María Concepción Martínez Rodríguez María Isabel García Morales
y crecimiento económico
en México.
Política Pública
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EDICIONES ACADÉMICAS
POLÍTICA PÚBLICA
Y CRECIMIENTO
ECONÓMICO
EN MÉXICO
María Concepción Martínez Rodríguez María Isabel García Morales
Editores de la obra:
María Concepción Martínez Rodríguez y María Isabel García Morales, todos los derechos reservados a los editores D.R. ©.
Primera edición, diciembre 2018 Diseño de portada: Francisco Zeledón Colofón S.A. de C.V.
Franz Hals 130 Col. Alfonso XIII
Delegación Álvaro Obregón, C.P. 01460 Ciudad de México, 2018
Conctaco: www.paraleer.com • colofonedicionesacademicas@gmail.com ISBN: 978-607-8663-00-2
Impreso en México • Printed in Mexico
Esta obra fue recibida por el Comité Interno de Selección de Obras de Colofón Ediciones Académicas para su valoración en la sesión del primer semestre de 2018, se sometió al sistema de dictaminación a “doble ciego” por especialistas en la mate-ria, los resultados de ambos dictámenes fueron positivos.
Este libro es producto científico de los proyectos de investigación:
• “Disciplina financiera en las entidades federativas e indicadores de endeuda-miento” sip-ipn 20181900. Directora María Isabel García Morales, con finan-ciamiento del Instituto Politécnico Nacional.
• “Gobernanza e innovación en México” sip-ipn 20180165. Directora María Concepción Martínez Rodríguez, con financiamiento del Instituto Politécni-co Nacional.
Introducción . . . 9 Técnicas de evaluación del impacto de los programas de desarrollo
en torno a la pobreza. Estudio de Caso: progresa, Edo. de México, María Antonieta Andrade Vallejo, Dulce María Monroy Becerril,
Esteban Martínez Díaz . . . 15 Niveles educativos y su vinculación con el crecimiento económico,
Juan Marroquín Arreola, Humberto Ríos Bolívar,
Humberto Banda Ortiz . . . 45 La política comercial y su vinculación con la política energética
en México: retos y oportunidades, Daniel Romo Rico,
Vidal I. Ibarra Puig . . . 61 Hacia una política industrial en materia logística: un estudio
empírico en dos empresas, Guillermo Velázquez Valadez, Jesús Iván
Huerta Licona, Héctor Allier Campuzano . . . 89 El gobierno: abierto una medida anticorrupción para México,
María Concepción Martínez Rodríguez, María Isabel García Morales, Martín Vera Martínez . . . 119 Las finanzas públicas de las entidades y los municipios de México
Disciplina financiera y el endeudamiento público de las entidades federativas en México, María Isabel García Morales, María
Concepción Martínez Rodríguez, Brenda Lizethe Pérez Medina . . . 181 El gasto público y la inversión privada en México, Reyna Iveete Rosas Coronel, Christian Said Domínguez Blancas . . . 203
Este libro se compone de ocho ensayos y concentra los esfuerzos de varios profesores que realizan su trabajo de investigación en instituciones de edu-cación superior, principalmente, del Instituto Politécnico Nacional, la Uni-versidad Nacional Autónoma de México, la UniUni-versidad Autónoma Me-tropolitana, la Universidad Autónoma de Baja California y la Universidad Autónoma de Querétaro; la inquietud principal que agrupa a estos trabajos es el papel que el estado tiene tanto para impulsar el crecimiento económi-co económi-como para el desarrollo institucional y democrátieconómi-co del país. Cabe men-cionar que los autores y coautores son responsables, en su totalidad, de lo escrito y expresado en cada uno de los artículos que integran este libro.
En relación con el crecimiento económico, la mayoría de los trabajos se enfocan en el papel que el Estado tiene a partir de varias herramientas de política pública: a nivel interno; la política fiscal, la política industrial, la política educativa, la política social, es decir, la manera como se maneja el gasto público y la inversión. A nivel externo, se aborda el papel de la polí-tica comercial en términos de las relaciones comerciales de México con los demás países sobre todo en el sector energía, el cual es fundamental para el crecimiento económico de todos los países.
A nivel del desarrollo democrático e institucional, se aborda el rol del Estado en su disposición de transparentar el ejercicio de su actividad tan-to a nivel nacional como internacional, así como el mejorar las relaciones intergubernamentales en los diferentes órdenes de gobierno tanto en lo financiero como en lo administrativo.
Dado la gran desigualdad que existe en nuestro país, la política social es fundamental sobre todo para garantizar los derechos económicos y so-ciales de los habitantes más pobres del país; en este sentido, los autores María Antonieta Andrade Vallejo, Dulce María Monroy Becerril, Esteban Martínez Díaz, en el artículo Técnicas de evaluación del impacto de los
programas de desarrollo en torno a la pobreza. Caso: Estado de México: progresa, analizan los alcances y limitaciones, que tiene la metodología, para evaluar los programas de combate a la pobreza, particularmente el Programa progresa, consideran que la mejor manera de analizar los resul-tados es a partir del contraste entre los costos y los beneficios de dicho pro-grama, además nos brindan los antecedentes de la evolución que este programa ha tenido en los diferentes sexenios.
En esta investigación se hizo un breve análisis sobre la administración de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (fism) en el Estado de México, y se concluye que, si bien se encuentra una relación positiva entre el monto distribuido de este fondo y las variables respecto a la calidad de la vivienda, no se observa una relación positiva respecto al combate de la pobreza y el mejoramiento en la calidad de vida, por lo que esto lleva a concluir que a pesar de que dicho recurso representa una im-portante fuente de los ingresos municipales, realmente no está cumplien-do con el objetivo para lo que fue creacumplien-do. Cabe señalar, que una de las principales limitaciones de este trabajo es la escasa información referente a la pobreza municipal que existe por lo que imposibilita un análisis más profundo sobre la efectividad de este fondo.
Sin duda, uno de los bienes públicos más importantes para el desarrollo del país es la educación, y el Estado mexicano tiene una gran responsabi-lidad. La política educativa en México es muy importante porque permite el desarrollo de habilidades humanas para incrementar las capacidades de generar riqueza; a través de dichas políticas se lleva a cabo el financiamien-to de la educación que brinda el conocimienfinanciamien-to necesario para aumentar la productividad.
En este sentido, el artículo Niveles educativos y su vinculación con el crecimiento económico, de los autores Juan Marroquín Arreola, Humberto Ríos Bolívar, Humberto Banda Ortiz, señala que el gasto en educación es una inversión, y analiza la relación entre los niveles educativos y el creci-miento económico; la inquietud principal que desarrollan es conocer la repercusión que tienen los niveles de escolaridad en el Producto Interno Bruto (pib). De manera que analizan datos a nivel preescolar, primaria, secundaria, medio superior y superior.
En términos generale, el estudio encuentra que existe una evidencia mayor a favor de la educación media superior, lo cual indica que es el nivel que más contribuye al crecimiento económico en la mayoría de las entidades.
Otras de las inquietudes abordadas en este libro es mejorar el sector energía, principalmente la industria de los hidrocarburos y la electricidad a través de la política pública, debido a que este sector tiene un impacto muy fuerte en el crecimiento económico, de manera que es urgente su desarrollo interno y externo.
La política, comercial que el Gobierno aplica, es fundamental para todo los sectores pero es aún más importante para el sector energía por eso los autores Daniel Romo Rico y Vidal I. Ibarra Puig en su artículo La política comercial y su vinculación con la política energética en México: Retos y opor-tunidades, señalan que la política comercial en materia de energéticos, por parte del Estado, no puede perder de vista la dinámica de los energéticos en el comercio internacional y regional; señalan que la política petrolera instrumentada desde los 80 ha limitado el crecimiento de Petróleos Mexi-canos (Pemex), ha priorizado la exploración en lugar de impulsar la refina-ción y la petroquímica. Los autores analizan el cambio de la política comer-cial de liberalización, destacan los tratados de libre comercio que tiene México con más de 46 países y otros acuerdos comerciales con otros países. Los autores, además, señalan que la balanza comercial del sector ener-gía se ha tornado deficitaria desde 2016 y alcanzo un poco más de 4 mil millones de dólares en ese 2017, situación “atípica” considerando el enor-me potencial de recursos naturales renovables y no renovables que se dis-ponen en el país.
