidad de la Investigación ... 52
Tipos de investigación ... 53
2.2 Procedimiento para la búsqueda y procesamiento de los datos ... 54
Población y Muestra ... 54
Métodos, técnicas e instrumentos ... 55
2.3 Resultados del diagnóstico de la situación actual ... 58
Análisis e interpretación de los resultados ... 58
CAPÍTULO III. Propuesta de Solución al Problema ... 70
3.1 Nombre de la propuesta ... 70
3.2 Objetivos ... 70
3.2.1 Objetivo general ... 70
3.3 Elementos que la conforman... 70
CONCLUSIONES ... 76
ÍNDICE DE CUADROS
ÍNDICE DE GRÁFICOS
1 Introducción
Actualidad e Importancia
En el mundo los gobiernos autónomos descentralizados fueron expandiéndose gracias al necesidad de administrar los recursos de manera local y no desde el ámbito gubernamental o presidencial, motivo por el cual las Constituciones Republicanas y demás normativa jurídica debían garantizar que los ingresos para los gobiernos locales sean de carácter permanente; y, en otros casos cuando la necesidad lo requiera, se otorguen además recursos no permanentes hasta que se mitigue alguna circunstancia especial por la que debía pasar un gobierno local.
En tal razón, se manifiesta que en España por ejemplo, para la creación de un municipio no solo se requiere la existencia de un número de habitantes acentuados en un determinado lugar, sino además que se cuente con los recursos permanentes suficientes que permitan al municipio ejercer las respectivas competencias establecidas en la ley.
En tal sentido, el artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) de España, señala que la creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base núcleo de la población territorialmente diferenciados y de al menos 5.000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuentes con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales.1
Así mismo en España, los municipios gozan de autonomía financiera ya que la ley también les confirió la potestad de determinar los recursos de carácter tributario que podían generar los municipios, así como también la aprobación y modificación de los presupuestos, todos los gastos en los que incurra y la aprobación de las cuentas.
Por tales consideraciones, se indica que en países como España si existe la garantía a la autonomía financiera de los municipios así como de las
1
2
provincias, porque se ha verificado que cuentan con los suficientes recursos financieros necesarios que les permite ejercer las competencias municipales en beneficio de toda la sociedad.
En el ámbito latinoamericano, se cita el caso de México, por ejemplo, en cuyo país el cual se caracteriza por ser compuesto, es decir se encuentra conformado por varios Estados, existen varias leyes municipales que rigen a los municipios en distintas partes del país, siendo uno de ellos el Estado de México, el cual se encuentra regulado por la Ley Orgánica de Régimen Municipal del Estado de México.
En el artículo 96 numeral IX de la mencionada ley, se encuentra que los municipios tienen la competencia para administrar y ejercer en el ámbito de su competencia los recursos públicos, destinados a la planeación, programación, presupuestación, adjudicación, contratación ejecución y control de obra pública conforme a las disposiciones legales aplicables.
De lo expuesto, se indica que en México los municipios si gozan de autonomía financiera, pero más fortalecida que en Ecuador, por cuanto en México al ser un Estado confederado, localmente tienen su propio poder legislativo quien protege internamente desde el ámbito normativo las competencias financieras de los municipios, para que los mismos cuenten con los recursos económicos suficientes que les permita cumplir con las competencias conferidas por las leyes municipales.
En el caso de Ecuador, los recursos permanentes y no permanentes se encuentran protegidos no solo desde el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, sino además la propia Constitución de la República del Ecuador garantiza los diferentes tipos de autonomía con las que cuenta un municipio que son la autonomía administrativa, autonomía financiera y autonomía política.
3
si cuentan con ingresos permanentes provenientes del presupuesto general del Estado, motivo por el cual bajo ninguna circunstancia se podría limitar los recursos a los gobiernos locales.
Situación problémica.
El artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, establece algunas garantías de la autonomía que se han establecido en favor de los gobiernos autónomos descentralizados, es decir que son aplicables para los municipios, consejos provinciales, las juntas parroquiales rurales, los distritos metropolitanos, en donde varias de dichas garantías tienen que ver con la protección de los recursos financieros de estas entidades del Estado.
Al respecto, se indica que una de las referidas garantías de la autonomía financiera es la capacidad que tienen los gobiernos locales de recaudar los ingresos propios. Al respecto, el artículo 6 literal f), del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización señala que un servidor o una persona ajena a los gobiernos locales: Impida de cualquier manera que un gobierno autónomo descentralizado recaude directamente sus propios recursos, conforme la ley; salvo disposición expresa en contrario.
Es decir que, por un lado, es muy acertado establecer desde el ámbito normativo la prohibición de intervenir a personas ajenas a los gobiernos locales en lo relacionado con la recaudación de impuestos, tasas y tributos; y, los recursos propios que genere el mismo. Sin embargo, de lo expuesto, el problema de la investigación radica en el hecho de que la norma antes citada, deja una puerta abierta para que se pueda limitar la recaudación de los tributos al manifestar en su parte final: salvo disposición expresa en contrario.
4
parte del artículo 6 literal f) debería ser derogada, para garantizar de mejor manera la autonomía financiera de los gobiernos locales.
En este mismo sentido, el inciso primero del artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COOTAD, señala de igual manera que no se podrá interferir con la autonomía de los gobiernos locales, salvo lo prescrito por la Constitución y las Leyes de la República, lo cual también permitiría que una ley regule y limite los ingresos permanentes y no permanentes de los gobiernos autónomos descentralizados, originándose una problemática de carácter normativo.
Problema Científico
¿Cómo garantizar los recursos permanentes y no permanentes previstos en la ley a los Gobiernos Autónomos descentralizados con la aplicación al artículo 6 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización COOTAD.
Objeto de Investigación y Campo de Acción. Objeto de la Investigación:
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización y la Constitución de la República.
Campo de Acción:
Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al artículo 6 del Código orgánico de Organización Territorial, autonomía y descentralización COOTAD.
