CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

Radicación: 25000-23-27-000-2012-00458 02 [21870]

Actor: CSA CONSTRUCTORA SANTA ANA S.A. E INVERSIONES RODEOCHICO S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA Participación en Plusvalía

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “C” – En Descongestión, que accedió a las pretensiones de la demanda.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso lo siguiente:

«PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la parte accionada, conforme a las consideraciones antes expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del Decreto 059 de 18 de

agosto de 2010, en cuanto la liquidación y monto de la participación en plusvalía para los predios identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50N-997737, 50N-20326196, 50N-20337830, 50N-20337832, 50N-20337835, 50N-20353133, 50N-20292898 y 50N-20442470 (Cédula Catastral 00-00-0004-2595-00)

TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 2493 de 12 de

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reposición promovido por la parte demandante en contra del decreto antes mencionado.

CUARTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho que las

sociedades INVERSIONES RODEOCHICO y CONSTRUCTORA SANTA ANA C.S.A., no están obligadas al pago de la participación del efecto de plusvalía que se fijó respecto a los inmuebles de su propiedad en los actos demandados, así como a la correspondiente cancelación de las anotaciones que se hayan efectuado en relación al tributo descrito.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.

(…)».

ANTECEDENTES

Las demandantes son propietarias de los inmuebles identificados así: CSA Constructora Santa Ana S.A. Inversiones Rodeochico

S.A. (antes CSA Constructora Santa Ana) Matrícula inmobiliaria Fl. Matrícula inmobiliaria Fl. 50N-997737 53 50N-20353133 94 50N-20326196 86 50N-20292898 97 50N-20337830 88 50N-20337832 91 50N-20337835 92 50N-20442470 150

Mediante el Acuerdo Municipal 17 del 15 de julio de 2000, el Concejo municipal de Chía adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial1, en el que clasificó los predios antes indicados, en la Zona de Vivienda Campestre Especial dentro de la subzona Santa Ana2.

El 11 de agosto de 2008, el Concejo municipal del ente demandado, expidió el Acuerdo 8 «Por el cual se establece la participación en la plusvalía en el municipio de Chía y se dictan otras disposiciones»3. Mediante el Decreto 059 del

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Cuaderno anexo 2

2 Art. 2º del Dcto. 059/10. (fls. 4 y 5 cdno. anexo 1) 3

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18 de agosto de 2010 «Por el cual se liquida el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre y la Zona de Vivienda Campestre Especial y se establece el monto de la participación para los predios localizados en ellas», el Alcalde municipal de Chía fijó el monto de la participación para los predios de las demandantes, entre otros, así:

CSA Constructora Santa Ana S.A. Inversiones Rodeochico S.A. (antes CSA Constructora Santa

Ana)

Matr. Inmob. Valor Matr. Inmob. Valor

50N-997737 $406.993.997 50N-20353133 $522.795.526 50N-20326196 $983.326.809 50N-20292898 $2.863.951 50N-20337830 $2.255.687.849 TOTAL $525.659.477 50N-20337832 $71.411.778 50N-20337835 $73.553.552 50N-204424704 $29.229.162 TOTAL $3.820.203.147

El Decreto fue notificado por edicto fijado el 20 de septiembre y desfijado el 3 de octubre de 2011. Además fue notificado en el periódico el Nuevo Siglo los días 7, 14 y 21 de agosto de 20115.

Contra el Decreto mencionado, las sociedades demandantes interpusieron recurso de reposición6, el cual fue decidido mediante la Resolución 2493 del 12 de diciembre de 2011 en el sentido de no acceder a las pretensiones principales ni subsidiarias del recurrente7.

DEMANDA

Las demandantes, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron la nulidad parcial del Decreto 059 del 18 de agosto de 2010, en cuanto liquidaron el efecto plusvalía para la

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Este inmueble aparece identificado en el Decreto 059/10 con el número 50N-20208778, el cual fue corregido en el numeral primero de la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto por las demandantes.

