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Resolución del Ararteko de 11 de abril de 2013, por la que se recomienda al Ayuntamiento de xx que responda a la denuncia por infracción de la normativa ambiental en la actividad de lavado interior de cisternas de mercancías peligrosas.

Antecedentes

1. La empresa (...) -quien dice actuar en representación de las empresas

autorizadas en el País Vasco para el lavado interior de cisternas de mercancías peligrosas- pone en nuestra consideración la respuesta dada por el Ayuntamiento de xx a las denuncias presentadas contra la actividad de lavado de vehículos industriales y cisternas de mercancías peligrosas en un polígono industrial en yy.

En concreto, el reclamante nos indica que viene denunciando desde el año 2010 que una empresa ubicada en ese polígono desarrolla la actividad de lavado interior de cisternas de mercancías peligrosas sin disponer de las preceptivas autorizaciones. En su denuncia adjunta una serie de pruebas documentales y fotográficas remitidas al Ayuntamiento de xx en las que se advierte que en varias fechas de 2011 se han realizado labores de limpieza interior de cisternas. Según relata en su reclamación, la mercantil responsable no cumple con las medidas correctoras medio ambientales para ejercer esa actividad (depuradora físico-química, biológica y tratamiento de fangos) por lo que las aguas que genera esta actividad serían vertidas sin cumplir los parámetros exigidos. También cuestiona la falta de gestión adecuada de los residuos que produce. Por otro lado, mantiene que la empresa carece de los medios para desarrollar la actividad de lavado de cisternas de mercancía peligrosa en los términos del Real Decreto 948/2003, de 18 de julio, que establece las condiciones mínimas que deben reunir las instalaciones de lavado interior de cisternas de mercancías peligrosas.

A pesar de las denuncias presentadas la empresa denunciante no ha recibido respuesta expresa y la empresa habría continuado con el ejercicio de la actividad sin el control medioambiental e industrial requerido.

2. Admitida a trámite esta reclamación solicitamos información al Ayuntamiento de xx sobre las medidas municipales seguidas para garantizar el cumplimiento de la legalidad urbanística y ambiental respecto a la actividad de lavado interior de cisternas y sobre las actuaciones de control y de inspección seguidas tras la denuncia presentada.

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El Ayuntamiento de xx nos remitió un primer informe de noviembre de 2011 en el nos daba cuenta de las actuaciones seguidas. La empresa (...) dispone de autorización para desarrollar la actividad de reparación, mantenimiento y lavado exterior de vehículos industriales. El ayuntamiento estaba tramitando la licencia de ampliación de la actividad para la ejecución de una estación depuradora de aguas residuales procedentes del lavado interior de cisternas. Ese expediente estaba pendiente del preceptivo informe de medidas correctoras que debía emitir el Departamento de Medio Ambiente. Asimismo, el Ayuntamiento de xx nos indicó que no constaban denuncias sobre la realización de lavados desde el año 2010. El informe a las alegaciones presentadas por la empresa promotora de la queja concluía la falta de evidencias de la realización de lavado interior de las cisternas. En relación con la regularización de la actividad se había requerido información complementaria sobre los tratamientos de las aguas y lodos que genera la actividad. En todo caso, esta autorización ambiental resulta independiente de la declaración responsable de cumplimiento de los requisitos de instalaciones de lavado interior de cisternas ante el departamento de industria del Gobierno Vasco.

3. Con posterioridad, desde los servicios técnicos nos han remitido más documentación sobre este expediente municipal. Así, nos han comunicado la concesión de la licencia de actividad por resolución 157/2012, de 27 de marzo de 2012, una vez informadas las medidas correctoras por el Departamento de Medio Ambiente del Gobierno Vasco.

Con esa fecha se concedió la licencia de obras para la ejecución de la estación depuradora con un plazo de ejecución de cuatro meses.

Transcurrido el plazo, el pasado 5 de marzo de 2013, el Ayuntamiento de xx ha requerido a la empresa para la presentación de la certificación de final de las obras y del cumplimiento de las medidas correctoras impuestas, como trámite previo a la concesión de la licencia de apertura de la actividad de lavado interior.

