A D M I N I S T R A T I V O

PROCESO

ADMINISTRATIVO

P R I M E R A P A R T E

D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O

1 EL PROCESO ADMINISTRATIVO

PRIMERA PARTE

Sumario: Introducción. El llamado contenciosoadministrativo. La cuestión terminológica.El control judicial de la Administración Pública en el ámbito federal. El control judicial de la Administración Pública en el ámbito local.

INTRODUCCIÓN.

1. En las clases anteriores hemos desarrollado los aspectos básicos del procedimiento administrativo. El procedimiento de elaboración de la voluntad administrativa es, a veces, seguido de un procedimiento de impugnación. O expresado en términos más simples, la Administración dicta un acto administrativo y el interesado agraviado por aquél puede recurrirlo. Si el resultado le es favorable, esto es, si aquélla reconoce la pretensión de éste, la cuestión regularmente finalizará allí. En cambio, si el agravio subsiste porque el recurso fue rechazado –sea total o parcialmente- el particular podrá acudir a los tribunales.

En efecto, los actos administrativos están sujetos a un control judicial. La Corte Suprema de Justicia de la Nación en conocidos precedentes -“Fernández Arias c. Poggio”, “Ángel Estrada”- ha sentado el principio de que dicha revisión debe resultar suficiente.

En el primero la Corte Suprema se pronunció por la vía del recurso extraordinario, respecto del cuestionamiento planteado contra una resolución, confirmatoria de otra anterior, dictadas en ambos casos por organismos administrativos dotados de las denominadas facultades cuasi-jurisdiccionales. Se trataba de las Cámaras Paritarias de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, a las cuales las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 conferían facultades para resolver controversias entre arrendadores y arrendatarios rurales, sin más control judicial que el recurso extraordinario establecido por el art. 14 de la ley 48. El recurrente planteó que tales organismos administrativos trasgredían lo establecido en el artículo 95 (hoy 109), 67 (hoy 75) inciso 11 (hoy 12), 16 y 18 de la Constitución Nacional. En la aludida oportunidad, la Corte, tras reconocer la existencia y su reconocimiento de la constitucionalidad de diversos organismos administrativos dotados de facultades cuasi-jurisdiccionales, sostuvo que, no obstante, “...la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que desde luego, no es lícito trasgredir... Que entre esas limitaciones preestablecidas, figura, ante todo, la que obliga a que el

pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente...”.

La revisión judicial de los actos administrativos debe ser suficiente.

2 La Corte sostuvo, además, que “control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial”. “La mera facultad de deducir recurso extraordinario basada en

inconstitucionalidad o arbitrariedad –precisó- no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas”. Y añadió que “una

interpretación contraria no tendría cabida dentro del derecho argentino” porque “el art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones del carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho a ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia”. Si este requerimiento no recibe satisfacción, esto es, si las disposiciones que

gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente tacha de inválidas, existe agravio constitucional originado en privación de justicia. En

efecto, ésta se configura –concluyó- toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18, queda sin juez a quien

reclamar la tutela de su derecho”.

A esta altura, resulta claro que nuestro país adoptó el llamado sistema

judicialista siguiendo –al menos en sus grandes líneas- al modelo consagrado

en los Estados Unidos de Norteamérica sobre el que haremos algunas referencias en las clases próximas. Este modo de control está lejos de ser universal. Con los límites que nos impone la clase de hoy, es conveniente hacer una referencia al modo en que otros países lo llevan a cabo. El ejemplo paradigmático –y antagónico al nuestro- es el vigente en Francia. Allí no es el Poder Judicial el encargado de controlar la legalidad de los actos del Poder Ejecutivo ni tampoco la constitucionalidad de las leyes del Poder Legislativo. Estas dos diferencias fundamentales con nuestro sistema son suficientes para mostrar la distancia que nos separa con Francia pero, paradójicamente, nuestro derecho administrativo, buscó en ella frecuente inspiración. Esto produjo interpretaciones forzadas para nuestro derecho que fueron advertidas en su tiempo. Valgan con este fin las palabras de Fiorini que explicaba que “el sistema francés sólo puede servir para la historia de Francia” y “es imposible

pretender aplicarlo en nuestro país”. Y agregaba: “no solamente sus leyes, son

también su doctrina sobre el tema, porque ésta no se ajusta al sistema establecido en la Constitución Nacional”.

La mera facultad de deducir el recurso extraordinario establecido en el art. 14 de la ley 48 no satisface la exigencia de que exista un control judicial suficiente. La Argentina adoptó el sistema judicialista siguiendo –al menos en sus grandes líneas- el modelo de los EEUU. Francia: un modelo imposible de seguir según nuestro sistema constitucional.

