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El empadronamiento municipal en España: evolución legislativa y tipología documental

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EL EMPADRONAMIENTO MUNICIPAL

EN ESPAÑA: EVOLUCIÓN LEGISLATIVA

Y TIPOLOGÍA DOCUMENTAL

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THE MUNICIPAL CENSUS

IN SPAIN: LEGISLATIVE CHANGES

AND TYPOLOGY OF DOCUMENTS

MARIANO GARCÍA RUIPÉREZ Archivo Municipal de Toledo

Resumen: En este artículo se analiza el origen y características de las fuentes documentales conservadas en los archivos municipales para el estudio demográfico de la población española, con la ayuda de la normativa apro-bada para el empadronamiento de los habitantes desde el siglo XVIII a la actualidad. En el texto se da cuenta del origen de los padrones municipales de habitantes y de los cambios que afectan a esta serie documental tanto en su periodicidad (anual o quinquenal) como en su contenido y tramita-ción.

Palabras clave: España, Historia, Edad Contemporánea, Ayuntamientos, Administración Local, Legislación Local, Población, Demografía, Archi-vos municipales, Documentos, Padrones municipales, Censos de habitan-tes, Tipología documental.

Abstract: This paper focuses on the origin and main characteristics of the documentary sources preserved in municipal archives suitable for demographic studies on Spanish population, being of great help every legislation approved, from eighteenth century to present day, in order to enumerate the inhabitants of a specific territory. The article also features the origin of the municipal population census and the changes that affected the periodicity (annual or five-year), content and processing of its series of records.

Keywords: Spain, History, Councils, Local Government, Local Legislation, Population, Demography, Municipal Archives, Documents, Population Census, Typology of documents.

1 El presente trabajo forma parte del proyecto de investigación: “Familia, curso de vida y

repro-ducción social en la España centro-meridional, 1700-1860”, referencia HAR2010-21325-C05-03, del que es Investigador Principal Francisco García González y ha sido posible gracias a la financiación concedida por el Ministerio de Ciencia e Innovación.

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1. ORÍGENES DE LOS PADRONES DE HABITANTES

La realización de recuentos poblacionales de manera periódica y con fines a priori meramente estadísticos no se produce en España hasta el establecimiento del régimen liberal decimonónico. Obviamente durante el Antiguo Régimen se formali-zaron vecindarios, matrículas, listas, estados, relaciones, alistamientos, censos, pa-drones o catastros en muchos municipios que permiten trazar la evolución demográ-fica en los distintos reinos peninsulares, pero que salvo consabidas excepciones co-mo el censo de Aranda o el censo de Floridablanca, ambos en el siglo XVIII y reali-zados por la Corona, respondieron casi siempre a necesidades hacendísticas o milita-res. También los hubo que fueron elaborados por cuestiones relacionadas con la sa-nidad y los abastos.

En los archivos municipales españoles suelen conservarse esos padrones, con distintas denominaciones, con diferentes finalidades y con variados contenidos, re-dactados desde la Baja Edad Media. Los hay que bajo el nombre de “alardes”, ya a finales de la Edad Media, recogen sólo a los vecinos que disponían de armas y caba-llos2.

Durante el Antiguo Régimen, la mayoría de los padrones conservados en los ayuntamientos tienen un claro origen fiscal. En la Corona de Castilla fue general la realización de padrones de pecheros para el repartimiento o derrama entre ellos de los distintos tributos, como reflejan varios cuadernos de Cortes y queda recogido en distintas leyes publicadas en la Novísima Recopilación3. Así, Juan II, en el año 1451,

encargó a los escribanos municipales que realizaran los padrones de monedas y los asentaran en “el libro del Concejo”. Esta situación se mantuvo en los reinados poste-riores como queda de manifiesto en otras leyes recogidas en esa misma obra. El co-bro de los servicios de “moneda forera y milicias”, de origen medieval, implicó la realización en muchas poblaciones, y de manera periódica, de padrones y vecinda-rios generales, con distinción de estados (pecheros, hidalgos, exentos y eclesiásticos) hasta su supresión en el año 1724. Y lo mismo ocurría con otros tributos.

2 De los registros elaborados por los ayuntamientos, desde la Edad Media hasta el siglo XIX,

pa-ra conocer a los propietarios de caballos en su localidad tpa-rata la obpa-ra El control del ganado equino en España en la Edad Moderna: El Libro registro de caballos de Toledo del año 1535, Toledo, 2008.

3Novísima Recopilación de las leyes de España: dividida en XII libros: en que se reforma la

Re-copilación publicada por el Señor Don Felipe II... y se incorporan las pragmáticas, cedulas, decretos, ordenes... expedidos hasta... 1804…, Madrid, 1805-1807, Libro VI, Título XXII, Leyes I-III, V, VII-X, pp. 261- 263,

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Otro ejemplo muy claro en este sentido nos lo ofrece el catastro del marqués de la Ensenada, pues no olvidemos que la información contenida en él estaba moti-vada por la creación de la “Única Contribución” para las poblaciones castellanas, es decir tenía una finalidad fiscal. Este Catastro, redactado a mediados del siglo XVIII, es el ejemplo más significativo de la utilidad de los encabezamientos y repartimien-tos de contribuciones para los estudios demográficos, al menos en el ámbito caste-llano.

El origen de los padrones motivados por prestaciones militares al Estado está menos estudiado. Pero de ellos se hace mención en las ordenanzas del Ejército, pues servían de base para realizar los distintos alistamientos4. Esos padrones de vecinos,

al menos según el párrafo 1º del capítulo 8º de la Real Ordenanza de reemplazos de 27 de octubre de 1800, debían ser realizados por los ayuntamientos cada diez años5.

El periodo convulso de la Guerra de la Independencia motivó la elaboración de nue-vos padrones de vecinos acortando los plazos establecidos en esa Ordenanza.

La realización de padrones con una finalidad inespecífica no fue nada habitual durante el Antiguo Régimen, aunque se pueden encontrar algunos ejemplos. Uno de ellos pudo venir motivado por la aprobación, el 10 de noviembre de 1736, de una Real Orden de la Chancillería de Valladolid por la que se obligaba a realizar de nue-vo un padrón general en los lugares de su jurisdicción, con distinción de estados, de todos los vecinos, pero “sin que contenga repartimiento de contribución que no deba hacerse”6. Esta disposición, cuyo alcance desconocemos, sería un precedente claro, aunque limitado, de una fuente documental demográfica en el Antiguo Régimen sin una finalidad hacendística o militar expresa. De todas formas sólo recogería el nom-bre y estado de los vecinos, cabezas de familia, no de la totalidad de sus habitantes.

4 Pocas veces se han conservado en los archivos municipales estos padrones. Más habitual es

en-contrar “padrones de alistamiento” en los que se incluye sólo a los varones solteros comprendidos en un determinado grupo de edad, susceptibles de ser incorporados en el correspondiente reemplazo. Véase por ejemplo el contenido de la Real Ordenanza de 27 de octubre de 1800, recogida como Ley XIV, Título VI, Libro VI, en la Novísima Recopilación…, pp. 82-85.

5 Así se recordó, por ejemplo, en la provincia de Toledo, en una Circular impresa de su

Intenden-cia fechada el día 19 de agosto de 1819.

6 Un auto de la Sala de esa Chancillería de 20 de septiembre de 1798 ordenó la reimpresión de

esa Real Orden y su remisión a las localidades incluidas en su distrito “a causa del descuido y negli-gencia que muchas de las justicias de los pueblos [tienen]… en la observancia de la formación de Padrones”.

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Figura 1.Hoja primera de la matrícula de habitantes de la parroquia de Santiago de Toledo del año 1769.

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La documentación municipal, y por ende la estatal, no puede sustituir a los li-bros sacramentales llevados en las parroquias españolas desde su establecimiento en el Concilio de Trento, aunque en algunas diócesis ya se asentaban en registros los bautismos, casamientos y entierros desde principios del siglo XVI. La administra-ción central recordó en repetidas disposiciones7 la importancia de su formalización y

conservación en las respectivas iglesias parroquiales. Los curas párrocos fueron obligados a cumplimentar distintos estados numéricos con la información extraída de esos libros sacramentales, que debían remitir todos los meses a sus respectivos obis-pos y arzobisobis-pos para que ellos a su vez los hicieran llegar a los organismos estata-les8. Los modelos de esos formularios fueron circulados con la Real Orden de 15 de

octubre de 18019.

