Impacto y sostenibilidad en programas y proyectos de cooperación internacional - la Unión Europea en América Latina, caso DIC-CB

Texto completo

(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS REGIONALES - CIDER -. PROGRAMA DE MAGISTER EN PLANIFICACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL. “ IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD EN PROGRAMAS Y PROYECTOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL ” La Unión Europea en América Latina - Caso Programa DIC-CB -. Alejandra Monteoliva Fabio Zambrano Director. Bogotá, octubre de 2002.

(2) INDICE. TEMÁTICO. INTRODUCCIÓN 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.. Pg. 1 2 4 8 9 10 13. Tema Objeto de investigación Identificación del Problema Objetivo General y Objetivos Específicos Enfoque Metodología Alcances y limitaciones de esta investigación. Primera. CAPITULO 1: DESARROLLO.. LA. Part e. COOPERACIÓN. INTERNACIONAL. PARA. Introducción El Proceso de Cooperación Internacional en América Latina y los Enfoques de Desarrollo 1.1.1 Nuevo contexto y nuevos desafíos para la cooperación 1.2 Modalidades de la Cooperación Internacional 1.3 Concepto de Cooperación Internacional para el Desarrollo 1.3.1 Concepto tradicional de Cooperación Internacional para el Desarrollo 1.3.2 Concepto crítico de Cooperación Internacional para el Desarrollo y su relación con el objeto de esta investigación 1.3.2.1 Relación entre Cooperación Internacional y Procesos de Desarrollo 1.3.2.2 Concepto de Cooperación Internacional en los distintos escenarios 1.4 Conclusiones de Capítulo 1.4.1 Respecto a los antecedentes de la Cooperación Internacional en América Latina 1.4.2 Respecto a la situación actual de la Cooperación Internacional 1.4.3 Respecto al concepto crítico planteado 1.1. CAPITULO 2: 2.1 2.1.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3. EL. 15 15 18 20 24 25 26 28 29 33 33 34 34. LA UNION EUROPEA EN AMÉRICA LATINA.. Introducción La Unión Europea La Unión Europea y la Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo en América Latina. Colombia y la Cooperación Internacional de la Unión Europea Conclusiones de Capítulo Respecto a la Unión Europea Respecto a América Latina Respecto a Colombia. 35 36 37 43 48 48 49 49. i.

(3) Segunda. Parte. CAPITULO 3: CASO PROGRAMA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y COMUNTARIO EN CIUDAD BOLIVAR DIC-CB Introducción 3.1 Ciudad Bolívar 3.1.1 Perfil físico, poblacional, económico y social de Ciudad Bolívar 3.1.1.1 Las Mujeres y los Jóvenes en Ciudad Bolívar 3.2 Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario DIC-CB 3.2.1 Aspectos Generales 3.2.2 Nivel de ejecución alcanzado 3.3 Subprogramas DIC-CB: Objetivos, Actividades, Resultados Programados – Alcanzados y observaciones a los mismos. 3.4 Conclusiones de Capítulo 3.4.1 Respecto a la percepción del contexto local sobre la cooperación internacional. 3.4.2 Respecto a la ejecución del Programa Desarrollo Institucional y Comunitario DIC-CB 3.4.3 Respecto a los Resultados del Programa DIC-CB. Pg. 52 53 53 57 65 66 67 68 79 79 80 80. CAPITULO 4: IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3. Introducción Concepto de Impacto en esta investigación Grados de Impacto Concepto de Impacto Institucional Concepto de Impacto Social Concepto de Sostenibilidad en esta investigación Concepto de Sostenibilidad Institucional Concepto de Sostenibilidad Social Secuencia metodológica del trabajo de campo Niveles jerárquicos para el análisis crítico: Dimensiones, categorías y variables Instrumentos aplicados para el análisis Fuentes de Información Sistematización y análisis de información primaria Identificación simultánea de impacto y sostenibilidad institucional y social Conclusiones de Capítulo Respecto a los instrumentos aplicados Respecto al Impacto del Programa DIC-CB Respecto a la Sostenibilidad del Programa DIC-CB. 81 82 82 83 84 84 87 87 88 89 91 93 94 103 107 107 107 108. ii.

