Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 FASE II. LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGOS INSTITUCIONALES
Gráfico No. 1. Lineamientos para la reducción de riesgos institucionales
Fuente: Documentos SGR Elaborado por: Dirección de capacitación
En primer lugar se debe partir de considerar que la reducción del riesgo de desastres, es “El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la
propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y en general el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos de gran magnitud”1.
1. Lineamientos para el fortalecimiento de capacidades institucionales
Seguidamente, por fortalecimiento de capacidades se entiende al “proceso de liberar, fortalecer y mantener la capacidad de las personas, las organizaciones y la sociedad en general para la gestión exitosa de sus asuntos”2.
Con los dos conceptos; reducción de riesgos y fortalecimiento de capacidades, se sugiere desarrollar tales capacidades en una institución mediante cuatro componentes:
a. Capacitación institucional
Toda institución debe contar con un plan, programa o proyecto sostenido de capacitación para la reducción de riesgos dirigido a sus miembros, considerando sus roles, experiencia, perfiles profesionales, edad, etc.
Si la institución cuenta con una Unidad de Gestión de Riesgos (UGR) como lo estipula la Constitución en el artículo 389, este organismo será el responsable de su elaboración e implementación.
La capacitación para la reducción de riesgos bien podría desarrollarse por etapas o mediante un proceso formal. En cualquier caso debe contar con el apoyo de sus autoridades o directivos y de un presupuesto forme en firme.
1 MINISTERIO DE COORDINACIÓN DE SEGURIDAD & SECRETARÍA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS. (2012). Manual del Comité de Gestión de Riesgos. Guayaquil, Ecuador.
2
FAO. Fortalecimiento de capacidades. Recuperado de http://www.fao.org/docrep/lecimiento de las capacidades. ort014/am859s/am859s02.pdfbe
Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 La temática puede variar en razón de la naturaleza de la institución, sea privada o pública. En el último caso, también se debe considerar la diversidad de entidades públicas y sus competencias al momento definir los contenidos de la capacitación.
Para fines ilustrativos, una temática general puede ser la siguiente:
Base conceptual de la gestión de riesgos Base jurídica de la gestión de riesgos
Evolución de la gestión de riesgos en el Ecuador (de la respuesta a la gestión de riesgos) Las cuatro áreas de la gestión de riesgos (análisis del riesgo, reducción de riesgos, gestión
de emergencias y recuperación)
Las emergencias y desastres y su impacto en el desarrollo nacional Gestión de riesgos y su articulación con la planificación nacional
Planes de gestión de riesgos, planes de emergencia, planes de contingencia y planes postdesastre
La gestión de riesgos en el fortalecimiento institucional y comunitario Sistemas de Alerta Temprana
Mapas de amenazas Señalética de riesgos
Agendas de reducción de riesgos
Metodologías de vulnerabilidades con enfoque de elementos esenciales
b. Campañas
Una institución pública o privada puede incorporar las campañas informativas y formativas como mecanismos para fortalecer sus capacidades de reducción de riesgos.
Entre mayor sea la información que se provea a los miembros de la institución, mayor conocimiento tendrán acerca de las amenazas internas y externas y la forma de enfrentarlas.
Las campañas de información para la reducción de riesgos institucionales, es otra de las competencias que tiene a su cargo la UGR o el talento humano encargado para tal efecto, en coordinación con el departamento de comunicación social o relaciones públicas de la institución.
Las campañas que en una institución se pueden implementar son:
Campañas sobre amenazas externas. Se refieren a los peligros externos recurrentes que potencialmente pueden afectar a toda la población del país, región o localidad. Por ejemplo inundaciones, incendios forestales, sismos, tsunamis, deslizamientos y otros.
Campañas sobre amenazas específicas internas. Son las campañas dirigidas a los miembros de la institución acerca de los peligros potenciales que existen en los procesos internos de generación de bienes y servicios, como por ejemplo en la manipulación de sustancias tóxicas, combustibles de alta peligrosidad o fuerte nivel de contaminación.