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Cuaderno anexo 1 6 Fls. 58 a 72 c.p. 7

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Zona de Vivienda Campestre y Campestre Especial y estableció el monto de la participación para los predios identificados con folios de matrícula 997737, 20326196, 20337830, 20337832, 20337835, 50N-20353133, 50N-20292898 y 50N-20442470 y de la Resolución 2493 del 12 de diciembre de 2011 que resolvió negativamente el recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, pidieron que se declare que no están obligadas al pago de las sumas por participación en plusvalía. Adicionalmente, solicitaron condenar en costas a la parte demandada.

Como normas violadas se invocaron las siguientes:

 Artículo 363 de la Constitución Política

 Artículo 35 del Código Contencioso Administrativo El concepto de la violación se desarrolló, así:

1. Los actos administrativos demandados desconocieron el principio de irretroactividad de la ley tributaria.

Explicó que, según los actos demandados, el hecho generador por el cual se liquidó el efecto plusvalía respecto de los predios objeto de la controversia, sobrevino como consecuencia de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio de Chía, mediante el Acuerdo 017 de 2000.

Señaló que conforme a lo dispuesto en los artículos 111 y 119 del POT, se deduce que si bien el municipio de Chía tiene derecho a participar en la plusvalía que generen los predios, como consecuencia de determinada acción urbanística prevista en el POT, el Concejo Municipal es el encargado

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de expedir su reglamentación con el fin de lograr la efectividad de la aplicación de esa contribución.

Expuso que la exigibilidad del pago de la participación en plusvalía surge a partir de la reglamentación por parte del Concejo Municipal de Chía, corporación que mediante el Acuerdo 08 del 11 de agosto de 2008 acogió la tarifa dispuesta para dicho tributo, por lo que los hechos generadores que ocurrieron antes de su expedición no son exigibles en virtud del principio de irretroactividad en materia tributaria.

Manifestó que, no obstante lo anterior, en la resolución que resolvió el recurso de reposición objeto de demanda, el municipio señala que pese a que la tarifa del tributo liquidado mediante el Acuerdo 058 de 2010 no se había establecido con anterioridad al hecho generador de la participación en plusvalía objeto de controversia, era procedente exigir el pago.

Resaltó que los actos demandados violan el principio de irretroactividad en materia tributaria, toda vez que liquidaron el monto del efecto y participación por plusvalía para los predios de las demandantes con base en un presunto hecho generador acaecido con la expedición del Acuerdo 017 de 2000 – POT de Chía, pese a que la certeza sobre las condiciones del mencionado tributo solo se tuvieron con la expedición del Acuerdo 8 del 11 de agosto de 2008, por medio del cual se señaló concretamente la tarifa aplicable.

Afirmó que en los predios objeto del gravamen nunca existió hecho generador que pudiera hacerse exigible, pues la acción urbanística que pudiera generar la plusvalía se presentó con la expedición del POT adoptado mediante Acuerdo 017 de 2000, previo a la entrada en vigencia de la reglamentación del tributo, por lo cual, este no era aplicable.

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2. Los actos administrativos no indicaron en concreto cuál es el hecho generador que dio origen a la aplicación del tributo.

Señaló que el Decreto 059 del 2010, por medio del cual se liquidó el monto del efecto y participación por plusvalía para los predios de propiedad de las demandantes, hizo una sucinta exposición de las facultades legales para el cobro de dicho tributo, sin que en momento alguno entrara a definir concretamente el presunto hecho generador que sustenta dicho cobro.

Alegó que si el propósito del Decreto 059 de 2010 era liquidar el monto de la participación en plusvalía, el ejercicio mínimo que debió haber hecho el municipio, en cumplimiento del artículo 35 CCA, fue establecer concretamente cuál de los tres supuestos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 generó el tributo en el caso concreto.