La importancia de las empresas para el crecimiento económico es cru-cial, de ahí la necesidad de impulsar una política industrial de fomento y apoyo a la planta productiva en el país que, finalmente, se concretiza en empresas, que son las que generan empleo y la riqueza nacional. En este sentido, el artículo Hacia una política industrial en materia logística: un estudio empírico en dos empresas, de los autores Guillermo Velázquez Va-ladez, Jesús Iván Huerta Licona, Héctor Allier Campuzano; realiza un es-tudio sobre los modelos de comportamiento, para establecer una propues-ta de una política industrial en materia de logística, de manera que se evalúen los modelos modificados que se basan en estadísticas de optimi-zación con el propósito de calcular las pérdidas en el tiempo y el desper-dicio de recursos materiales para delinear los principios básicos y diseñar una política industrial. Una de las observaciones que hacen estos autores es que la falta de personal especializado en riesgos es uno de los graves pro-blemas que se tienen en materia de logística.
Para el desarrollo de las instituciones y la democracia, es fundamental la transparencia y rendición de cuentas, que el Estado brinde información a los ciudadanos es una de las practicas que facilitan o mejoran la relación del Gobierno con sus gobernados, de ahí la importancia del artículo El Go-bierno abierto: una medida anticorrupción para México, de los autores Ma-ría Concepción Martínez Rodríguez, MaMa-ría Isabel García Morales, Martín Vera Martínez; ellos analizan el Programa Alianza para el Gobierno Global, que tiene un carácter internacional y México los suscribe desde el 2011. Este programa establece nuevos modelos de gobernanza, en los cuales los ciudadanos juegan un papel activo y participativo, de manera que los ejes estratégicos de este programa son; el gobierno centrado en la ciudadanía, presupuesto abierto y participativo; datos abiertos para el desarrollo, em-poderamiento y participación ciudadana; gobernanza de recursos natura-les. El auge de las tecnologías favorece y facilita la difusión y el acceso a la información pública. Sin embargo, el abuso del poder, la corrupción e impunidad dificultan esta transparencia.
El desarrollo del Estado implica el fortalecimiento de capacidades ins-titucionales, no únicamente a nivel del gobierno federal sino también a nivel de los estados y los municipios, esto significa que cada orden de gobierno pueda realizar de manera eficiente cada una de las responsabili-dades y atribuciones que, tanto la normatividad como la estructura admi-nistrativa, les han asignado y, de manera específica, en materia de la Ha-cienda Pública; en este sentido el artículo de Rocío Huerta Las finanzas públicas de las entidades y los municipios de México (2000-2016) aborda las fortalezas y debilidades institucionales de los gobiernos subnacionales; la autora destaca la gran heterogeneidad de estos gobiernos, no sólo en su tamaño, sino en su capacidad para incrementar la recaudación fiscal.
El estudio de la autora destaca que los municipios y entidades con mayor autonomía financiera realizan mayores esfuerzos por aumentar su recaudación propia. En materia de gasto, señala que se ha dado una ten-dencia a la disminución del gasto de inversión, el gasto corriente se ha mantenido y en términos generales, la deuda ha aumentado.
Uno de los aspectos que destaca la autora es que al mejorar las finan-zas públicas a nivel municipal se fortalecen las capacidades institucionales de estos órdenes de gobierno.
En los dos últimos sexenios (2006-2012; 2012-2018) el nivel de endeu-damiento de los gobiernos subnacionales, principalmente las entidades
federativas, han venido en aumento, al grado que se ha convertido en un problema mediático por las repercusiones de la deuda pública en los esta-dos y los casos de corrupción. El Gobierno de Peña Nieto planteó darle solución, para ello promulgó la Ley de Disciplina Financiera de las Enti-dades Federativas y Municipios; en este sentido, el artículo Disciplina fi-nanciera y el endeudamiento público de las entidades federativas en México, de las autoras María Isabel García Morales, María Concepción Martínez Rodríguez, Brenda Lizethe Pérez Medina; analiza los alcances y limitacio-nes que esta normatividad tiene para regular y limitar la deuda pública de los estados y los municipios.
Además de analizar esta normatividad, se hace referencia a los antece-dentes de la deuda, el contexto en el que se dio la reforma, se explica el me-canismo de control de la deuda pública de los gobiernos subnacionales a partir del sistema de alertas y los indicadores de deuda.
Las finanzas públicas, para el Estado, son fundamentales ya que permi-ten, por un lado proveer los recursos financieros (ingresos públicos) para hacer frente a las actividades del Gobierno, y por otro, establece la mane-ra como se distribuyen esos recursos (gasto público).
La manera como se emplea el gasto público es muy importante para el crecimiento económico, ya que puede incentivar la inversión privada a partir de incidir de manera positiva en las expectativas y en los niveles de inversión, eso es precisamente lo que abordan los autores Reyna Iveete Coronel Rosas y Christian Said Domínguez Blancas en su artículo El gas-to público y la inversión privada en México, en él realizan un debate teóri-co sobre la posibilidad de tener crecimiento eteóri-conómiteóri-co, sin que ello im-plique necesariamente inestabilidad macroeconómica; afirman que el Gobierno desempeña un papel importante para crear condiciones para un mayor bienestar de la población.
Los autores retoman datos estadísticos que ilustran con gráficos, en los que destacan el comportamiento de las principales variables macroeconó-micas en relación con el crecimiento económico, plantean que las acciones y políticas del Gobierno son fundamentales para fomentar el crecimiento económico.
Una vez que el lector haya repasado todos los artículos, podrá dar cuenta que en todos ellos se destaca la importancia que tiene el Estado para fomentar el crecimiento económico y fortalecer las instituciones y la de-mocracia.
Es importante señalar que este libro es producto de los proyectos de investigación Disciplina financiera en las entidades federativas e indicadores de endeudamiento sip-ipn 20181900 y Gobernanza e innovación en Méxi-co, sip-ipn, sip 20180165.
Esperamos que esta obra contribuya a la investigación de los problemas señalados, además de que aporta bibliografía para los planes de estudio de las unidades de aprendizaje de Finanza Públicas, Política Económica, Po-líticas públicas, Desarrollo y Crecimiento Económico, entre otras; del pro-grama de estudios de la licenciatura en Economía de la Escuela Superior de Economía y de otras instituciones públicas de educación superior. Sin duda, también es conveniente para los estudiantes de los posgrados en Ciencias Económicas y Ciencias Sociales.
María Isabel García Morales. María Concepción Martínez Rodríguez. Ciudad de México, diciembre del 2018.
PROGRAMAS DE DESARROLLO EN TORNO A LA POBREZA
Estudio de Caso: progresa, Edo. de México
María Antonieta Andrade Vallejo* Dulce María Monroy Becerril** Esteban Martínez Díaz***
Resumen
México ha empleado en ayuda para el desarrollo en torno a la pobreza, año con año, miles de millones de pesos; sin embargo, aún se conoce muy poco acerca del efecto real de los proyectos dirigidos a los pobres. Hay evidencias generalizadas sobre los beneficios que el crecimiento económico, las in-versiones en capital humano y el suministro de redes de seguridad tienen en los pobres. Pero para un programa o proyecto específico, la intervención no está produciendo los beneficios previstos, ni tampoco se sabe cuál fue el efecto general en la población. Para esto, se tendría que diseñar mejor el programa o proyecto para lograr los resultados deseados, para emplear los recursos de forma eficiente.1 Principalmente, la forma de evaluar el
impacto, buscando técnicas o modelos econométricos, matemáticos o es-tadísticos, que permitan de manera más objetiva, conocer el efecto en la población que vive en pobreza. Para efectos de este proyecto se consideró como punto de inflexión el programa progresa, por ser el programa que retoma algunos aspectos del programa Solidaridad (1994), y por ser un programa multisectorial destinado a combatir la extrema pobreza en Mé-xico mediante la entrega de un paquete integral de servicios de salud, nutrición y educación a familias pobres.