Esos estados que reflejaban la evolución demográfica con una finalidad a prio-ri exclusivamente estadística no se conservan en los archivos municipales al no par-ticipar las autoridades locales en su tramitación. Sí intervendrán, ya en 1797, en la cumplimentación del conocido como Censo de Godoy, circulado por Real Orden de 28 de agosto de ese año, con la intención de conocer el verdadero estado de la pobla-ción española y averiguar las causas que impedían el desarrollo de la agricultura, industria y comercio.

Este Interrogatorio, circulado en 1797, podemos considerarlo, tal vez, como la primera medida que abarcando todo el territorio español pretendió conocer su situa-ción demográfica sin que detrás de la obtensitua-ción de esa informasitua-ción hubiera expre-samente una finalidad hacendística o militar. Lo cierto es que cinco años después, por Real Orden de 14 de octubre de 1802, se circuló un nuevo interrogatorio que respondía a los deseos del monarca de “que cada cinco años se renueven los estados de población del Reyno”10. En un total de noventa preguntas, que debían contestar

las autoridades locales, se debía dar respuesta a cuántos vecinos tenía el pueblo (pre-gunta 5), al número concreto de solteros, casados o viudos, distinguidos por sexo y por once grupos de edad (pregunta 7), a cuántos de ellos eran jornaleros (pregunta 44) o mercaderes (pregunta 54), por poner algunos ejemplo de su contenido11.

7 Ejemplo sería la Real Orden de 21 de marzo de 1749 recogida en extracto en la Novísima

Re-copilación…, Libro VII, Título XXII, Ley X, nota 10.

8 Real Orden de 8 de mayo de 1801, inserta en Circular del Consejo de 23 de mayo de ese año, y

publicada íntegra como Ley X, Título XXII, Libro VII de la Novísima Recopilación…, pp. 504-506.

9Ídem…, nota 11.

10 Este documento se denomina “Interrogatorio a que deben contestar todos los pueblos de

Espa-ña, para que el Departamento del Fomento General del Reyno y Balanza de Comercio pueda presentar el Censo de Población que le ha encargado S.M.”

11 Un ejemplar impreso de este Interrogatorio se conserva en el Archivo Municipal de Toledo

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Resumamos. Hasta el siglo XIX no suele haber dos padrones con una estructu-ra informativa similar e incluso hay variaciones entre los distintos asientos registestructu-ra- registra-dos en un mismo listado. Su clasificación archivística depende de su finalidad pero ésta no siempre es fácil de conocer si el documento ha perdido la relación con su contexto histórico. La mención de la edad de los vecinos, incluyendo todos los que tenían más de 16 años, y la no aparición de ninguna mujer, ni siquiera de las viudas, indica que el padrón tuvo una finalidad militar (quintas y milicias). Pero si se recoge algún bien concreto, o una determinada cantidad, de todos los vecinos (incluidas las mujeres cabezas de familia) es muy posible que ese listado fuera realizado para el cobro de un determinado tributo.

Durante el Antiguo Régimen los nombres de los vecinos recogidos en esos lis-tados suelen estar ordenados por parroquias y dentro de éstas por un número dado a cada casa (casa hita) y que varía en cada recuento. La numeración de los inmuebles, reflejada en azulejos incrustados en las fachadas, no fue habitual en muchas locali-dades españolas hasta el siglo XIX, e incluso después. Lo mismo podemos decir de una concreta denominación de las calles.

Hay que esperar, también, a las primeras décadas de ese siglo para encontrar padrones generales, realizados con una finalidad no específica, en los que se incluya el nombre y apellidos de todos los habitantes de una localidad (no sólo de los cabe-zas de familia), el domicilio completo, la profesión, la edad, el lugar de nacimiento, y su parentesco dentro de la unidad familiar12.

En todo caso una de las características básicas de los padrones conservados an-teriores al siglo XIX es que recogen datos de los vecinos (cabezas de familia), no de los habitantes, por lo que en ellos sólo suelen aparecer los cabezas de familia (inclui-das las viu(inclui-das), es decir en torno a una quinta parte de la población13.

La cumplimentación de los estados periódicos de nacidos, casados y muertos comenzó a ser una obligación de las autoridades locales, con la aprobación del De-creto de 23 de junio de 1813, que ponía en vigor la Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias. En concreto en su artº 2 establecía que “los ayuntamientos enviarán al Jefe Político de la Provincia cada tres meses una nota de

12 Un precedente de estos padrones es el elaborado en cumplimiento de la Real Cédula e

Instruc-ción de 20 de julio de 1791 sobre permanencia de extranjeros en el Reino, publicada en la Gaceta de Madrid de 13 de septiembre de 1791. En ese padrón se recoge el lugar de nacimiento de todos los inscritos.

13 Las declaraciones individuales realizadas por los cabezas de familia y presentadas para el

co-bro de la Única Contribución (Catastro del Marqués de la Ensenada) sí permiten reconstruir las unida-des familiares, al reflejar el nombre, edad y condición de todas las personas que vivían bajo su cuida-do. Pero esto no es nada habitual.

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los nacidos, casados y muertos en el pueblo, extendida por el cura o curas párrocos, con especificación de sexos y edades, de cuya nota conservará el Ayuntamiento un registro”. En esa nota se daría cuenta además de las enfermedades por las que hubie-ran fallecido los vecinos de la localidad.

Pocos días después, en concreto el 1º de julio de 1813, al aprobarse la Instruc-ción dirigida a los Jefes Políticos de las Provincias para el establecimiento y organi-zación de la correspondencia de oficio que habían de seguir con la Secretaría de la Gobernación de la Península e Islas adyacentes, se obligaba a los ayuntamientos a elaborar, en los primeros días de cada mes, una relación o tabla de los muertos, naci-dos y matrimonios habinaci-dos en el mes anterior, según un modelo impreso contenido en esa disposición.

Por lo tanto, el gobierno gaditano estableció la cumplimentación de estados mensuales y trimestrales con una finalidad estadístico-sanitaria. E incluso encargó a las Diputaciones provinciales que elaboraran anualmente “el censo y la estadística de su provincia” valiéndose de la información aportada por los ayuntamientos14. Pero en la normativa aprobada esos convulsos años no hay referencias a la redacción de padrones de habitantes. De todas formas una Real Cédula de 30 de julio de 1814 supuso la desaparición de los ayuntamientos nacidos de las Cortes de Cádiz, vol-viendo por lo tanto a la situación existente en 1808.

Los interrogatorios, los estados numéricos (mensuales, trimestrales o anuales) y los padrones de vecinos, bien para servir de base a la formación del alistamiento de quintos o bien para el repartimiento de cualquier contribución, constituyen las fuen-tes documentales básicas conservadas en los ayuntamientos para conocer la pobla-ción en las primeras décadas del siglo XIX.

2. LOS PADRONES DE HABITANTES ANUALES (1823-1869)

La realización de padrones de población con una finalidad no específica apa-rece contemplada de una manera clara, y por primera vez en la legislación general española sobre régimen local, en el Decreto de 3 de febrero de 1823 por el que se aprobaba la Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias15. En

14 Decreto de 23 de junio de 1813 aprobando la Instrucción para el gobierno económico-político

de las provincias, art. XIII del capítulo II, y art. XXXI del capítulo III. Incluido en la obra de T. R. FERNÁNDEZ y J. A. SANTAMARÍA, Legislación administrativa española del siglo XIX, Madrid, 1977, pp. 698 y 701.

15 Así lo entiende también J. A. SUERO SALAMANCA en su “Estudio sobre el padrón

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él, además de la obligación de colaborar con las diputaciones para la formación de diferentes estadísticas, se encarga a los ayuntamientos de la formación del censo de población (artº 5), siguiendo las indicaciones del gobierno central. A ello añade, en su artº 6, que todos los años debían elaborar en el mes de enero “el padrón general para el gobierno y administración de su respectivo pueblo, comprendiendo en él los particulares que sean necesarios, para que sirva a los objetos de policía, de seguridad, y orden de repartimiento de contribuciones y cargas, y de los alistamientos para el Ejército permanente, y para las Milicias nacionales activa y local”.