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los actos demandados, petición que fue negada por el Tribunal, mediante auto del 9 de agosto de 20128, y confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 22 de marzo del 20139.

OPOSICIÓN

El ente municipal demandado se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de (i) “inepta demanda” porque la demandante se

8 Fls. 120 a 126 c.p.

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limita a describir unas normas como presuntamente violadas pero no concreta ni explica el concepto de violación, además, que no se establece el perjuicio causado con los actos demandados para efectos del restablecimiento del derecho; (ii) “ineptitud sustantiva de la demanda por no

haberse demandado la totalidad de los actos administrativos”, a juicio de la

demandada, debieron demandarse los Acuerdos 017 de 2000 y 08 de 2008.

Expuso que mediante Acuerdo 08 de 2008, el Concejo Municipal reglamentó el efecto plusvalía para el municipio de Chía, teniendo en cuenta los hechos generadores que se establecieron mediante el Acuerdo 017 de 2000 (POT), fecha en la que se causaron tales hechos.

Precisó que el Acuerdo 017 de 2000 estableció que la tasa de participación en plusvalía oscilará entre el 30 y 50% del mayor valor por metro cuadrado, es decir, que la tasa fue anticipadamente establecida, por lo que la participación en el beneficio que generó la acción urbanística del municipio es del año 2000, razón por la cual los actos demandados están ajustados a derecho. Agregó que, por lo anterior, el Acuerdo 08 de 2008 prevé que el cobro «se efectuará teniendo en cuenta normas establecidas en el Acuerdo

17 de 2000 (P.O.T.), Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes», lo

cual no quiere decir que se realizaría el cobro de manera retroactiva, simple y llanamente se deben tomar las disposiciones señaladas en el Acuerdo, toda vez que contiene los hechos generadores de la plusvalía y las normas legales de la participación.

Transcribió los artículos 115 a 136 del Acuerdo 17 de 2000 para concluir que las normas para la aplicación de la plusvalía están descritas en el POT, el cual contiene los hechos generadores y determinó, entre otros aspectos, las

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zonas beneficiadas con la plusvalía, las cuales sirven de fundamento para liquidar el tributo.

Precisó que el fundamento legal de la participación es la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo Municipal 017 de 2000, donde están previstos los hechos generadores de la participación. Indicó que la naturaleza jurídica de la plusvalía es diferente a la del impuesto, pues la plusvalía corresponde a una participación, por lo que, dada su configuración y exigibilidad, no resulta aplicable la normativa invocada por la parte demandante.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones.

Estimó el a quo que no se configuran ningunas de las excepciones planteadas por el ente demandado, porque i) la parte actora no solo especificó las normas violadas sino que dio las explicaciones pertinentes respecto de los motivos de inconformidad, ii) las demandantes si solicitaron el restablecimiento del derecho consistente en que se declare que no están obligadas al pago de suma alguna y iii) fueron demandados los actos que delimitaron la situación particular de las demandantes frente al pago de la participación en plusvalía, pues la parte actora no pretende discutir los parámetros de la determinación del tributo sino la forma como se calculó dicho concepto sobre los predios de su propiedad.

Luego de hacer un recuento legal y jurisprudencial sobre la participación en la plusvalía, el Tribunal señaló que el Acuerdo 08 de 2008 es el acto en virtud del cual el Concejo Municipal de Chía estableció en su territorio el gravamen

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descrito, con el fin de aplicar dicho efecto económico en su jurisdicción, conforme a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, para lo cual en su contenido, se determinó en forma expresa, el concepto de participación en plusvalía y los hechos generadores que daban lugar al tributo.

Por lo anterior, el a quo indicó que el hecho generador que correspondería acoger para efectuar la posterior liquidación del tributo, debía darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 08 de 2008, ya que fue la misma Ley 388 de 1997 que dispuso que los concejos municipales y distritales mediante acuerdos de carácter general establecerán las normas para la aplicación de la plusvalía en sus respectivas jurisdicciones.

