Efectos del precio internacional
del petróleo en los ingresos
públicos en México, 2005-2016
Marlen Rocío Reyes Hernández Pablo Mejía Reyes*
Introducción
Los ingresos presupuestales en México han sido alta-mente dependientes de los ingresos petroleros al menos durante las últimas cuatro décadas debido a múltiples factores entre los que se pueden contar la abundancia del recurso en el territorio nacional, por un lado, y una estrecha base tributaria y un elevado nivel de evasión fiscal, por otro (Moreno-Brid y Ros, 2010). Por ello, en particular, la capacidad financiera del gobierno ha esta-do en gran medida en función de las fluctuaciones del precio internacional del petróleo.
Durante los últimos tres lustros la economía mexicana, a la par de la mundial, ha transitado por
un periodo de significativo crecimiento, seguido de la recesión más profunda de las últimas décadas para terminar en un estado de lento crecimiento. Estas di-ferentes fases cíclicas, a lo que se ha sumado una serie de factores geopolíticos, se han asociado con grandes fluctuaciones en los precios del petróleo, lo que ha afectado severamente a las finanzas públicas de los paí-ses petroleros. En ese marco, el objetivo del presente documento es analizar la estructura y comportamiento de los ingresos públicos de México durante el periodo 2005-2016,1 enfatizando el papel de los ingresos deri-vados de la extracción y exportación de crudo. Para ello, se revisa la evolución del precio internacional del petróleo, seguida del análisis de la estructura y creci-miento de los ingresos públicos. Finalmente, se esta-blecen las conclusiones.
1. Comportamiento del precio internacional
del petróleo
La demanda mundial de materias primas experimen-tó un crecimiento sostenido desde inicios de la década pasada debido al importante crecimiento de las econo-mías de los países desarrollados, pero principalmente
* Profesores-Investigadores del Centro de Investigación en Ciencias Económicas, Facultad de Economía, Universidad Autónoma del Estado de México. Los autores agradecen la asistencia de investigación de Maximiliano García González. Correos electrónicos: mar.rey2010@hotmail.com y pmejiare@ uaemex.mx.
1 Aunque este es el periodo de interés, en ocasiones se usan cifras de periodos diferentes debido a la disponibilidad de información.
como consecuencia de la acelerada expansión de China e India. Como antecedente, recuérdese que mien-tras la economía mundial crecía a una tasa media de 2.7% entre 2000 y 2014, y los países de la Unión Euro-pea y los Estados Unidos (EE.UU.) lo hacían al 1.4 y 2.0%, respectiva-mente, China alcanzaba 9.7 e India 7.0%. Destaca el periodo 2003-2007 cuando el producto chino creció por encima del 10.0% y el hindú en alrededor de 8.0% en promedio.2
Como consecuencia de las profundas transformaciones que se estaban desarrollando en estas economías asiáticas, la demanda de petróleo (y de otras materias primas) experimentó un aumento
sostenido, lo que llevó a un incremento sustancial del precio del insumo. De esta forma, como se ve en la grá-fica 1, entre enero de 2005 y junio de 2008 los precios del petróleo Brent y West Texas Intermediate (WTI) aumentaron de alrededor de 45 a 134 dólares por ba-rril, mientras que la mezcla mexicana de exportación (MME) pasaba de aproximadamente 33 a 114, lo que significaba un incremento de casi 200.0% en los prime-ros dos casos y de 245.45% en el último.3
Este espectacular crecimiento del precio del petró-leo se vio interrumpido solamente por el colapso de las economías desarrolladas durante la Gran Recesión: en 2009, EE.UU. y la Unión Europea, por ejemplo, cayeron a tasas iguales a 2.7 y 4.4%, respectivamente, mientras que la economía mundial se contraía en 2.0%. Esta baja en la producción provocó una rápida reducción en el precio del petróleo que no pudo detenerse aun cuando las economías de China e India crecieron en el mismo año a una tasa de 9.2 y 8.5%, respectivamente. Así pues, de mediados de 2008 a inicios de 2009 los precios del Brent y del WTI descendieron dramáticamente de al-rededor de 134 a 44 y 39 dólares por barril, respecti-vamente, mientras que la MME perdía 87 dólares para ubicarse por las mismas fechas en torno a 33 dólares. Posteriormente, una vez recuperada la economía de los países desarrollados más importantes, y con un ritmo de
crecimiento de China e India todavía bastante elevado (alrededor de 7.5 y 6.5%, respectivamente), pero decli-nante, los precios empezaron a subir nuevamente para ubicarse en torno a 100 dólares por barril, pero con una elevada volatilidad y un amplio rango de variación (de alrededor de 40 dólares).