Identificación de la línea de Investigación.
Retos, perspectivas y perfeccionamiento de las Ciencias Jurídicas en el Ecuador
Retos y perspectivas de las relaciones jurídicas civiles, agrarias y de familia. Su impacto en la sociedad contemporánea.
Objetivos
Objetivo General.
5
garantizar los recursos permanentes y no permanentes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Objetivos específicos.
- Fundamentar jurídica y doctrinariamente el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización y reforma al art.6, los recursos permanentes y no permanentes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
- Analizar la autonomía financiera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
- Identificar los elementos técnicos de la propuesta.
Idea a defender.
Mediante el proyecto de ley reformatoria del Artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, se garantizarán los recursos permanentes y no permanentes que reciben los Gobiernos Autónomos descentralizados.
Variables de la Investigación Variable Independiente:
Proyecto de Ley Orgánica reformatoria al artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
Variable dependiente:
Garantizar los recursos permanentes y no permanentes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Aporte teórico y significación práctica.
6
En tan sentido se indica que la autonomía impide que otros niveles del gobierno o de entidades públicas o privadas intervengan de manera directa o indirecta en las competencias creadas a favor de los gobiernos autónomos descentralizados, es decir la máxima protección de la autonomía es la de evitar influencias directas externas en las decisiones y manejo de los recursos permanentes y permanentes de los gobiernos autónomos descentralizados, lo cual se analiza teóricamente en el presente trabajo.
Desde el punto de vista práctico, cabe indicar que se podría causar un perjuicio a la autonomía financiera de los gobiernos locales, en la forma como está regulado el artículo 6 del COOTAD ya que por un lado se garantiza la autonomía
7 CAPÍTULO I Fundamentación Teórica
1.1 Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización
Las normas constitucionales y legales que regulan los municipios en el Ecuador ha sido establecidas desde la primera Constitución de 1830, normativa que ha ido evolucionando con el paso de los años, siendo las principales leyes municipales la Ley de Régimen Municipal y el vigente Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización cuyas siglas son COOTAD, es decir fueron los cuerpos legales que tuvieron mayor impacto en la sociedad. A continuación, se realiza un breve análisis de los antecedentes legislativos y constitucionales que dieron lugar al aparecimiento de la legislación municipal.
La primera Constitución del Ecuador fue promulgada el 11 de septiembre del año 1830, en donde aparecieron constitucionalizadas las funciones del Estado como son: la función ejecutiva, la legislativa y la judicial, pero adicionalmente existió una división política administrativa en el ámbito territorial, a través del correspondiente reconocimiento de las provincias en las cuales debía existir un municipio.
Al respecto, el artículo 56 de la Constitución de 1830 establecía: Habrá consejos Municipales en las capitales de cada provincia,2 señalándose además que según disposición de la misma constitución de 1830 se prescribía que las leyes infra constitucionales debían regular la conformación de los Concejos Municipales, la duración de los mismos, su forma de elección, las atribuciones y las funciones, entre otros aspectos.
Por tales consideraciones, después de un corto tiempo después de la entrada en vigencia de la Constitución, se dictó por primera vez en el Ecuador leyes que regulaban específicamente las funciones de los Municipios, la cual tomó el nombre de Ley de Régimen Municipal la misma que fue publicada el 15 de octubre de 1971.
2
8
Es decir que en esta Ley, se regulaban los aspectos más básicos de los municipios ya que era una normativa muy limitada: se dispuso por primera vez que en cada cabecera cantonal, existirá un municipio compuestos por el Alcalde, concejeros Municipales, Alguacil Mayor y síndico personero”3
Así mismo se estableció que los concejeros municipales durarían 8 años en su gestión, en el funcionamiento del Consejo apareció por primera vez legislado la figura del gobernador el cual tenía la función de presidir estos concejos municipales pero sin voto. Entre las primeras funciones de los municipios se anotan las siguientes:
- Efectuar el ordenamiento de los electores entre los cantones. - Velar por la seguridad, la salubridad y el ornato del cantón. - Cuidar y conservar las escuelas
- Cuidar y conservar los hospitales, las cárceles.
- Designar a los administradores de las rentas municipales - Elegir a los alcaldes y los síndicos.
Cabe indicar además que una de las atribuciones de los primeros Concejos Municipales en el Ecuador que está relacionada con el tema de investigación que se refiere a la distribución de los recursos económicos permanentes y no permanentes, era la de: Cuidar de las rentas municipales y de su debida inversión, fijando anualmente sus gastos.
De lo expuesto, se puede decir que la autonomía política, administrativa y financiera de los municipios al inicio de su creación era muy limitada, casi no existía, por cuanto dependían en forma directa del ejecutivo, es más en el ámbito financiero no podían auto gestionar recursos económicos ya que su función era la de cuidar las rentas, pero para su inversión se debía efectuar en coordinación con el ejecutivo.
3
9 1.1.1 Ley de Régimen Municipal de 1971
La Ley de Régimen Municipal fue publicada el 15 de octubre de 1971, en la cual se establece el concepto de Municipio en una forma más amplia manifestándose que esta es una entidad pública que se concibe como una sociedad política autónoma, cuya finalidad es el bien común local; y, para cumplir con dicho bien común los municipios debían por mandato legal, prestar atención especial a las necesidades de la ciudad.
Al respecto, el artículo 2 de la Ley de Régimen Municipal establecía: Cada Municipio constituye una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio con capacidad para realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines, en la forma y condiciones que determinan la Constitución y la Ley 4
De acuerdo a este concepto, se hace una aproximación al concepto de autonomía toda vez que se indica que los municipios tenían un patrimonio propio con capacidad de contraer derechos y obligaciones en forma independiente de la Función Ejecutiva, es decir que los municipios ya no dependían de las decisiones del ejecutivo para realizar su gestión, como anteriormente lo establecía la Constitución de 1830.
