453-97
SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del día cuatro de enero de dos mil.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el licenciado Amir Salvador Alabi Mendoza, de treinta y siete años de edad, abogado, del domicilio de Nueva San Salvador, contra providencias del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, que estima violatorias de los artículos 2 y 11 de la Constitución.
Han intervenido en el presente proceso, además del licenciado Alabi Mendoza, la Alcaldesa y la Síndico Municipal de la ciudad de Nueva San Salvador, licenciada Miriam Haydee Zometa Merino y la licenciada Janette Burgos Cruz, respectivamente; y el doctor René Mauricio Castillo Panameño, en su calidad de Fiscal de la Corte.
ANALIZADO EL PROCESO; Y, CONSIDERANDO:
I. La parte actora manifiesta esencialmente en su demanda: que desde el día siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, ha laborado para la Municipalidad de Nueva San Salvador, desempeñándose con funciones de Gerente General de la Alcaldía Municipal de esa localidad, hasta el primero de mayo de mil novecientos noventa y siete; que en dicha fecha coordinó la entrega del Concejo Municipal saliente al Concejo Municipal entrante; que, posteriormente, la licenciada Zometa Merino, Alcaldesa Municipal, procedió de hecho y en forma arbitraria a despedirlo del cargo que ocupaba, sin ninguna explicación, dándole posesión de ese cargo al señor Rolando Almendárez; que dicha licenciada le manifestó que, por tratarse de un empleado de confianza, no tenía ningún derecho; que con dicha actuación arbitraria se le violó sus derechos plasmados en los artículos 2 y 11 de la Constitución, esto es, su derecho al trabajo y su garantía de audiencia; que a todo acto de privación debe preceder un juicio; que toda persona titular de un derecho constitucional que esté siendo obstaculizado o transgredido por cualquier autoridad, está legitimado para exigir un juicio o un procedimiento administrativo, por medio del cual la persona afectada puede ejercer su derecho de defensa; que es el caso que a su persona no se le siguió ningún procedimiento en el cual pudiera hacer uso de su defensa; que se debió tramitar, previo a su despido, el procedimiento contemplado en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa; que el acto reclamado no puede ser subsanado por otro procedimiento o recurso, por lo que viene a pedir amparo contra el Municipio de Nueva San Salvador; que, por último presenta la siguiente prueba instrumental: fotocopia del Acta número treinta y dos, Acuerdo número diecisiete; Acta número dos, Acuerdo número ocho; y Acta dos, Acuerdo número dieciocho, en las que constan su nombramiento y las refrendas respectivas del mismo, para los años de mil novecientos noventa y seis y mil novecientos noventa y siete.
Por resolución de fs. 30 se admitió la demanda, se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado por haberse éste ya ejecutado, y se pidió informe a la autoridad demandada. La Alcaldesa Municipal de Nueva San Salvador, en su informe, manifestó esencialmente: que
no son ciertos los hechos plasmados en la demanda, en vista de que en ningún momento se le ha despedido; que el mismo actor, el día primero de mayo del año de mil novecientos noventa y siete, hizo entrega de las llaves y dijo que se iba, manifestando que en ningún momento podía seguir laborando en el Concejo Municipal que tomaba posesión ese día; que lo anterior fue escuchado por varias personas; que, por último, desde tal fecha el actor del presente amparo ya no se presentó a laborar.
Posteriormente, se mandó oír al Fiscal de la Corte en la siguiente audiencia, quien no hizo uso de la misma; y, por resolución proveída a las catorce horas del día dos de marzo de mil novecientos noventa y ocho, se confirmó la negativa de la suspensión del acto reclamado y se pidió nuevo informe a la autoridad demandada. En su informe, la Alcaldesa Municipal de Nueva San Salvador agregó esencialmente: que en virtud de que el actor del presente amparo abandonó sus labores, el Concejo que ella preside tomó el Acuerdo número tres, a través del cual se nombró como Gerente General al señor Rolando Obdulio Almendárez, a partir del uno de mayo al treinta de julio de mil novecientos noventa y siete; que se nombró a dicho señor porque la plaza estaba vacante y porque es de vital importancia y de mucha confianza dentro de la Municipalidad; que en ningún momento se le ha violado el derecho al trabajo al licenciado Alabi Mendoza, ya que él tomó la decisión de no seguir laborando; que el actor prácticamente abandonó su trabajo al entregar las llaves y retirarse; que el mencionado licenciado interpuso su renuncia de manera verbal ante los testigos que ha mencionado; que, por último, dichos testigos pueden ser citados por este Máximo Tribunal. Según lo ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se corrió traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El primero manifestó, en su informe, que a cualquier privación de derechos debe preceder un juicio con arreglo a las leyes; que las personas que prestan servicios al Estado como empleados o funcionarios, tienen derecho a ser oídas y vencidas en juicio previo, excepto en aquellos casos que la Constitución excepcione de forma clara; que en anteriores ocasiones esta Sala se ha pronunciado señalando, en casos parecidos, que tratándose de personas no protegidas por las
disposiciones de la Ley del Servicio, aquellas siempre gozan de la garantía de audiencia, la cual se rige mediante la ley mencionada por el actor; que en el presente caso, la autoridad demandada para excepcionarse de la acción incoada en su contra, sencillamente debe de probar que a la destitución sufrida por el agraviado le ha precedido el procedimiento ordenado por la ley otorgándole la oportunidad de defensa dentro de un debido proceso; que, por último, si opone la autoridad demandada la excepción de abandono de labores, tiene la obligación de probarla. Por su parte, el actor no contestó el traslado que le fuera conferido.