4. Trasladada esa información al promotor de la queja este insiste en que las denuncias sobre el funcionamiento de la actividad de limpieza interior de cabinas son conocidas por el Ayuntamiento de xx, conforme consta en la alegaciones presentadas a la ampliación de la actividad: Asimismo, insiste en que el tratamiento de las aguas utilizadas en el proceso de limpieza no sirven para rebajar los límites del vertido a las previsiones de la ordenanza municipal de vertidos industriales.

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Por otro lado, conviene destacar que han vuelto a denunciar expresamente, en marzo de 2012, el funcionamiento de la actividad sin las preceptivas licencias de apertura y sin autorizar y verificar el vertido de las aguas derivadas del proceso de limpieza de cisternas de mercancías peligrosas a la red de alcantarilladlo municipal. Por ello, han instado al ayuntamiento su intervención para suspender la actividad de limpieza interior de cisternas de mercancías peligrosas por no disponer de la preceptiva licencia

Tras valorar las cuestiones descritas en la reclamación, y la respuesta municipal dada, damos traslado de las siguientes

Consideraciones

1. El objeto de nuestra intervención es analizar la actuación del Ayuntamiento de xx en relación con el control ambiental de la actividad de lavado interior de las cisternas de mercancías peligrosas que se desarrolla en el polígono industrial de (...) en yy.

El lavado interior de las cisternas de mercancías peligrosas implica la eliminación de los residuos y productos químicos que pueden quedar albergados en las cisternas usadas para el transporte por carreteras. Por un lado, esta actividad requiere una declaración del titular responsable que justifique el cumplimiento de los requisitos técnicos que recoge el Real Decreto 948/2003, de 18 de julio, tras la modificación que ha resultado del Real Decreto 340/2010, de 19 de marzo. Es el Departamento de Industria del Gobierno Vasco el órgano encargado de verificar y controlar el cumplimiento de estos requisitos y de la presentación de la declaración responsable.

Por otro lado, las emisiones a la atmósfera y los vertidos y lodos resultantes de las operaciones de lavado interior están sujetas a la normativa vigente en materia de medio ambiente y aguas; esto es, al régimen de licencias que recoge la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, y el control de los vertidos previstos en la legislación de aguas y en la ordenanza municipal de vertidos industriales a la red de alcantarilladlo público.

En la presente resolución nos centraremos en la actuación municipal de control de las denuncias por infracción de la normativa ambiental formalizadas por el promotor de la queja.

Según la denuncia que consta en la queja, la empresa reclamante ha aportado al ayuntamiento una serie de pruebas documentales y fotográficas en las que

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se advierte que, en junio y julio de 2011, se han realizado labores de limpieza interior de cisternas que la empresa desarrolla sin disponer de la correspondiente licencia de actividad y de apertura.

El Ayuntamiento de Xx nos informa de los trámites administrativos seguidos desde el año 2011 para autorizar la ampliación de la actividad para la ejecución de una estación depuradora de aguas residuales procedentes del lavado interior de cisternas.

No consta sin embargo ninguna respuesta municipal a las denuncias aportadas por la reclamante salvo el informe técnico del arquitecto municipal de agosto de 2011 en los que, sin valorar las pruebas aportadas, desestima la alegación por el uso de las instalaciones para lavado interior sin contar con el preceptivo permiso.

2. Hay que partir del carácter indisponible de las facultades de disciplina ambiental. La actuación de los poderes públicos para exigir el control y adecuación a la legalidad ambiental de las actividades clasificadas no es una mera cuestión facultativa. El ejercicio de estas potestades públicas es una cuestión de orden público que el ordenamiento jurídico les atribuye en defensa del interés general y para garantizar el cumplimiento de los deberes que derivan de esa legislación.

El control ambiental requiere un título administrativo habilitante, con carácter preceptivo y previo a su puesta en funcionamiento de la actividad, que justifique su idoneidad ambiental. Asimismo, el control ambiental no se limita a la autorización sino que, para su correcto desarrollo, requiere un seguimiento y una exigencia de resultado respecto a los objetivos de calidad ambiental prefijados.