(4) Tercera. Parte. CAPITULO 5: CONCLUSIONES LINEAMIENTOS HACIA UNA POLÍTICA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN SECTORES URBANOS DE ALTA POBREZA 5.1 Lineamientos 5.2 Reflexiones Finales 5.2.1 Respecto a la Naturaleza de la Cooperación Internacional 5.2.2 Respecto al entendimiento tácito del Objeto y Objetivos de la Cooperación Internacional 5.2.3 Respecto a los Actores de la Cooperación Internacional 5.2.4 Respecto a los Medios de la Cooperación Internacional 5.2.5 Respecto a la Ética de la Cooperación Internacional. 109 113 113 114 114 115 115. INDICE DE GRAFICAS CAPITULO 1 GRAFICA No 1: Total AOD –Ayuda Oficial al Desarrollo- hacia América Latina 1992 – 2000. GRÁFICA No 2: Total de Ayuda Oficial al Desarrollo –AODen millones USD por Continente en año 2000. CAPITULO 2 GRAFICA No 3: Destino promedio por grupo de países de la Cooperación Bilateral Europea en los 90´ CAPÍTULO 3 GRAFICA No 4: Nivel de Ejecución del Programa Desarrollo Institucional y Comunitario DIC – CB por año frente al presupuesto. CAPÍTULO 4 GRAFICA No 5: Pregunta No 1 de la Consulta de Percepción a Mujeres y Jóvenes. GRAFICA No 6: Pregunta No 2 de la Consulta de Percepción a Mujeres y Jóvenes. GRAFICA No 7: Pregunta No 3 de la Consulta de Percepción a Mujeres y Jóvenes. GRAFICA No 8: Pregunta No 4 de la Consulta de Percepción a Mujeres y Jóvenes. GRAFICA No 9: Pregunta No 5 de la Consulta de Percepción a Mujeres y Jóvenes.. 23 24. 39. 68. 97 98 99 91 102. iii.

(5) INDICE DE CUADROS CAPITULO 1 CUADRO No 1: Relación entre Criterios planteados y Escenarios Del Programa DIC-CB CUADRO No 2: Noción de Proceso de Desarrollo en los Escenarios CAPITULO 2 CUADRO No 3: Marco reglamentario de la Cooperación Internacional entre la Unión Europea y América Latina. CUADRO No 4: Principales acontecimientos entre Colombia y la Unión Europea en materia de Cooperación Internacional. CAPÍTULO 3 CUADRO No 5: Porcentaje de ejecución del Programa DIC – CB frente al presupuesto. CUADRO No 6 : Resultados Programados (Marco Lógico), alcanzados y observaciones a los mismos. CAPÍTULO 4 CUADRO No 7: Matriz de dimensiones, categorías y variables tenidas en cuenta. CUADRO No 8: Matriz síntesis de respuestas de Entrevistas aplicadas. CUADRO No 9: Matriz de identificación concurrente de impacto y sostenibilidad. CAPITULO No 5 CUADRO No 10: Lineamientos hacia una Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo. 26 28 42 45. 67 69. 91 94 104. 111. INDICE DE ESQUEMAS INTRODUCCION ESQUEMA No 1: Objeto de Investigación ESQUEMA No 2: Fases del Proceso Metodológico. 1 12. BIBLIOGRAFÍA. 117. ANEXOS Formato Consulta Percepción Mujeres y Jóvenes. 126. iv.