Por resolución de fs. 54 se abrió a pruebas el presente proceso por el plazo de ocho días, de conformidad al artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. Durante dicho plazo la autoridad demandada presentó prueba instrumental agregada de fs.61 a fs. 76. Y por su parte, el demandante presentó prueba testimonial, la cual fue recibida a las nueve horas con treinta minutos del día veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y ocho, tal como consta a fs. 81.
De conformidad a lo establecido en el artículo 30 de la Ley de Procedimientos
demandada. El Fiscal de la Corte, manifestó textualmente: "En lo particular considero que la autoridad demandada no se ha excepcionado con la prueba presentada en autos, razón por la cual confirmo aquellos conceptos que expresé en mi anterior traslado de fs. 49". El actor del presente amparo manifestó textualmente: "Que en el presente juicio se ha comprobado los conceptos expuestos en la demanda de amparo, por violación de mis derechos constitucionales, como es el derecho al trabajo y el derecho de garantía de audiencia, Artículos dos y once de la Constitución respectivamente, al habérseme despedido injustificadamente de mi trabajo sin ser previamente oído y vencido en Juicio con arreglo a las Leyes".
En este estado del proceso, esta Sala advirtió que, de conformidad al artículo 51 letra "a" del Código Municipal, la representación judicial del municipio le corresponde al síndico y no al Alcalde Municipal; y que, por tanto, quien debe rendir los informes y evacuar los traslados en el presente amparo -en que se demanda a la Alcaldía Municipal de Nueva San Salvador- es el Síndico Municipal y no la Alcaldesa.
La licenciada Janette Burgos Cruz, Síndico Municipal del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, evacuó el traslado que le fuera conferido en los siguientes términos: que ratifica todo lo hecho a la fecha en el presente amparo por la Alcaldesa del Concejo Municipal de Nueva San Salvador; que el cargo que ocupaba el demandante era el de Gerente General, siendo dicho cargo de confianza respecto del jefe inmediato de aquél, que en este caso es el Alcalde Municipal; que dicha situación así es concebida por el artículo 50 del Código Municipal; que el Gerente General, de acuerdo al manual de organización y funciones de ese municipio, constituye el cargo en el cual el Alcalde delega la dirección de la gestión administrativa y ejecutiva de la municipalidad; que de acuerdo al artículo 30 número 2 del Código Municipal, y como lo confirma la jurisprudencia establecida en los expedientes 190-97, 265-97 y 266-97, el Gerente responde directamente a un superior jerárquico; que los Gerentes tienen poder de decisión; que de lo anterior se deduce que el Gerente tiene todas las atribuciones que se le delegan a nombre del Alcalde o Alcaldesa, según corresponda, por lo que se infiere que el cargo es eminentemente de confianza política; que el demandante del presente amparo puso a su disposición el cargo que ostentaba; que, por último, afirma que no se le han violentado sus derechos
constitucionales.
II. De modo previo al estudio sobre el fondo del asunto, esta Sala estima pertinente aclarar lo relativo a la suplencia de la queja deficiente que se ha ejercido en el presente caso, específicamente respecto a los derechos que se alegan lesionados. Posteriormente se examinará la existencia del acto reclamado pues, de no comprobarse la misma, no sería posible el pronunciamiento sobre el fondo de lo pedido en la demanda de amparo, y procedería la terminación anormal del proceso vía sobreseimiento.
1. La parte actora, en su demanda, señala que los derechos protegidos por la Constitución cuya violación alega son el derecho al trabajo y la garantía de audiencia.
1.1 En cuanto al primero de los derechos, ya este Tribunal, en ocasiones anteriores, ha establecido que lo que comúnmente se conoce como derecho al trabajo es más bien derecho
a la estabilidad laboral, tal como lo refleja la sentencia pronunciada en el proceso número 18-G-95, a las doce horas del día nueve de septiembre de mil novecientos noventa y siete. Y es que en dicha jurisprudencia -que ahora se retoma para la mejor comprensión inter partes de la presente decisión- se estableció "Es indispensable aclarar que, en su dimensión de derecho individual, el derecho al trabajo es una manifestación del derecho general de libertad, lo que significa que la normativa constitucional, en primer lugar, reconoce a toda persona su calidad de ente capaz de exteriorizar conscientemente su energía física y psíquica a fin de conseguir la satisfacción -no jurídica sino social- de una necesidad; y, en segundo lugar, garantiza que dicha libertad no puede ser arbitrariamente determinada o condicionada por el Estado o por cualquier particular, ya que de lo contrario excitaría los mecanismos de tutela de tal libertad".