*Académica de la Sección de Estudios de Posgrado e Investigación de la Escuela Superior de Comercio y Administración. Unidad Santo Tomás. Instituto Politécnico Nacional (correo electró-nico: mandradev@ipn.mx. Tel. 55-3995-8113).
**Académica de la Sección de Estudios de Posgrado e Investigación de la Escuela Superior de Comercio y Administración. Unidad Santo Tomás. Instituto Politécnico Nacional (correo electró-nico: sweet.monroy@gmail.com. Tel: 55 2851-5036).
***Académico de la Sección de Estudios de Posgrado e Investigación de la Escuela Superior de Comercio y Administración. Unidad Santo Tomás. Instituto Politécnico Nacional (correo electró-nico: emartinezd@ipn.mx Tel: 57296000 Ext. 61660).
Introducción
Durante varias décadas, instituciones y administradores de proyectos se muestran desconfiados a realizar evaluaciones de impacto, porque las con-sideran costosas, prolongadas y técnicamente complejas, y porque los re-sultados pueden ser políticamente delicados, especialmente si son negati-vos (Baker, 2000). Muchas evaluaciones también reciben fuertes críticas porque los resultados se obtienen demasiado tarde, no responden las pre-guntas adecuadas o no se realizaron con suficiente rigor analítico. Otra restricción frecuente es la limitada disponibilidad y calidad de los datos. La evaluación de impacto es especialmente importante en los países en desarrollo, como México, donde los recursos son escasos y cada peso gastado debe maximizar su efecto en la reducción de la pobreza. Si los programas están mal diseñados, no llegan a los beneficiarios previstos o despilfarran los recursos; con la información adecuada es posible redise-ñarlos, mejorarlos o eliminarlos si se estima necesario. El conocimiento obtenido de los estudios para evaluar los efectos también proporciona in-formación decisiva para el diseño adecuado de programas y proyectos futuros. Adicionalmente, se han llevado a cabo algunas evaluaciones, a la luz de esta propuesta, particularmente en municipios del Estado de Méxi-co, con técnicas distintas, evidenciando formas distintas de evaluación, que permiten tener una visión más objetiva de los programas dedicados a combatir la pobreza.
i. Línea del tiempo de los programas en torno a la pobreza, a partir de la década de los años noventa, del programa Solidaridad hasta el programa Cruzada contra el Hambre El Programa progresa es un programa multisectorial, que se crea para combatir la extrema pobreza en México, mediante la entrega de un paque-te inpaque-tegral de servicios de salud, nutrición y educación a familias pobres. En su primera etapa, se pensó que al menos en tres años consecutivos, el Gobierno de México debía proporcionar asistencia monetaria, suplementos nutricionales, subvenciones educacionales y un paquete de salud básica. A partir del programa Solidaridad, que tuvo su auge a finales de la
hambre, sin que éstos hayan logrado una disminución significativa. Se destaca que en el periodo presidencial de Vicente Fox (2000-2006), se con-tinuó con el programa social que había implementado el presidente Ernes-to Zedillo (1994-2000).
En marzo del 2002, el presidente Fox anunció en el estado de Jalisco, que el programa progresa, cambiaba de nombre a Oportunidades. En este
último se incluiría a los pobres que habitaban en zonas urbanas que vivían con menos de cuatro salarios mínimos diarios, es decir, aproximadamen-te 175 pesos.
En este programa, se agregó otra área que fue el de jóvenes con opor-tunidades. En éste se entregaba un incentivo a los afiliados que terminaban su educación media superior antes de los 22 años.
El programa Oportunidades, continuó con la base de recursos que creó Progresa, como la entrega de recursos en efectivo, sólo a las mujeres, siem-pre y cuando cumplieran con los requisitos de asistir a consultas médicas y de llevar a sus hijos a la escuela.
Otro cambio que surgió en el sexenio del Presidente Fox, fue que a partir de primero de secundaria, el monto de becas escolares era mayor para las mujeres, en aras de combatir la desigualdad de género y la deser-ción femenil.
En cifras oficiales (Coneval, 2007) en comparación con el gasto en progresa en el año 2000, al de Oportunidades en el 2006, hubo un
aumen-to de 70.5%, ya que destinó 146 376 millones de pesos.
Además en 2005, previo a los comicios electorales del siguiente año, el presidente Fox, anunció un agregado más a Oportunidades: el apoyo a los adultos mayores de 70 años o más, que recibirían al menos, 250 pesos de pensión.
En el cierre del sexenio del Gobierno del presidente Fox, el nivel de pobreza alcanzó la cifra más baja desde 1990. Es decir que 45.5 millones de mexicanos eran pobres, abarcando a 42% de la población total (Coneval, 2007). Adicionalmente a lo anterior, en el Gobierno del Distrito Federal, se instituyó el apoyo a los adultos mayores, independientemente del de Oportunidades, acrecentando el número de beneficiarios, lo que impactó el gasto social y atención médica.
En el sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012), se continuó con el programa de Oportunidades; sin embargo, sufrió una ampliación, ya que al final de su sexenio, entregó transferencias en efectivo de 33 860
millones de pesos, equivalentes a 60% más de lo que su antecesor realizó en su último año de gobierno.
El presidente Calderón mantuvo la política de dar apoyo a familias con ingresos menores a cuatro salarios mínimos diarios (194 pesos), pero desde el 2007, el monto entregado pasó de 529 pesos a 830 pesos, al finalizar 2012.
El presidente Calderón incluyó además otros programas como el de Apoyo Alimentario, que desde 2008 entrega ayuda económica a las familias que no están afiliadas al programa Oportunidades, ya que sus comunidades no cuentan con la infraestructura educativa y de salud necesaria para cum-plir con las condiciones del mismo (Sedesol, 2013).
En el sexto informe de Gobierno de Presidente Felipe Calderón, el programa Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario, beneficiaban a seis millones de quinientas mil familias, lo que implicó un aumento de cobertura de 61%, en comparación a las que tenía el programa progresa en el 2000, que fue de 2 600 000 familias, según cifras de Sedesol (2013).
Se agregó también al programa, 100 pesos para el programa Infantil Vivir Mejor, que se entregaba, como extra a los hogares con tres niños menores de 9 años, y 50 pesos para ayuda energética.
Otro programa que lanza el presidente Calderón en el 2009, para com-plementar el de Oportunidades es Pisos Firmes. Éste consistió en sustituir los pisos de tierra por pisos de concreto, para disminuir la incidencia de enfermedades infecciosas en vías respiratorias, intestinales y los problemas de la piel, por mejores condiciones de salubridad en los hogares.
Según el Sedesol (2012), se sustituyeron 2 163 679 pisos, equivalente al88% de los pisos de tierra reportados por inegi en el 2010.
El Coneval (2011) informa que en México habían 57 millones de po-bres, es decir, 51.3% de la población. En los estados de Oaxaca, Chiapas y Veracruz, ubicados en el sur del país, se concentraban los municipios con el mayor porcentaje de la población que vivía con menos de 2,000 pesos al mes.
Con esta cifra, se detecta un aumento de 21% en el número de mexi-canos que viven en pobreza, en comparación con el 2006. Según Coneval (2011), representan a 11 500,000 más, que los registrados en el año de 1990. La Cruzada contra el hambre es una estrategia de política social, integral y participativa. Pretende una solución estructural y permanente a un grave problema que existe en México: el hambre.
La Cruzada ha hecho contribuciones importantes a la política social; ha propiciado la coordinación entre programas, dependencias y ámbitos de gobierno; ha contribuido a mejorar la coherencia entre los programas sociales federales; ha construido algunos instrumentos que permiten una toma de decisiones orientada a abatir las carencias sociales; ha creado espacios de participación comunitaria.
Estos esfuerzos de coordinación se han mejorado en la segunda mitad de 2015, y se han reforzado en 2016. Su objetivo pareciera ser más amplio que la Cruzada, en lo que ahora se conoce en la Sedesol como la estrategia de Inclusión Social. La Comisión Intersecretarial sirve como espacio para concretar decisiones generadas en los grupos de trabajo o detonar proce-sos de coordinación; cumple además un papel simbólico central que re-fuerza la prioridad de la Cruzada en la agenda del gobierno. Los comités comunitarios sirven como mecanismo para que las personas en pobreza extrema tengan un punto de contacto accesible donde conocer (Coneval, 2017).