Uno de los aspectos importantes de la Ley de Régimen Municipal, era que establecía todo lo relativo al ordenamiento territorial así como a la creación de cantones y parroquias, por ejemplo se establecía que para crear un cantón, éste debía estar delimitado en un espacio específico y que la población mínima debía ser de 50.000 habitantes, de los cuales 15000 personas debían estar domiciliadas en la cabecera cantonal 5
Es importante destacar que una atribución muy similar, que es relevante mencionar, es aquella conformada en la referida ley anteriormente expuesta, y se debe al Concejo Cantonal, el cual, tenía la potestad de poder crear o
4
Ley de Régimen Municipal, 1971, artículo 2
5
10
suprimir parroquias urbanas y rurales, que se consideraba en aquella época y de conformidad a la necesidad de la población.
1.1.2 Finalidades del municipio
En base de los antecedentes anteriormente expuestos, a continuación, se indican los fines primordiales que perseguían los Municipios, antes de la entrada en vigencia del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización; estos son:
a) Procurar el bienestar material y social de la colectividad y contribuir al fomento y protección de los intereses locales.6
El bienestar de la población era un objetivo importante que perseguían y que en la actualidad siguen persiguiendo los municipios, el referido bienestar se hace relación con el acceso a los servicios básicos que deben tener todas las personas que viven en un determinado cantón; es decir que los niveles de bienestar poblacional se podrían medir en base del acceso por cada ciudadano a agua potable, luz eléctrica, al alcantarillado entre otros servicios básicos.
Los intereses locales a los que hace referencia la norma, son aquellos que se refieren a la creación de fuentes de empleo y trabajo en donde los municipios deben coadyuvar a la eliminación de desempleo y subempleo, en este caso promoviendo el desarrollo de las actividades comerciales y económicas en cada cantón, ya que el trabajo es la base de la economía de un país, a mayor trabajo mayor satisfacción de las necesidades e intereses locales de la población.
b) Planificar e impulsar el desarrollo físico del cantón y sus áreas urbanas y rurales.
Las áreas urbanas se refieren al desarrollo de los barrios por ejemplo en donde los municipios deben atender las necesidades básicas que tiene cada barrio en particular, por ejemplo, unos barrios tendrán agua, pero no
6
11
alcantarillado, otros barrios tendrán agua y alcantarillado, pero no tendrán las calles pavimentadas, etc. Por tales motivos los municipios tienen la finalidad de impulsar el desarrollo físico del cantón y las áreas urbanas y rurales para lo cual es menester la aplicación de un plan de ordenamiento territorial adecuado en cada ciudad.
c) Acrecentar el espíritu de nacionalidad, el civismo y la confraternidad para lograr el creciente progreso y la indisoluble unidad de la Nación. Este es uno de los objetivos cívicos de los municipios, ya que se trata de fomentar el civismo, lo cual poco o nada ha sido aplicado por los municipios antiguos tampoco en los actuales
d) Promover el desarrollo económico, social, medio ambiental y cultural dentro de jurisdicción
Los municipios deben enfocar todos sus recursos humanos y económicos para mejorar las condiciones de vida de la población que viven dentro del cantón o la ciudad, a través de la implementación de planes y programas que fomenten el desarrollo económico, local, cultural y ambiental, es decir en todos los ámbitos.7
Finalmente se indica que la Ley de Régimen Municipal de 1971, estuvo en vigencia hasta el año 2005, es decir estuvo vigente aproximadamente 34 años, tiempo en el cual tuvo aproximadamente 23 modificaciones de diversos cuerpos legales, esta ley era ordinaria, la cual permitió fortalecer muchos aspectos de los municipios que anteriormente no se encontraban establecidos. Esta ley fue la base de la Ley Orgánica de régimen Municipal del año 2005, que se analiza a continuación.
1.1.3 Ley Orgánica de Régimen Municipal del 2005
La Ley Orgánica de Régimen Municipal del año 2005, por primera vez tuvo el carácter de ley orgánica, ya que a diferencia de las demás leyes municipales tenían el carácter de ordinarias. Al respecto, la doctrina señala: Mediante
7
12
resolución del Congreso Nacional publicada en el Registro Oficial No. 280 del 8 de marzo del 2001 se estableció que la legislación que regula los municipios debe tener el carácter de orgánica.8
Con estos antecedentes, se manifiesta que las leyes que regulan a los municipios hoy llamados gobiernos autónomos descentralizados deben tener el carácter de ley orgánicas por cuanto regulan parte de la estructura del Estado, lo cual es característico de las leyes orgánicas en la actualidad, conforme se encuentra señalado el artículo 133 numeral 1 de la Constitución de la República que señala: serán leyes orgánicas, las que regulen el funcionamiento de las instituciones creadas por la Constitución,9 como en este caso, específico, son los municipios.
En esta ley, se encuentra fortalecido el concepto del municipio, señalándose que es y constituye: la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad y propósito es el bien común local y, dentro de éste y en forma primordial, la atención de las necesidades de la población de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción 10
Con esta legislación, se ha tratado de fortalecer la autonomía municipal, por cuanto se encuentra establecida en forma amplia, que ninguna función del Estado podría intervenir en los municipios, específicamente en los siguientes actos:
- Destituir a los miembros de los municipios.
- Derogar, suspender o modificar ordenanzas, reglamentos o resoluciones dictadas por el Concejo Municipal.
- Impedir la ejecución de las obras públicas o imposibilitar su financiamiento.
8
TOBAR, Marco, La nueva organización territorial y el nuevo modelo de descentralización en el Ecuador, Editorial jurídica del Ecuador, Guayaquil Ecuador, 2012, pág. 17
9
Constitución de la República del Ecuador, 2019, artículo 133 numeral 1.
10
13
- Impedir que los municipios reciban sus ingresos económicos emitidos por el gobierno central.