Advirtió el Tribunal que en la Memoria Técnica de Estimación en la participación de la Plusvalía Zona de Vivienda Campestre y Vivienda Campestre Especial, que antecedió al acto liquidatorio demandado, se indicó que la base gravable se establecería «si desde el año 2000 a hoy, se han sucedido varios de los hechos generadores en el mencionado Acuerdo y otros señalados en la ley (…)». Igualmente, en el Decreto 059 de 2010, se reseñó que constituirían hechos generadores de la plusvalía los establecidos en los artículos 74 de la Ley 388 de 1997 y 112 del Acuerdo 17 de 2000.

Con fundamento en lo anterior, concluyó el a quo que lo anterior resulta contrario a los postulados del principio de irretroactividad tributaria que propende una liquidación conforme a hechos posteriores al acto que funda la carga legal.

RECURSO DE APELACIÓN

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Explicó que para determinar el momento en que nace la obligación de la plusvalía es necesario precisar, con base en los principios generales del derecho tributario, que uno es el hecho generador del tributo, señalado en el Acuerdo 17 de 2000 y la Ley 388 de 1997 y otro es el momento de causación, esto es, con el Decreto 059 de 2010.

Señaló que la determinación de los hechos generadores parte del análisis comparativo del potencial de las normas urbanísticas para cada una de las zonas de uso reglamentadas entre el Acuerdo municipal 03 de 1994 y el Acuerdo 17 de 2000 y los instrumentos que lo desarrollan o complementan.

Indicó que antes de elaborar y sancionar el Decreto 059 de 2010, el municipio identificó las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas con base en la determinación de los hechos generadores descritos en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 donde se configura la plusvalía.

Manifestó su desacuerdo con los argumentos esgrimidos por el a quo para sostener que la Administración vulneró el principio de irretroactividad tributaria, toda vez que el hecho generador y la manera como se concretó se estableció en el Decreto 059 de 2010 al precisar que serían los previstos en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y 112 del Acuerdo 17 de 2000.

Finalmente, señaló que para efectos de la liquidación del monto de la plusvalía se tuvo en cuenta el momento a partir del cual quedó en firme el Decreto 059 de 2010 de acuerdo con la variación del IPC, por tanto, su cálculo no fue arbitrario.

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ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandada insistió en los argumentos planteados en el recurso.

La demandante precisó que la violación del artículo 336 CP se fundamenta en que, a través de los actos demandados, el municipio fijó el monto del tributo de participación por plusvalía para los predios objeto de debate, teniendo como hecho generador el Acuerdo 17 de 2000- POT, cuando solo con la adopción del Acuerdo 8 de 2008, es decir, 8 años después, el Concejo Municipal reglamentó, entre otros aspectos, la tarifa aplicable al tributo.

Afirmó que mediante el Acuerdo 17 de 2000, el Concejo Municipal de Chía adoptó el POT, acción urbanística que ordenó el territorio del municipio, clasificó el suelo y estableció políticas generales de ordenación urbanística. Indicó que con base en esa norma, el acto acusado señaló que en los inmuebles de propiedad de las demandantes, se había configurado el hecho generador dado que habían sido ubicados por el POT en «zona de vivienda campestre y zona de vivienda campestre especial», de lo cual se desprende que el municipio consideró como hecho generador de la plusvalía el contenido en el artículo 74 numeral 2º de la Ley 388 de 1997.

Sostuvo que en el Decreto 059 de 2010, el ente demandado aplicó la tarifa del 40% del tributo por plusvalía reglamentado por el Acuerdo 8 del 11 de agosto de 2008 a un presunto hecho generador acaecido el 14 de junio de 2000, cuando se adoptó el POT.

Transcribió apartes de la sentencia del 26 de febrero de 2015, Exp. 20349, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, para indicar que las

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disposiciones que establezcan los elementos esenciales del tributo deben ser preexistentes al cumplimiento de la obligación tributaria.