(6) I NTRODUCCIÓN. 1.. TEMA. El tema de la presente investigación es el Impacto y Sostenibilidad en Programas y Proyectos de Cooperación Internacional para el Desarrollo adelantados –en este casopor la Unión Europea -UE- en América Latina, específicamente, abordado a través del Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar DIC-CB ejecutado en Bogotá -Colombia- entre noviembre de 1997 y noviembre de 2001.. 2.. OBJETO DE INVESTIGACION. El objeto se limita dentro del marco de la “Cooperación Internacional para el Desarrollo” a partir del “Programa Desarrollo Institucional y Comunitario Ciudad Bolívar” (en adelante DIC-CB). Este Programa, se convierte entonces en el eje central de estudio a través del cual se analizan dos criterios de política claves en todo proceso de desarrollo, desde el punto de vista de esta investigación: impacto y sostenibilidad, cada uno de ellos en dos dimensiones inherentes, la dimensión social y dimensión institucional.. Esquema No 1 OBJETO DE INVESTIGACION. COOPERACIÓN INTERNACIONAL. Impacto. SOCIAL. Para el Desarrollo. “Programa DIC – CB” 1997 - 2001. Sostenibilidad. INSTITUCIONAL. 1.

(7) En consecuencia, de acuerdo al Esquema No 1, el Objeto de la presente investigación se estructura del siguiente modo:. En primer lugar, la Cooperación Internacional para el Desarrollo de la Unión Europea, se concibe como una política de escenario supranacional que territorializa su quehacer político a través de un Programa concreto como lo fue el DIC-CB (Institutional and Community Development in Ciudad Bolívar DIC – CB 1996 –2001), cuyo Objetivo General fue, en síntesis, “...mejorar las condiciones de vida de los núcleos urbanos más desfavorecidos del Sur de Bogotá, con énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y los jóvenes...” (CONVENIO No COL/B7-3010/93/117 Página 14) a través de un conjunto de Subprogramas1. En segundo lugar, el Impacto y la Sostenibilidad, se entienden en esta investigación como dos criterios de política de desarrollo social e institucional.. Impacto significa en un primer momento, todo el conjunto de cambios tangibles o intangibles y transformaciones observables (mejoramiento o no de las condiciones de vida) tanto en las comunidades como en las instituciones locales sujeto del Programa de Cooperación. El impacto analizado, es entonces la contribución del Objetivo General del Programa DIC – CB en el largo, mediano y corto plazo a partir de sus efectos, resultados y productos obtenidos en el margen de cuatro años (1997 – 2001) y el tiempo sucesivo (2002...).. Simultáneamente, Sostenibilidad significa también en un primer momento, la continuidad de los procesos de desarrollo social e institucional independientes de la ayuda externa, o su sostenimiento posterior a las acciones de la Cooperación. En este sentido, la sostenibilidad no es exclusivamente un fin en sí, sino más bien, un medio favorable de condiciones que hace viable y posible el desarrollo social.. La. sostenibilidad no depende luego de una responsabilidad unilateral sino multilateral, y debe obedecer a un principio de responsabilidad compartida o corresponsabilidad de todos los actores directa o indirectamente involucrados (en este caso: Unión Europea,. Los Subprogramas que constituyeron el Programa Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar –DIC – CB- fueron cinco 5: Fortalecimiento Institucional, Mejoramiento de Vivienda, Apoyo a la Microempresa, Promoción de la Mujer y Promoción de Jóvenes, los cuales se detallan en el Capítulo 3.. 1. 2.