- Tomar bienes del municipio o de la circunscripción territorial de donde funciona el mismo
- Participar de las rentas que percibe el municipio
- Impedir que el municipio efectúe la recaudación de las rentas - Intervenir en la organización administrativa propia del municipio
Como se puede apreciar con el paso de los años la normativa jurídica ha ido fortaleciendo la autonomía municipal ya que si se toma en cuenta desde la primera ley de régimen municipal de 1835 las competencias de los municipios eran muy limitadas, casi no tenían autonomía política, ni administrativa ni financiera.
Sin embargo de lo expuesto, cabe señalar que la legislación municipal, fue cambiando con el paso de los años, en especial con las 23 codificaciones realizadas a la Ley de Régimen Municipal de 1971 que dejo sentadas las bases para una mejor regulación de las competencias municipales en la Ley de Régimen Municipal del año 2005; y, esta a su vez se consideró una de las leyes más importantes que dieron lugar al aparecimiento del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización COOTAD, tema que se analiza a continuación:
1.1.4 El Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización
14
Así mismo, cabe señalar que la Disposición Transitoria Primera de la Constitución en su numeral 9, dispuso a la Asamblea Nacional la creación de un cuerpo normativo que regule la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno, es decir de todo lo relacionado con las necesidades y requerimientos de los gobiernos autónomos descentralizados.11
Otro de los aspectos que dio lugar a la creación del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización es lo previsto en el artículo 238 de la Constitución, en donde dispone que los gobiernos autónomos descentralizados deben regirse por principios, los cuales son de aplicación obligatoria para todos los servidores públicos de estas entidades del Estado, principios que orientan y materializan las funciones de estos niveles de gobierno locales, los cuales son:
a) Solidaridad
Este principio obliga a los gobiernos autónomos descentralizados a la construcción de un desarrollo justo, equitativo y equilibrado de las circunscripciones territoriales, es decir que debe enfocarse a eliminar la inequidad entre los ciudadanos y tratar de equiparar esas condiciones de vida injustas, especialmente de los más necesitados.
Por tales motivos, en virtud de la solidaridad, es necesario que los gobiernos autónomos descentralizados reorienten sus recursos a fortalecer y fomentar la inclusión de quienes más han sido excluidos, es decir de quienes más necesitan mejorar sus condiciones de vida que generalmente son las personas que se asientan en nuevos barrios que no tienen acceso a los servicios básicos.
b) Subsidiariedad.
Este principio otorga a los gobiernos autónomos descentralizados la posibilidad de ejercer las competencias directas que le permite la Constitución y la ley, sin
11
15
que sea necesario que el ejecutivo intervenga en las competencias otorgadas a los gobiernos autónomos descentralizados, por cuanto los mismos están más cercanos a la población; y, se entendería que conocen mejor sus necesidades.
c) Equidad Interterritorial.
De conformidad con lo establecido en el artículo 3 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización el principio de equidad territorial señala que: La organización territorial del Estado y la asignación de competencias y recursos garantizarán el desarrollo equilibrado de todos los territorios, la igualdad de oportunidades y el acceso a los servicios públicos.12
d) Complementariedad.
Este principio hace alusión a que los gobiernos autónomos descentralizados deben observar las políticas públicas, especialmente las que se encuentran previstas en el Plan Nacional del Buen vivir, Plan Nacional de Desarrollo a fin de hacer efectivos los derechos que tiene la población, en especial los derechos del buen vivir.
e) Participación Ciudadana.
La participación ciudadana es uno de los derechos consagrados en la Constitución de la República del Ecuador, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, en este último, se obliga a los gobiernos autónomos descentralizados a fomentar la participación de la ciudadanía en los distintos niveles de gobierno locales, así como la gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y proyectos públicos.
En virtud de este principio, los gobiernos autónomos descentralizados deberán rendir cuentas a sus mandantes durante una vez al año, en especial respecto del manejo presupuestario de los gobiernos autónomos descentralizados, esta rendición de cuentas aplica especialmente a los Municipios y Consejos Provinciales.
12
16
1.1.5 Fines de los gobiernos autónomos descentralizados según el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización.
Todos los gobiernos autónomos descentralizados deben perseguir fines comunes, lo que diferencia a los unos de los otros niveles de gobierno, es únicamente la circunscripción territorial donde realizan su gestión, por lo demás deben alcanzar el forma igualitaria y equitativa el desarrollo de la población y en especial del cantón o provincia en donde se asienta el gobierno autónomo descentralizado. Con estos antecedentes a continuación se anotan algunos de los fines que persiguen estas entidades públicas:
a. La garantía y plena vigencia y el efectivo goce de los derechos humanos.
Los derechos que deben garantizar los gobiernos autónomos descentralizados son aquellos que se encuentran consagrados en la Constitución de la República del Ecuador y en los instrumentos internacionales de derechos humanos y para tal efecto deben hacer un uso adecuado de los recursos públicos que son entregados por el gobierno central, es decir se debe en primer lugar garantizar a la población el acceso a los servicios básicos, ya que sin ellos las personas no podrían tener una vida digna.
b. La recuperación de la naturaleza el mantenimiento de medio ambiente. Es obligación de los gobiernos autónomos descentralizados mantener a las ciudades o provincias libre de contaminación ambiental, para tal efecto se debe combatir la suciedad que existe en los recursos naturales como ríos, lagos, playas, dotar a la ciudad de un adecuado alcantarillado y agua potable; y, limitar los permisos de funcionamiento para que empresas contaminen en medio ambiente.13
c. La protección y promoción de la diversidad cultural y el respeto a sus espacios de generación e intercambio.
13
17
De igual forma, los gobiernos autónomos descentralizados siempre deben procurar proteger el patrimonio cultural que se encuentre dentro de su circunscripción territorial, es decir debe dar mantenimiento y conservación a lugares históricos, en especial los que se encuentren en calles y plazas, así como también el centro histórico de cada ciudad y todos aquellos bienes que hayan sido declarados como patrimonio por parte del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural.
d. Habitad seguro para los ciudadanos.