Mediante una encuesta panel desarrollada por el Coneval en 2015, cuyos resultados no pueden ser generalizados a la totalidad de la población residente en localidades o municipios donde opera la Cruzada, pues esta encuesta es representativa sólo para la población de la muestra y que lleva año y medio de ser atendida (representativa de 207 578 hogares); se encon-traron avances en el abatimiento de las carencias sociales entre la población que ha sido beneficiaria de algún programa social registrado en el sifode. Todas las carencias sociales se redujeron entre 2013-2014 y 2015. Entre ellas, es importante resaltar las disminuciones en las carencias por acceso a los servicios de salud que pasó de 32.9% entre 2013 y 2014 a 9.2% en 2015, y por acceso a la alimentación pasó de 100 a 42.5% en este grupo de personas. En comparación, entre 2012 y 2014 la carencia por acceso a los servicios de salud a nivel nacional se redujo de 21.5 a 18.2%, y la de ali-mentación aumentó ligeramente de 23.3 a 23.4 por ciento.
El análisis sugiere que la estrategia de focalizar apoyos coordinados de varias dependencias y órdenes de gobierno hacia hogares precisos en si-tuación de pobreza extrema de alimentación (un subconjunto de la po-breza extrema) tiene resultados positivos cuando la coordinación es ade-cuada.
ii. Desarrollo
Conceptos y métodos utilizados en las evaluaciones de programas de des-arrollo.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), define diferentes conceptos y nociones sobre la pobreza, mis-mos que utiliza para relacionar indicadores y cubrir el terreno óptimo para su evaluación.
iii. Las dimensiones de la pobreza
La pobreza, en su acepción más amplia, está asociada a condiciones de vida que vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impiden la satisfacción de sus necesidades básicas e impo-sibilitan su plena integración social. Aun cuando existe una gran variedad de aproximaciones teóricas para identificar qué hace pobre a un individuo, hay un consenso cada vez más amplio sobre la naturaleza multidimensio-nal de este concepto, el cual reconoce que los elementos que toda persona necesita para decidir de manera libre, informada y con igualdad de opor-tunidades sobre sus opciones vitales, no pueden ser reducidos a una sola de las características o dimensiones de su existencia (Alkire y Foster, 2007; CDESC, 2001; Kakwani y Silber, 2008).
La medición de la pobreza en nuestro país ha sido desarrollada, tradi-cional y mayoritariamente, desde una perspectiva unidimensional, en la cual se utiliza al ingreso como una aproximación del bienestar económico de la población. Desde esta perspectiva, se suele definir un umbral o línea de pobreza que representa el ingreso mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes considerados indispensables. Dicho umbral es compa-rado con el ingreso de los hogares para determinar aquellos que son pobres. Esta aproximación permite identificar a la población que carece de las condiciones necesarias para satisfacer sus necesidades, siempre y cuando se puedan adquirir a través de los mercados de bienes y servicios.
Desde una perspectiva multidimensional, puede entenderse la pobre-za como una serie de carencias definidas en múltiples dominios, como las oportunidades de participación en las decisiones colectivas, los mecanis-mos de apropiación de recursos o las titularidades de derechos que permi-ten el acceso al capital físico, humano o social, entre otros. Su naturaleza
multidimensional, sin embargo, no requiere tomar en cuenta las situacio-nes de privación en todos los ámbitos en los que se puede desarrollar la vida de un individuo. El número y el tipo de dimensiones a considerar están directamente asociados a la forma en que se conciben las condiciones de vida mínimas o aceptables para garantizar un nivel de vida digno para todos y cada uno de los miembros de una sociedad (cdesc, 2001).
Puede haber otros factores o sucesos que estén correlacionados con los resultados, sin ser causados por el proyecto. Para asegurar un rigor meto-dológico, una evaluación del impacto debe estimar el escenario contrafac-tual o simulado alternativo, es decir, lo que habría ocurrido si el proyecto nunca se hubiera realizado o lo que habría ocurrido normalmente. Para determinar el escenario contrafactual, es necesario separar el efecto de las intervenciones de otros factores; una tarea algo compleja. Esto se logra con la ayuda de grupos de comparación o de control (aquellos que no partici-pan en un programa ni reciben beneficios), que luego se comparan con el grupo de tratamiento (personas que reciben la intervención). Los grupos de control se seleccionan, en forma aleatoria, de la misma población que los participantes del programa, mientras que el grupo de comparación es simplemente el grupo que no recibe el programa que se está investigando. Los grupos de comparación y de control deben ser semejantes al grupo de tratamiento en todo aspecto y la única diferencia entre los grupos es la participación en el programa (Baker, 2000).
Determinar el escenario contrafactual es esencial para el diseño de la evaluación. Esto se puede realizar usando diversas metodologías que en-tran en dos categorías generales: diseños experimentales (aleatorios) y diseños cuasi experimentales (no aleatorios). Sin embargo, es bastante complicado separar el efecto del programa de las condiciones hipotéticas que pueden verse afectadas por la historia, el sesgo de selección y la con-taminación. También se pueden usar métodos cualitativos y participativos para evaluar el impacto. Estas técnicas con frecuencia proporcionan infor-mación decisiva sobre las perspectivas de los beneficiarios, el valor que los programas revisten para éstos, los procesos que pueden haber afectado los resultados y una interpretación más profunda de los resultados obser-vados en el análisis cuantitativo. A continuación se analizan con más de-talle las fortalezas y debilidades de cada uno de estos métodos. Como lo descubrirá el lector, ninguna técnica es perfecta y, por lo tanto, el evaluador debe tomar decisiones frente a las ventajas y desventajas de cada uno de
los métodos elegidos. Sin embargo, una planificación oportuna y cuida-dosa proporcionará muchas más opciones metodológicas para diseñar la evaluación
iv. Diseños experimentales
Se considera que los diseños experimentales, conocidos también como aleatorización, son las metodologías de evaluación más sólidas. Al distri-buir aleatoriamente la intervención entre los beneficiarios calificados, el proceso mismo de asignación crea grupos de tratamiento y de control comparables que son estadísticamente equivalentes entre sí, a condición de que las muestras sean de tamaño adecuado. Se trata de un resultado muy convincente porque, en teoría, los grupos de control generados me-diante asignación aleatoria sirven como un escenario contrafactual per-fecto, sin los dificultosos problemas de sesgo de selección que existen en todas las evaluaciones. La principal ventaja de esta técnica es la simplicidad en la interpretación de los resultados, puesto que el efecto del programa sobre el resultado que se evalúa se puede medir a través de la diferencia entre las medias de las muestras del grupo de tratamiento y el grupo de control. Aunque los diseños experimentales se consideran el método óptimo para estimar el impacto de un proyecto, en la práctica conllevan varios problemas. Primero, la aleatorización podría ser poco ética debido a la negación de beneficios o servicios a miembros de la población de por sí calificados para el estudio. Segundo, puede ser políticamente difícil pro-porcionar una intervención a un grupo y no a otro. Tercero, el alcance del programa podría significar que no hubiera grupos sin tratamiento, como en el caso de un proyecto o cambio de política de amplio alcance. Cuarto, durante el experimento, los individuos de los grupos de control podrían cambiar ciertas características que los identifican, lo que podría invalidar o contaminar los resultados. Quinto, podría resultar difícil garantizar que la asignación sea realmente aleatoria. Sexto, los diseños experimentales pueden ser costosos y prolongados en ciertas situaciones, especialmente en la recopilación de nuevos datos.