Resaltó que contrario a lo alegado por el ente demandado, aunque los hechos generadores del tributo estuvieran determinados de manera previa en la Ley 388 de 1997 y en el Acuerdo 017 de 2000-POT, esto no podrían tener aplicación sino hasta la reglamentación de la plusvalía, esto es, hasta el Acuerdo 08 del 11 de agosto de 2008, por tanto, los hechos generadores antes de la reglamentación serian ineficaces para la generación de la obligación, pues no existía normativa tributaria necesaria para hacerlos efectivos, en consecuencia, no pueden considerarse hechos generadores de la participación de la plusvalía.

Finalmente, reiteró el cargo de la demanda relativo a que en los actos demandados no se expusieron los argumentos fundamento de la decisión, esto es, señalar concretamente el presunto hecho generador que originó la obligación tributaria objeto de controversia.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada. Explicó que aunque el Acuerdo 08 de 2008 de Chía dispuso el porcentaje de participación en la plusvalía generada por las acciones urbanísticas y la ejecución de obras públicas, previstas en el POT del municipio, no podía entenderse que el cobro se debía hacer en forma retroactiva por el hecho de indicarse en el inciso 2 del artículo 3º del Acuerdo 08 de 2008 que se tengan en cuenta las normas del Acuerdo 17 de 2000, la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes.

Concluyó que como la liquidación del efecto plusvalía y el establecimiento del monto de la participación, mediante el Decreto 059 de 2010, se efectuó en

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aplicación de la tasa establecida en el Acuerdo 08 de 2008, para hechos generadores establecidos en el Acuerdo 017 de 2000, ha sido vulnerado el principio de irretroactividad tributaria, toda vez que a la expedición del Acuerdo 08 de 2008, ya se había concretado el hecho generador del efecto plusvalía.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala determinar si los actos demandados proferidos por el municipio de Chía violaron el principio de irretroactividad de la ley tributaria, al liquidar el efecto plusvalía sobre los predios de propiedad de las sociedades demandantes.

Para decidir el asunto debatido en el sub examine, resultan pertinentes las consideraciones expuestas por la Sala en la sentencia del 26 de febrero de 2015, Expediente 2034910, providencia en la cual si bien se analizó la legalidad del inciso segundo del artículo 3º del Acuerdo 8 de 200811, los argumentos que sustentaron la decisión de negar las pretensiones de la demanda, orientan el análisis de situaciones particulares, concretamente, en relación con la aplicación del Acuerdo 08 de 2008 y el principio de irretroactividad.

Hecho generador de la participación en plusvalía

El artículo 82 de la Constitución Política estableció que “las entidades

públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y

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M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia 11

«ARTÍCULO 3.- Están obligados al pago de la participación en PLUSVALÍA derivada de hechos generadores, los

propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.// El cobro se

efectuará teniendo en cuenta las normas establecidas en el Acuerdo 17 de 2000 (P.O.T.), ley 388 y demás normas concordantes».

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regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.

El anterior precepto constitucional se desarrolló en la Ley 388 de 1997, que reguló la participación de las entidades estatales en el efecto plusvalía. En el artículo 73 la Ley dispuso lo siguiente:

«De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital».

Según el artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 388 de 1997, la plusvalía es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano.

Por su parte, la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un

verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley”12 y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización13.

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CAMACHO MONTOYA. Álvaro. “LA PLUSVALÍA: UN NUEVO TRIBUTO INMOBILIARIO”. Editorial Temis S.A. Bogotá D.C. 2003, página 11.

13

Sentencia de 5 de diciembre de 2011, Exp. 16352, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, que cita autos de 18 de marzo de 2010, Rad. 17951 C.P. Dr. William Giraldo Giraldo y del 25 de noviembre de 2010, Rad. 18476, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

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El artículo 74 de la Ley 388 de 1997 dispone que constituyen hechos generadores de la participación en plusvalía las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.