En este caso, el artículo 55.1 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, establece que las actividades industriales están sujetas al régimen de licencias de actividad clasificada contemplado en esa norma como un requisito necesario para su puesta en funcionamiento. Ese control ambiental es previo puesto que deben evaluarse las afecciones que puedan suponer para el medio ambiente y para la salud de las personas y, de ese modo, imponer las medidas preventivas necesarias. La mencionada norma establece una doble autorización, una primera licencia de actividad donde se fijen las medidas correctoras que garanticen una adecuada calidad ambiental y una posterior licencia que asegure su efectivo cumplimiento. Tal como señala en el artículo 61.3 de la Ley 3/1998, el ayuntamiento otorgará esta licencia de apertura una vez expedida el acta de

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comprobación favorable y con anterioridad al inicio de una actividad clasificada.

En el caso de la licencia de actividad concedida por resolución 157/12, de 27 de marzo se menciona expresamente que: “En ningún caso la actividad podrá comenzar a funcionar antes de que se haya obtenido el acta de comprobación favorable de la adopción de medidas correctoras impuestas. Solo en ese caso, se concederá la licencia de apertura y funcionamiento, única que legitima el ejercicio de la actividad”. Para obtener el acta es requisito previo presentar un certificado de cumplimiento de las medidas correctoras y solicitar la oportuna visita de comprobación.

Asimismo, las licencias de actividad y de apertura generan un vínculo permanente encaminado a la protección del interés público, frente a las posibles contingencias que pudieran ir apareciendo en el ejercicio de la actividad autorizada. En este sentido, debe quedar claro que la actividad ha de entenderse sometida a la condición implícita de tener que ajustarse siempre y en todo momento a las exigencias del interés público. Estas exigencias facultan a la Administración para que, con la adecuada proporcionalidad, pueda intervenir en la actividad autorizada imponiendo a quienes las ejerzan, incluso de oficio, las medidas de corrección y de adaptación que resulten necesarias para garantizar el correcto funcionamiento de la actividad o, en último término, la revocación de la autorización concedida cuando todas las posibilidades de adaptación a las exigencias de interés público hayan quedado agotadas, ya que, de lo contrario, sería hacer dejación de sus preeminentes deberes de vigilancia, seguridad, convivencia y orden público.

3. En el expediente objeto de análisis, el Ayuntamiento de xx continúa hasta la fecha tramitando la autorización para el desarrollo de la actividad de lavado interior.

Sin embargo, consta una denuncia formal formalizada en marzo de 2012 en la que solicita expresamente al ayuntamiento intervenir contra el uso de lavado interior no autorizado.

El Ayuntamiento de xx se ha limitado a negar el fundamento de las denuncias a pesar de las pruebas exhibidas por la empresa denunciante. Tampoco consta ninguna actuación municipal dirigida a comprobar o contrastar los hechos exhibidos mediante las pruebas documentales.

En nuestra opinión la ausencia de trámites administrativos ante los escritos y denuncias presentados por el lavado interior de cisternas es un supuesto de

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mal funcionamiento del Ayuntamiento que debemos poner de manifiesto en los siguientes términos.

Con carácter general, las administraciones públicas, en sus relaciones con los ciudadanos, deben encauzar el ejercicio de sus funciones públicas mediante el procedimiento administrativo. La razón de ser de este modo de actuación administrativa responde a una doble finalidad, servir de garantía a los derechos de los administrados y, de otro modo, al propio interés público.

La garantía de la existencia de unos trámites administrativos y de una respuesta efectiva al ciudadano deriva de la propia Constitución Española – artículo 103.1 y 105– y forman parte del derecho de la ciudadanía a una buena administración que configura el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, introducida por el Tratado de Lisboa. Dentro de este derecho a la buena administración podríamos mencionar el acuse de recibo de los escritos que se presenten, su impulso de oficio y el deber de responder de forma expresa a las cuestiones planteadas. Asimismo, la administración debe informar a las personas de los derechos que pueden ejercitar en relación con su pretensión. La falta de concreción de la queja o de la pretensión del interesado o una reclamación que exceda de su ámbito de actuación no exime a la administración pública de cumplir con estas obligaciones.