Con esta técnica, la selección aleatoria determina cuándo el beneficia-rio calificado recibe el programa y no si lo recibe (MacKay, Burrows y Lazzerini, 1978). Por último, se puede aplicar la aleatorización dentro de un subconjunto de beneficiarios igualmente calificados, llegando al mismo
tiempo a todos los más calificados y negando los beneficios a los menos calificados (Pradhan, Rawlings y Ridder, 1998). Sin embargo, si se imple-menta esta última sugerencia, se debe tener en cuenta que los resultados que arroje la evaluación serán válidos para el grupo del cual se tomó la muestra generada aleatoriamente.
v. Diseños cuasi experimentales
Se pueden emplear métodos cuasi experimentales (no aleatorios) para rea-lizar una evaluación cuando es imposible crear grupos de tratamiento y de comparación a través de un diseño experimental. Estas técnicas generan grupos de comparación que se asemejan al grupo de tratamiento, al menos en las características observadas, usando metodologías econométricas que incluyen métodos de pareo, métodos de doble diferencia, métodos de va-riables instrumentales y comparaciones reflexivas.
Cuando se usan estas técnicas, los grupos de tratamiento y de compa-ración, por lo general, se seleccionan después de la intervención usando métodos no aleatorios. Por lo tanto, se deben aplicar controles estadísticos para abordar las diferencias entre los grupos de tratamiento y de compara-ción y emplear técnicas de pareo sofisticadas para crear un grupo de com-paración que sea lo más similar posible al grupo de tratamiento. En algunos casos también se selecciona un grupo de comparación antes del tratamien-to, aunque la selección no es aleatoria (Friedlander y Robins, 1995).
La ventaja principal de los diseños cuasi experimentales es que se pueden basar en fuentes de datos existentes y, por lo tanto, a menudo son más rápidos y menos costosos en implementar. Además, se pueden realizar una vez que el programa se ha implementado, a condición de que existan suficientes datos. Las desventajas principales de las técnicas cuasi experimentales son que: a) con frecuencia se reduce la confiabilidad de los resultados, puesto que la metodología es menos sólida estadísticamente; b) los métodos pueden ser estadísticamente complejos, y c) conllevan un problema de sesgo de selección. Al generar un grupo de comparación en lugar de asignarlo aleatoriamente, hay muchos factores que pueden afectar la confiabilidad de los resultados. La complejidad estadística requiere conocimientos especializados con-siderables en el diseño de la evaluación y el análisis e interpretación de los resultados. Esto no siempre es posible, especialmente en las condiciones
de los países en desarrollo (LaLonde, 1986; Fraker y Maynard, 1987; La-Londe y Maynard, 1987; y Friedlander y Robins, 1995).
Entre las técnicas de diseño cuasi experimental, en general, se consi-dera que las técnicas de comparación pareada son la alternativa subóptima al diseño experimental. Gran parte de la literatura sobre metodologías de evaluación se centra en el uso de este tipo de evaluaciones, lo que indica el frecuente uso de las comparaciones pareadas y los numerosos desafíos que plantea el contar con grupos de comparación poco adecuados. En los últimos años se han producido significativos avances en las técnicas de correspondencia de puntuación de la propensión (Rosenbaum y Rubin, 1985; Jalan y Ravallion, 1998).
Este método es muy atractivo para los evaluadores que tienen res-tricciones de tiempo y no tienen la ventaja de contar con datos básicos (de referencia), dado que se pueden usar con una simple sección trans-versal de datos. Sin embargo, para esta técnica se debe contar con los datos adecuados, porque se basa en tomar nuevas muestras de los bene-ficiarios durante la aplicación en terreno de una encuesta más amplia, haciéndolos corresponder luego con un grupo de comparación seleccio-nado de la muestra básica más amplia de la iniciativa global, frecuente-mente una encuesta domiciliaria a nivel nacional. Dado el crecimiento de las aplicaciones de grandes encuestas en los países en desarrollo, como las Encuestas Sobre la Condiciones de Vida de propósitos múltiples, este método de evaluación parece particularmente prometedor (Jalan y Ra-vallion, 1998).
vi. Análisis de costos-beneficios o eficacia en función de los costos
Aunque este tipo de análisis no se relaciona estrictamente con la medición de los efectos, permite que las autoridades responsables midan la eficien-cia de los programas comparando intervenciones alternativas sobre la base del costo de producir un resultado determinado.
Puede aumentar enormemente las implicaciones de política de la eva-luación de impacto y, por lo tanto, también se debería incluir en el diseño de cualquier evaluación de impacto.2
2 Un estudio más completo del análisis de costos-beneficios y eficacia en función de los costos se
Con el análisis de costos-beneficios se intenta medir, en términos mo-netarios, la eficiencia económica de los costos de un programa versus sus beneficios. Para muchos proyectos, especialmente en los sectores sociales, no es posible medir todos los beneficios en términos monetarios.
Los principales pasos del análisis de costos-beneficios y eficacia en fun-ción de los costos son la identificafun-ción de todos los costos y beneficios del proyecto, y luego calcular una razón costo-eficacia. Al calcular los costos, se debe incluir el valor de la intervención misma, al igual que todos los demás costos, como costos administrativos, de entrega, inversión (actua-lizados al valor actual neto), el valor monetario de los bienes o servicios proporcionados en forma gratuita, los costos sociales como el deterioro ambiental y los riesgos para la salud. Los beneficios pueden ser mone-tarios, como el aumento en el ingreso, o bien el número de unidades entregadas, valoraciones de las pruebas o mejoramientos de salud. Cuan-do no se puedan cuantificar los beneficios, será posible usar indicaCuan-dores subjetivos, como sistemas de clasificación o ponderación. Sin embargo, este enfoque puede ser complicado para interpretar valoraciones subje-tivas.
Una vez determinados los costos y beneficios, la razón eficacia en fun-ción de los costos (R) es entonces R = costo/unidad (o beneficio). Esta razón se puede comparar en todas las intervenciones para medir la eficien-cia. En teoría, esta técnica es bastante directa. En la práctica, sin embargo, hay muchos riesgos involucrados en la identificación y cuantificación de los costos y beneficios. Es importante asegurarse que se seleccionen los indicadores adecuados, que las metodologías y supuestos económicos usa-dos sean coherentes en todas las razones y que las razones de hecho sean comparables. Y al igual que con otras técnicas que se usan en el análisis de los efectos, la mejor forma de realizar la medición de la eficacia en función de los costos es cuando ésta se incluye en el diseño de la evaluación desde las primeras etapas. Esto permite recopilar la información necesaria sobre costos y beneficios y asegurar la coherencia.
vii. Diseño de la evaluación
Una vez que los objetivos y datos disponibles estén claros, es posible co-menzar con la fase de diseño del estudio de la evaluación del impacto.
La elección de metodologías depende de las preguntas, secuencia cro-nológica, restricciones presupuestarias y capacidad de implementación de la evaluación. Al definir el diseño, también fue importante determinar cómo la evaluación del impacto se ajustó a la estrategia de control y eva-luación más amplia aplicada a un proyecto. Se debieron supervisar todos los proyectos, de modo que los administradores, prestamistas y autorida-des responsables puedan seguir el autorida-desarrollo del proyecto. Como se seña-ló anteriormente, el esfuerzo de evaluación debe ajustarse a las necesidades de información del proyecto. Para efectos de este proyecto se utilizó la técnica de Costo-beneficio, para evaluar el impacto.
Preguntas de evaluación. Las preguntas de evaluación que se plantearon están bastante ligadas al diseño de la evaluación en términos del tipo de datos recopilados, la unidad de análisis, las metodologías usadas y la se-cuencia cronológica de las diversas etapas. Al aclarar las preguntas de la evaluación, también es importante considerar las implicaciones de género del efecto del proyecto.
Asuntos de secuencia cronológica y presupuesto. El tema más crucial de la secuencia cronológica se relaciona con la posibilidad de comenzar el diseño de la evaluación antes que se implemente el proyecto y el momen-to en que se necesiten los resultados. También es útil identificar, de an-temano, en qué puntos durante el ciclo del proyecto se necesitará infor-mación del esfuerzo de evaluación, de modo que se pueda vincular la recolección de datos y las actividades de análisis. Tener los resultados en forma oportuna puede ser determinante para las decisiones de políticas; por ejemplo, durante una revisión del proyecto, cerca de un período de elecciones o cuando se tomen decisiones con respecto a la continuación del proyecto.
