AL EXCMO. DEFENSOR DEL PUEBLO
Dña. Mª Luisa Arenas Ortega en nombre y representación de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPLEO CON APOYO (en adelante AESE), con domicilio en Bilbao, Plaza Nueva nº 5-1º izq., C.P. 48.005, ante el Defensor del Pueblo comparece y como mejor proceda en Derecho
EXPONE
1.- La AESE es una asociación que aglutina a más de 100 entidades en todo el país cuya misión principal es impulsar el desarrollo del Empleo con Apoyo en España, para que cada vez sean más las personas con discapacidad que, aun teniendo limitaciones significativas, puedan acceder con éxito al mundo laboral integrado, y, con ello, puedan ser reconocidos en la práctica como ciudadanos de pleno derecho. Para ello la asociación ofrece sus servicios a las personas con discapacidad y a sus familias, a las organizaciones que tengan por misión defender los derechos de estas personas y facilitarles el acceso a un empleo integrado, a los profesionales del sector así como a los empresarios.
Asimismo la AESE es miembro fundador de la European Union of Supported Employment (EUSE) creada en 1993 para favorecer el desarrollo del Empleo con Apoyo en toda Europa.
2.- El artículo 9.2 de la Constitución Española establece un mandato dirigido a los poderes públicos para que promuevan las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en los que se integra sean reales y efectivas; para que remuevan los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y faciliten la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Además, respecto a las personas con discapacidad, este mandato general se concreta en el artículo 49 de la Carta
realicen una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de las personas con discapacidad, debiendo prestarles la atención especializada que requieran y ampararlas especialmente para el disfrute de los derechos que el Título I otorga a todos los ciudadanos, entre los cuales se encuentra el derecho al trabajo (art. 35.1).
Estas previsiones constitucionales proporcionan las bases para el desarrollo de una política de empleo a favor de las personas con discapacidad, con la finalidad de que los poderes públicos hagan efectivo el derecho al trabajo de estas personas.
3.- A mayor abundamiento, el Estado español ha ratificado la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Resolución 61/106 de la Asamblea General de 13 de diciembre de 2006, la cual dedica un precepto específico al derecho al trabajo de las personas con discapacidad reconociéndoles el derecho “a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles”, siendo obligación de los Estados Parte salvaguardar y promover el ejercicio del derecho al trabajo, adoptando las medidas que resulten pertinentes, incluida la adopción de legislación (art. 27).
4.- En desarrollo del artículo 49 de la Constitución se dictó la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos (en adelante LISMI), la cual incluye un Título VII dedicado a la integración laboral proclamando en su artículo 37.1:
“Será finalidad primordial de la política de empleo de trabajadores con discapacidad su integración, en condiciones que garanticen la aplicación del principio de igualdad de trato, en el sistema ordinario de trabajo o, en su defecto, su incorporación al sistema productivo mediante la fórmula especial de trabajo protegido que se menciona en el artículo 41”.
De esta forma, de conformidad con este precepto la regla general de toda política de empleo dirigida a las personas con discapacidad debe ser su integración en empresas ordinarias. Sólo con carácter subsidiario cabe acudir a la fórmula especial de empleo protegido prevista en el artículo 41 de la misma Ley que consiste en la integración en Centros Especiales de Empleo.
Para dar cumplimiento a este principio general los poderes públicos han adoptado numerosas medidas tendentes a lograr la integración de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo tales como las cuotas de reserva de empleo (art. 38.1 LISMI; Real Decreto 364/2005, de 8 de abril, por el que se regula el cumplimiento alternativo con carácter excepcional de la cuota de reserva en favor de los trabajadores con discapacidad), la concesión de subvenciones y bonificaciones en las cuotas de Seguridad Social para las empresas que contraten personas con discapacidad (art. 38.4 LISMI; art. 7 Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo, por el que se regula el empleo selectivo y las medidas de fomento del empleo de los trabajadores minusválidos; art. 2.2 Ley 43/2006, de 29 de diciembre para la mejora del crecimiento del empleo), o para que se establezcan como trabajadores por cuenta propia (Orden TAS/1622/2007, de 5 de junio, por la que se regula la concesión de subvenciones al programa de promoción del empleo autónomo; Disp. adicional 11ª Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad).
5.- Entre estas medidas que tienen por objeto la integración de las personas con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo se encuentra el Empleo con Apoyo el cual se dirige a las personas con discapacidad con mayores dificultades de inserción laboral y consiste en un conjunto de servicios y acciones centradas en la persona, fundamentalmente individualizadas, con la finalidad de conseguir que estas personas accedan a un empleo así como que puedan mantenerse en el mismo y promocionar en el seno de empresas ordinarias, con el apoyo de profesionales y otro tipo de apoyos.
La regulación de esta figura a nivel estatal no se ha producido hasta el año 2007 con la aprobación del Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el que se regula el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo. Pese a ello, existen entidades que vienen desarrollando programas de Empleo con Apoyo desde hace décadas y algunas Comunidades Autónomas han adoptado normas para la concesión de subvenciones destinadas a promover este mecanismo de inserción laboral con anterioridad a la aprobación del Real Decreto estatal.