Respecto de la connotación que tal derecho adquiere en los altos y medianos funcionarios públicos, esta Sala estimó en dicha sentencia que, "aunque materialmente dichos servidores realizan una prestación de servicios en los que se despliega su actividad laboral,
jurídicamente se establece un régimen diferente al del trabajador, pues se trata de un servidor público, y se halla regido, no por una relación laboral, sino por una relación de servicio público. Para la adecuada conceptualización de ese régimen diferente, hay que partir de una noción básica de nuestro derecho público, vinculada con el caso materia de estudio: la existencia del elemento humano en la conformación de tales Juntas. Dicho elemento está constituido por personas -entiéndase servidores públicos de la alta jerarquía- que físicamente actúan en cumplimiento de las funciones públicas y están al servicio del Estado y no de intereses particulares o político-partidaristas. Para garantizar que el servidor público ajuste su actuación a los límites y fines que establece la ley, e impedir así que favorezca intereses partidarios o ceda ante presiones de intereses de grupos privados, es indispensable que al funcionario se le dote de un ámbito de seguridad jurídica. Ese ámbito de seguridad se refleja, desde una perspectiva subjetiva, en un derecho a la estabilidad en el cargo".
En definitiva, pues, lo que en términos genéricos se denomina comúnmente "derecho al trabajo" de los servidores públicos, en realidad se refiere a impedir la remoción arbitraria de los empleados y funcionarios de las plazas que ocupen. Por ello, la prohibición de la
remoción arbitraria de servidores públicos supone, desde el plano subjetivo y respecto de la esfera jurídica de la persona física que ocupa el cargo, no un derecho al trabajo, sino un derecho a la estabilidad en el cargo, puesto que su propósito esencial -se insiste- es brindar protección contra las remociones arbitrarias de los servidores públicos de las plazas que ocupen y no la dotación de empleo a exfuncionarios o exempleados públicos que se encuentren cesantes.
Ha de aclararse que el reconocimiento de dicha categoría jurídica en la esfera de los servidores públicos no está concebido en beneficio de la persona física que ocupa el cargo, sino que ello es efecto reflejo de la independencia funcional de la entidad estatal a la que está integrado; y, por ello, tal derecho actúa como garantía para que las actuaciones de los servidores públicos se ajusten a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Y es que la estructura orgánica del Estado no responde a intereses particulares, mucho menos políticos partidistas, sino que debe considerarse portadora de un interés público, por lo que
el elemento garantizador de la situación del servidor público -la estabilidad en el cargo- es, en puridad, garantía de la realización del interés público.
Es en tal contexto que debe entenderse la protección del servidor público -sobre todo, aunque no exclusivamente, frente a despidos ad nutum, es decir, a gusto, a voluntad, arbitrarios si se quiere-, pues, si partimos de la idea que el interés público está presente en la estructura orgánica del Estado, tal protección al servidor público obedece a dos razones concretas: la primera de tipo político, en el sentido que debe neutralizarse las denominadas políticas de despojo, esto es, obligar al servidor público a servir a intereses partidarios por el temor a la destitución, cesación o despido, no obstante su independencia funcional; y, la segunda, de tipo técnico, en el sentido que la estabilidad en el cargo es exigida por la especialización de las funciones a través de la experiencia en el cargo.
La regulación sobre las potestades, competencias y funciones públicas exige que sea garantizado el cumplimiento objetivo y riguroso de las disposiciones legales, objetivo éste que se ve facilitado asegurando al servidor público que si cumple con los deberes
inherentes a su cargo no será arbitraria o discrecionalmente destituido o cesado; o, para utilizar otras expresiones, esta garantía de que goza el funcionario no es sino el reflejo de la necesidad de autonomía que requiere la actuación administrativa para que ésta sea eficaz y confiable.
1.2. Igualmente, en relación a lo que el demandante del presente amparo ha denominado "garantía de audiencia", en la construcción jurisprudencial de este Tribunal se ha expresado que, lo que anteriormente en alguna resolución se ha llamado de esa forma, no es
precisamente una garantía ya que tal denominación le ha sido asignada por imitación de legislación y jurisprudencia extranjera. Y es que esta Sala considera que, en puridad, dicha figura es más bien un derecho de audiencia que se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, es decir que se concibe necesariamente dentro de un
proceso; y, en segundo lugar, por ser un derecho que no puede verse aisladamente de todos los demás derechos de los gobernados, consagrados o no en la Constitución, siempre y cuando estén dentro de las líneas fronterizas de las consecuencias jurídico-constitucionales producidas por el irrespeto a dicho derecho de audiencia.
Respecto al alcance del derecho de audiencia, el mismo debe apreciarse a partir de su finalidad como categoría jurídico procesal; y, al respecto, debe tenerse en cuenta que el mismo se concibió originalmente para garantizar la libertad como concreción del
individualismo, luego se extiende a la propiedad y posesión como derechos constitucionales de máxima jerarquía en el régimen liberal, y en nuestro sistema constitucional se hace extensivo a cualquier otro derecho. Por ello, como reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado, la protección que supone el artículo 11 de la Constitución "no admite más excepciones que las que la misma Constitución establece expresamente, al facultar a un órgano del Estado a privar a un gobernado de un derecho sin el requisito de previo juicio", como sería para los funcionarios que desempeñan cargos de confianza política, entiéndase -entre otros- Ministros, Viceministros, Jefe de Seguridad Pública, Jefe de Inteligencia del Estado, como expresamente aparece dispuesto en el artículo 162 de la Constitución. Para éstos, como para otros funcionarios caracterizados por la confianza política, su remoción está supeditada únicamente a la decisión unilateral del Presidente de la República, por
atender a criterios eminentemente político-partidistas, a lo cual están sabedores desde la fecha de inicio de sus gestiones.