Las perspectivas de un precio del petróleo cre-ciente abrieron importantes oportunidades para que las empresas productoras explotaran variantes de mayor costo. En particular, llamó mucho la atención la posi-bilidad de aprovechar los yacimientos de petróleo y gas de esquisto (shale oil and gas), disponibles en diversos lugares del orbe, pero principalmente en los EE.UU. (Advanced Resources International, 2013). Aunque por varios años se dedicaron esfuerzos y recursos impor-tantes para aprovechar esta oportunidad, los principa-les productores de petróleo tradicional (especialmente miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo, OPEP) mostraban ya cierta preocupa-ción, por lo que decidieron elevar la oferta de crudo para abatir los precios y dejar fuera a los potenciales
GRÁFICA 1
Precio internacional del petróleo, 2005.01-2016.03 (Dólares por barril)
WTI indica West Texas Intermediate y MME Mezcla Mexicana de Exportación. Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría de Economía - Servicio Geológico Mexicano.
2 Cifras del Banco Mundial <http://data.worldbank.org/da-ta-catalog/world-development-indicators>, (02 junio 2016).
3 Cifras de la Secretaría de Economía-Servicio Geológico Mexi-cano <http://portalweb.sgm.gob.mx>, (02 junio 2016).
competidores de alto costo (Hussain et al., 2015). Más aun, esta decisión se toma cuando la demanda del in-sumo se expandía a tasas declinantes en línea con el comportamiento del producto de los importadores más importantes, como los países desarrollados y, nueva-mente, China e India.
Consecuentemente, desde mediados de 2014 se inició una violenta caída de los precios del petróleo en los mercados internacionales. Entre junio de ese año y febrero de 2016 los precios del Brent y del WTI bajaron de 111.97 y 105.16 a 33.53 y 30.62 dólares por barril, respectivamente, lo que significó una tasa de crecimien-to de poco menos de -70.0%. La MME tampoco tuvo un mejor desempeño: entre las mismas fechas, el precio promedio se desplomó desde 98.79 a 23.71 dólares, lo que en este caso significó un descenso de 76%. Desde luego que esta estrepitosa caída ha tenido efectos noci-vos para las empresas productoras y para las economías exportadoras como México. En ese sentido, el pequeño repunte de los últimos meses no significa una mejora importante en modo alguno.
2. Estructura de los ingresos públicos
De 2005 a 2016, los ingresos presupuestarios pasaron de 2 billones 474 mil 999 millones de pesos a 3 billo-nes 653 mil 950 millobillo-nes de pesos a precios constantes de 2010. De este último dato, 722 mil 238 millones de pesos (19.8%) corresponden a recursos provenientes de la actividad petrolera y dos billones 931 mil 711 millo-nes se obtuvieron de fuentes no petroleras. Estas cifras muestran que la composición de los ingresos públicos del país contiene un importante factor de incertidumbre
asociado a los precios internacionales de los hidrocar-buros, mismos que se encuentran sujetos a una volatili-dad considerable, como se ha demostrado en la sección anterior.4
En esencia, una de las limitantes más importan-tes para el financiamiento del desarrollo de México ha sido la históricamente baja recaudación fiscal, proble-ma al que no se le ha puesto la suficiente atención ante la existencia de ingresos petroleros significativos, es-pecialmente cuando los precios del petróleo son eleva-dos (Moreno-Brid y Ros, 2010). Recientemente, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés), la recau-dación tributaria en México aumentó de 16 a 20% del PIB entre 1990 y 2010. No obstante, estas cifras resul-tan muy bajas cuando se les compara con las de otros países miembros de la OECD, que para el mismo pe-riodo reportaban proporciones que oscilaban en tor-no al 35%. Incluso, la recaudación en México ha sido más baja que la de un grupo representativo de países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colom-bia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, entre otros) si no se tienen en cuenta los ingresos por dere-chos sobre la producción de hidrocarburos.5
Las cifras del cuadro 1 muestran la importancia que han tenido los diferentes tipos de ingresos públicos en la economía nacional durante el periodo 2005-2015. Como se observa, los ingresos presupuestales aumenta-ron alrededor de 3 puntos porcentuales al pasar de 20.7 a 23.5% como proporción del PIB. A nivel más específico, los ingresos petroleros han representado un porcentaje importante, de alrededor del 8.0%. Su importancia, no obstante, ha reflejado sistemáticamente los efectos del precio del petróleo. Por ejemplo, cuando el precio alcan-zó su valor más alto en 2008 la proporción de ingresos petroleros llegó hasta 10.3%. Por el contrario, debido a la caída en el precio de ese producto su participación en el PIB disminuyó de 7.1% en 2014 a 4.7% en 2015, situación que se ha agravado por la reducción en la pla-taforma de producción.6
Por su parte, los ingresos no petroleros aumenta-ron su participación de 13.1 a 18.9% entre 2005 y 2015 como resultado del incremento del peso de los ingre-sos tributarios que pasaron de 8.6 a 13.0% en el mismo periodo. En el 2009, destaca el crecimiento de los
in-4 La situación se ha agravado de manera importante en México debido a la constante reducción de la plataforma de produc-ción de hidrocarburos, la cual tuvo una caída de 32.7% durante el periodo 2004-2012 debido principalmente al agotamiento paulatino del yacimiento de Cantarell (Secretaria de Goberna-ción, 2013).