Algunos métodos demoran más en implementarse que otros. La asig-nación aleatoria y los métodos antes y después (por ejemplo, comparacio-nes reflexivas) tardan más que los enfoques de comparación pareada ex post. Al usar enfoques antes y después que utilizan evaluaciones básicas (de referencia) y seguimiento, se debe disponer de suficiente tiempo para que el último miembro del grupo de tratamiento reciba la intervención y luego, por lo general, dé más tiempo para que se materialicen y se observen los efectos posteriores al programa. Grossman (1994), sugiere que en ge-neral hay que dejar transcurrir entre 12 y 18 meses después de incorporar la muestra en la intervención para examinar los efectos.
viii. Resultados
1. Análisis de las fondos para el combate a la pobreza, inseguridad, carencias en servicios de salud y educativos.
Las aportaciones federales o fondos del ramo 33 son recursos que se trans-fieren a las entidades federativas y cuentan con etiquetas de gasto, las cua-les se encuentran establecidas en el capítulo quinto de la Ley de Coordi-nación Fiscal (lcf). El objetivo de estos recursos es cumplir con ciertas responsabilidades que el Gobierno federal debe de asumir, pero que se las asigna a los estados con el fin de mejorar la eficiencia de la tarea. Por lo anterior, las aportaciones se componen de ocho fondos los cuales están destinados a un fin específico como el combate a la pobreza, inseguridad, carencias en servicios de salud y educativos, entre otros.
De los fondos que componen al ramo 33, los municipios reciben di-rectamente recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (fism). Este fondo está destinado al financiamiento de obras y acciones que beneficien directamente a la población en pobreza extrema, como punto de inflexión del programa progresa.
Al considerar las alarmantes cifras que reporta el país en relación a la población en situación de pobreza extrema, resulta de relevancia tomar acciones que permitan mitigar y, en el mejor de los casos, reducir el nú-mero de pobres. De acuerdo a las cifras del Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en México en 2012 se reportaron 53.3 millones de personas en situación de pobreza extrema, de los cuales 7.3 millones de personas habitan en el Estado de México, ocasionando con ello que la entidad de posicione en el primer lugar con mayor presencia de pobres, y en el lugar 16 considerando la proporción de pobres respecto a la población de la entidad. Adicionalmente a los 7.3 millones de mexiquenses que viven en situación de pobreza, 0.9 millones se encuentran en situación de pobreza extrema, es decir, son aquellas personas que disponen de un ingreso tan bajo que, aun si dedicaran la totalidad de su tiempo a adquirir alimentos, no podrían adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana. Por ello se ha considera-do pertinente hacer un análisis sobre la efectividad de los recursos del fism a nivel municipal en el Estado de México, para conocer cómo este recurso ha influido para el combate de la pobreza mediante el
financia-miento de obras y acciones, en el que se establecerá la relación que ha tenido la ministración de este recurso e indicadores relacionados con servicios básicos de vivienda con los que cuentan los domicilios parti-culares por municipio, y otros que estarán relacionados con la medición de pobreza; finalmente, se emitirán las conclusiones que se deriven del análisis anterior.
2. Antecedentes del Fondo de Infraestructura Social Municipal (fism)
El antecedente más remoto del fism surge en 1982 con la creación del ramo 26 denominado Promoción Regional, el cual se incluye en el Presupuesto de Egresos de la Federación destinado al desarrollo regional y el alivio de la pobreza. Posteriormente, en 1984 cambia su denominación a Desarrollo Regional, con el objetivo de contribuir al desarrollo integral del país, con-tribuir a la descentralización de la vida nacional y al fortalecimiento mu-nicipal. Después de 1989 a 1995 se le denominó Solidaridad y Desarrollo Regional, el cual se utilizó para financiar el Programa Nacional de Solida-ridad. En 1997 el ramo se dividió en dos fondos: el Fondo para la Promo-ción del Empleo y la EducaPromo-ción con 35% de los recursos del ramo, el Fon-do de Infraestructura Social Municipal con 65% de los recursos, es así como en 2006 por primera vez se establece una fórmula para distribuir los recursos del fism a través del Acuerdo, que tiene por objeto dar a conocer las variables y fuentes de información para apoyar a los estados en la apli-cación de sus fórmulas de distribución entre los municipios, de las apor-taciones federales previstas en el Fondo para la Infraestructura Social Mu-nicipal del Ramo General 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006, publicado el 13 de enero de 2006 en el Diario Oficial de la Federación (dof). A partir de dicho año, de manera anual, la Secretaría de Desarrollo Social publica las variables y fórmula de distribu-ción de los recursos del fism.
Es de destacarse que de 2006 a 2013, la fórmula de distribución atendía a los criterios de masa carencial social que calculaba la Secretaría de De-sarrollo Social, y a partir de 2014 dicha fórmula se modificó, para consi-derar los datos publicados por el Coneval respecto a indicadores de po-breza extrema (Tabla 1).
Tabla 1
Recursos del fism
7.5% 7.6% 8.1% 7.7% 7.3% 7.6% 7.4% 8.0% 8.7% 8.7% 8.6% 8.9% 8.9% 9.1% 9.4% 0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 7.5% 7.6% 8.1% 7.7% 7.3% 7.6% 7.4% 8.0% 8.7% 8.7% 8.6% 8.9% 8.9% 9.1% 9.4% M ill on es d e p es os FISM Ramo 33
Fuente: Fondo para la Infraestructura Social Municipal del Ramo General 33. (2015). Presupuesto de Egre-sos. Ejercicio fiscal 2000-2014.
3. Aplicación de los recursos del fism (caso Edo. de México)
Desde 1998, el Gobierno del Estado de México ha repartido a sus munici-pios recursos correspondientes al fism. Para 2015, de conformidad con el Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades fede-rativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2015, de los recursos correspondientes a los Ramos Gene-rales 28, Participaciones a Entidades Federativas y Municipios y 33 Apor-taciones Federales para Entidades Federativas a Municipios, que dio a co-nocer la shcp en el dof el 23 de diciembre de 2014, se tiene programado que se repartirá por concepto del fism 3 330.5 millones de pesos (mdp), cifra 458.8% mayor a lo repartido en 1998. Cabe resaltar que dichos recur-sos han mostrado una comportamiento variante en el transcurso de los años ya que sus tasas de crecimiento han oscilado entre 49.1% y –18.4% (Tabla 2).
Tabla 2
Recursos del fism en el Estado de México. Cifras en millones de pesos.
Año fism Año fism
1998 596.00 2007 2 314.10 1999 888.80 2008 2 790.70 2000 1 124.00 2009 2 924.60 2001 1 340.10 2010 3 062.50 2002 1 564.40 2011 3 416.30 2003 1 629.00 2012 2 786.50 2004 1 702.70 2013 3 043.20 2005 1 929.10 2014 3 294.60 2006 2 058.50 2015e/ 3 330.50 e/datos estimados
Fuente: Secretaría de Hacienda. Diario Oficial de la Federación, 23 de diciembre de 2014
Adicionalmente, es de señalarse que, de acuerdo a las cifras reportadas por la shcp, desde el 2000 el Estado de México, se ha posicionado como una de las entidades federativas que mayores recursos recibe de este fondo, sólo por debajo de Chiapas, Veracruz y Guerrero, y en el transcurso de los años ha variado su posición respecto a Oaxaca y Puebla como a continua-ción se señala (Tabla 3).
Tabla 3 Cifras fism. Entidad Federativa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e/ Chiapas 2° 2° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° Veracruz 1° 1° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° Oaxaca 4° 4° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° 3° Guerrero 3° 3° 5° 6° 6° 6° 5° 6° 6° 6° 6° 6° 4° 4° 4° 4° Puebla 6° 6° 6° 5° 5° 5° 6° 5° 5° 5° 5° 5° 5° 5° 5° 5° México 5° 5° 4° 4° 4° 4° 4° 4° 4° 4° 4° 4° 6° 6° 6° 6° e/datos estimados
Así mismo, es de destacarse que los recursos del fism representan una fuente importante de ingresos para los municipios, ya que de 1998 a 2013, de acuerdo a cifras reportadas por el inegi, para el programa progresa, los ingresos por el fism han representado 12.0% de los ingresos munici-pales; dicho porcentaje se incrementa aun más en los municipios más mar-ginados como San José del Rincón, Villa de Allende, San Felipe del Pro-greso, Villa Victoria y Amatepec, que los ingresos obtenidos del fism han representado de 1998 a 2013 44.9, 36.6, 34.9, 34.5 y 32.5% respectivamen-te de sus recursos (Tabla 4).