La misma norma señala como hechos generadores del tributo los siguientes: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Según el artículo 8º de la Ley 388 de 1997, al que remite el artículo 74

ibídem, la función pública de ordenamiento territorial local se ejerce mediante

la acción urbanística referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en el uso del suelo. Dicha norma consagra varias acciones urbanísticas y señala que estas deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen.

A su vez, el artículo 83 ibídem prevé los eventos en los que procede el pago de la participación en la plusvalía, a saber:

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1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía causada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley.

2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo.

3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.

4. La adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establecen en los artículos 88 y siguientes de la ley.

Asimismo, con base en el artículo 338 de la Constitución Política14 y con la finalidad de lograr la aplicación uniforme del efecto plusvalía en todos los municipios y distritos del territorio nacional, artículo 73 de la Ley 388 de 1997 señaló que «Los Concejos Municipales y Distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios».

Igualmente, el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 prevé que corresponde a los concejos fijar la tasa de participación en plusvalía, que puede oscilar entre el treinta (30) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Y que entre distintas zonas o subzonas, dicha tasa puede variar dentro del rango en mención, tomando en consideración sus calidades

14

C.P. ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

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urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles.

En desarrollo de las normas anteriores, el Concejo de Chía expidió el Acuerdo 17 de 2000 «Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía (Cundinamarca)», que en el subcapítulo 4 –artículos 111 a 136- reguló la participación en la plusvalía. En dichos artículos se precisaron los elementos esenciales del gravamen, como el sujeto activo (municipio de Chía)15, los sujetos pasivos (propietarios y poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se genere el efecto plusvalía16), los hechos generadores17 y la base gravable para el cálculo del gravamen según los distintos hechos generadores18.

Además, en el artículo 119 dispuso lo siguiente:

Artículo 119: Tasa de participación: Los concejos municipales o

distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el

treinta por ciento (30%) y cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Atendiendo el principio de equidad, la tasa

de participación será uniforme al interior de las zonas geoeconómicas homogéneas, y las variaciones entre dichas zonas sólo podrán darse cuando se constate, mediante estudios debidamente sustentados, que ello no causará distorsiones en factores como:

(…)

Mediante el Acuerdo 08 de 2008, el Concejo Municipal estableció la tarifa de la participación en la plusvalía en el ente territorial, así:

ARTÍCULO 1.- El presente Acuerdo tiene como objeto establecer el porcentaje de participación en la PLUSVALÍA generada en el territorio del Municipio de Chía por las acciones urbanísticas del Municipio y por la 15 Artículo 111 16 Artículo 127 17 Artículo 112 18 Artículos 114 a 118 y 123

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ejecución de obras públicas, previstas en el Plan de Ordenamiento del Territorio del mismo Municipio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, en los artículos 73 a 90 de la Ley 388 de 1997 y en sus decretos reglamentarios.

ARTÍCULO 3.- Están obligados al pago de la participación en PLUSVALÍA derivada de hechos generadores, los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.

El cobro se efectuará teniendo en cuenta las normas establecidas en el Acuerdo 17 de 2000 (P.O.T.), Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes.

ARTÍCULO 7.- Conforme lo ordena el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 el porcentaje a aplicar en el Municipio de Chía por concepto de la participación en PLUSVALÍA se fija en el 40%, que pagarán los obligados beneficiados con los hechos y actuaciones generadoras.

Con fundamento en lo anterior, el Alcalde Municipal de Chía expidió el Decreto 059 del 18 de agosto de 2010 «Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía para la Zona de Vivienda Campestre y la Zona de Vivienda Campestres Especial y se establece el monto de la participación para los predios localizados en ellas», acto particular en el que están contenidos los predios de propiedad de las sociedades demandantes y se liquida la correspondiente participación en la plusvalía como consecuencia de «la incorporación del suelo rural al suelo suburbano, la modificación del régimen o zonificación de usos del suelo y la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación».