Refiriéndonos al contenido del derecho de audiencia, el referido artículo 11 Cn. señala en esencia que la privación de derechos debe de ser precedida de proceso "conforme a ley". Al respecto, tal referencia a la ley no supone que cualquier infracción procesal o procedimental suponga o implique per se violación constitucional, pero sí exige que se respete el
contenido esencial del derecho de audiencia.
Aspectos esenciales de dicho derecho, de modo genérico y sin carácter taxativo, son: (a) que a la persona quien se pretende privar de alguno de sus derechos se le siga un proceso; (b) que dicho proceso se ventile ante entidades previamente establecidas; (c) que en el proceso se observen las formalidades esenciales procesales; y (d) que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado.
La exigencia del proceso previo supone dar al demandado y a todos los intervinientes en el proceso la posibilidad de exponer sus razonamientos y de defender sus derechos de manera plena y amplia. Y es que hacer saber al sujeto contra quien se realiza el proceso, la
infracción o el ilícito que se le reprocha, y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa, constituyen circunstancias ineludibles para el goce irrestricto del derecho de audiencia. Por todo ello, esta Sala afirma que existe violación al derecho constitucional de audiencia cuando el afectado por la decisión estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa, privándole de un derecho sin el correspondiente proceso, o cuando en el mismo no se cumplen -de forma evidente- las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan el derecho de audiencia.
2. Corresponde ahora examinar lo relativo a la existencia del acto reclamado y, al respecto, debe tomarse en cuenta que lo que permite tener por establecida la destitución del
licenciado actor es la simple aplicación de lo dispuesto en los Arts. 237 y 238 Pr. En efecto, la autoridad demandada (sujeto pasivo de la pretensión constitucional) negó la destitución y opuso la excepción de abandono del cargo; excepción que no probó.
En virtud de lo anterior, esta Sala tiene por establecido la existencia del acto reclamado y por lo tanto, se posibilita el pronunciamiento de este tribunal sobre la pretensión del demandante.
III. Hechas las aclaraciones que anteceden, es procedente realizar el examen sobre el fondo de la petición planteada por el demandante; y, al respecto, debe tomarse en cuenta, tanto la argumentación central del demandante como la argumentación que en su defensa hace la autoridad demandada. El demandante manifiesta que el Concejo Municipal de Nueva San Salvador le destituyó inconstitucionalmente de su cargo como Gerente General del mencionado Concejo, al no seguir previamente procedimiento alguno donde tuviera la oportunidad de alegar su defensa, por lo que ha violentado el derecho a la estabilidad laboral y de audiencia. Por su lado, la autoridad demandada afirma que al constituir el Gerente General del Concejo, en razón del cargo, un empleado de confianza, no es
forma que el artículo 50 del Código Municipal establece que empleados como el mencionado responden exclusivamente ante el Alcalde, precisamente por el grado de fidelidad que existe, lo cual se encuentra en estrecha relación con el artículo 30 N° 2 del mismo Código.
1. En atención a lo expuesto por las partes en este proceso, este Tribunal estima
conveniente que se exteriorice el proceso lógico de la presente decisión, a fin de evidenciar tanto los fundamentos fácticos como los presupuestos jurídicos de aquélla. Al respecto, el análisis ha de ajustarse al siguiente orden: (a) determinar la naturaleza y características del cargo de Gerente General del Concejo Municipal; (b) determinar si quien ocupa dicho cargo es titular del derecho a la estabilidad laboral y si puede ser removido del mismo cargo aun cuando su nombramiento ha sido refrendado; (c) determinar si para la remoción o destitución del Gerente General referido es constitucionalmente obligatorio la tramitación de un procedimiento previo; y (d) clarificar cuál es el procedimiento previo a que debe de ajustarse toda destitución de esta naturaleza.
El orden expuesto en el párrafo previo está lógicamente condicionado, tanto positiva como negativamente, así: (a) la determinación de la naturaleza y características del cargo de Gerente General del Concejo Municipal sirve de presupuesto objetivo de las
consideraciones sobre el régimen normativo relativo a la estructura del nombramiento y destitución de dicho gerente; (b) una vez determinada la naturaleza y características del cargo en cuestión, es posible determinar si quien ocupa ese cargo es titular del derecho a la estabilidad laboral; si se establece la titularidad de ese derecho es procedente continuar con el examen del caso, pero si se opta por negar dicha titularidad, es innecesario el examen correspondiente, pues no existiría categoría jurídico-subjetiva protegible; (c) establecida la titularidad a la que se refiere la letra anterior y sólo en el supuesto que se opte por aceptar la posibilidad de remoción de quien ocupa tal cargo, será posible pasar a examinar si la
destitución debe ser precedida de un procedimiento; y (d) finalmente, únicamente en el supuesto que se acepte que es obligatoria la previa realización de un procedimiento para la destitución, podrá analizarse el trámite al cual debe ajustarse el mismo.