3 2. En Francia el control del que venimos hablando es ejercido por un organismo denominado Consejo de Estado sobre el que efectuaremos algunos comentarios. En ese país se partió de una singular concepción del principio de división de poderes nacido con la Revolución de 1789. Muy poco tiempo después -en 1790 y en 1795- se sancionaron dos leyes muy significativas. En la primera se dispuso que “las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, so pena de prevaricación, perturbar, de la manera que sea, las operaciones de los órganos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores en razón de

sus funciones”. La segunda decía así: “Se prohíbe terminantemente a los

Tribunales, conozcan de los actos de la Administración, cualquiera que sea su especie”. Se acepta generalmente que esta interpretación del principio del denominado principio de división de poderes obedeció a la desconfianza del gobierno revolucionario frente al Poder Judicial y al temor de que la actuación de los jueces obstaculizara la nueva política.

La consecuencia inicial de esta prohibición fue que los particulares vieron limitados los remedios que podían articular frente a los actos de la Administración pues las autoridades no podían ser llevadas ante los tribunales. El Consejo de Estado fue la institución que se creó para solucionar –al menos en parte- este problema. Tras una evolución –que aquí omitimos- dicho organismo se convirtió en el juez de la Administración Pública.

En la actualidad el Consejo de Estado, básicamente, tiene a su cargo dos funciones: la de asesorar a los poderes públicos y la de juzgar los conflictos

que existen entre los particulares y la Administración Pública. En efecto, asesora al Gobierno en la preparación de los proyectos de ley, de decreto-ley y

de determinados decretos. Asimismo, atiende las peticiones de dictamen del Gobierno acerca de cuestiones de derecho y, cuando éste se lo solicita, lleva a cabo estudios acerca de cuestiones administrativas o de política pública de toda índole. También puede actuar a instancias del presidente de la Asamblea Nacional –compuesta por diputados- o el del Senado, cuando le requieren un dictamen sobre proposiciones de ley de origen parlamentario. El Consejo de Estado es también el juez administrativo supremo, dado que juzga en última instancia la labor del poder ejecutivo, las entidades territoriales, las autoridades independientes y los establecimientos públicos administrativos u organismos investidos de facultades de potestad pública. La jurisdicción administrativa consta de tres instancias: los tribunales administrativos, que juzgan en primera instancia; los tribunales administrativos de apelación, que juzgan en apelación las sentencias dictadas por los tribunales administrativos y

El principio de división de poderes según el modelo francés. El Consejo de Estado. Francia.

4 el Consejo de Estado, escalafón supremo de la jurisdicción administrativa. El

Consejo de Estado juzga en casación las sentencias de primera y segunda instancia de los tribunales administrativos de apelación, los tribunales administrativos y los órganos jurisdiccionales. Por su doble cometido

jurisdiccional y consultivo, el Consejo de Estado garantiza la sumisión efectiva

de la Administración francesa al derecho.

Por último y para completar este breve panorama habrá que tener presente que –como anticipamos- constituye otra de las diferencias entre el sistema francés y el argentino, que los jueces no tienen a su cargo el control de constitucionalidad de las leyes. Éste corresponde a un organismo denominado Consejo Constitucional que ha sido creado por la Constitución de 1958. Es una jurisdicción dotada de diversas competencias, especialmente de control de conformidad de la ley con la Constitución. El Consejo Constitucional no es un tribunal supremo situado por encima del Consejo de Estado y del Tribunal de Casación y actúa, en ciertos casos, antes de la sanción de la norma cuestionada y en otros, después.

EL DENOMINADO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO. LA CUESTIÓN TERMINOLÓGICA.

1. Una de las formas de ejercer ese control judicial es a través del proceso administrativo que convive con otros mecanismos (v.g., la acción de amparo, de habeas data, de acceso a la información pública, etc.). La cuestión, sin embargo, está rodeada de algunas dificultades terminológicas y, a veces, conceptuales. Tal como explica Gordillo, Por lo pronto, debe cortarse de raíz y de una buena vez la confusión terminológica que significa hablar de “lo

contencioso-administrativo” ya denunciada suficientemente, y sustituirla por

la denominación correcta, que es “derecho procesal administrativo”. Ambas expresiones significan, en principio, lo mismo, en cuanto se refieren a contiendas sobre derecho administrativo que se ventilan ante los estrados judiciales, pero existen múltiples razones para reemplazar los términos. El vocablo “contencioso-administrativo” tuvo su origen en los tribunales administrativos franceses de tal nombre, que se caracterizan por ser órganos de la propia administración que resuelven los litigios entre ella y los administrados, sin revisión judicial posterior. Es de destacar –como antes dijimos- que en el concepto francés de la división de los poderes, la justicia no debe inmiscuirse para nada en los asuntos relativos a la Administración Pública, siendo ésta la que debe decidirlos en última instancia y por sí sola. En cambio, en nuestro sistema y en nuestra interpretación de la división de los