6.- No obstante, la regulación del Empleo con Apoyo y el régimen de ayudas públicas contenido en el Real Decreto 870/2007 resulta insuficiente para garantizar un apoyo adecuado en el mercado laboral abierto a las personas con discapacidad que participan en programas promovidos por entidades sin ánimo de lucro que no tienen la condición de Centro Especial de Empleo.
En efecto, el Real Decreto 870/2007 menciona tres tipos de entidades que pueden promover proyectos de Empleo con Apoyo y beneficiarse de las subvenciones que en el mismo se contemplan: entidades no lucrativas cuyo objeto social sea, entre otros, la inserción laboral o la creación de empleo a favor de personas con discapacidad, las propias empresas ordinarias, incluidos los trabajadores autónomos, que contraten a los trabajadores con discapacidad destinatarios de las acciones de Empleo con Apoyo y los Centros Especiales de Empleo.
A diferencia de lo que ha ocurrido con las entidades promotoras del Empleo con Apoyo, los Centros Especiales de Empleo cuentan con régimen estable de ayudas públicas desde hace años, en concreto:
- la Orden de 16 de octubre de 1998 que prevé ayudas para proyectos generadores de empleo dirigidas a la creación de nuevos Centros Especiales de Empleo o a la ampliación de la plantilla de los ya existentes y ayudas para el mantenimiento de puestos de trabajo;
- el Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, por el que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo. Esta norma prevé la concesión de subvenciones para sufragar los costes laborales y de Seguridad Social derivados de la contratación de los trabajadores que formen parte de las unidades de apoyo.
Asimismo, la promoción de los Centros Especiales de Empleo por parte de las Administraciones Públicas tiene reflejo en su importante papel en las medidas alternativas al cumplimiento de la cuota de reserva reguladas en el Real Decreto 364/2005, por cuanto están implicados en tres de cuatro medidas previstas, en concreto, la celebración de un contrato mercantil o civil para el suministro de materias primas, maquinaria, bienes de equipo o cualquier otro tipo de bienes necesarios para el normal desarrollo de la actividad de la empresa que opta por esta medida; la celebración de un contrato mercantil o civil para la prestación de servicios ajenos y accesorios a la actividad normal de la empresa; y la constitución de un enclave laboral.
E igualmente, los Centros Especiales de Empleo pueden beneficiarse de la posibilidad de reserva de contratos públicos prevista en la legislación sobre contratación pública (Disposición adicional 7ª de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y art. 89 de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales).
A estas ayudas se han añadido las previstas en el Real Decreto 870/2007. De esta forma, los Centros Especiales de Empleo cuentan con un gran apoyo de los poderes públicos y con una normativa sólida sobre incentivos para el desarrollo de su actividad.
7.- En contraste con la situación de los Centros Especiales de Empleo que se acaba de describir, las entidades sin ánimo de lucro que no tienen esa condición, como las que forman parte de la AESE, únicamente pueden
beneficiarse de las subvenciones previstas específicamente en el Real Decreto 870/2007.
Ello tiene como resultado la existencia de un agravio comparativo con respecto a los Centros Especiales de Empleo que provoca que estos Centros ostenten una posición más favorable para el desarrollo de programas de Empleo con Apoyo, al disponer de una financiación más estable y de mayores recursos, que las entidades que durante décadas han venido aplicando dicha metodología pese a los escasos e inestables apoyos públicos que se podían obtener.
Pero, en particular, dicho agravio se manifiesta en el hecho de que los Centros Especiales de Empleo pueden acceder a las ayudas previstas en el Real Decreto 469/2006 para las unidades de apoyo a la actividad profesional y, además, a las establecidas en el Real Decreto 870/2007 para el Empleo con Apoyo, mientras que las entidades sin ánimo de lucro que desarrollan proyectos de Empleo con Apoyo únicamente pueden tener acceso a estas últimas.
8.- Las unidades de apoyo a la actividad profesional se insertan dentro de los servicios de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo y se configuran como equipos multiprofesionales a los cuales se les asignan una serie de funciones para ayudar a los trabajadores con discapacidad a superar las barreras, obstáculos o dificultades que puedan tener en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como para la permanencia y progresión en el mismo. Dichas funciones son muy variadas, pudiendo destacarse, la detección de las necesidades de apoyo del trabajador con discapacidad, el desarrollo de programas de formación, el establecimiento de apoyos individualizados en el puesto de trabajo o la asistencia al trabajador en el proceso de incorporación a Enclaves Laborales y al mercado ordinario de trabajo, entre otras (art. 2).
por encargados de apoyo a la producción. El número y dedicación de estos profesionales se establece en función del número de trabajadores con discapacidad con especiales dificultades de inserción con los que cuente el Centro Especial de Empleo (art. 6).
Este Real Decreto 469/2006 prevé, al igual que el Real Decreto 870/2007, subvenciones para sufragar los costes laborales y de Seguridad Social derivados de la contratación de los profesionales que formen parte de dichas unidades.