Con este Decreto nace también el Registro Civil, tal y como hoy lo entende-mos, con el claro precedente del contenido del artº 2 del Decreto de 23 de junio de 1813 ya comentado. Así por el artº 7 del Decreto de 3 de febrero de 1823 se estable-ce que “habrá en la Secretaría de cada Ayuntamiento un registro civil de los nacidos, casados y muertos en el pueblo y su término, llevándolo con toda formalidad, según se prevenga en el Código Civil, y teniéndolo en la debida custodia”. Y por el artº 8 se mantenía la necesidad de cumplimentar los estados trimestrales de nacidos, casa-dos y muertos16.

Figura 2.Modelo del estado trimestral de nacidos, casados y muertos establecido en 1821.

GARCÍA PÉREZ, “El padrón municipal de habitantes: origen, evolución y significado”, Hispania Nova. Revista de Historia Contemporánea, 7 (2007).

16 De todas formas la realización de estos estados trimestrales ya había sido recordada en la

Ins-trucción provisional que regulaba la correspondencia de los pueblos con los Jefes Políticos, aprobada por Real Orden de 1 de febrero de 1821, en su regla 5ª, párrafo 7º. Con la Instrucción se circuló el

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Los padrones de población hasta entonces habían respondido básicamente a necesidades militares y hacendísticas, y en ocasiones sanitarias. En el siglo XIX se añade a ellas la policial o de seguridad pública, motivada muy posiblemente por las guerras carlistas y por la inestabilidad socio-política imperante en esos años. En la normativa que establece estos padrones se encuentra el origen actual de estos docu-mentos de control de la población. Y la primera norma que hace referencia a ellos apareció durante el Trienio Liberal. En concreto, por Decreto de 6 de diciembre de 1822, se aprobó el primer Reglamento provisional de Policía que incluía un capítulo relativo a “De la división de los pueblos y formación de padrones”. En él se contem-plaba no sólo la obligación que tenían los ayuntamientos de proceder a la numera-ción exterior de las casas y a la colocanumera-ción de rótulos con la expresión del nombre de las calles, sino también a la formación todos los años de “un padrón general, en que se anotará cada uno de los vecinos con las personas de su familia, criados y depen-dientes que habitan dentro de su casa o accesorias a ella, expresando en el asiento sus nombres y apellidos, patria, edad, estado, clase, oficio o destino y tiempo de su residencia en el pueblo (artº 11). En este padrón se debían incluir todos los habitan-tes, incluyendo los que residían extramuros, o en los conventos, presidios, etc.

En esta misma norma se contempla la existencia de los precedentes documen-tales de la alta, baja o cambio de domicilio en el padrón al establecer, en su artº 14, que los que “mudaren de domicilio o vecindad deberán presentar a la autoridad del pueblo que eligiesen documento que acredite su despedida del anterior”.

El Decreto de 3 de febrero de 1823 apenas llegó a entrar en vigor. La reac-ción absolutista derogó la mayor parte de la normativa aprobada durante el Trie-nio Liberal. Sin embargo, no ocurrió lo mismo con el Decreto de 6 de diciembre

de 1822, cuyo contenido fue ampliado por una Real Orden de 20 de febrero de

1824 que aprobaba el Reglamento de Policía de Madrid y el Reglamento de Poli-cía para las Provincias. Con estas dos disposiciones se difundieron también los modelos de los documentos en ellos contemplados17.

modelo del estado denominado como “Tabla de los nacidos, muertos y matrimonios en los tres me-ses…”.

17 Ya en una normativa anterior, en concreto en una Real Cédula de 13 de febrero de 1824, se

dieron reglas para el establecimiento de la Superintendencia general de la Policía del Reino. En su artículo 13 se establece que entre las atribuciones privativas de la Policía se encuentra: “1ª Formar padrones exactos del vecindario de los pueblos del Reino, expresando la edad, sexo, estado, profesión y naturaleza de todos los individuos, con arreglo a los modelos impresos que a este fin formará y cir-culará el Superintendente general”.

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La regulación de la formación del “padrón general del vecindario” es muy extensa en ambos reglamentos. El de Madrid dedica a este apartado los artículos 61 a 72. Por el artículo 71 del de Provincias se determinó que las matrículas de vecinos se debían formar en todos los pueblos del Reino, tal y como se establecía para Madrid. Es decir, en el padrón estarían inscritos todos los vecinos, cualquiera que fuera su clase y condición. Y para su realización se debía utilizar un modelo impreso, que por entonces se circuló, diferente para los vecinos y para los foraste-ros.

Ese padrón sería rectificado cada año, durante los primeros quince días de enero, y con él los intendentes formarían y rectificarían “el padrón del vecindario de sus provincias”.

En esta disposición del año 1824 ya están contempladas las hojas familiares, denominadas “hojas de matrícula”18. Se debía cumplimentar una por cada casa o

unidad familiar, que debía firmar el respectivo cabeza de familia. Los forasteros re-llenaban también sus hojas de matrícula con arreglo a un modelo distinto. La infor-mación contenida en esas hojas se asentaba, después, en registros de formato libra-rio, denominados por la norma como “padrón general en libros”, uno para los veci-nos de la localidad y otro para los forasteros. Para su utilización se requería la for-mación de índices alfabéticos por apellidos. Los cambios de domicilio dentro de una misma localidad debían plasmarse en otro formulario.

Como los padrones debían rectificarse todos los años esto daba lugar a que el proceso se repitiera con esa periodicidad.

De gran importancia será, pues, que con estos reglamentos se aprueben los modelos impresos tanto de las hojas de matrícula como del padrón general en libros y de los índices. Estos formularios serían utilizados a partir de entonces en todos los municipios españoles, y en su aplicación está el origen de la serie documental de los padrones municipales de habitantes producidos en lo siglos XIX y XX, que nace vinculada a una finalidad policial y de orden público, no meramente estadística.

La muerte de Fernando VII y la desaparición subsiguiente de las instituciones del Antiguo Régimen, tras el triunfo de la revolución liberal burguesa, significó la vuelta al régimen local aprobado en las Cortes de Cádiz, y concretado en la aproba-ción del Real Decreto de 23 de julio de 1835 para el arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino. En esta disposición no hay referencias expresas a los

18 Para añadir confusionismo, en el modelo impreso las “hojas de matrícula” van encabezadas

con la denominación de “padrón general”, o “padrón de forasteros”. Por el contrario el modelo citado en la normativa como “padrón general en libros” no está encabezado en el formulario por la palabra “padrón”.

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drones de habitantes, ni en su título V referido a las facultades y obligaciones de los Alcaldes, ni en su título VII, que recoge las de los Ayuntamientos. Eso sí, a los pri-meros les competía (artº 36, 8ª) “anotar en diferentes libros los nacidos, casados y muertos en su respectivo territorio, a cuyo fin le pasarán los vecinos el correspon-diente aviso, dentro de 48 horas…” bajo pena de multa.

Una de las disposiciones más interesantes aprobadas durante la primera mitad del siglo XIX, en relación con el control de la población, fue el Real Decreto de 29 de junio de 1837 mandando formar el Censo de la Población de España19. Con él se

publicó una prolija Instrucción general para formar los estados o censos de las pro-vincias a cargo de las diputaciones provinciales, tal y como se contemplaba en la Ley de 3 de febrero de 1823. Para su realización era fundamental llevar a cabo el empa-dronamiento general en todos los municipios españoles, aunque, por el artículo 3º de ese Decreto, la Reina Gobernadora se reservaba la designación de la fecha concreta de su inicio. La guerra carlista y el triunfo de los liberales moderados en las eleccio-nes de 24 de septiembre de 1837 impidieron posiblemente la realización de este pri-mer censo general. Aún así, lo llamativo de esta norma es regular por extenso todo el proceso de empadronamiento y difundir, de nuevo, modelos o plantillas de los distin-tos documendistin-tos requeridos. Las “hojas de matrícula” aparecen en ella denominadas como “relaciones domiciliarias de los vecinos particulares”.

El 1º de diciembre de 1837, el Ministerio de la Gobernación aprobó una in-teresante circular estableciendo reglas para reunir datos numéricos relativos a los nacidos, casados y muertos de cada año20. En ella aparecían los modelos oficiales a los que debían adecuarse los libros registros de bautismos, casamientos y defuncio-nes que se llevaban en todas las parroquias, hospicios y otros establecimientos de beneficencia. Además encargaba a los párrocos y superiores de las casas de benefi-cencia que enviaran a los ayuntamientos los “estados numéricos por trimestres”, desde el 1º de enero de 1838, con expresión de los nacidos, casados y muertos que hubiera habido en su feligresía o establecimiento en los últimos tres meses. Esos estados, cuyos formularios acompañaban a la circular, debían ser remitidos a los ayuntamientos, durante el mes siguiente al de la conclusión del trimestre (artº 3). La información contenida en todos ellos sería recopilada por cada ayuntamiento,

19Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes y de los reales decretos… desde

1º de enero hasta fin de junio de 1837, Tomo XXII, Madrid, 1837, pp. 390-425.