2. A fin de abordar el primero de los puntos antes mencionados, es necesario tomar en consideración lo manifestado por la autoridad demandada en torno a que el cargo de Gerente General del Concejo Municipal de Nueva San Salvador es un cargo de confianza. En consecuencia, debe establecerse cuáles son las características de un cargo de esta naturaleza, de conformidad con la doctrina y según jurisprudencia de esta Sala y así
determinar si dicho cargo puede concebirse como un cargo que requiera de confianza y que justifique constitucionalmente la interpretación que hace la autoridad demandada del artículo 50 del Código Municipal.
En relación a este tema debe diferenciarse, en primer lugar, entre un cargo de confianza personal y un cargo de confianza política. Dentro de los cargos de confianza personal o empleados de confianza por su relación con el jefe se encuentran los empleados que prestan servicios directos y exclusivos al jefe . La doctrina menciona entre éstos a las secretarias personales y conductores de vehículos así como los ayudantes ejecutivos y administrativos que, por lo específico de las funciones -servicio directo y exclusivo- les responden
confianza responde al reconocimiento de la personalidad individual de cada jefe pues en esta categoría el elemento de fidelidad está presente. La conducta y actitudes de esas personas así como la confianza personal que el jefe deposite en ellos son elementos indispensables para lograr la adecuada ejecución de sus deberes.
Ahora bien, el cargo de confianza política radica en el poder de decisión que se le otorga al que desempeña el cargo. El reconocido jurista Teodosio A. Palomino, en su libro
"Trabajadores de Confianza...? Su situación laboral.", al analizar la legislación sobre la situación laboral de los trabajadores de confianza en el sector público de Puerto Rico y en Iberoamérica, observa que los diferentes sectores del ámbito laboral han procedido a determinar los cargos de confianza con un fundamento legal que no aporta ningún juicio de valor ni se sustenta sobre base jurídica alguna, basándose en apreciaciones inevitablemente subjetivas, razón por la cual enfática y literalmente afirma: "No nos cansaremos de insistir que solamente justificaría el atributo de "confianza", el carácter político de un cargo que, por su naturaleza, es simplemente "político", como cuando se trata de los cargos de ministro, secretario de ministro o de prefecto, por ejemplo. En estos casos, es explicable y justificable que el partido político que ha llegado al poder, haga que ocupen todos los cargos de "confianza" sus afiliados, adeptos y simpatizantes, por cuanto debe seguirse el plan de gobierno del régimen cuyo cariz tiene que ser "político", y a cuya conclusión, por mandato constitucional o conveniencia partidaria, serían renovados los "funcionarios de confianza"; esto ocurre, desde luego, con los funcionarios que cada sector determina". Aplicando a nuestro medio la doctrina que antecede, se observa que nuestra Constitución, específicamente el artículo 162, reconoce a los Ministros y Viceministros de Estado, al Jefe de Seguridad Pública y al de Inteligencia de Estado, como funcionarios de confianza
política y así lo ha interpretado también este Tribunal, utilizando las características de dichos cargos como base para determinar si a otro cargo corresponde un status similar; ejemplo de ello lo constituye la sentencia dictada bajo el número 190-97 en relación a la destitución del Superintendente General de Electricidad y Telecomunicaciones.
En el caso que nos ocupa, si bien no hay una disposición específica del Código Municipal que regule cuáles son los deberes del Gerente General, sí encontramos una disposición (artículo 30 #2 C.M.) que nos indica el status de dicho cargo, pues se equipara al del Secretario, Jefe de Departamento y Director, los cuáles realizan funciones que la
jurisprudencia de este Tribunal ha considerado como permanentes. Ahora bien, en cuanto a las funciones propias del Gerente General, la misma autoridad demandada ha hecho llegar al proceso (por ejemplo, a fs. 64 y 106) parte del "Manual de Organización y Funciones de la Alcaldía Municipal de Nueva San Salvador", en el que constan las funciones que, en la práctica, desempeña el Gerente General de dicha comuna.
Así, de la lectura de la página 27 y 28 de dicho manual, se desprende que las funciones que corresponden al cargo en cuestión son de naturaleza eminentemente técnica, que no
requieren, bajo ninguna óptica, de confianza política, pues se trata de un cargo que carece de poder de decisión y se limita a realizar tareas encomendadas por el Concejo Municipal o por el Alcalde, pero relacionadas con el funcionamiento normal de la Alcaldía como
institución y al cual está llamado a realizar constitucionalmente. Por ejemplo, se tiene que al Gerente General le corresponde: "Promover el desarrollo y nivel cultural y social de la
comunidad ; Velar porque se presten los servicios municipales en forma efectiva y a costos razonables; Autorizar los estados financieros y otros informes que deben someterse al Alcalde y al Concejo Municipal...".