De igual forma los gobiernos autónomos descentralizados de conformidad con lo establecido en el artículo 4 literal f), deben garantizar a sus ciudadanos el derecho al habitad y vivienda, si bien esta no es una competencia directa de los gobiernos autónomos descentralizados, no es menos cierto que como fin debe coadyuvar en coordinación con otras entidades públicas y con el mismo ejecutivo la dotación de viviendas para la población, en especial garantizarles una vivienda que sea al menos digna y segura.
e. El impulso de la economía popular y solidaria y erradicar la pobreza. La pobreza es un mal que aqueja a todas las sociedades sin distinción alguna, toda vez que se constituye como un freno para el desarrollo económico de un país.14 Por ello, los gobiernos autónomos descentralizados deben coadyuvar a disminuir los índices de pobreza en el cantón o provincia en donde se encuentran y una de las maneras, es dotando de todos los servicios básicos a sus ciudadanos, los cuales generalmente no llegan a la gente pobre por cuanto viven en sectores rurales donde poco o nada llega la obra pública, debido al difícil acceso.
Por otra parte, los gobiernos autónomos descentralizados deben además fomentar el sector de la economía popular y solidaria, el mismo que se encuentra conformado por: las micro, pequeñas y medianas empresas, los artesanos y todas aquellas unidades productivas en donde tienen un mínimo capital para su desarrollo; y, una de las formas es eliminando a veces
14
18
impuestos necesarios para los emprendedores o aquellas personas que tratan de sobresalir o crear algún tipo de negocio.
f. La generación de condiciones que aseguren los derechos y principios reconocidos en la Constitución.
Este es uno de los fines más importantes que persiguen los gobiernos autónomos descentralizados, toda vez que se interrelaciona con los fines mismo de los derechos humanos de los ciudadanos que persigue la Constitución, que es el de proteger y promover los derechos del buen vivir de las personas.
Para que exista un verdadero buen vivir, el ciudadano debe acceder a salud, educación, vivienda, trabajo, servicios básicos, vivienda digna; y, para ello los gobiernos autónomos descentralizados deben elaborar ordenanzas enfocadas a garantizar de mejor manera los derechos de las personas; y, sobre todo dotar de los recursos económicos necesario para cumplir con tal fin. Con este tema finaliza el presente epígrafe; y, a continuación, se realiza el aporte teórico del mismo.
Aporte teórico
El aporte teórico del presente epígrafe tiene como fundamento el estudio de las normas constitucionales en el Ecuador que se refieren a los gobiernos autónomos descentralizados en donde se puede apreciar que después de un corto tiempo de la entrada en vigencia de la primera Constitución Política, se dictó por primera vez en el Ecuador leyes que regulaban específicamente las funciones de los Municipios, la cual tomó el nombre de Ley de Régimen Municipal la misma que contenía tan solo dieciocho artículos.
19
salubridad y el ornato del cantón, cuidar y conservar las escuelas, cuidar y conservar los hospitales, las cárceles, designar a los administradores de las rentas municipales y elegir a los alcaldes y los síndicos.
En esta misma línea, cabe indicar que una de las atribuciones de los primeros Concejos Municipales en el Ecuador que está relacionada con el tema de investigación que se refiere a la distribución de los recursos económicos permanentes y no permanentes, era la de: Cuidar de las rentas municipales y de su debida inversión, fijando anualmente sus gastos.
De lo expuesto, se puede decir que la autonomía política, administrativa y financiera de los municipios al inicio de su creación era muy limitada, casi no existía, por cuanto dependían en forma directa del ejecutivo, es más en el ámbito financiero no podían auto gestionar recursos económicos ya que su función era la de cuidar las rentas, pero para su inversión se debía efectuar en coordinación con el ejecutivo.
Sin embargo de lo expuesto, se manifiesta que la normativa municipal se fue fortaleciendo con el paso de los años, en especial con el aparecimiento de la Ley de Régimen Municipal, en la cual se establece el concepto de Municipio en una forma más amplia manifestándose que esta es una entidad pública que se concibe como una sociedad política autónoma, cuya finalidad es el bien común local; y, para cumplir con dicho bien común los municipios debían por mandato legal, prestar atención especial a las necesidades de la ciudad.
Así mismo con el paso de los años, se fortalece el concepto de autonomía municipal, toda vez que se indicó en la Ley de Régimen Municipal, que los municipios tenían un patrimonio propio con capacidad de contraer derechos y obligaciones en forma independiente de la Función Ejecutiva, es decir que los municipios ya no dependían de las decisiones del ejecutivo para realizar su gestión, como anteriormente lo establecían las primeras constituciones del Ecuador.
20
autonomía y Descentralización, era la del año 2005, la cual se consideró un hito histórico para el desarrollo legislativo de las leyes municipales, por cuanto por primera vez este tipo de leyes tuvieron el carácter de ley orgánica, ya que, a diferencia de las más antiguas leyes municipales, tenían el carácter de ordinarias.
Con estos antecedentes, se manifiesta que las leyes que regulan a los municipios hoy llamados gobiernos autónomos descentralizados deben tener el carácter de ley orgánicas por cuanto regulan parte de la estructura del Estado, lo cual es característico de las leyes orgánicas en la actualidad conforme lo señala la Constitución.
Finalmente, se indica que las leyes municipales tuvieron un auge normativo con la entrada en vigencia del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, el cual fue creado en base de las disposiciones establecidas en la vigente Constitución de la República del Ecuador, por cuanto en el texto constitucional se reguló una nueva estructura del Estado, estableciéndose nuevas competencias a los Municipios que a partir de la Constitución se denominan gobiernos autónomos descentralizados.