Tabla 4
Promedio proporción fism. 44.9 36.6 34.9 34.5 32.5 2.3 2.0 1.9 1.6 1.5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
San José del Rincon
Villa de Allende
San Felipe del Progreso
Villa Victoria Amatepec
Metepec Coacalco de Berrizabal Papalotla Huixquilucan Cuautitlán Fuente: inegi, 2014.
4. Distribución de recursos del fism
La distribución de los recursos del fism en los municipios del Estado de Mé-xico ha atendido a una serie de fórmulas de distribución que han estado acordes con las establecidas en el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal.
De 1998 a 2005, la distribución de los recursos del fism se hacía de una manera discrecional y atendiendo a un componente inercial, ya que el criterio para distribuir estos recursos en 2000, 2001, 2002 y 2005 fue apli-cando la misma tasa de crecimiento al monto repartido por municipio del año inmediato anterior. En 1999, la tasa de crecimiento aplicada fue de 49.1%, en 2000 fue de 26.5%, en 2002 fue de 19.2% y 2005 de 13.3%.
De 2006 a 2013, la distribución de los recursos del fism se hizo atendien-do al coeficiente resultante de la Masa Carencial Municipal calculada por el Secretaría de Desarrollo Social. Dicha Masa Carencial Municipal se obtiene al considerar el índice Global de Pobreza multiplicado por el número de miembros en el hogar en pobreza extrema. Como a continuación se detalla:
La distribución del fism se realizaba en función de la proporción que le correspondía a cada municipio en pobreza extrema a nivel estatal, dicha proporción se detalla a continuación:
(1)MCMk =
MCMk ————
MCE + 100 donde
PMk= Participación porcentual del municipio k MCMk= Masa Carencial del Municipio k
MCE = Masa Carencial Estatal
IGPj= Índice Global de Pobreza de un hogar La Masa Carencial del Municipio k se obtiene:
jk
MCMk =
∑
MCHjk (2)j = 1
donde
∑
MCHjkSumatoria de la Masa Carencial de los hogares j en pobrezaextrema en el municipio k.
jk = Número total de hogares en pobreza extrema en el municipio k
MCHjS Masa Carencial del Hogar j La Masa Carencial del Hogar j se obtiene:
MCHj = IGP 2
donde
IGPj = Índice Global de Pobreza de un hogar
Tj = Número de miembros en el hogar j en pobreza extrema El Índice Global de Pobreza de un hogar se obtiene:
IGPj = Pj1 β1 + Pj2 β2 + Pj3 β3 + Pj4 β4 + Pj5 β5 (4)
donde
Pjw = Brecha respecto a la norma de pobreza extrema de la necesidad básica
w para el hogar i en el estudio
β1, – .5 = Ponderador asociado a la necesidad básica w
j = Hogar en estudio
Las necesidades básicas son las siguientes: w1 = Ingreso per cápita del hogar
w2 = Nivel educativo promedio por hogar w3 = Disponibilidad de espacio de la vivienda w4 = Disponibilidad de drenaje
w5 = Disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar
Los ponderadores asociados a las necesidades básicas son los siguientes: β1 = 0.4616
β2 = 0.1250 β3 = 0.2386 β4 = 0.0608
β5 = 0.1140
Para cada hogar se estiman las cinco brechas respecto a las normas de pobreza extrema que corresponden a cada una de las necesidades básicas, con base en la siguiente fórmula:
Pj =
[
————zw – xiwzw
]
(5)donde
zw = Norma establecida para la necesidad básica w zjw = Valor observado en cada hogar j para la necesidad básica w De la fórmula de distribución, es importante destacar que el Índice Global de Pobreza se determinaba en función de las brechas existentes para cinco necesidades básicas: ingreso per cápita por hogar, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio de vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar, las cuales recibían una ponderación distinta.
Los municipios a los que se les determinó mayor masa carencia, fueron: San José del Rincón, Ecatepec de Morelos, San Felipe del Progreso, Chi-malhuacán y Nezahualcóyotl. Los que obtuvieron un menor valor de dicha variable fueron: Papalotla, Mexicaltzingo, Texcalyacac, Tenango del Aire y Tonanitla.
A partir de 2014, los criterios para distribuir los recursos del fism cambiaron con base en la reforma aplicada a la Ley de Coordinación Fiscal, la cual consideraría el número de carencias promedio de la población en pobreza extrema y la eficiencia en la reducción de la pobreza extrema utilizando datos emitidos por el Coneval. Lo anterior, se hizo consideran-do que el Coneval emite datos más recientes respecto a la situación de la población en situación de pobreza en comparación con los datos que se obtenían del inegi para obtener el Índice Global de Pobreza. Por lo anterior la fórmula de distribución entre los municipios del Estado de México es la siguiente:
Fi,t = Fi,2013 + ΔF2013,t(0.8zi,t + 0.2ci,t) (6) Donde: zi,t = xi,t ———— ∑ixi,t (6a) xi,t = CPPEi PPEi,Υ ———— ∑iPPEi,Υ (6b)
ci,t = PPEi,Υ – 1 —————— PPEi,Υ —————— PPEi,Υ – 1 ∑i————— PPEi,Υ (6c)
Las variables de cálculo se definen de la siguiente manera:
Fw = Monto del fais del municipio i en el año t
Fi,2013 = Monto del fais del municipio i en 2013
ΔF2013,t= faist– ∑Fi,2013 donde faistcorresponde a los recursos del
Fondo en el año de cálculo t.
zi,t = La participación del municipio i en el promedio estatal de las
carencias de población en pobreza extrema más reciente publicada por el Coneval al año t.
ci,t = La participación del municipio i en la bolsa de recursos
asignados por su eficacia en el abatimiento de pobreza extrema
CPPEi,= Número de carencias promedio de la población en pobreza
extrema del municipio i más reciente publicada por el Coneval al año t.
PPEi,y= Población en Pobreza Extrema del municipio i, de acuerdo
con la información más reciente provista por el Coneval.
PPEi,y – 1= Población en Pobreza Extrema del municipio i, de acuerdo con la información inmediata anterior a la más reciente provista por el Coneval.
Es importante señalar que considerando que sólo existe un corte de medición de la pobreza multidimensional a nivel municipal dado a cono-cer por el Coneval, la participación ci,t se considerará cero para todos los municipios, por lo que el coeficiente zi,t será igual a uno (con fundamento en el Décimo Primer transitorio de la Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal publicada el 9 de diciembre de 2013) y la fórmula de distribución se dé fin de la siguiente manera:
Fi,t = Fi,2013 + ΔF2013,t(zi,t) (7) El efecto en el cambio de fórmula realmente no ocasionó variaciones sustantivas respecto a la distribución de los recursos del fism, ya que la
mayoría de los municipios siguieron manteniendo su posición respecto al porcentaje que reciben del fism proporcionado al Estado de México. So-lamente vale la pena destacar que los casos más afectados fueron aquellos municipios que bajaron tres posiciones en el ranking, los cuales fueron Calimaya, La Paz, Nextlalpan, Ocoyoacac, Teotihuacán y Texcoco, sin em-bargo sí recibieron mayores recursos a los proporcionados en 2013 con una variación de 15.6, 10.3, 20.0, 15.2, 13.8 y 16.4%.