Por otro lado, basta con observar que el Código Municipal no establece ninguna clase de requisitos ni limitantes para desempeñar el cargo de Gerente General, mientras que la Constitución, en sus artículos 160 y 161 respectivamente, determina cuáles son los requisitos para ser Ministro o Viceministro de Estado y quiénes no pueden desempeñar dichos cargos.
En consecuencia, y analizado todo el contenido del artículo 50 del Código Municipal, se tiene que no puede concebirse que el status correspondiente al Gerente General de un Concejo Municipal, sea el de un empleado de confianza política o personal de la Alcaldesa de Nueva San Salvador, como lo es el de un Ministro o Viceministro de Estado para con el Presidente de la República, porque el Gerente General de una Alcaldía no responde
exclusiva y directamente a los lineamientos político-partidistas de la Alcaldesa, sino más bien sus funciones reales trascienden de dicha dimensión para incardinarse en las labores propias y permanentes de un municipio, establecidas constitucionalmente; y por lo mismo, no se le puede considerar como un cargo de confianza política, mucho menos personal. Y es que analizadas en globo las funciones que en la práctica corresponden y realiza el Gerente General de un Concejo Municipal, se observa que éstas son de tipo administrativo, y como ya se dijo, guardan relación con la Alcaldía como institución y no directamente -ni en forma personal- con los miembros del Concejo o con su política-partidista, por lo que se descarta abiertamente que el cargo de Gerente General del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, y de cualquier otro concejo, sea de aquéllos que requieran de confianza personal o política.
3. Definida la naturaleza del cargo de Gerente General del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, procede determinar si quien ocupa dicho cargo es titular del derecho a la estabilidad laboral.
Teniendo en consideración los aspectos doctrinarios establecidos en el romano II de la presente decisión, hay que decir que, en cuanto al caso del Gerente General de un Concejo Municipal, son completamente aplicables las circunstancias aludidas en dicho romano, es decir, que como funcionario público es titular al derecho a la estabilidad laboral, y respecto a las faltas que la ley considere como causales de despido es necesario recordar que, si bien el artículo 4 letra "y" de la Ley del Servicio Civil excluye tácitamente de la carrera
administrativa a los Gerentes Generales de las Alcaldías, el artículo 5 del mismo cuerpo legal determina que los funcionarios y empleados excluidos de la carrera administrativa tendrán, no obstante su exclusión, los deberes y prohibiciones e incurrirán en las
responsabilidades que establece esta ley.
De conformidad con lo antes expuesto, puede decirse que quien ocupe el cargo de Gerente General tiene derecho a la estabilidad laboral, siempre que cumpla con los factores
Ahora bien, hay que decir que la estabilidad laboral es necesariamente relativa, no absoluta, pues la misma no implica inamovilidad a perpetuidad, ya que existe la posibilidad de
remoción, cuando se produce algún factor determinante de despido de conformidad a la Ley del Servicio Civil; afirmación aplicable al caso del Gerente General de un Concejo
Municipal.
Y es que, dicho derecho, surte plenamente sus efectos frente a remociones arbitrarias, caprichosas o realizadas con transgresión de la Constitución o las leyes, pero ello no impide que pueda separarse a un servidor público de su cargo -sea empleado o funcionario- cuando el mismo incumple con sus deberes o cuando incurre en una causal de destitución de
conformidad a la Ley del Servicio Civil, pero la mima deberá efectuare con estricta
observancia de la Constitución y del principio de legalidad, porque nuestra Constitución no puede asegurar la estabilidad de aquellos agentes que hayan dado motivo para decretar su separación, pero sí se requiere que las causales sean razonables y que se respete el
contenido de nuestra Constitución.
4. Establecidos los puntos que anteceden, el siguiente aspecto a determinar consiste en que si para la remoción o destitución del Gerente referido es constitucionalmente obligatorio la tramitación de un procedimiento previo. Esto prácticamente constituye el núcleo central de la controversia de este proceso pues mientras el demandante alega violación del derecho de audiencia, la autoridad demandada argumenta que no existe obligación de conceder ningún derecho al licenciado Alabi.
Teniendo en consideración los aspectos teóricos relativos al derecho de audiencia
consagrado en el artículo 11 de la Constitución, la aclaración de que el Gerente General no es un empleado público de confianza y que, por el contrario, goza de estabilidad laboral siempre y cuando cumpla con sus deberes como tal, hay que decir que esta Sala entiende que, existiendo la posibilidad de destitución, aun cuando haya sido refrendado su
nombramiento, a fin de evitar que la cesación por destitución se produzca de modo arbitrario, y volver posible la defensa del derecho a la estabilidad en el cargo, resulta imprescindible que la cesación por destitución esté precedida de un procedimiento, independientemente cuál sea la causal que se alegue, incluso el abandono de labores. Es decir que, para que la cesación por destitución del Gerente General de un Concejo Municipal sea coherente con nuestro sistema constitucional, es necesario respetar a dicho empleado su derecho de audiencia, por ser titular del derecho a la estabilidad en el cargo. Lo anterior significa que, cuando se pretenda destituir al referido Gerente, ha de cumplirse con la exigencia del proceso o procedimiento previo de conformidad al artículo 11 de la Constitución. En definitiva, pues, para la validez constitucional de la destitución del Gerente General de un Concejo Municipal, con carácter previo a la decisión ha de
tramitarse un procedimiento en que se conceda a dicho Gerente, por ser funcionario público titular del derecho a la estabilidad laboral, la oportunidad de ejercer la defensa de dicho derecho; y, actuar de modo contrario, constituye una transgresión a los artículos 2 y 11 de la Constitución.