Otro de los aspectos que dio lugar a la creación del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización es lo previsto en el artículo 238 de la Constitución, en donde dispone que los gobiernos autónomos descentralizados deben regirse por principios, los cuales son de aplicación obligatoria para todos los servidores públicos de estas entidades del Estado, principios que orientan y materializan las funciones de estos niveles de gobierno locales, los cuales son: solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, complementariedad, participación ciudadana.
21
autónomos descentralizados a fomentar la participación de la ciudadanía en los distintos niveles de gobierno locales, así como la gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y proyectos públicos.
En virtud de este principio, los gobiernos autónomos descentralizados deberán rendir cuentas a sus mandantes durante una vez al año, en especial respecto del manejo presupuestario de los gobiernos autónomos descentralizados, esta rendición de cuentas aplica especialmente a los Municipios y Consejos Provinciales.
Por último, en el presente epígrafe, se abordó el tema de las finalidades que persiguen los gobiernos autónomos descentralizados, las mismas que han sido establecidas en base de los derechos del buen vivir consagrados en la Constitución. Al respecto, se puede decir que un gobierno autónomo descentralizado es eficaz cuando su población acceda a la mayoría de los derechos del buen vivir que consagra la Constitución como: salud, educación, servicios básicos, alimentación, trabajo, vivienda digna, etc., tomando en consideración que si bien no es una competencia directa de los gobiernos autónomos descentralizados debe coordinar con todas las entidades públicas competentes, el cumplimiento de estos derechos para la población en donde se circunscribe el municipio.
1.2. Artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización.
22
1.2.1 La Autonomía de gobiernos autónomos descentralizados
Definición. La autonomía vista desde el punto de vista de los gobiernos locales se la puede definir como: Aquella potestad concedida por la Constitución y la Ley que le permite a los gobiernos locales gobernarse a sí mismo, es decir a tomar sus decisiones propias sin la injerencia o interferencia de otros organismos entidades del Estado.15
De lo expuesto, por el autor, se puede decir que un gobierno autónomo descentralizado en base de la autonomía que goza, tiene la potestad pública de decidir sobre todas aquellas atribuciones y competencias que le hayan sido concedidas por la Constitución de la República y por el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, sin la interferencia de otras funciones del Estado.
Al respecto la Constitución de la República del Ecuador señala: Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera16. Según nuestra Constitución, la autonomía que vendría a constituir, el poder de tomar decisiones y ejecutar las mismas por parte de los funcionarios de los gobiernos autónomos descentralizados, tiene su ámbito de acción específicamente dentro y sobre los asuntos políticos, administrativos y financieros.
En definitiva, se puede decir que la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados cuenta con la protección de rango constitucional, cuyas normas jurídicas y garantías de la autonomía en sí, se encuentran desarrolladas en el correspondiente Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, tema que se analiza a continuación con mayor detalle y profundidad.
15
BRÜGGE Juan y MOONEY Alfredo, Teoría y práctica del Derecho Municipal Argentino, 2004, pág. 14
16
23
1.2.2 La autonomía según el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
El concepto de autonomía se encuentra establecido en el artículo 5 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización que en su parte pertinente señala que la autonomía política, administrativa y financiera: comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad.17
De lo expuesto, en la ley, se podría decir que la autonomía en general impide que otros niveles del gobierno o de entidades públicas o privadas intervengan de manera directa o indirecta en las competencias creadas a favor de los gobiernos autónomos descentralizados, es decir la máxima protección de la autonomía es la de evitar influencias directas externas en las decisiones y manejo de los recursos de los gobiernos autónomos descentralizados. A continuación, se analizan los diversos tipos de autonomía con la que cuentas estas entidades del estado que son: a) autonomía política; b) autonomía administrativa; y c) autonomía financiera.
a. Autonomía política.
De acuerdo al Dr. Jorge Moreno, la autonomía política se expresa en la facultad normativa y ejecutiva sobre las competencias que corresponden a los gads, como capacidad directa para elaborar políticas, elección directa de las autoridades de su cuerpo electoral dentro del territorio del gobierno autónomo descentralizado.18
Por su parte el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización señala que la autonomía política, comprende la capacidad de cada gobierno autónomo descentralizado para impulsar procesos y formas de
17
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2019, artículo 5.
18
24
desarrollo acordes a la historia, cultura y características propias de acuerdo a la circunscripción territorial.19
De acuerdo a la doctrina y la ley, se podría decir que este tipo de autonomía comprende la facultad de los gobiernos autónomos de crear, derogar y modificar ordenanzas que les permita cumplir con los objetivos que persigue el municipio por ejemplo; por otro lado, la potestad de regular a los mercados municipales, así como también de emitir las políticas y directrices que deben seguir los funcionarios de los gobiernos autónomos descentralizados que coadyuven al desarrollo de procesos en beneficio de los ciudadanos.
En otras palabras, en base de la autonomía política, los gobiernos autónomos descentralizados, pueden auto regularse para el proceso de toma de decisiones en cualquier ámbito, lo cual no podrá ser modificado por ninguna otra autoridad que no sea parte del gobierno local, debiendo tomarse en consideración que la autonomía debe ejercerse responsablemente, o sea dentro de las competencias conferidas por la Constitución y la ley.
b. Autonomía administrativa.
De acuerdo a la doctrina la autonomía administrativa constituye el pleno ejercicio de su facultad de organización y gestión tanto de su personal como de recursos materiales en el ejercicio de sus competencias y atribuciones. Hablamos por tanto de facultad de auto organización dentro de un marco de carácter normativo superior.20
Por su parte el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización señala que la autonomía administrativa consiste en el pleno ejercicio de la facultad de organización y de gestión de sus talentos humanos y recursos materiales para el ejercicio de sus competencias de acuerdo con la Constitución y la ley. 21
19
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2019, artículo 5.