5 Cifras de la OECD (2016). <https://www.oecd.org/ctp/ tax-global/Mexico%20country%20note_final.pdf>, (1 de ju-nio de 2016).
6 Cifras de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016). <http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx>, (1 de junio de 2016).
gresos no petroleros debido principalmente al incre-mento de los ingresos no tributarios, efecto asociado al aprovechamiento por el pago del Remanente de Ope-ración del Banco de México, el traspaso de recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, los recursos generados por el programa de cobertura del precio del petróleo y la recuperación del Bono de Transición del ISSSTE.7
No obstante, durante el periodo referido, las cifras demuestran que el Impuesto sobre la Renta (ISR) ha sido el rubro más dinámico pues su participación en el PIB se elevó de 4.1 a 6.7% (el Impuesto al Valor Agrega-do (IVA) presentó un alza de 0.5 puntos porcentuales), lo cual está posiblemente asociado a la puesta en marcha de importantes reformas para mejorar los retos estruc-turales, mejorar la sostenibilidad fiscal y el marco y los procesos presupuestario y fiscal.8
En general, los ingresos no petroleros han repre-sentado en promedio 65% de los ingresos
presupues-tarios, y han salvaguardado a las finanzas públicas dado la disminu-ción de los ingresos petroleros, lo cual se puede apreciar de manera más clara en la gráfica 2. Por ejem-plo en 2015, destacan los recursos provenientes de la actualización de las cuotas del Impuesto Espe-cial sobre Producción y Servicios (IEPS) que fueron las que más au-mentaron al pasar de 111,647 mi-llones de pesos en 2014 a 354,293 millones de pesos en 2015, lo que representa un aumento de 217.3% en términos reales.9
De igual forma, en la gráfica 2 se puede apreciar que los ingresos petroleros representaban casi 40% del total hasta 2007, con un máximo superior al 50% en 2008, cuando los precios del petróleo aumentaban continuamente. Su participación, no obstante, cayó drásticamente en 2009 hasta 21% como consecuencia CUADRO 1
INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PÚBLICO, 2005-2015 (PORCENTAJES DEL PIB)
Fecha Totales Ingresos petroleros
Ingresos no petroleros
Totales Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Totales ISR IVA Totales
2005 20.7 7.5 13.1 8.6 4.1 3.4 0.8 2006 21.5 8.6 12.9 8.5 4.3 3.6 0.8 2007 21.8 8.1 13.7 8.8 4.6 3.6 1.4 2008 23.3 10.3 13.0 8.1 5.1 3.7 1.2 2009 23.3 7.2 16.1 9.4 4.9 3.4 3.2 2010 22.3 7.7 14.6 9.5 5.1 3.8 1.3 2011 22.5 8.6 13.9 8.9 5.2 3.7 1.2 2012 22.5 8.9 13.6 8.4 5.2 3.7 1.4 2013 23.6 8.4 15.3 9.7 5.9 3.5 1.7 2014 23.1 7.1 16.0 10.5 5.6 3.9 1.7 2015 23.5 4.7 18.9 13.0 6.7 3.9 2.2
Las participaciones no suman el 100% debido a que se excluyen a algunos rubros. Fuente: Elaboración propia con datos de Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
7 El monto que ingresa al Gobierno Federal por concepto de coberturas es registrado como ingresos no petroleros no re-currentes en el rubro de aprovechamientos. A principios de diciembre de 2009, el Fondo para la Estabilización de los In-gresos Petroleros (FEIP) recibió, 5 mil 085 millones de dólares como pago por las coberturas contratadas, monto que se con-virtió a pesos por el Banco de México (Banxico) y se transfirió al Gobierno Federal mediante un entero a la Tesorería de la Federación por concepto de Aprovechamientos para compen-sar la disminución de los ingresos asociada al menor precio promedio del petróleo.