5. Determinada la obligación constitucional de previa tramitación de un procedimiento para proceder a la destitución del Gerente General de un Concejo Municipal, es menester, como último punto, determinar a qué procedimiento debe ajustarse una actuación de tal
naturaleza.
La normativa constitucional e infraconstitucional no establece procedimiento expreso para la destitución del Gerente General de un Concejo Municipal, sin embargo, de conformidad con el artículo 4 letra "y" de la Ley del Servicio Civil, esta Sala establece, en armonía con el Código Municipal, que dicho cargo se encuentra excluido de la carrera administrativa, por lo que corresponde aplicar lo establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa. IV. Aplicando las anteriores consideraciones al caso planteado por el licenciado Amir Salvador Alabi, se tiene que el Concejo Municipal de Nueva San Salvador irrespetó manifiestamente el derecho constitucional de audiencia de éste y, consecuentemente, su derecho a la estabilidad en el cargo.
Y es que, como se aprecia fácilmente al estudiar la relación de hechos plasmada en el presente amparo, la actuación del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, al destituir sin previo procedimiento al licenciado Alabi de su cargo de Gerente General del Concejo Municipal de esa ciudad, por considerar erróneamente que era un empleado de confianza y que, por tanto, no tienen ningún derecho, infringió los artículos 2 y 11 de la Constitución. En efecto, trasladando al caso subjúdice las consideraciones normativo-constitucionales antes expuestas, se advierte que la autoridad demandada expresamente reconoce que el licenciado Alabi no tiene ningún derecho que respetarle como Gerente General del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, aduciendo esencialmente que dicho cargo es un cargo de confianza que se encuentra supeditado únicamente a las decisiones del Alcalde, de conformidad con el artículo 50 del Código Municipal, siendo que literalmente dice: "El Alcalde puede delegar previo acuerdo del Concejo, la dirección de determinadas funciones con facultades para que firmen a su nombre a funcionarios municipales que responderán por el desempeño de las mismas ante él y el Concejo...".
Al respecto, en primer lugar, esta Sala ya ha aclarado que las características del cargo de Gerente General de un Concejo Municipal impiden considerar al mismo como funcionario de confianza, ni política ni personal, por lo que no encaja dentro del supuesto contemplado en dicho artículo.
En segundo lugar, resulta indispensable analizar el artículo 204 número 4 de la
Constitución, el cual establece lo siguiente: "La autonomía del Municipio comprende: 4°.- Nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias"; por ello, la Constitución debe entenderse como un todo coherente cuyos artículos no pueden ser interpretados aisladamente sino de conformidad con el todo. Así, el artículo 204 número 4, debe interpretarse en consonancia con el artículo 11 de la misma Constitución, entendiendo que el Municipio tiene autonomía para remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias, siendo previamente oídos y vencidos en juicio y con arreglo a las leyes.
En conclusión, de la relación contenida en los acápites anteriores, ha quedado evidenciado que el acto reclamado no ha sido dictado conforme a la normativa constitucional, pues tal disposición fundamentadora no responde a la realidad de las funciones del Gerente General y, por tanto, es inaplicable al caso subjúdice, razón por la cual el acto reclamado lesiona un derecho contenido en la Constitución, que es el de audiencia, consagrado en su artículo 11. En definitiva, habiéndose establecido que ha existido violación a un derecho consagrado en la normativa constitucional, y que la misma incide en la esfera jurídica del demandante, es procedente acceder a lo solicitado en la demanda y dictar la correspondiente sentencia estimatoria.
V. Ahora bien, reconocida por este Tribunal la existencia de un agravio personal al
demandante, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos, restableciendo al agraviado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. 1. El artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio, el cual debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo: en primer lugar, el
restablecimiento del orden constitucional violado; y, en segundo lugar, la reparación del daño causado. Sin embargo, la restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, en el presente caso, no debe entenderse desde el punto de vista físico -debido al acarreo de consecuencias de negativa trascendencia, como el eventual despido de la persona que actualmente ocupa el cargo del demandante y que llegó a tal puesto sin vinculación expresa a las resultas del presente proceso- sino que tal restitución debe concebirse desde la perspectiva jurídica o patrimonial.
Por lo anterior, y dado que la violación al derecho de audiencia se originó respecto de la relación de servicio entre el actor y la Alcaldía Municipal de Nueva San Salvador, y que el pago de los salarios devengados y no percibidos por el actor desde la fecha de su
destitución hasta la fecha de la presente resolución es un daño inmediatamente cuantificable, corresponde a dicha Alcaldía hacer efectivo el pago en forma directa. 2. Además, el citado artículo 35 dispone que cuando el acto se hubiere ejecutado de un modo irremediable, habrá lugar a la "acción" civil de indemnización de daños y perjuicios contra el funcionario responsable personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado. Habiéndose establecido que existe violación constitucional en la actuación del Concejo Municipal de Nueva San Salvador, corresponde determinar lo relativo a la responsabilidad derivada de tal infracción constitucional.