20
MORENO, Jorge, Competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, Universidad de Cuenca, Ecuador,2017, pág. 3
21
25
En base de la cita expuesta, se puede decir que la autonomía administrativa, permite a los gobiernos autónomos descentralizados estructurar el gobierno local, es decir crear o suprimir unidades o direcciones departamentales, por ejemplo, crear empresas públicas, crear nuevos mercados, plazas, parques, etc., lo cual se debe realizar desde el ámbito normativo y se ejecuta a través del cumplimiento de las funciones de los servidores públicos de cada uno de los gobiernos descentralizados.
c. Autonomía financiera
Para abordar el concepto de autonomía financiera de igual manera se hace referencia a lo establecido en el artículo 5 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización que señala que la autonomía financiera se expresa en el derechos de los gobiernos autónomos descentralizados de recibir de manera directa predecible, oportuna y automática y sin condiciones los recursos que les corresponden de su participación del presupuesto general del Estado, así como la capacidad de generar y administrar sus recursos propios.22
El concepto de autonomía financiera establecido en la ley, es similar al emitido por el Dr. Jorge Moreno, el mismo que señala que la autonomía financiera constituye el derecho de recibir asignaciones económicas que le corresponden del Presupuesto General del Estado, así como de la capacidad propia de generar y administrar sus propios recursos.23
De lo expuesto, se podría decir que la autonomía financiera permite a los gobiernos autónomos descentralizados tres aspectos fundamentales y esenciales: el primero el que los gobiernos autónomos descentralizados reciban los recursos económicos y financieros por parte del Estado, los cuales ya constan en el Presupuesto General del Estado de cada año, por mandato constitucional.
22
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2019, artículo 5
23
26
El segundo que el gobierno autónomo descentralizado genere sus recursos económicos propios, a través de la creación de tasas, tributos, etc., y demás impuestos conferidos por la Constitución de la República y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización; y el tercero es que el propio gobierno local administre dichos recursos económicos ya que no sería factible que los gobiernos autónomos descentralizados reciban recursos económicos y que los mismos administren terceras personas u otras entidades del Estado.
Para garantizar los diversos tipos de autonomía (política, administrativa y financiera) de los gobiernos autónomos descentralizados, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización ha establecido varias garantías que tienen por objeto el materializar una real y verdadera protección de la autonomía, lo cual se encuentra desarrollado en el artículo 6 del referido cuerpo legal y que forma parte del tema central del presente trabajo de investigación.
En tal sentido, el referido artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización señala: Garantía de autonomía. Ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propia de los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por la Constitución y las leyes de la República.24
Esta norma trata de dar cumplimiento y desarrollar una protección de carácter normativo respecto de la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados que establece el artículo 238 de la Constitución de la República del Ecuador, en donde en definitiva se podría decir que existe la prohibición de las entidades y organismos del Estado, en la intervención de las decisiones, planes programas, proyectos, contratos, gestión política, administrativa y financiera, ordenanzas, y demás actividades de cualquier índole que pueden desarrollar los municipios, concejos provinciales, las juntas parroquiales rurales, los concejos metropolitanos, etc.
24
27
En base de lo manifestado anteriormente, la doctrina señala: Ninguna autoridad o función del Estado podría menoscabar, quebrantar o limitar las competencias conferidas por el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización a los gobiernos autónomos descentralizados por cuanto la autonomía goza de protección constitucional, lo cual origina una garantía hacia las competencias.25
Con estos antecedentes, se manifiesta que el artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización establece varios tipos de garantías que impiden la injerencia de otras entidades públicas o privadas y cualquier autoridad en las decisiones y gestión en general que realizan los gobiernos autónomos descentralizados, las cuales se encuentran señaladas en el siguiente cuadro sinóptico.
25
28
Fuente: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
Elaborado por: Tania Cristina Brito Patiño.
1.2.3 Garantía de autonomía relacionada con la prohibición de derogar o impedir la ejecución de los actos normativos.
Los actos normativos se constituyen en aquellas normas jurídicas que son creadas por los gobiernos locales en el ejercicio de sus atribuciones y competencias establecidas por la Constitución y la ley. 26 Al respecto, se indica que los actos normativos permiten una auto regulación normativa de los gobiernos autónomos descentralizados, es decir los mismos pueden crear
26
GARCÍA Elena, Manual de Derecho Administrativo, Colombia, 2016, pág. 17
Garantías de autonomía de los GADS
DEROGAR, REFORMAR O IMPEDIR LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS NORMATIVOS EXPEDIDOS POR LOS
GADS
IMPEDIR O RETARDAR LA EJECUCIÓN DE OBRAS, PLANES O PROGRAMAS
ENCARGAR LA EJECUCIÓN DE OBRAS A ORGANISMOS EXTRAÑOS AL GAD
COMPETENTE
PRIVAR A LOS GADS DE LA RECAUDACIÓN DE SUS INGRESOS
DEROGAR IMPUESTOS, EXONERACIONESO REBAJAS EN LOS
TRIBUTOS DE LOS GDS
IMPEDIR QUE IN GAD RECAUDE SUS RECURSOS PROPIOS
INTERVENIR EN SU GESTIÓN ADMINISTRATIVA
NOMBRAR O SEPARAR DE SUS CARGOS A FUNCIONARIOS DEL GAD,
29
cierto tipo de normas jurídicas que les permitan cumplir con sus respectivos fines y objetivos.
En base de lo indicado en líneas anteriores, a continuación, se indican los actos normativos que pueden ser expedidos por los gobiernos autónomos descentralizados, los cuales son:
- Estatutos de autonomía - Normas regionales - Ordenanzas provinciales - Ordenanzas distritales - Ordenanzas municipales - Reglamentos
- Acuerdos - Resoluciones
De lo expuesto, se colige que ninguna autoridad ajena a los gobiernos autónomos descentralizados podría modificar, derogar, crear a través de actos normativos las normas jurídicas indicadas anteriormente, ya que esa es una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos descentralizados; y, y su inobservancia podría limitar o menoscabar las competencias de estas entidades públicas de carácter local.