Finalmente, es importante señalar que si bien de 1998 a la fecha, se ha modificado el criterio de distribución de estos recursos, realmente no ha habido una modificación sustantiva en el monto que reciben los 125 mu-nicipios del estado. Ya que los mumu-nicipios que reciben una mayor propor-ción del fism se han mantenido como municipios prioritarios en el período de análisis, como sucede con Ecatepec de Morelos, San Felipe del Progre-so, Nezahualcóyotl, Naucalpan de Juárez, Toluca, Villa Victoria, Tejupilco, Chimalhuacán, Valle de Chalco Solidaridad e Ixtlahuaca. Algunos casos excepcionales son Almoloya de Juárez y Tlalnepantla de Baz que modifi-caron sustantivamente su posición en la distribución de recursos de 2012 derivado de la modificación en el cálculo de la masa carencial (Tabla 5). 5. Evaluación de los recursos del fism
Se llevó a cabo el análisis gráfico y correlacional, para conocer la relación existente entre el monto recibido por municipio por el fism y algunos indicadores que permitan medir la efectividad de dicho fondo.
Respecto de los indicadores que se utilizarán para medir la efectividad de los recursos del fism, se encuentran algunos relacionados con los ser-vicios básicos de vivienda con los que cuentan los domicilios particulares por municipio, y otros estarán relacionados con la medición de pobreza. 6. Evaluación por servicios básicos de vivienda
Respecto a los indicadores que se utilizaron para medir la efectividad del fism respecto a los servicios básicos de vivienda, se utilizarán los publi-cados en el Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos por el inegi en el que se desglosa la información a nivel municipal de las viviendas
particulares que cuentan con piso diferente de tierra, energía eléctrica, con suministro de agua y drenaje en 1995, 2000, 2005 y 2010 (Tabla 6, 7, 8 y 9).
Tabla 5
Ranking distribución del fism. Municipio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Almoloya de Juárez 11° 11° 11° 11° 4° 4° 5° 5° 4° 4° 4° 5° 5° 5° 34° 34° 34° 34° Chimalhuacán 9° 9° 9° 9° 6° 6° 6° 6° 6° 6° 6° 6° 6° 6° 4° 4° 4° 4° Ecatepec de Morelos 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 1° 2° 2° 1° 1° Ixtlahuaca 12° 12° 12° 12° 7° 8° 8° 8° 7° 7° 7° 8° 8° 8° 7° 7° 6° 6° Naucalpan de Juárez 4° 4° 4° 4° 9° 7° 7° 7° 9° 9° 9° 7° 7° 7° 12° 10° 10° 10° Nezahualcóyotl 3° 3° 3° 3° 5° 5° 3° 3° 5° 5° 5° 4° 3° 4° 5° 5° 5° 5°
San Felipe del Progreso 2° 2° 2° 2° 3° 3° 4° 4° 3° 3° 3° 3° 4° 3° 3° 3° 3° 3°
Tejupilco 8° 8° 8° 8° 13° 13° 13° 13° 13° 13° 13° 13° 13° 13° 6° 6° 7° 8°
Tlalneplantla de Baz 6° 6° 6° 6° 10° 10° 10° 10° 10° 10° 10° 10° 10° 10° 21° 20° 20° 20°
Toluca 5° 5° 5° 5° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 2° 8° 8° 8° 7°
Valle de Chalco Solidaridad 10° 10° 10° 10° 12° 12° 12° 12° 12° 12° 12° 12° 12° 12° 16° 14° 12° 12°
Valle Victoria 7° 7° 7° 7° 11° 11° 11° 11° 11° 11° 11° 11° 11° 11° 9° 9° 9° 9°
San José del Rincón n.a. n.a. n.a. n.a. 8° 9° 9° 9° 8° 8° 8° 9° 9° 9° 1° 1° 2° 2°
Fuente: Fondo para la infraestructura social Municipal del Ramo General 33. (2015). Presupuesto de Egresos. Ejercicio fiscal 1998-2015.
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 FISM Piso M illones de pesos M iles de viviendas
Fuente: inegi (2011). Sistema estatal y municipal de base de datos. Edo. de México.
Tabla 7
Relación fism y energía eléctrica, 2010.
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
FISM Energía eléctrica
M
illones de pesos
M
iles de viviendas
Fuente: inegi (2011). Sistema estatal y municipal de base de datos. Edo. de México.
Tabla 8
Relación fism y agua, 2010.
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 FISM Agua M illones de pesos M iles de viviendas
Tabla 9
Relación fism y drenaje, 2010.
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 FISM Drenaje M illones de pesos M iles de viviendas
Fuente: inegi (2011). Sistema estatal y municipal de base de datos. Edo. de México.
Del análisis gráfico anteriormente expuesto, se presenta un resumen de los coeficientes de correlación que existen entre el monto distribuido del fism y el indicador correspondiente (Tabla 10).
Tabla 10
Coeficiente de correlación del fism respecto a indicadores de vivienda
Indicador 2000 2005 2010
Piso 0.775 0.729 0.746
Energía eléctrica 0.784 0.740 0.750
Agua 0.764 0.723 0.729
Drenaje 0.747 0.712 0.726
Fuente: Elaboración propia con datos del inegi y Edomex.
Como se observa existe una relación positiva entre la ministración de los recursos del fism y los indicadores de vivienda en los años de análisis 2000, 2005 y 2010. Lo anterior lleva a señalar que posiblemente el fism está cumpliendo con su objetivo; sin embargo, es importante realizar el análisis considerando que la infraestructura que sea construida debe estar destinada a combatir la pobreza extrema.
7. Evaluación por situación de pobreza
En esta sección se analizará la relación existente entre el fism y diversas variables que permitan medir la situación de pobreza a nivel municipal en el Estado de México (Tabla 11).
Tabla 11
Relación fism y pobreza extrema, 2010.
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 60 50 40 30 20 10 0
FISM Pobreza extrema
M
illones de pesos
Por
cen
taje de la población
Fuente: Fondo para la infraestructura social Municipal del Ramo General 33. (2011). Presupuesto de Egresos.
Tabla 12
Relación fism y carencia servicios de vivienda, 2010.
200 150 100 50 0 100 80 60 40 20 0 FISM Carencia M illones de pesos Por cen taje de la población
Fuente: Fondo para la infraestructura social Municipal del Ramo General 33. (2011). Presupuesto de Egresos.
Tabla 13
Relación fism e idh, 2010.
120 100 80 60 40 20 0 1.7 1.6 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1 0.9 0.8 FISM IDH M illones de pesos 1/ IDH
Tabla 14
Coeficiente de correlación del fism respecto a indicadores de pobreza.
Indicador 2000 2005 2010 Pobreza extrema n.a n.a 0.182 Carencia servicios basicos de vivienda n.a n.a 0.173
idh 0.048 0.147 n.a
Fuente: Elaboración propia con datos de Coneval, pnud y Edomex.
A diferencia de los indicadores en los que solamente se medía el núme-ro de viviendas que cuentan con los servicios básicos a nivel municipal, al utilizar los indicadores relacionados exclusivamente con la población en situación de pobreza, se observa que existe una correlación muy baja entre el monto proporcionado del fism y el combate a la pobreza. Por lo anterior, se puede inferir que, si bien, se están utilizando los recursos del fism para la construcción de infraestructura social, ésta no se encuentra enfocada a mejorar la situación de las personas que se encuentran en pobreza.
ix. Conclusión e impacto de la investigación
En esta investigación se hizo un breve análisis sobre la ministración de los recursos del fism en el Estado de México, a través del programa progresa, y se concluye que, si bien se encuentra una relación positiva entre el mon-to distribuido de este fondo y las variables respecmon-to a la calidad de la vivien-da, no se observa una relación positiva respecto al combate de la pobreza y el mejoramiento en la calidad de vida, por lo que esto lleva a concluir que a pesar de que dicho recurso representa una importante fuente de los ingresos municipales, realmente no está cumpliendo con el objetivo para el que fue creado. Cabe señalar que una de las principales limitaciones de este trabajo es la escasa información referente a la pobreza municipal que existe, por lo que imposibilita un análisis más profundo sobre la efectividad de este fondo.
Adicionalmente, se ha comentado que a pesar de las modificaciones que ha sufrido la forma de distribución de este recurso en los municipios, realmente no ha habido un cambio sustantivo en la misma. Por lo que se espera que, a partir de esta investigación, puedan surgir propuestas que coadyuven en la efectividad del fondo.