Contencioso-administrativo y derecho procesal administrativo

5 poderes no puede negarse a los habitantes el acceso a una instancia judicial propiamente dicha, siendo inconstitucional precisamente el que la administración pretenda ejercer funciones propias de los jueces.

2. Ahora bien, debemos reparar que en razón de nuestra organización federal se distinguen dos órdenes jurisdiccionales. Por un lado, los tribunales locales – el curso se orientará al régimen vigente en la provincia de Buenos Aires- que tienen atribuida competencia para conocer en esta clase de procesos. Históricamente esta provincia sancionó en el año 1905 –mediante la ley 2961 del 14 de diciembre de 1905- el primer código en la materia. Se trataba del llamado Código Varela, en alusión a su ilustre autor. Este código rigió desde el 1º de marzo 1906 hasta el 15 de diciembre de 2003, en que entró en vigencia el nuevo (ley 12.008, modificada por las leyes 12.074,12.310, 13.101 y 13.118). En el ámbito federal –en cambio- no existe un código tal como ocurre en la provincia de Buenos Aires. La regulación del proceso administrativo se encuentra en el Titulo IV de la ley 19549 –allí, básicamente, se establecen los presupuestos procesales (agotamiento de la vía, acto administrativo definitivo, plazo, etc.)-, en la ley 26854 que gobierna las medidas cautelares y, en lo demás, rige el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Tras esta introducción nos proponemos, en lo que resta de la clase, explicar en términos generales la trayectoria del control de la Administración Pública tanto en el ámbito federal como en el local y, más concretamente, en la provincia de Buenos Aires.

EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO FEDERAL.

La evolución. La Constitución de 1853 adoptó el denominado modelo

judicialista, con una fuerte inspiración en este aspecto del derecho estadounidense. Este derecho también influyó con la llamada teoría de la inmunidad soberana que proponía la indemandabilidad del Estado. Durante las primeras décadas de nuestra organización constitucional se exigió la venia

legislativa como requisito previo para demandar a la Nación. Este requisito

fue eliminado, primero parcial y luego totalmente, con la sanción de dos leyes: la ley 3952 (1900) y la ley 11634 (1932). El artículo 1º de esta última decía así: “Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que deduzcan contra la Nación sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho público, sin necesidad de

autorización previa legislativa, pero no podrán darles curso sin que se

El histórico Código Varela de la provincia de Buenos Aires. Su derogación. El régimen actual. En el ámbito federal no existe un Código de la materia como ocurre en la mayoría de las provincias argentinas.

6 acredite haber producido la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegación por parte de éste”.

El derecho vigente para entonces –repárase que estamos hablando de la década del treinta del siglo pasado- en el ámbito federal permitía a los particulares demandar sin necesidad de venia legislativa; exigía una reclamación administrativa previa y su denegación y no establecía plazos de caducidad para demandar.

Posteriormente entre 1947 y 1948 se sancionaron dos leyes que crearon el fueron contenciosoadministrativo en la Capital Federal (leyes 12967 y 13278). Finalmente en 1972 se sancionó la denominada Ley de Procedimiento Administrativo –se trata del decreto-ley 19549- que pese a su denominación regló también otros aspectos relevantes, como el régimen de los actos administrativos y la revisión judicial de éstos. Subrayamos aquí –porque se vincula con el tema de esta clase- que el Título IV de esta norma está consagrado –según sus propias palabras- a la impugnación judicial de actos

administrativos. En otros términos, la regulación procesal de las demandas

contra el Estado nacional está –básicamente- legislado aquí. Y, a diferencia de lo que acontece –según veremos- en el ámbito de las provincias, a nivel federal

no existe un Código Procesal Administrativo.