30
1.2.4 Garantía de autonomía relacionada con la prohibición de impedir o retardar la ejecución de obras, planes o programas.
Esta garantía se encuentra establecida en el artículo 6 numeral b) del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización para lo cual se hace referencia en primer lugar que dentro de las competencias de los gobiernos autónomos descentralizados provinciales se tienen las siguientes: Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial; ejecutar obras en cuencas y micro cuencas; planificar, ejecutar sistemas de riego,27 planificar planes y programas de vivienda, entre otras.
Para tal efecto, es decir para cumplir con sus competencias los gobiernos autónomos descentralizados se deben ejecutar planes, programas y procesos de compras públicas que les permita ejercer las competencias conferidas por la ley; las cuales de acuerdo a la garantía de autonomía, se establece que ninguna autoridad o funcionario del Estado, podría suspender la ejecución de una obra pública por ejemplo, por cuanto ello sin duda alguna afectaría a la autonomía de los gobiernos locales, tampoco podría ser posible que autoridades ajenas a los gobiernos locales, traten de interferir en la elaboración y planificación de planes y programas.
Existe una excepción, que por mandato legal se ha conferido al Servicio Nacional de Contratación Pública, que es que en los casos en donde presuntamente existan indicios de corrupción u otras anomalías en un proceso de contratación pública, el mismo podría suspenderse; incluso se podría solicitar a la Contraloría General del Estado el inicio de una auditoría, lo cual podría afectar el normal desarrollo del proceso de contratación, esta sería la única excepción en donde de una u otra manera podrían intervenir instituciones públicas ajenas a los gobiernos autónomos descentralizados, pero en este caso sin afectar la autonomía.
27
31
1.2.5 Garantía de autonomía relacionada con encargar la ejecución de obras a organismos extraños al gobierno autónomo competente.
Conforme se analizó en líneas anteriores las obras que ejecutan los gobiernos autónomos descentralizados les permiten cumplir con sus fines, en este caso beneficiar a algún sector de la sociedad, por ello, es que existen competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados que les limita la ejecución solo a estas entidades públicas, como por ejemplo el alcantarillado y agua potable.
En estos casos, la garantía de la autonomía municipal, señala que no se podrá encargar la ejecución del agua potable y alcantarillado por ejemplo, a otros organismos o entidades públicas o privadas que no sean los gobiernos autónomos descentralizados, por cuanto ello sería una forma de atentar en contra de la autonomía municipal, según el ejemplo propuesto en el caso anterior.
1.2.6 Garantía de autonomía relacionada evitar la interferencia en la organización administrativa de los gobiernos autónomos descentralizados.
Conforme se analizó en líneas anteriores los gobiernos autónomos descentralizados tienen autonomía administrativa, la cual les permite gestionar y administrar los recursos de cada uno de los gobiernos locales, en especial en lo relacionado con el talento humano, la gestión de carácter administrativa de los mismos.
32
1.2.7 Garantía de autonomía relacionada con la recaudación de los ingresos propios del gobierno autónomo descentralizado.
Los ingresos propios pueden ser: permanentes y no permanentes, los cuales se consideran como tema central de investigación, mismos que serán desarrollados en el siguiente epígrafe. Sin embargo, de lo expuesto, es necesario abordar el tema desde el punto de vista de las garantías de la autonomía que se encuentran establecidas en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
Al respecto, el artículo 6 literal f), del referido cuerpo legal señala que es una garantía el hecho de que un servidor o una persona ajena a los gobiernos locales: Impida de cualquier manera que un gobierno autónomo descentralizado recaude directamente sus propios recursos, conforme la ley; salvo disposición expresa en contrario.
Es decir que, por un lado, es muy acertado establecer desde el ámbito normativo la prohibición de intervenir a personas ajenas a los gobiernos locales en lo relacionado con la recaudación de impuestos, tasas y tributos; y, los recursos propios que genere el mismo.
Sin embargo de lo expuesto, la norma antes citada, deja una puerta abierta para que se pueda limitar la recaudación de los tributos al manifestar en su parte final: “salvo disposición expresa en contrario”, lo que quiere decir que si existe la posibilidad de que otra entidad del Estado, pueda limitar desde el ámbito normativo, la recaudación de los impuestos, tasas y tributos por parte de los gobiernos autónomos descentralizados, conforme se señaló en la situación problémica del presente trabajo, lo cual atenta gravemente en contra de la autonomía de estas entidades del Estado.
33
la recaudación de sus ingresos propios, podría afectar su presupuesto anual y consecuentemente la planificación y eje cución de planes y programa de interés social.
1.2.8 Amenaza de vulneración a la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados.
Para finalizar el presente epígrafe, es necesario señalar que no solo la parte final del literal f) del artículo 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización debería ser derogado, sino además su parte inicial, en la cual, en una primera parte se señala acertadamente que ninguna autoridad del Estado podrá inferir en la autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados, pero la norma incluye una salvedad, de trascendental importancia, que señala: salvo disposición contraria en la ley. 28
Es decir, que el código en la parte inicial del artículo 6, por un lado garantiza la autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados, pero por otro lado el propio código en este mismo artículo deja abierta la posibilidad de que otras leyes atenten a los diversos tipos de autonomía de los gobiernos locales, lo cual no es compatible, es decir que el Código debería cerrar todas las posibilidades normativas que de una u otra manera podrían llegar a afectar la autonomía, o sea no debería dejar una cláusula abierta para que se regulen leyes que afecten el normal desenvolvimiento de los gobiernos locales.
Por las consideraciones anteriormente presentadas, es que se ha decidido efectuar el presente trabajo de investigación, por cuanto es necesario analizar las normas jurídicas que de una u otra manera podrían llegar a presentar algunos conflictos normativos en lo futuro; y, más que todo para conseguir fortalecer la autonomía tanto política, como administrativa y también financiera que ha sido conferida por la Constitución de la República y la ley a los gobiernos autónomos descentralizados.
28