Al respecto, debe mencionarse que la responsabilidad de los funcionarios del Estado, originada en los daños que causaren en el ejercicio de las atribuciones de los primeros, es una de las grandes conquistas de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado Constitucional de Derecho, pues significa la sujeción del poder público al imperio del Derecho. Dicho principio aparece consagrado en el artículo 245 de la Constitución, que dispone: "Los funcionarios públicos responderán personalmente y el Estado
subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la violación a los derechos consagrados en esta Constitución."
Sin embargo, la responsabilidad directa que cabe al funcionario que ha emitido o ejecutado el acto violatorio de las disposiciones constitucionales, no puede estimarse una
responsabilidad objetiva, esto es, no puede atenderse única y exclusivamente al daño producido, prescindiendo en absoluto de la conducta del funcionario; ya que, si bien es cierto que la aceptación de un cargo público implica, por el solo hecho de aceptarlo, la obligación de desempeñarlo ajustado a las normas constitucionales -artículo 235 de la Constitución-, la presunción de capacidad y suficiencia que existe respecto de los funcionarios, no debe extremarse hasta el punto de no admitir errores excusables, por cuanto puede suceder que el funcionario no está, sea porque la ley secundaria no desarrolla la norma constitucional, o porque la ley es contraria a la Constitución, en situación de apreciar por sí la posibilidad de la violación constitucional.
Lo anterior no significa una remisión de manera plena a la culpa subjetiva, es decir, la actuación del funcionario con la intención de causar daño o error inexcusable; ya que, tratándose de una responsabilidad extracontractual que deriva exclusivamente de la ley, en principio se aduce la inexcusabilidad del error o ignorancia del funcionario. No obstante, como se ha referido en el párrafo anterior, dicha responsabilidad debe apreciarse a partir de ciertos aspectos fácticos, como son: la extralimitación o cumplimiento irregular de las atribuciones, negligencia inexcusable, ausencia de potestad legal, malicia, previsibilidad del daño, anormalidad del perjuicio, u otros.
Ello significa que el concepto de responsabilidad personal del funcionario no puede formarse sobre la base unilateral de la relación causa-efecto, pues ello conduciría a decisiones absurdas e injustas; como sería el caso de obligar a responder por daños y perjuicios al funcionario que procede con sujeción a una ley y en cumplimiento a sus disposiciones. Por consiguiente, el examen de la responsabilidad directa del funcionario debe realizarse teniendo en cuenta los aspectos de hecho ya relacionados; sin embargo, deberá procederse con más rigor cuando se trate de situaciones comunes o resueltas con anterioridad, pues siendo este Tribunal el que de modo definitivo desarrolla, amplía y llena el contenido de las disposiciones constitucionales, ninguna autoridad puede dar a éstas una interpretación diferente a la que da esta Sala, pues hacerlo violaría la Constitución.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, y aplicándolas al caso concreto, se tiene que la calidad subsidiaria de la responsabilidad municipal surge no sólo ante la ausencia o insuficiencia de bienes del funcionario, sino también cuando a éste no es dable imputársele culpa alguna. Y es que, la responsabilidad del Municipio, contraria a la del funcionario, deviene en objetiva, pues aquél no posee una voluntad consciente y libre, por lo que no puede actuar dolosa o culpablemente.
En el presente caso, ha existido un acto violatorio de las normas constitucionales al privar al licenciado Amir Salvador Alabi de un derecho con transgresión del derecho de
audiencia; sin embargo, la autoridad responsable no actuó por error, sino en cumplimiento de una posible interpretación de la ley, por lo que no puede atribuirse responsabilidad a la autoridad demandada. Y es que la violación a la normativa constitucional se debe, ante
todo, a lo defectuoso de la formulación lingüística de la disposición que sirvió de base para la resolución impugnada en este proceso. Al no poder imputársele culpa alguna al
funcionario, la responsabilidad se desplaza al Municipio.
POR TANTO: A nombre de la República, y en aplicación de los artículos 2 y 11 de la Constitución y de los artículos 32 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) declárase que ha lugar el amparo solicitado por el licenciado Amir Salvador Alabi contra providencias del Concejo Municipal de Nueva San Salvador violatorias de sus derechos de audiencia y estabilidad laboral; (b) vuelvan las cosas al estado en que se encontraban antes del acto reclamado y no siendo posible el reinstalo del demandante, páguese al mencionado licenciado Alabi, por cuenta del Municipio de Nueva San Salvador, los respectivos salarios desde la fecha de presentación de su demanda hasta la fecha de esta sentencia; (c) queda expedito el derecho a la parte actora para que inicie un proceso civil por indemnización de daños y perjuicios contra el Municipio de Nueva San Salvador; (d) comuníquese, para los efectos de ley, la presente decisión a la Corte de Cuentas de la República; y (e) notifíquese.---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS---E. ARGUMEDO.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.---A. E. CADER CAMILOT---RUBRICADAS.