Algunos aspectos relevantes. No es posible en esta clase examinar con detalle

el régimen general de impugnación judicial de los actos en el ámbito federal, tarea que abordaremos en las próximas dos. Por ahora nos interesa destacar lo siguiente.

a) Como dijimos, no existe un Código Procesal Administrativo para la Nación. Veremos que tanto la provincia de Buenos Aires como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –por el contrario- cuentan con sus respectivos códigos.

b) Existe un fuero federal contencioso administrativo. Es decir, tribunales especializados que conocen en esta materia. Habrá que tener presente que la cuestión varía según se trate de los jueces federales con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o fuera de ella. Sólo en el primer ámbito existe ese grado de especialización. En la justicia federal que tiene asiento en las provincias se registran normalmente dos situaciones. La primera, cuando existe un único juez que tiene competencia universal: será tanto juez civil como penal, comercial, laboral, etc. y contencioso administrativo. La segunda, es cuando existen varios juzgados federales. Normalmente en estos casos, se divide la competencia penal de la no penal. Este último será el juez con competencia en lo contencioso administrativo. Hutchinson habla de un fuero

Los lineamientos de la regulación procesal administrativa en el ámbito federal. La organización judicial.

7 limitadamente especializado porque la especialización no se extiende a todo el

país.

c) Es posible impugnar tanto los actos administrativos individuales como los generales. Para los primeros es necesario el agotamiento de la vía

administrativa y una vez notificada la resolución denegatoria nace un plazo

de caducidad de noventa días hábiles judiciales.

d) En caso de silencio administrativo, el particular puede considerar que existe una denegación tácita y demandar contra ella o puede deducir una pretensión llamada amparo por mora, solicitando judicialmente que se libre una orden de pronto despacho cuando la Administración ha dejado vencer los plazos sin expedirse.

e) El control sobre los actos u omisiones de la Administración Pública también puede intentarse por otras vías judiciales. La acción de amparo reglada en el art. 43 de la Constitución Nacional y en el decreto-ley 16986 es una de ellas. En ocasiones, el cumplimiento de los requisitos exigidos por el decreto-ley 19549 puede obligar a soportar un daño grave, de difícil o imposible reparación ulterior al particular. Bajo ciertas circunstancias es posible demandar por esta vía que explicaremos en una próxima clase.

f) Existen también regímenes legales específicos de impugnación judicial. Muchas leyes reglamentan modos singulares para el cuestionamiento judicial. A menudo muchas de estas leyes disponen que se deberá articular un recurso –se discute sobre el acierto de esta denominación; muchos prefieren llamarle acción- ante un juez de primera instancia o, como ocurre más frecuentemente, ante un cámara de apelaciones.

EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO LOCAL.

Nuestra organización federal habilita a cada provincia a dictar su propia legislación en materia administrativa. Ello incluye, naturalmente, la legislación procesal. Se advierte entonces que no es posible examinar la situación en cada una de ellas. Nos centraremos para esta presentación preliminar y para las clases siguientes, en la legislación bonaerense.

Dos características la diferencian del régimen federal. Históricamente la cuestión del contencioso administrativo estuvo específicamente reglada en la constitución provincial y el legislador consagró tempranamente un código procesal sobre la materia. Se trataba del art. 149 inciso 3º de la reformada constitución bonaerense y del Código Varela –llamado así en honor a su ilustre

8 redactor- que rigió como dijimos antes desde el 1º de marzo 1906 hasta el 15 de diciembre de 2003, en que entró en vigencia el nuevo.

Las bases constitucionales del régimen vigente de la justicia contencioso administrativa en la provincia de Buenos Aires radican en los arts. 166, último párrafo, y 215 que –según la redacción tras la reforma de 1994- suprimió la

competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia en materia

contencioso administrativa. Hasta entonces los procesos de esta índole debían plantearse en la instancia originaria de dicho tribunal. El citado artículo 166 dice así: “Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determina la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.

Tal como expresa Perrino: “La reforma constitucional de 1994 abrió paso a una concepción más abierta y protectora de los derechos de los justiciables caracterizada por el abandono del carácter revisor, una mayor amplitud en el acceso a la justicia tanto por la descentralización territorial de los órganos judiciales integrantes del nuevo fuero contencioso administrativo y la expansión de la legitimación activa y pasiva, como respecto de los recaudos habilitantes para ello, en particular, el atinente al agotamiento de la vía administrativa que aparece relativizado al requerírselo en forma excepcional, como así también al contemplarse un amplio y equilibrado régimen de medidas cautelares, y consagrarse, en definitiva, la justiciabilidad plena del obrar jurídico-público en congruencia con la tutela judicial efectiva que manda asegurar el art. 15 de la misma Constitución provincial”.

El histórico código procesal fue derogado y sancionado un nuevo texto. Aquí sólo señalaremos los aspectos más relevantes que serán examinados con mayor detalle en las próximas clases.