20Colección de las leyes, decretos… desde 1º de julio hasta fin de diciembre de 1837, Tomo

XXIII, Madrid, 1838, pp. 347-364. En esta disposición se señala que ya se pretendió regular esta mate-ria en la Ley de 3 de febrero de 1823, y en las Reales Órdenes de 19 de febrero y de 14 de marzo de 1836.

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jándola en otros estados denominados como “resúmenes numéricos”, también de periodicidad trimestral, y que debían remitir a las diputaciones provinciales (artº 6).

De todas formas el sistema recibió un nuevo cambio, de gran trascendencia a nivel municipal, con la aprobación del Decreto de la Regencia provisional del Reino de 24 de enero de 1841. Los progresistas, en el poder tras el paréntesis de 1837-1840 y liderados por Espartero, desarrollaron con esa disposición el artículo 7 de la Ley de 3 de febrero de 1823, relativo al establecimiento del registro civil de nacidos, casados y muertos que en muchos municipios, especialmente en los más pequeños, nunca había sido cumplido. Con esta nueva norma se crea el Registro Civil en todas las localidades que fueran capitales de provincia, cabezas de partido o excedieran de quinientos vecinos, haciéndolo depender de las secretarías de sus ayuntamientos. Los jefes políticos de cada provincia mandarían imprimir los libros necesarios, con arreglo a los modelos que con esa norma se circulaban, y los harían llegar a los ayuntamientos (artº 2). Desde el día de su recepción comenzarían a ano-tarse en ellos en cada población los nacidos, casados y muertos. Los curas párrocos no podrían bautizar ni enterrar a nadie si previamente no habían recibido una papele-ta del encargado del registro civil en la que conspapele-tara haber asenpapele-tado el nacimiento o fallecimiento en los correspondientes libros (artº 3). Y en cuanto a los matrimonios serían los párrocos los que comunicarían los celebrados cada día, antes de que trans-currieran veinticuatro horas de ocurrido el desposorio.

Los libros del Registro Civil pueden contener anotaciones a partir del 1º de enero de 1841 ya que los párrocos fueron obligados a dar cuenta de los nacidos, ca-sados y muertos desde esa fecha hasta la recepción de esos libros en las secretarías municipales (artº 5º).

Los padrones de población anuales, los libros del Registro Civil, y los estados y resúmenes numéricos, ya comentados, son los documentos municipales que bási-camente reflejan la evolución demográfica a partir del año 1841, sin olvidarnos de los padrones elaborados con una finalidad específica (militar21 o fiscal), que en teo-ría sólo afectan a parte de los vecinos de cada localidad, y de los censos electorales.

21 Ejemplos de éstos eran los padrones de vecinos que debían sufrir las cargas de alojamientos y

bagajes. Sobre su formación en la provincia de Toledo en 1845 es de interés la circular número 211 del Gobierno Superior Político recogida en el Boletín Oficial de la Provincia de Toledo de 7 de agosto de 1845.

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No obstante, una finalidad militar, el repartimiento equitativo entre todas las provincias del reemplazo de soldados del año 1843, motivó el encargo del Gobierno de realizar el “censo verdadero de población”, por Real Orden de 17 de septiembre de 1842. Por esta disposición entre el 1º y el 29 de octubre de ese año debía formarse por cada ayuntamiento un padrón exacto y nominal de todos sus vecinos, casa hita. A partir del día 30 de ese mes sería expuesto al público en lugares concurridos. El día 6 de octubre en un pleno del ayuntamiento celebrado a puerta abierta se procede-ría a su rectificación. Realizada ésta se formaprocede-ría un extracto del padrón que con el padrón rectificado sería enviado a la respectiva diputación provincial antes del 15 de noviembre. Los modelos del padrón, y de su extracto o resumen, fueron circulados con esa disposición22. Estos padrones se formalizaron para dar cumplimiento al

capí-tulo 1º de la Ley de reemplazos de 2 de noviembre de 1837 y se debían redactar to-dos los años. La disposición de la información en ellos era distinta de la contemplada en los padrones creados en 1824. En los primeros, los varones eran registrados en tres columnas distintas, según su edad, como se deduce del propio formulario reco-gido en la Real Orden analizada.

Ninguna referencia a los padrones de habitantes se incluye en la Ley de orga-nización y atribuciones de los ayuntamientos, sancionada en 1840, y publicada el 30 de diciembre de 1843, ni en la Ley de 8 de enero de 1845 de organización y atribu-ciones de los ayuntamientos. Pero la llegada al poder de los gobiernos moderados introdujo cambios en la normativa sobre el Registro Civil. En concreto por Real Orden de 24 de mayo de 1845 se permitió a los párrocos que pudieran bautizar y enterrar sin haber recibido antes la papeleta del encargado del Registro Civil. Tam-poco tenían que comunicar la celebración de un matrimonio en las veinticuatro horas siguientes de haberse producido. A partir de entonces sólo estaban obligados a remi-tir mensualmente a los ayuntamientos respectivos una nota circunstanciada de los nacidos, muertos y casados en sus feligresías durante ese período23. Aún así presu-ponemos que con esa información se debieron seguir cumplimentado estos registros en los ayuntamientos.

El siguiente cambio normativo que afecta a la documentación relacionada con el empadronamiento se encuentra en un Real Decreto del Ministerio de la

22Boletín Oficial de la Provincia de Toledo de 24 de septiembre de 1842.

23 Estos cambios y los diferentes modelos fueron recogidos en distintas publicaciones de la

épo-ca. Véase, por ejemplo, la obra redactada por Tomás GARCÍA LUNA y titulada Boletín oficial reco-pilado, o Colección completa de todas las leyes, decretos, reales órdenes y reglamentos relativos a la organización y atribuciones de las Municipalidades, Madrid, 1847, capítulo cuarto, pp. 3-14.

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nación de 15 de febrero de 185424. Por él en su art. 1º se establecía la supresión de

los pasaportes y demás documentos para transitar por el territorio español a partir del 1º de mayo de ese año, y la creación en su sustitución de las “cédulas de vecindad”. Por la Real Orden de 1º de abril de 185425, se establecieron cuatro clases de cédulas

de vecindad. En cada cédula debía figurar el nombre y apellidos paterno y materno del interesado; su estado; profesión, ocupación o empleo; calle, casa y cuarto en que viviere, o la denominación de la vivienda si vivía en una alquería o caserío; y por último, el distrito o provincia a la que pertenecía. El alcalde o comisario las autoriza-ría con su firma y sello. Y en ellas también se recogeautoriza-ría la firma del cabeza de fami-lia, tanto en la suya como en las de las demás personas que estuvieran bajo su de-pendencia. Para su cumplimentación se utilizaría un modelo impreso. Los alcaldes o comisarios llevarían un registro de cédulas de vecindad con arreglo a un modelo que se publicó con esa Real Orden, en concreto en su art. 13.

La sustitución definitiva de los pasaportes y pases por las cédulas de vecindad, y la desaparición de los refrendos, debió significar un alivio para muchos ayunta-mientos y para sus vecinos. Con ellas entramos en los precedentes documentales del actual “Documento Nacional de Identidad” que surgirá ya entrado el siglo XX26.

Tras una década de gobiernos moderados, el alzamiento encabezado por O'Donnell y Espartero, en julio del año 1854, trajo consigo a nivel local la deroga-ción de la normativa de 1845 y su sustituderoga-ción por la Ley de 3 de febrero de 1823, que estará vigente durante todo el Bienio Progresista. La necesidad de su actualiza-ción y modificaactualiza-ción implicó la elaboraactualiza-ción de una nueva Ley de Ayuntamientos, aprobada el 5 de julio de 1856, que nunca llegó a entrar en vigor, al producirse la dimisión de Espartero ese mismo mes. Su capítulo II del título I, que abarca los ar-tículos 6-24, se refiere a “De los habitantes de los distritos municipales”, dedicando especial atención a la adquisición de la condición de vecino, sus derechos y

24Gaceta de Madrid de 17 de febrero de 1854. 25Gaceta de Madrid de 21 de abril de 1854.