En ese sentido la presentación de una reclamación, en cualquiera de los formatos de comunicación previstos por la administración requiere una tramitación siempre que la intención de la persona reclamante trascienda de la mera puesta en conocimiento de la administración de una serie de hechos. En ese contexto, la administración debe tratar de encauzar la voluntad de los administrados en aquellos procedimientos concretos fijados por el ordenamiento jurídico. Los principios que rigen el funcionamiento de la administración como son el de antiformalismo, buena fe o confianza legítima permiten a la administración reconducir estas comunicaciones a los procedimientos específicos.

Todas las comunicaciones que hagan referencia a unos hechos concretos y que denuncien las afecciones al medio ambiente o a la salud de las personas por parte de esa actividad industrial deben llevar a su calificación como denuncia medioambiental, y ser remitida al órgano competente para el trámite correspondiente.

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La denuncia ambiental, en el ejercicio de la acción pública existente en esta materia, debe implicar la tramitación de un expediente administrativo en los términos de la legislación medioambiental y conforme a las reglas previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Así debemos tener en cuenta que el artículo 34 de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, establece cuando menos “el derecho a recibir comunicación del órgano competente sobre la apertura o no de aquél y, en su caso, de la resolución que le ponga fin”.

En ese sentido, tras valorar las cuestiones denunciadas, el órgano competente debe considerar la incoación del correspondiente expediente de disciplina ambiental o, en caso contrario, concluir con la resolución desestimatoria de la pretensión del solicitante. En todo caso, el ejercicio de la acción pública implica la obligación de comunicar a las partes interesadas el archivo de la intervención a los efectos del ejercicio de las acciones y recursos que correspondan en cada caso.

4. Por otro lado, debemos recordar que, frente a las actividades que no gozan de la necesaria autorización administrativa, la legislación establece la obligación de intervenir para exigir su adecuación llegando incluso a prever la clausura parcial o definitiva mientras no se legalice efectivamente la actividad conforme al procedimiento establecido en la Ley 3/1998 General de Protección de Medio Ambiente del País Vasco.

Con el fin de evitar situaciones como las ocurridas en la presente queja, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección de Medio Ambiente del País Vasco, en su artículo 64 y 65 establece que, sin perjuicio de las sanciones que procedan, cuando el alcalde tenga conocimiento de que una actividad funciona sin las licencias pertinentes, le requerirá al titular para que la legaliza en un plazo máximo de seis meses. En caso contrario, o si la actividad no pudiera legalizarse “deberá procederse a su clausura, previa audiencia del interesado”.

Asimismo, si el ayuntamiento dispone de evidencias como las aportadas por el reclamante, de una actividad no prevista en la autorización ambiental que es susceptible de implicar daños al medio ambiente, como puede ser el vertido de las aguas y el tratamiento de los lodos sin verificar el preceptivo tratamiento exigido en la normativa, debe actuar en los términos previstos en el artículo 106 y siguientes de la Ley 3/1998, General de Protección de Medio Ambiente del País Vasco. De igual modo, hay que mencionar en este caso las

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previsiones recogidas en los artículos 31 y siguientes de la Ordenanza Municipal de Vertidos Industriales a la Red de Alcantarillado Público.

En esos términos, las competencias municipales de disciplina ambiental y sancionadoras no se limitan a tramitar la correspondiente autorización ambiental sino que deben servir para evitar el funcionamiento de la actividad con carácter previo a la posible legalización y a la verificación del cumplimiento de las exigencias medioambientales y de vertido industrial a la red de alcantarillado que evite riesgos o daños al medio ambiente o a la salud de las personas.

Recomendación

Que dé respuesta a la denuncia presentada, lleve a cabo las medidas de inspección y control ambiental de su competencia, valore de forma adecuada las pruebas aportadas por la empresa denunciante y, en su caso, tome las medidas de disciplina ambiental y sancionadoras que impone la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, y la ordenanza municipal de vertidos industriales que pudieran corresponder al promotor de la actividad de lavado interior de cisterna de mercancías peligrosas antes de disponer la autorización ambiental y de vertido al alcantarillado.

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