Las campañas deben incluir soportes materiales y digitales como folletos, dípticos, videos y otros. De acuerdo al tipo de campaña, estos soportes contendrán instrucciones claras y sencillas para orientar a las personas acerca de cómo comportarse frente a un peligro externo o interno; de origen natural o antrópico.
c. Asesoría con universidades y ONG
Estas actividades de reducción de riesgos aplican principalmente para las instituciones públicas; y de preferencia GAD o Ministerios públicos.
Consisten en desarrollar coordinadamente entre las instituciones públicas, universidades y ONG, estudios o proyectos encaminados a reducir riegos.
Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 d. Investigación con universidades
Es muy poco lo que se ha avanzado en la investigación de las amenazas y mucho menos aún en el estudio de las vulnerabilidades para la reducción de riesgos.
Pese a esto, la vinculación de la universidad con las instituciones públicas y privadas en alianza para reducir los riesgos resulta vital, necesaria y estratégica.
2. Lineamientos para implementar normas jurídicas
a. Revisión de instrumentos legales
La gestión de riesgos en el Ecuador se encuentra en varios instrumentos legales como la Constitución; Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), Ley Orgánica de Seguridad Pública y del Estado y su Reglamento; Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COOPLAFIP), Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y otras.
A este conjunto de leyes se agregan varios decretos ejecutivos, acuerdos y resoluciones sobre la materia. También se incluyen los acuerdos de carácter internacional suscritos con varios países del mundo.
Estos instrumentos legales se deben aplicar creativamente en los procesos de reducción de riesgos de las instituciones públicas o privadas, procurando instrumentarlas mediante políticas específicas que potencien estas normas, con lo que se fortalecen las capacidades institucionales.
Matriz No. 1. Base jurídica de la gestión de riesgos
LEYES ÁMBITOS ARTÍCULOS
Constitución de la República
Competencias exclusivas del estado (manejo de desastres naturales) 261. Lit. 8. Incluye la GR como derecho ciudadano como parte del sistema nacional
de inclusión y equidad social (SINIES)
340 Derecho al hábitat y vivienda digna con enfoque de GR, en todos los
niveles de gobierno
375 La Gestión de Riesgos como deber del Estado (El Estado asume la
protección de personas, colectividades y naturaleza frente a los desastres. Creación del SNDGR. Ámbitos y Políticas de la SGR
389
GR con descentralización subsidiaria y responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico
390 Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización
Competencia de los GAD. La GR de los cantones se gestionará de manera concurrente y articulada con la SGR, Constitución y la ley. Obligatoriedad de los GAD municipales de adoptar normas técnicas para la prevención y gestión de riesgos sísmicos
140
Ley de Seguridad Pública y del Estado.
Rectoría de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos 11. Lit. d) De la definición y declaratoria de los estados de excepción. Facultad de
declararlo es del Presidente o Presidenta de la República y es indelegable.
28 al 37 Reglamento de la Ley de
Seguridad Pública y del Estado
Detalles de la conformación del SNDGR 15 al 26
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
Incorporación de la gestión de riesgos en programas y proyectos de inversión pública
64
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
Contrataciones en situaciones de emergencia. La máxima autoridad emite resolución motivada que declare la emergencia, para justificar la contratación
57
Fuente: Varias leyes Elaborado por: Dirección de capacitación
b. Diseño de ordenanzas para GAD
Una forma específica para fortalecer una de las instituciones públicas que tiene la competencia legal para gestionar los riesgos en los territorios, son los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) municipales y provinciales.
Estos GAD requieren implementar una UGR en su estructura organizacional, la cual ser legitimada mediante una Ordenanza.
La SGR desde hace varios años viene asesorando a los GAD en procura de fortalecer sus capacidades institucionales conformando UGR. Hasta el momento un total de 71 GAD de los 221 que existen en el país cuentan ya con estas UGR legalmente aprobadas mediante ordenanzas.
Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 3. Lineamientos para implementar políticas públicas
a. Guías de la SENPLADES
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) ha desarrollado importantes herramientas técnico-políticas que contribuyen al trabajo de fortalecimiento de capacidades en las instituciones públicas. Se han tomado fragmentos de algunas de ellas para ilustrar su importancia y utilidad en estos propósitos.