26 Las cédulas de vecindad, por la Ley de Presupuestos de 8 de junio de 1870, fueron convertidas

en un impuesto con el nombre de cédulas de empadronamiento. Por la Ley de Presupuestos de 26 de diciembre de 1872 fueron clasificadas en ordinarias, especiales y gratuitas, y de su posesión sólo esta-ban exentos los menores de catorce años, las religiosas profesas y los penados durante el tiempo de condena. Los extranjeros con una residencia en España superior a un año estaban obligados a poseer su propia cédula. En un Decreto de 26 de junio de 1874 se denominaron ya como cédulas personales. Setenta años después serían sustituidas por el actual Documento Nacional de Identidad, creado por el Decreto de 2 de marzo de 1944 (Boletín Oficial del Estado de 21 de marzo de 1944).

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ciones, y a la rectificación y renovación anual de los padrones de habitantes (artº 15)27.

Esta Ley de Ayuntamientos de 1856 es la primera disposición general sobre régimen local que se detiene pormenorizadamente en regular el empadronamiento y el derecho de vecindad. No obstante su aplicación fue nula dado que un Real Decre-to de 16 de octubre de ese mismo año restableció en Decre-toda su fuerza y vigor la Ley de 8 de enero de 1845.

La vigencia de la Ley de 3 de febrero de 1823 durante el Bienio Progresista implicó que muchos ayuntamientos tuvieran que seguir redactando los estados de nacidos, casados y muertos, y se les ordenara cumplir los artículos 5 y 6 de esa dis-posición por la que debían formar el censo de su población, incluyendo un resumen general, de los que algunas diputaciones provinciales circularon modelo28. Así fue

recordado por una Real Orden del Ministerio de la Gobernación de 17 de diciembre de 1855. Los padrones generales debían elaborarse a lo largo del mes de enero de 1856.

De gran importancia será el Real Decreto de 14 de marzo de 185729 que

aprueba las bases para la formación del “censo verdadero de todos los habitantes” de España. En su exposición ya se hacía eco de que “los ayuntamientos suelen formar también todos los años sus padrones de vecinos para el servicio de la administración local”, pero los datos recogidos en ellos eran inútiles “por irregulares, por poco uni-formes y por inexactos”. Era preciso que el empadronamiento de toda la población de una localidad se verificase en un mismo y solo día, en todos los pueblos, como se hacía en otros países. Todos los habitantes serían empadronados en la casa en que hubiesen pernoctado el día del empadronamiento.

27 T. R. FERNÁNDEZ Y J. A. SANTAMARÍA, Legislación administrativa española del siglo

XIX, pp. 770-771. En el artículo 16 se establece que “Los Ayuntamientos remitirán copia del padrón de vecinos a la Diputación provincial en el mes de Diciembre cada cinco años, y en los años interme-dios darán cuenta de las alteraciones que ocurran”.

28 Así lo hizo la Diputación Provincial de Toledo en su circular núm. 17, de 10 de diciembre de

1855, incluida en el Boletín Oficial de la Provincia de Toledo núm. 149 del año 1855. En esta norma el artículo recoge el término “censo”, pero en el modelo aparece como “Padrón de la población…”. Evidentemente “padrón” y “censo” se utilizan como sinónimos.

29 Esta norma aparece publicada en la Gaceta de Madrid, núm. 1530, de 14 de marzo de 1857.

Hemos manejado el texto reproducido en el Boletín Oficial de la Provincia de Toledo de 17 de marzo de 1857.

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Este Real Decreto establece que las “cédulas de empadronamiento” sólo in-cluirían el nombre, sexo, edad, estado civil y profesión de todos los habitantes de cada localidad, incluidos extranjeros y transeúntes (artº 6). Con ellas se formarían los “padrones del pueblo” (artº 7), que a su vez servirían de base para los resúmenes de cada partido judicial y con éstos se elaborarían los resúmenes provinciales. Para su ejecución se formarían juntas en cada localidad, presididas por los Alcaldes, de cuya composición trata el artículo 10. Los modelos que debían utilizarse como cédulas de empadronamiento, padrones y resúmenes serían aprobados por el Gobierno y cos-teados por el Tesoro público (artº 12).

Un día después, el 15 de marzo de 1857, fue publicada la Instrucción que desa-rrollaba ese Real Decreto30.

El censo fue realizado en toda España con arreglo a la situación de la pobla-ción el día 21 de mayo de 1857. Los padrones fueron realizados por lo tanto con esa fecha basándose en los datos incluidos en las “cédulas de inscripción”, repartidas y recogidas en cumplimiento del Real Decreto de 14 de marzo de ese año.

Por esos años seguía vigente la Ley de Ayuntamientos de 1845 que, como re-cordamos, no se refería a los padrones de habitantes. La revolución de septiembre de 1868 motivó que, por Decreto de 21 de octubre, se declarara obligatoria y en vigor la Ley de Ayuntamientos de 5 de julio de 1856. En ella se dividía a los habitantes de cada localidad en residentes y vecinos. Los primeros eran aquellos que no estaban inscritos en el padrón de vecindad (artº 7). La declaración de vecindad correspondía a los ayuntamientos. Tenían la consideración de vecinos todos los españoles cabezas de familia que en la época de formarse o rectificarse el padrón llevaran dos años de residencia fija en la localidad, ejerciendo en ella su profesión u oficio (artº 10).

En esta Ley se señala que cuando una persona se trasladara a vivir a otro mu-nicipio debía dar aviso de este hecho al ayuntamiento en el que hasta entonces hubie-ra sido vecino (Arts. 11 y 14). La vecindad se perdía en el momento en que el ayun-tamiento recibía aviso de que el interesado había sido inscrito en el padrón de otra localidad (artº 19).

La formación del padrón, o su rectificación, se produciría todos los años desde 1º de octubre a 1º de noviembre. En los quince días siguientes serían expuestos en las secretarías municipales para que los vecinos presentaran las correspondientes reclamaciones. Antes de que acabara ese mes serían resueltas por los ayuntamientos (artº 15). Todavía durante la primera quincena de diciembre las personas que se sin-tieran agraviadas por esas resoluciones podrían reclamar ante las diputaciones

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vinciales respectivas. No en vano, los ayuntamientos estaban obligados a enviar una copia completa del padrón a su diputación provincial cada cinco años, dando cuenta de las alteraciones habidas en los años intermedios (artº 16).

Las únicas alteraciones que podían incluirse en el padrón a lo largo del año eran las inscripciones a instancia de parte y las eliminaciones por incapacidad legal, defunción, o por haberse avecindado en otro municipio (artº 17).

Una nueva Ley, esta vez de 17 de junio de 1870, quitó a los ayuntamientos las competencias hasta entonces ejercidas de Registro civil que pasaron a depender de la administración de justicia. Los juzgados municipales, a cargo de sus respectivos jue-ces, asistidos por sus secretarios, asumían las funciones de llevar los libros oficiales del Registro establecidos en el año 1841, como ya sabemos, en todas las poblaciones capitales de provincia, de partido judicial o en las que excediera su población de los quinientos vecinos.

Figura 5.Hoja del padrón realizado en Toledo en 1870.

3. LOS PADRONES DE HABITANTES QUINQUENALES (1870-1996)

Tras la abdicación de la Reina Isabel II se aprueba una nueva Ley Municipal el 20 de agosto de 1870, que pretendió actualizar el contenido de la Ley de 1856, vigente desde finales de 1868. En ella se clasifica a los habitantes de un término

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mu-nicipal en residentes y transeúntes. Los primeros se dividían a su vez en vecinos y domiciliados (artº 10). Los domiciliados eran los españoles que sin estar emancipa-dos (en clara alusión a no tener mayoría de edad u otra limitación legal) residían en un municipio formando parte de la casa o familia de un vecino.

Todos los habitantes residentes, fueran vecinos o domiciliados, debían estar empadronados. Se consideraban transeúntes a los habitantes que se encontraran ac-cidentalmente residiendo en el municipio, y no estaban empadronados. La declara-ción de una persona como vecino la realizaba el ayuntamiento respectivo, bien de oficio o a instancia de parte, siempre que el primero demostrara llevar residiendo de una forma efectiva al menos seis meses en esa localidad (artº 15).