Asimismo las subvenciones previstas en el Real Decreto 469/2006 se conceden por periodos máximos de un año pero no se establece ningún límite temporal para volver a solicitarlas y percibirlas (art. 4.3)
9.- Partiendo de tales premisas, las personas con discapacidad que optan por el empleo con apoyo sin pasar previamente por un Centro Especial de Empleo, se encuentran en una situación de gran desventaja y discriminación respecto a aquéllas que tienen un empleo protegido.
Así resulta que si un trabajador presta servicios en un Centro Especial de Empleo tiene asegurada la prestación de apoyos durante toda su vida laboral al no existir límites temporales para la solicitud de las subvenciones del Real Decreto 469/2006. Por el contrario, los trabajadores con discapacidad que se insertan en empresas ordinarias a través de la metodología del Empleo con Apoyo sólo podrán contar con tales apoyos durante un periodo de tiempo determinado y además de escasa duración pues el Real Decreto 870/2007 establece que las acciones de empleo con apoyo tendrán una duración de entre seis meses y un año, prorrogable hasta otro año más y pudiendo ampliarse excepcionalmente dicho plazo máximo de dos años en seis meses más cuando se detecten situaciones de especial dificultad que exijan necesidades específicas de apoyo (art. 5.2), de tal forma que la duración máxima de estas acciones es de dos años y medio. Correlativamente no pueden concederse subvenciones referidas a un mismo trabajador que superen el periodo máximo que se acaba de indicar (art. 8.4). Ello es un contrasentido ya que es evidente que los
apoyos cuando se integran en una empresa ordinaria que en un entorno más protector como el Centro Especial de Empleo. Sin que pueda argumentarse como justificación que los trabajadores con discapacidad de Centros Especiales de Empleo precisan de más apoyo porque tienen un grado de discapacidad más elevado o un tipo de discapacidad más grave por cuanto el Empleo con Apoyo se dirige precisamente a las personas con discapacidad con mayores dificultades de inserción coincidiendo además con las personas a las cuales se dirigen las unidades de apoyo a la actividad profesional de Centros Especiales de Empleo. Así, tanto el Empleo con Apoyo como las unidades de apoyo a la actividad profesional están dirigidas a personas con parálisis cerebral, con enfermedad mental o con discapacidad intelectual con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33% y a personas con discapacidad física o sensorial con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65% (art. 3.1 Real Decreto 870/2007 y art. 3.1 Real Decreto 469/2006). Aun cuando, en el caso del Empleo con Apoyo, se añade también a las personas sordas y con discapacidad auditiva, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 % (Disposición adicional 1ª).
De esta manera, se está favoreciendo que las personas con discapacidad sean contratadas por Centros Especiales de Empleo en lugar de integrarse directamente en empresas ordinarias, lo cual resulta contradictorio con el principio de integración en el sistema ordinario de trabajo que proclama tanto la legislación española como la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad. Un claro reflejo de esta preferencia por la integración ordinaria puede encontrarse en el art. 27 de la Convención el cual no menciona de manera expresa el empleo protegido como vía de inserción laboral de las personas con discapacidad.
El Empleo con Apoyo es una metodología cuya eficacia para la integración en empresas ordinarias de las personas con discapacidad con especiales dificultades de inserción ha sido avalada por importantes estudios e implantada con éxito por numerosas entidades nacionales e internacionales. Pero es
proyectos puedan desarrollarse con eficacia y beneficiando al mayor número posible de personas con discapacidad con necesidades específicas de apoyo.
Con ocasión de la Estrategia Global de Acción para el Empleo de Personas con Discapacidad 2008-2012, aprobada por el Gobierno el 26 de septiembre de 2008 únicamente se prevé evaluar y difundir el programa de Empleo con Apoyo así como estudiar la asimilación de las ayudas que se otorgan para que las empresas ordinarias que contratan a trabajadores con discapacidad severa que necesiten apoyo reciban ayudas equivalentes a las que reciben los Centros Especiales de Empleo, por lo que parece que el Gobierno no tiene la intención de modificar el marco jurídico aplicable al Empleo con Apoyo para mejorar la situación de las entidades que lo promovemos, razón por la cual nos dirigimos al Defensor del Pueblo para manifestarle nuestras demandas.
Por todo lo expuesto,
SOLICITO AL EXCMO. DEFENSOR DEL PUEBLO que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, según se pide, haga uso de las competencias que le confieren la Constitución y las Leyes para dirigirse a las Administraciones competentes en la materia a efectos de que promuevan las modificaciones legislativas pertinentes para que:
- A las entidades sin ánimo de lucro que desarrollan proyectos de Empleo con Apoyo que no tienen la condición de Centro Especial de Empleo se les atribuya una naturaleza análoga a la que ostentan las unidades de apoyo a la actividad profesional integradas en los servicios de ajuste personal y social de dichos Centros y, en consecuencia, puedan contar con la misma dotación de personal de apoyo y con una financiación estable que permita garantizar a las personas con discapacidad que opten por esta vía de inclusión los apoyos que precisen durante toda su vida laboral.