Guía para la formulación de Políticas Públicas Sectoriales
“Al ser las políticas públicas procesos deliberadamente diseñados y planificados, con objetivos, cursos de acción y lineamientos establecidos, que demandan una variedad de recursos y requieren la interacción entre actores políticos y sociales, podemos afirmar: la política pública se define como un curso de acción de la gestión pública que institucionaliza la intervención pública en respuesta a un problema social identificado como prioritario, y
que se convierte de esta manera en materia de política de Estado”3.
Los enfoques de igualdad que deben ser transversalizados sectorial y territorialmente en la formulación de las políticas públicas sectoriales son:
• Género, • Generacional, • Discapacidades, • Interculturalidad
• Movilidad humana (migraciones).
El ciclo para formular estas políticas públicas sectoriales se aprecian en el siguiente gráfico:
Gráfico No. 2. Ciclo para formular políticas públicas sectoriales
Fuente: SENPLADES Elaborado por: Dirección de capacitación
Las etapas para construir las Políticas Públicas Sectoriales son:
Gráfico No. 3. Etapas para construir Políticas Públicas Sectoriales
Fuente: Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales. SENPLADES Elaborado por: Dirección de capacitación
Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 Las actividades que en cada etapa se recomienda realizar son:
Matriz No. 2. Actividades por etapas de formulación de políticas públicas sectoriales
Fuente: SENPLADES Elaborado por: Dirección de capacitación
Guía para la Participación Ciudadana
Según otra guía4 “La participación es sin duda uno de los elementos constitutivos de la vida democrática. Una democracia plena, supone una activa participación de las diversas expresiones de la ciudadanía en la vida pública, la existencia de organizaciones sociales autónomas y el fortalecimiento del tejido social.
El fortalecimiento de la democracia a través de la promoción de la participación ciudadana, constituye un objetivo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y un derecho ampliamente desarrollado en la Constitución de la República. De ahí que el proceso de la Reforma Democrática del Estado que impulsa el Gobierno Nacional busque el cambio de los modos
4
cerrados de gestión pública por modelos de cogestión, y la institucionalización de mecanismos permanentes de participación pública que eleven la capacidad de incidencia y de control social sobre la acción estatal.
Promover la participación en el Estado implica generar diversos grados de institucionalización de la misma, favorecer la capacidad de organización colectiva de la sociedad y aumentar los márgenes de poder de la sociedad para implicarse en la acción pública y generar los mecanismos institucionales que aseguren el cumplimiento pleno del derecho a la participación a la sociedad civil”.
Matriz No. 2. Niveles, instancias y alcance de la participación ciudadana
Fuente: SENPLADES Elaborado por: Dirección de capacitación
4. Lineamientos para implementar normas técnicas y estándares
a. Manual de implementación de las Normas ISO 31000 para la gestión de riesgos en una institución
Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 Sin duda que la implementación de las normas ISO 31000 para la gestión de riesgos en una institución, fortalece grandemente sus capacidades.
Con el fin de tener un somero acercamiento a la importancia de estas normas, se transcribe un texto de Kevin W. Knight, quien estuvo a cargo del grupo de trabajo de ISO que desarrolló este estándar.
Según este experto5, “Todas las organizaciones, no importa si son grandes o pequeñas, se enfrentan a factores internos y externos que le quitan certeza a la posibilidad de alcanzar sus objetivos. Este efecto de falta de certeza es el “riesgo” y es inherente a todas las actividades.”
La nueva norma, denominada ISO 31000:2009, Risk management – Principles and guidelines, de la International Organization for Standardization (ISO) tiene como objetivo ayudar a las organizaciones de todo tipo y tamaño a gestionar el riesgo con efectividad.
Si bien todas las organizaciones gestionan el riesgo en cierta medida, la norma ISO 31000:2009 establece una serie de principios que deben ser satisfechos para hacer una gestión eficaz del riesgo. Esta Norma Internacional recomienda que las organizaciones desarrollen, implementen y mejoren continuamente un marco de trabajo o estructura de soporte (framework) cuyo objetivo es integrar el proceso de gestión de riesgos en el gobierno corporativo de la organización, planificación y estrategia, gestión, procesos de información, políticas, valores y cultura.
La norma ISO 31000:2009 puede ser utilizada por cualquier entidad pública, privada, organización sin fines de lucro, asociación, grupo o individuo. Además, la ISO 31000:2009 no es específica a alguna industria o sector.