La Ley Municipal de 1870 dedica íntegramente el capítulo III, de su título I, a “Del empadronamiento” (Arts. 16-22). Todos los ayuntamientos estaban obligados a formar el padrón de sus habitantes, con expresión de su calidad de vecinos, domici-liados o transeúntes, su nombre, edad, estado, profesión, residencia y demás circuns-tancias que el Gobierno exigiera (artº 16). Cada cinco años se haría un nuevo empa-dronamiento, que sería rectificado anualmente con las nuevas inscripciones, las eli-minaciones por incapacidad legal o defunción, y los traslados de vecindad (artº 17). Las eliminaciones y los traslados serían reflejadas en las oportunas declaraciones que presentarían los interesados o sus representantes ante los ayuntamientos (artº 17).

Verificado el empadronamiento quinquenal o su rectificación anual, los ayun-tamientos formarían dos listas en extracto, que serían publicadas inmediatamente; una con las alteraciones ocurridas a lo largo del último año, y otra con todos los ha-bitantes que resultaran inscritos en el padrón (artº 18).

El empadronamiento, o su rectificación, se realizaría a lo largo del mes de di-ciembre, así como las listas. Toda esa documentación podría ser examinada por los vecinos interesados en las secretarías de los ayuntamientos. En los primeros quince días de enero se podrían presentar las reclamaciones, quedando reflejadas las resolu-ciones adoptadas sobre ellas en los libros de acuerdos municipales (artº 19). Además serían comunicadas por escrito a cada interesado. Recibida la notificación con la resolución cabía aún el recurso de alzada ante la comisión provincial, una vez envia-do toenvia-do el expediente desde el ayuntamiento. La comisión tenía un mes de plazo para resolver el recurso. Sólo entonces, cuando hubieran sido resueltos los posibles recursos, podía darse por ultimado el padrón, y se procedían a hacer públicas las listas rectificadas (artº 20).

Todos los años, los ayuntamientos estaban obligados a enviar, a sus respecti-vas diputaciones provinciales, un resumen del número de vecinos, domiciliados y

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transeúntes, que habitaran en sus localidades, clasificados con arreglo a los criterios establecidos por el Gobierno en el censo de población (artº 22)31.

El Consejo de Estado puso en vigor, por Real Decreto de 6 de mayo de

187132, un reglamento para la ejecución de esta Ley Municipal de 1870. Su capítulo

2º llevaba por título “De los habitantes y sus empadronamientos” con cuyo articula-do pretendió aclarar algunos aspectos no debidamente desarrollaarticula-dos en la Ley. La declaración de vecindad se solicitaría por los interesados mediante instancia, de cuya presentación recibirían resguardo, acompañada de documentos justificativos. La resolución del expediente se produciría en el plazo más breve posible (artº 17). La declaración de vecindad, fuera de oficio o a instancia de parte, se comunicaría por escrito al interesado dentro de las veinticuatro horas de acordada, haciéndole firmar el recibo de la comunicación (artº 19).

Pero además de regular el expediente de declaración de vecindad, con este Re-glamento se estableció, por su artículo 21, el modelo oficial de la hoja del padrón de habitantes. Cada cabeza de familia debía recibir una hoja para que rellenara las co-rrespondientes casillas, bajo la amenaza de multa si no lo ejecutaba (artº 22).

Figura 6.Modelo oficial de la hoja del padrón municipal de habitantes de 1871 aprobada por Decreto de 6 de mayo de 1871.

31 En esta importante Ley, en su art. 21, se define el padrón como “un instrumento solemne,

pú-blico y fehaciente, que sirve para todos los efectos administrativos”. Véase Legislación administrativa española del siglo XIX, p. 856.

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La realización de las rectificaciones anuales del padrón se llevaría a cabo con las declaraciones de cambio de domicilio, incapacidad o defunción que los alcaldes exigirían a los interesados o responsables, y a los jueces municipales como encarga-dos del Registro civil (artº 23). La falsedad de los datos aportaencarga-dos podría dar lugar a procedimientos penales (artº 24). La condición de vecino podía demostrarse por la inclusión en el padrón respectivo o con una certificación “en forma que acredite el día en que el interesado obtuvo la declaración de vecindad” (artº 25).

El fin de la primera República, tras el pronunciamiento del general Martínez Campos, en Sagunto, el 29 de diciembre de 1874, supuso el inicio de un largo perio-do histórico conociperio-do como la Restauración. La Ley de Ayuntamientos de 1870 apenas sufrirá cambios durante las décadas siguientes en el tema que nos ocupa. Las principales modificaciones de esta disposición serían recogidas en la Ley de 16 de diciembre de 1876 que en lo relativo al empadronamiento determinaba la asunción directa por parte de las diputaciones provinciales de las competencias dadas en el artº 20 a las comisiones provinciales33. De ahí que la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877 recoja el texto íntegro del articulado de la Ley de 1870, con el único cambio ya mencionado34.

No cabe duda de que la principal innovación de la Ley de 20 de agosto de 1870 fue el establecimiento del empadronamiento quinquenal. La primera norma aprobada para su regulación durante la Restauración fue el Real Decreto del Minis-terio de la Gobernación de 31 de julio de 187535. Todos los pueblos de España

estaban obligados a ejecutarlo en un día concreto (artº 1). Todos los cabezas de fami-lia o habitantes con casa abierta estaban obligados a “llenar escrupulosamente el padrón en blanco” que les habrían facilitado días antes los dependientes del munici-pio. Solo si no sabían escribir o estaban imposibilitados podían delegar en un tercero para que firmara en su nombre (artº 2). De esta obligación no estaban exentos los fondistas, posaderos, mesoneros y dueños de establecimientos en donde pernoctaran personas ajenas a la familia, dado que el padrón incluiría también a los transeúntes (artº 3). Su condición quedaría reflejada en la columna de “Observaciones”. También esta casilla sería cumplimentada por los varones de 19 a 35 años, dado que tendrían que indicar si estaban exentos o no de cumplir el servicio militar.

33Legislación administrativa española del siglo XIX, p. 887. En concreto así se determina en su

disposición sexta.

34 La otra modificación es la variación en el número de los artículos de este capítulo III, que en el

caso de la Ley Municipal de 1877 abarca desde el artículo 17 al 23.

35 Este Real Decreto aparece reproducido en el Boletín Oficial de la Provincia de Toledo de 3 de

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En el artículo 5 de este Real Decreto de 1875 se establece que “todas las cédu-las o padrones que se entreguen a los vecinos estarán numeradas correlativamente con arreglo a una lista general por barrios y calles” formada por los ayuntamientos. Las cédulas serían distribuidas entre los vecinos por repartidores designados, aunque en las casas de campo y despoblados lo efectuarían la Guardia Civil, la rural o los guardas de montes. También a ellos competía su posterior recogida.

El empadronamiento ordenado por este Real Decreto debía estar terminado el día 31 de agosto de 1875.

En los años siguientes no se producirán cambios significativos en la normativa sobre el empadronamiento. Una Real Orden de 14 de octubre de 1884 insistió en la importancia de realizar las rectificaciones anuales del padrón, considerando falta grave su omisión. Otro Real Decreto de 24 de marzo de 1891 recordó la vigencia de las disposiciones aprobadas en 1870 y 1871, y exigió a los gobernadores que exigie-ran a los ayuntamientos que por su conducto remitieexigie-ran el resumen clasificado del número de habitantes de cada término municipal a su respectiva diputación provin-cial.

Por la Ley de 2 de mayo de 1889 se ordenó la realización de un nuevo empa-dronamiento, que debía estar concluido en la primera semana de agosto de ese año. Hasta entonces se había realizado en los años terminados en 0 y 536.

La formalización de los censos de la población de España, tras el inicial de 1857, se llevó a cabo con arreglo a su propia normativa. Para ello se constituyeron en esas décadas juntas municipales y provinciales del Censo de la Población. Las pri-meras eran presididas por los alcaldes respectivos y estaban integradas, entre otros, por todos los concejales de cada ayuntamiento.

Las juntas municipales aparecen ya claramente reguladas en una Instrucción de 20 de septiembre de 1887. Fueron reorganizadas por el artículo 2 de la Instruc-ción de 9 de noviembre de 1897 y por los artículos 7 y 8 de la de 6 de julio de 1900. Llevaban sus propios libros de acuerdos (artº 10 de esta última instrucción) y eran las encargadas de la aplicación en sus términos municipales de la normativa censal. Para el empadronamiento de todos los habitantes se utilizaban “cédulas de inscripción”, bien de familia o colectivas, distinguidas por colores, entregadas en cada vivienda o establecimiento (conventos, hospitales, cuarteles…) por agentes repartidores.