Pues bien, en la sentencia del 26 de febrero de 2015, que ahora se reitera, la Sala precisó, en relación con la tarifa de la plusvalía y la aplicación tanto del POT de Chía como del Acuerdo 08 de 2008, lo siguiente:

«[…], el artículo 119 del Acuerdo 17 de 2000 no fijó de manera específica la tarifa o tasa de participación en plusvalía. Solo dispuso de forma

genérica que “los Concejos Municipales, por iniciativa del Alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada la cual podrá oscilar entre el treinta por ciento (30%) y el cincuenta por ciento (50%) de mayor valor por metro cuadrado”. De manera que al no

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precisarse la tarifa o tasa de participación, el tributo no podía aplicarse en el municipio de Chía.

El Municipio expidió el Acuerdo 8 de 2008, por el cual estableció el porcentaje de la participación en la plusvalía generada por las acciones urbanísticas previstas en el POT (Acuerdo 17 de 2000).

(…)

De este modo, solo con la expedición del Acuerdo 8 de 2008 quedaron precisados todos los elementos esenciales del tributo. Por ello, a partir de su entrada en vigencia, esto es, desde el 15 de agosto de 200819, podía aplicarse la participación en plusvalía en el municipio de Chía».

(Subrayas y negrillas fuera de texto)

De acuerdo con lo expuesto en la sentencia transcrita, la Sala observa que no son procedentes los argumentos expuestos por la demandada en el recurso de apelación, en el sentido de sostener que el hecho generador del gravamen se produjo con el Acuerdo 17 de 2000 y la Ley 388 de 1997 y la causación con el Decreto 059 de 2010.

Lo anterior, porque la participación de plusvalía se generó y causó en un solo momento, esto es, al verificarse la acción urbanística consistente en la expedición POT contenido en el Acuerdo 17 de 200020, sin que pueda entenderse que su exigibilidad quedaría diferida por el hecho de que la liquidación del tributo se haya realizado posteriormente, pues lo cierto es que, el municipio no previó la tarifa aplicable, lo cual solo ocurrió con el Acuerdo 08 del 11 de agosto de 2008, por tanto, solo a partir de la publicación de este Acuerdo podía ser liquidado el tributo por el municipio al estar regulados todos los elementos de la plusvalía y, en esas condiciones, en virtud del principio de irretroactividad que rige en materia tributaria, su

19

Folio 15 c.p

20 Art. 112

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aplicación solo es procedente para hechos generadores ocurridos con posterioridad al Acuerdo 08 de 2008.

Así pues, tampoco puede aceptarse el argumento, según el cual, el cobro del gravamen se hizo teniendo en cuenta las normas anteriores establecidas en Acuerdo 17 de 2000, la Ley 388 de 1997 y normas concordantes, pues como se indicó en la sentencia del 26 de febrero de 2015, «el solo hecho de que la norma acusada [Acdo. 08/08] disponga que el cobro de la participación en plusvalía se

efectúe teniendo en cuenta normas que son anteriores, y que, en todo caso, resultan aplicables al tributo en mención, en manera alguna puede entenderse como una autorización al Municipio para que cobre el tributo a hechos generadores causados con anterioridad al 15 de agosto de 2008».

Por consiguiente, teniendo en cuenta que solo con la expedición del Acuerdo 08 de 2008 se precisó la tarifa del efecto plusvalía generado por el Acuerdo 017 de 2000, el Decreto 059 de 2010 no podía liquidar el gravamen a los predios de las demandantes, por hechos generadores ocurridos en vigencia del Acuerdo 017 de 2000, esto es, con anterioridad al Acuerdo 08 de 2008, como lo pretende el ente demandado.

Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia apelada que anuló parcialmente los actos acusados, en cuanto liquidan el efecto plusvalía de los predios de propiedad de las demandantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

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Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

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