5
SURLATINA CONSULTORES. Recuperado de http://www.surlatina.cl/contenidos/archivos_articulos/13-el%20nuevo%20estandar%20iso%20para%20la%20gestion%20del%20riesgo.pdf
Otra característica de la norma es que puede ser aplicada a lo largo de la vida de una organización, así como una variada gama de actividades, incluidas las estrategias y de decisiones, operaciones, procesos, funciones, proyectos, productos, servicios y activos.
Por otro lado, la norma ISO 31000:2009 se puede aplicar a cualquier tipo de riesgo, cualquiera sea su naturaleza, causa u origen, tanto que sus consecuencias sean positivas como negativas para la organización.
El nuevo estándar ISO provee de los principios, el marco de trabajo (framework) y un proceso destinado a gestionar cualquier tipo de riesgo en una manera transparente, sistemática y creíble dentro de cualquier alcance o contexto.
Principios Básicos para la gestión de riesgos
La norma ISO 31000:2009 establece los principios siguientes: a. Crea valor
b. Está integrada en los procesos de la organización c. Forma parte de la toma de decisiones
d. Trata explícitamente la incertidumbre e. Es sistemática, estructurada y adecuada f. Está basada en la mejor información disponible g. Está hecha a medida
h. Tiene en cuenta factores humanos y culturales i. Es transparente e inclusiva
j. Es dinámica, iterativa y sensible al cambio k. Facilita la mejora continua de la organización
Elementos claves para una efectiva gestión de riesgos
a. Los principios de gestión del riesgo.
b. La marco de trabajo (framework) para la gestión del riesgo. c. El proceso de gestión del riesgo.
Oficina Matriz: Vía Guayaquil Samborondón Km. 0.5 Beneficios de la norma
a. Aumentar la probabilidad de lograr los objetivos b. Fomentar la gestión proactiva
c. Ser conscientes de la necesidad de identificar y tratar el riesgo en toda la organización d. Mejorar en la identificación de oportunidades y amenazas
e. Cumplir con las exigencias legales y reglamentarias pertinentes, así como las normas internacionales.
f. Mejorar la información financiera g. Mejorar la gobernabilidad
h. Mejorar la confianza de los grupos de interés (stakeholder)
i. Establecer una base confiable para la toma de decisiones y la planificación j. Mejorar los controles
k. Asignar y utilizar con eficacia los recursos para el tratamiento del riesgo l. Mejorar la eficacia y eficiencia operacional
m. Mejorar la salud y de seguridad, así como la protección del medio ambiente. n. Mejorar la prevención de pérdidas, así como la gestión de incidentes
o. Minimizar las pérdidas
p. Mejorar el aprendizaje organizacional
q. Mejorar capacidad de recuperación de la organización.
5. Lineamientos para implementar obras de mitigación
La mitigación es otra forma de fortalecimiento de capacidades de una institución empeñada en reducir los riesgos. Para el efecto, se repasan dos conceptos básicos necesarios establecidos en el Manual del Comité de Gestión de Riesgos de la SGR. Estos son:
Medidas estructurales. Cualquier aplicación de técnicas de ingeniería o de construcción física para reducir o evitar los posibles impactos de las amenazas, o para lograr la resistencia y la resiliencia de las estructuras o de los sistemas frente a las amenazas.
Para encauzar las medidas estructurales de mitigación, es necesario partir de estudios básicos sobre las amenazas activadas.
a. Informes de inspección técnica
Estos son informes de primera mano, elaborados por técnicos de la SGR, las UGR de los GAD o Ministerios Públicos, cuando constatan las afectaciones o potenciales impactos de los peligros en un lugar determinado.
Con estos informes se pueden ampliar los estudios a nivel de consultorías. Su utilidad radica en que establecen recomendaciones para precautelar la vida de personas que habitan en zonas de riesgo.
b. Consultorías
La consultoría es un estudio multidisciplinario de alta complejidad cuyo objetivo consiste en detallar las causas desde varias fuentes y con varios enfoques técnico-científicos para conocer las amenazas o sus impactos en las poblaciones o naturaleza misma.
Generalmente, estas consultorías especiales son contratadas por la SGR, las UGR de los GAD o de las instituciones públicas. A veces se coordinan con ONG y universidades locales.