En el Censo de Población realizado con fecha de 31 de diciembre de 1900 ya se distinguía a los residentes presentes, a los residentes ausentes y a los transeúntes, constituyendo los dos primeros la población de derecho. La de hecho estaba formada

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por los residentes presentes y los transeúntes. En las cédulas de inscripción se in-cluían casillas para el nombre completo, edad, sexo, estado civil, instrucción elemen-tal, naturaleza, nacionalidad y profesión. Los datos de las cédulas, una vez recogidas y corregidas, eran asentados en extracto en un cuaderno auxiliar, y en distintos resú-menes. La junta municipal procedía a continuación a “formar el padrón de habitan-tes, copiando para ello en las hojas impresas que a tal fin se le hubieren remitido, el contenido de todas las cédulas recogidas, debiendo tenerse en cuenta, por lo tanto que es necesaria una línea del padrón por habitante” (artº 38 de la Instrucción de 6 de julio de 1900).

En ese mismo artículo se establece que si el término municipal a efectos censa-les se había dividido en distintas secciones, así se distribuiría la información en el padrón. Las cédulas de inscripción se copiarían dentro de su sección respectiva co-rrelativamente por orden numérico, sin dejar claros entre cédula y cédula. Una vez concluida esta tarea, se foliaría el padrón resultante, dividido según las secciones, y se incluiría, al final, un resumen numérico autorizado con la firma de los miembros de la Junta. Todos los documentos producidos (cédulas de inscripción, cuadernos auxiliares, resúmenes, padrón de habitantes, memoria, cuenta de gastos, etc.) debían ser entregados por las juntas municipales a las provinciales para su examen y com-probación (artº 39). Verificada ésta serían devueltos a cada ayuntamiento tanto el cuaderno auxiliar, como el padrón o los resúmenes numéricos (artº 42). Las cédulas originales quedaban en poder de las juntas provinciales del Censo de Población.

Por la Ley de 3 de abril de 1900 quedó establecido que se realizara el Censo de Población de España el 31 de diciembre de ese año y que los empadronamientos sucesivos tuvieran lugar cada diez años en igual día. Obviamente la realización del Censo implicaba también la formación del padrón municipal de habitantes, de tal forma que a partir de entonces, si no antes, en el último día de los años terminados en cinco, se hacía sólo el padrón, mientras que en los años terminados en cero se formalizaba el censo, y con su información se obtenía el padrón quinquenal estable-cido por la legislación desde la Ley Municipal de 1870. Esta norma estuvo en vigor en lo relativo al empadronamiento hasta la aprobación del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924.

La normativa sobre empadronamiento establecida en 1870, y ratificada en 1877, en las respectivas leyes municipales, estuvo vigente hasta la aprobación del

Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924. Su Libro primero, Título III, lleva por título “De la población y de su empadronamiento” (artículos 26-37). En cuanto a la clasificación de los habitantes de un municipio distingue entre los cabezas de fami-lia, vecinos, domiciliados y transeúntes (artº 26), por lo que introduce cambios con

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respecto a la normativa de 1877. El cabeza de familia era el representante legal de su casa, y podía ser o no vecino (artº 27). En el artículo 33 se establece la confección cada cinco años del padrón municipal, y su rectificación anual “con las inscripciones y eliminaciones que procedan”. Esas operaciones se llevarían a cabo durante el mes de diciembre por la Comisión Municipal Permanente. Los documentos resultantes se expondrían al público durante quince días y de su contenido cabía presentar recla-maciones ante la propia Comisión. Contra el acuerdo de ésta se podía elevar recurso ante el Jefe Provincial de Estadística, cuya resolución era firme y ejecutiva (artº 33). La declaración de vecindad, de oficio o a instancia de parte, recaía en esa Comisión Municipal sin que se produjeran cambios en los plazos de residencia establecidos en la legislación anterior (artº 36). Por último se obligaba a los ayuntamientos a enviar todos los años, antes del 30 de abril, un resumen numérico del padrón municipal de habitantes a la Dirección General de Estadística (artº 37)37.

Un Real Decreto de 2 de julio de 1924, del Directorio Militar, aprobó el Re-glamento sobre Población y Términos Municipales. Su Título V, Capítulo II, está dedicado a “Del empadronamiento” (artículos 33-49).

Se inicia su articulado indicando la obligatoriedad de inscripción en el padrón de todos los habitantes de un término municipal, con la expresión de su calidad (ca-beza de familia, vecino, domiciliado o transeúnte), nombre y dos apellidos, fecha de nacimiento, naturaleza, nacionalidad, estado civil, residencia, profesión, renta, suel-do o remuneración y demás circunstancias que el Censo de Población determinase (artº 33). De su confección quinquenal, y su rectificación anual, trata el artículo 34. Para su elaboración se distribuiría una hoja, según un modelo que entonces se aprobó y circuló con el Reglamento, a cada cabeza de familia encargado de rellenar todas las casillas salvo la relativa a la clasificación de los habitantes, que lo haría el Ayunta-miento (artº 35).

Las rectificaciones anuales se llevarían a cabo con las declaraciones que de-bían exigir los alcaldes a las personas que cambiaran de domicilio, a los padres o tutores de los que resultaran incapacitados legalmente, y a los familiares de los falle-cidos, contando además con la información que podía suministrar el Registro Civil, si el ayuntamiento lo solicitara de personas determinadas (artº 36 y 45).

Tanto el padrón como su rectificación estarían a disposición de cuantos quisie-ran examinarlo en las secretarías municipales los días y horas útiles (artº 37). Las reclamaciones podían presentarse durante los primeros quince días de enero y sería

37 En el artículo 150 del Estatuto Municipal de 1924 se reconoce que es de exclusiva

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ad-la Comisión Municipal Permanente ad-la encargada de su resolución, reflejando el acuerdo hecho en su libro de actas (artº 38). Los plazos se amplían hasta un mes para las ciudades de más de cien mil habitantes. Contra los acuerdos de esa Comisión se podía recurrir ante el Jefe provincial de Estadística (artº 39) presentando el recurso ante aquella en los tres días siguientes de la recepción de la notificación. Recibido todo el expediente en la Sección provincial de Estadística, su Jefe resolvería en un plazo de quince días. Una vez comunicada su resolución, y hechas en la semana si-guiente las rectificaciones oportunas del padrón, se declararía ultimado (artº 40). Tanto el padrón como sus rectificaciones tenían que presentarse ante esa Sección, que consignaría la diligencia de aprobación con el sello y la firma de su Jefe (artº 42).

La negativa a rellenar la hoja del padrón podía dar lugar a la imposición de multas gubernativas, y al inicio de otros procedimientos judiciales (artº 43)38.

Los expedientes de declaración de vecindad a instancia de parte se iniciarían con la solicitud del interesado dirigida a la Comisión Municipal Permanente, acom-pañada de documentos que acreditaran su residencia efectiva al menos durante seis meses (artº 45). La Comisión las resolvería en un plazo de quince días, y su acuerdo sería notificado al interesado dentro de los tres días siguientes que podía previamente recibir un resguardo numerado que acreditara la presentación de esa documentación (artº 46).

El artículo 47 del Reglamento se detiene en la estructura del resumen del pa-drón de habitantes que comprendería separadamente el de la población de hecho (número de residentes presentes y transeúntes, por sexos, y con distinción entre ve-cinos, domiciliados y transeúntes), y el de la población de derecho (número de resi-dentes presentes y ausentes, por sexos, distinguiendo los vecinos y domiciliados). En este resumen se daría cuenta también separadamente del número total de militares, y de los que residían en establecimientos hospitalarios y asistenciales. La Dirección General de Estadística podía pedir a los ayuntamientos una copia de todo, o de parte, del padrón de habitantes o de su rectificación.

Terminaba este texto legal indicando que con carácter excepcional el siguiente padrón se formaría en el mes de diciembre de 1924, teniendo una vigencia de seis años (artº 49). Para su formalización, con fecha de 1º de diciembre, se aprobó la Ins-trucción de 14 de noviembre de 192439. El procedimiento a seguir en la inscripción

quisición, pérdida o comprobación de la ciudadanía municipal”.