8 Por ejemplo, en la Reforma Hacendaria llevada a cabo en el 2013 se revisaron y actualizaron varios de los regímenes fisca-les aplicabfisca-les a bienes del dominio público de la Nación (como el minero e hídrico), con el fin de que el Estado recibiera la retribución que le corresponde por la explotación de recursos de su propiedad efectuada por los particulares, sin inhibir las inversiones privadas para su desarrollo.
9 Del 2014 al 2015, el IEPS aplicable a gasolina y gasavión pasó de 10.38 a 10.81 centavos por litro, el diésel de 12.59 centavos a 13.11, los gases propano y butano de 5.91 y 7.66 a 6.15 cen-tavos y de 7.97 cencen-tavos, respectivamente, y la turbosina de 12.40 a 12.91 centavos.
de la caída del mismo precio en el marco de la Gran Re-cesión. Posteriormente, con la recuperación del precio del crudo los ingresos petroleros regresaron práctica-mente hasta los niveles previos a la recesión, pero junto con la nueva declinación del precio del hidrocarburo han presentado una declinación constante desde 2013. La situación ha empeorado en 2016 cuando han tenido participaciones de alrededor de 15%, con una cifra his-tórica mínima de 5.6% en marzo.
Entonces, como se desprende de las cifras presen-tadas, se puede decir que la caída en los ingresos pe-troleros se ha compensado con el incremento de los no petroleros, principalmente tributarios como resultado de políticas que han tratado, por un lado, satisfacer las necesidades de mayor recaudo durante las crisis (tal es el caso del IVA), y por otro, introducir medidas para afrontar la evasión y establecer una mayor progresivi-dad al cobro del ISR para personas físicas.
Conclusiones
En este documento se ha destacado el innegable papel que han desempeñado los ingresos petroleros en los ingresos presupuestales a lo largo de los últimos diez
GRÁFICA 2
INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PÚBLICO, 2005.01-2016.04 (ESTRUCTURA PORCENTUAL)
WTI indica West Texas Intermediate y MME Mezcla Mexicana de Exportación. Fuente: Elaboración propia con datos de Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
años y, especialmente, se ha seña-lado la volatilidad provocada por las fluctuaciones en los precios. Sin duda, el petróleo en nuestro país ha sido una fuente de recur-sos muy demandada a lo largo de nuestra historia y no se ha defini-do por completo una estructura que permita un cambio, siendo la caída en el precio de la mezcla y la baja de producción lo que motivó a buscar recursos de otras fuentes, principalmente vía impuestos.
Es decir, los ingresos no pe-troleros han salvaguardado a las finanzas públicas ante la dismi-nución de los ingresos petroleros. En particular, sobresale la partici-pación del ISR, el cual ha sufrido incrementos en sus tasas impositi-vas. En este sentido, se ha descrito a las reformas en materia tributaria, encaminadas al establecimiento de nuevos impuestos e incrementos de tasas impositivas, como medidas que en conjunto han impulsado la recaudación y por tanto su partici-pación en el presupuesto.
Bibliografía
Advanced Resources International (2013). EIA/ARI World Shale Gas and Shale Oil Resource Assessment, Ar- lington.
Hussain, A. M., R. Arezki, P. Breuer, V. Haksar, T. Helbling, P. Medas, M. Sommer, and an IMF Staff Team (2015). “Global Implications of Lower Oil Prices”, IMF Staff Discussion Note, IMF, Washington.
Moreno-Brid J.C y J. Ros (2010). Desarrollo y Crecimiento en
la Economía Mexicana, Fondo de Cultura Económica,
Ciudad de México.
OECD (2009). Estudio de la OCDE sobre el proceso
presupues-tario en México, OECD, Francia.
Secretaria de Gobernación (2013). Diario Oficial de la Federación, < http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?-codigo=5326476&fecha=16/12/2013> (3 de junio de 2016)