La competencia. La Constitución no define la modalidad de la organización judicial. Deja discrecionalidad al legislador que estableció un sistema de doble instancia con jueces unipersonales en el primer escalón con asiento en las ciudades cabeceras de cada departamento judicial y cámaras de apelaciones, con competencia regional. En la actualidad en toda la provincia existen cuatro, con asiento en La Plata, Mar del Plata, San Martín y San Nicolás de los Arroyos. Las bases constitucionales del proceso administrativo bonaerense. La organización judicial.

9 El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad para

demandar se repiten también aquí tal como ocurre –según explicamos antes-

en el ámbito federal.

El Código consagra expresamente un conjunto de pretensiones admisibles: la

anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o

general; el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados; el resarcimiento de los daños y perjuicios causados; la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho administrativo; la cesación de una vía de hecho administrativa y la pretensión de amparo por mora.

Las medidas cautelares. En el ámbito federal existe una regulación específica a

través de una ley que regula las medidas cautelares. Se trata, como se dijo, de la ley 26854. En la provincia de Buenos Aires es el Código el que legisla sobre la cuestión. Sólo diremos aquí –porque lo examinaremos en la próxima clase-que se produjo una profunda transformación respecto de la situación anterior a la reforma. Hasta entonces solo se preveía la medida de suspensión de

efectos de las decisiones administrativas impugnadas cuando su

cumplimiento pudiese ocasionar perjuicios irreparables. La regulación actual es amplia y permite el dictado de las clásicas medidas suspensivas pero permite también las denominadas medidas cautelares positivas de modo tal de hacer realidad el mandato constitucional de una tutela judicial efectiva.

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ORIENTACIÓN LEGISLATIVA.

Ley Nacional de Procedimiento Administrativo

Código Contencioso Administrativo (Provincia de Buenos Aires)

ORIENTACIÓN JURISPRUDENCIAL.

Fernandez Arias (CSJN) Angel Estrada (CSJN)

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Más abajo consignamos la bibliografía indispensable para la clase. Hacemos no obstante una breve referencia a los textos nacionales más relevantes procurando respetar su orden de aparición. Rafael Bielsa, Sobre lo contenciosoadministrativo, segunda edición, Buenos Aires,

Los lineamientos de la regulación procesal administrativa en el ámbito bonaerense. El régimen de las medidas cautelares en el ámbito federal y bonaerense.

10 Tipografía Llordén, 1954 y su Derecho Administrativo, sexta edición, Buenos Aires, Depalma, 1964-1966, tomo V. Una referencia ineludible es el trabajo de Jorge Tristán Bosch,

¿Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la administración pública?, Buenos Aires, Víctor P. de Zavalía, 1951. Un detenido estudio del entonces vigente

Código Varela es el que efectúa Manuel J. Argañarás, Tratado de lo Contencioso

Administrativo, Buenos Aires, Tea, 1955. Y una importante reflexión sobre la disciplina se

encuentra en el libro de Bartolomé Fiorini, Qué es el contencioso, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965. Décadas después y focalizados en el régimen federal los libros de Héctor A. Mairal, Control judicial de la Administración Pública, Buenos Aires, Depalma, 1984 y de Tomás Hutchinson Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, primera reimpresión corregida, Buenos Aires, Astrea, 1987. Y más contemporáneamente los textos de Juan Carlos Cassagne (Director) Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Hammurabi, 2004;

Fernando R. García Pullés, Tratado de lo contencioso administrativo, Buenos Aires, Hammurabi, 2004; Roberto E. Luqui, Revisión judicial de la actividad administrativa, Buenos Aires, 2005 y Ernesto Alberto Marcer, segunda edición, Demandas contra el Estado:

razonabilidad de las condiciones especiales de su admisibilidad, Buenos Aires, Ad Hoc,

2013. Focalizados en el contencioso bonaerense pueden consultarse –además de la obra de Aragañarás ya citada- Armando E. Grau, Habilitación de la instancia contencioso

administrativa, La Plata, Platense, 1971; Carlos A. Vallefín, Proceso administrativo y habilitación de instancia, La Plata, Platense, 1994 y Juan Carlos Cassgne y Pablo E. Perrino, El nuevo proceso contencioso administrativo en la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires,

LexisNexis, 2006.

La revisión judicial de los actos administrativos (Agustín Gordillo)

El sistema argentino de control judicial de la Administración Pública (Tomás Hutchinson) Lineamientos del régimen de justicia contencioso administrativa de la Provincia de Buenos Aires (Pablo Perrino).