38 También el Reglamento de Población de 1952 recogió en su artículo 95.5 la posibilidad de

im-posición de multas a los que no rellenaran las hojas padronales.

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y formación del padrón está contemplado en los artículos 8-26). El reparto de las “hojas de inscripción”, y la forma de ser rellenadas, está regulado en los artículos 9-11. La justificación de la residencia efectiva durante un plazo concreto se podía rea-lizar mediante una certificación referida a la inclusión de esa persona en el padrón de habitantes, una certificación referida al padrón de cédulas personales, una certifica-ción de su inclusión en el censo electoral, una certificacertifica-ción del registro de expedicertifica-ción de carnets de identidad, un contrato de inquilinato, y una información testifical ante el juez municipal, entre otros documentos (artº 17)

Con esta Instrucción se aprobaron nuevos modelos oficiales de hoja de ins-cripción, de hoja padronal (artº 18), de “cuaderno auxiliar” (artº 19) y de “resumen del padrón municipal” (artº 19)40.

Tras la proclamación de la II República, el 14 de abril de 1931, quedó deroga-do el Estatuto Municipal de 1924, que fue sustituideroga-do por la Ley de Ayuntamientos de 1877. Pero esto no afectó al “empadronamiento municipal” dado que un Decreto de 16 de junio de 1931, del Ministerio de la Gobernación, declaró vigente el Reglamen-to de Población de 1924 prácticamente en su Reglamen-totalidad.

En la Ley de Bases de 10 de julio de 1935 se dedica su base III a “De la po-blación y su empadronamiento”, aunque se detiene casi exclusivamente en la distin-ción entre cabezas de familia, vecinos, domiciliados y transeúntes. Como desarrollo de esta Ley se aprobó su Texto articulado el 31 de octubre de 1935. Esta ley muni-cipal republicana fue sacada adelante con el apoyo parlamentario de las fuerzas polí-ticas de la derecha presentes en las Cortes. La sección primera de su capítulo III lleva el consabido título de “De la población y su empadronamiento”, abarcando los ar-tículos 30-34. De su contenido nos llama la atención que en su artículo 33 se defina el padrón municipal, “instrumento público y fehaciente para todos los efectos admi-nistrativos”, como “la relación calificada de los habitantes de un término municipal”. Además, tras referirse a la renovación quinquenal, y a la rectificación anual, estable-ce que la renovación consistiría en haestable-cer un nuevo empadronamiento, mientras que las rectificaciones se concretarían documentalmente en apéndices a ese padrón for-mados por las altas y las bajas acordadas por los ayuntamientos junto con las demás alteraciones producidas (artº 34). No hay novedad en la fecha de referencia (31 de diciembre), tampoco en su exposición pública, ni en que los recursos sobre su inclu-sión o excluinclu-sión fueran resueltos por el Jefe provincial de Estadística. Incluye, eso sí, la necesidad de realizar resúmenes numéricos de toda renovación o rectificación, por

40Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924... con los reglamentos complementarios..., 2ª

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triplicado, que debían enviarse a la Sección Provincial de Estadística, para su con-formidad, si procedía. Dos de esos resúmenes serían enviados, uno al ayuntamiento y otro al Ministerio de la Gobernación (artº 34).

Esta norma tuvo vigencia hasta la aprobación de la Ley de Bases de 17 de ju-lio de 1945. Su base 5ª lleva por título “De la población municipal”, y en ella se coge la obligación que tenían todos los residentes de estar empadronados, y se re-cuerdan los requisitos de residencia para la declaración de vecindad (dos años, si era de oficio, o seis meses, si era de parte).

Un Decreto de 24 de diciembre de 194541 ordenó la renovación de los

pa-drones municipales de habitantes y estableció un Registro estadístico de residentes mayores de edad para facilitar los procesos electorales. Por el artículo 3 de esta dis-posición se ordenó la entrega en cada domicilio o familia de dos “hojas de inscrip-ción” idénticas que debían ser rellenadas con los mismos datos. Formadas dos colec-ciones con las hojas señaladas, ordenadas por distritos y barrios, una de ellas “forma-rá el documento original para la redacción del Padrón de Habitantes”. La otra sería entregada en las respectivas Secciones provinciales de Estadística para formar con ellas el registro de residentes mayores de edad.

Pero las variaciones habidas a lo largo del año se anotaban al final de éste, al hacer la rectificación del padrón, y no conforme se iban produciendo, por lo que era imposible, salvo en esa fecha concreta, conocer el número y situación real de los habitantes de cada localidad. Para modificar esta situación, y en aplicación de algu-nos de los preceptos contemplados en la Ley de Estadística de 31 de diciembre de 194542, fue aprobado un nuevo Decreto, esta vez de 24 de marzo de 1949, en el que

se recordaba la obligatoriedad que tenían todos los habitantes de estar inscritos en los respectivos padrones municipales. Todas las variaciones quedarían reflejadas en las correspondientes declaraciones de altas, bajas, y cambios de domicilio que serían comunicadas a los ayuntamientos conforme se fueran produciendo. Esas declaracio-nes serían registradas y archivadas ordenadamente para que sirvieran de base en la realización de la rectificación anual (artº 3)43.

41Boletín Oficial del Estado de 29 de diciembre de 1945. En esta disposición se describe la

re-novación padronal de la siguiente manera: “se inicia mediante el reparto de hojas por las viviendas, y su recogida una vez cubiertas; luego procede su estudio y depuración, calificación municipal de inscri-tos, exposición para reclamaciones, resolución de éstas, y aprobación final por los Jefes provinciales de Estadística”.

42 El reglamento de esta Ley fue aprobado por Decreto de 2 de febrero de 1948, publicado en el

Boletín Oficial del Estado de 2 de abril de 1948. En los artículos 5 y 7.c se establecen las competen-cias del INE en materia de padrones municipales.

(29)

El Texto articulado de la Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950 dedica su Título segundo, que abarca del artículo 41 al 57, a “De la población municipal y de su empadronamiento”. De nuevo clasifica a los habitantes de un mu-nicipio en residentes y transeúntes. Los primeros a su vez podían ser cabezas de fa-milia, vecinos y domiciliados. Todo español o extranjero que viviera en España de-bía estar empadronado en un solo municipio (artº 50). El padrón sería formado por los ayuntamientos cada cinco años, y rectificado anualmente, con referencia a 31 de diciembre (artº 51). Tras la distinción entre población de hecho y de derecho define el padrón como “la relación de los habitantes del término (municipal), con expresión de las respectivas calidades” (artº 52). En él debían figurar los nombres, apellidos, edad y naturaleza, profesión u ocupación, estado civil de cada habitante, parentesco con el cabeza de familia y cuantos datos aseguraran la mejor clasificación de la po-blación (artº 52).

La declaración de vecindad la realizaba de oficio el alcalde a favor de todos los españoles mayores de edad que llevaran residiendo por lo menos dos años en el mu-nicipio, al formarse o rectificarse el padrón. Y se realizaba a instancia de parte para todos aquellos que lo solicitaran y demostraran llevar residiendo seis meses de con-tinuo en el municipio (artº 53).

En el Texto articulado se indica, además, que el padrón y sus apéndices (que no se especifican) serían expuestos al público (artº 56). Además de las inclusiones, exclusiones o calificación de los habitantes en el empadronamiento se podía recla-mar ante el alcalde, para después, si era el caso, elevar recurso de alzada ante el Go-bernador Civil de la Provincia, que resolvería tras informe de la Delegación Provin-cial del Instituto Nacional de Estadística (artº 56.2). La aprobación definitiva del padrón correspondería a esa misma Delegación (artº 57.2).

En realidad, el empadronamiento municipal apenas había sufrido variaciones desde la aprobación del Estatuto Municipal y de su Reglamento de Población en el año de 1924. Cambios significativos serán introducidos por el régimen franquista, tras aprobar su Ley de Bases en 1945 y su Texto articulado en 1950, en su nuevo

Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 195244. Dentro de su Título III dedica su

capítulo segundo a “Del empadronamiento municipal” (arts. 91-119) en la línea ya comentada del Texto articulado. En el padrón se incluirían, de cada habitante, los datos siguientes: a) Nombre y apellidos, b) Sexo, c) Fecha de nacimiento y lugar donde hubiere acontecido, d) Estado civil, e) Parentesco o relación con el cabeza de

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