(8) Gobierno Nacional, Gobierno Distrital, Alcaldía Local, Comunidades, Instituciones, ONG´s, entre otros).. En tercer lugar, por Proceso de Desarrollo se entiende la articulación de las dinámicas sociales e institucionales generadoras de sostenibilidad e impacto favorable para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.. Hay desarrollo social –en el caso de Ciudad Bolívar- cuando las comunidades (mujeres y jóvenes, por ejemplo) logran apropiarse del conocimiento de sus derechos, se capacitan y se habilitan para un mejor desempeño en su rol social de liderazgo, participación y trabajo por su entorno local. Una comunidad empoderada en conocimientos tiene mayores posibilidades de incidir con impacto y sostenibilidad en su desarrollo, puede demandar y gestionar la satisfacción de sus Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), su calidad de vida y su desarrollo humano en general.. De otra parte, hay desarrollo institucional, cuando las instancias gubernamentales (entidades públicas) y no gubernamentales. (entidades privadas) se convierten en. actores conscientes de su corresponsabilidad en el desarrollo social, y de este modo, orientan su quehacer con mayor eficiencia y eficacia hacia la satisfacción de sus necesidades y solución de problemáticas colectivas.. El desarrollo institucional se. manifiesta entonces, cuando se fortalece la capacidad local instalada o cuando no existe, se crea y sostiene (infraestructura, servicios, gestión, información, acceso a tecnologías).. Esta “capacidad instalada” se traduce también en. las aptitudes (capacidades,. habilidades) y actitudes (mentalidad, creencias...) de las personas que conforman las instituciones y las organizaciones civiles, la voluntad política, el deseo de cooperación, la toma individual y colectiva de decisiones, la solidaridad, la agilidad para concertar y gestionar, y la calidad en la administración de todo tipo de recursos.. 3.

(9) 3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA. El Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo DIC-CB (1.997 -. 2.001). como resultado de una política intergubernamental de voluntades entre la Unión Europea y Colombia, registra leves resultados de impacto2 y frágil sostenibilidad en cuanto a procesos de desarrollo social en los territorios, poblaciones e instituciones donde se ejecutó, por las siguientes causas tanto oficiales como no oficiales, entre otras: Causas oficiales:. 1-. Transitoriedad gubernamental y administrativa: El Programa DIC-CB fue producto de una gestión tardía, discontinua y burocrática al padecer la transición de tres gobiernos nacionales (C. Gaviria 1990 - 1994, E. Samper 1994 – 1998, A. Pastrana 1998 – 2002) y cuatro gobiernos distritales (administración Jaime Castro 1992-1995, Antanas Mockus 1995-1998, E. Peñalosa 1998-2001 y Antanas Mockus 2001...). Adicional a ello, se dieron cuatro combinaciones de Codirectores Nacionales y Europeos (Carlos A. Montoya – R. Skinner 1997-1998, María C. Jáuregui – R. Skinner 1999 –2000, María C. Jáuregui - Pietro Rossi 2000, por último Ricardo Ramírez – Pietro Rossi año 2001) y cambios de funcionarios responsables de las entidades distritales ejecutoras3. Esta situación retrazó la ejecución de los subprogramas y generó traumas por dichas transiciones4.. 2-. Diagnósticos (previos a la ejecución) sobre demandas y necesidades no profundos: Tanto la Unión Europea como el Gobierno Colombiano (Nacional, Distrital y Local) no contaron con diagnósticos acertados y actualizados respecto a las demandas y necesidades reales de las comunidades sujeto de la cooperación (los estudios realizados -previa ejecución del Programa de cooperación- tenían una antigüedad de cuatro años). Muestra de ello es por ejemplo, el intento de mejoramiento de vivienda en una localidad donde la. El tipo de “impacto” considerado en esta investigación se especifica en el Capítulo 4. Se detallan en el Capítulo 3. 4 El Convenio de Finaciación se firma en Noviembre de 1996, inicia oficialmente en noviembre 1997 con la llegada a Colombia del Codirector Europeo. Ver Cuadro No 7 Porcentaje de Ejecución del Programa DIC-CB (Capítulo 3). 2 3. 4.

(10) mayor parte de sus asentamientos humanos –barrios- son ilegales, ubicados en zonas de riesgo físico, sin servicios públicos normales, entre otras. 3-. Falta de claridad en competencias institucionales: para la implementación y ejecución de los diferentes subprogramas (Fortalecimiento Institucional, Mejoramiento de Vivienda, Apoyo a la Microempresa, Promoción de la Mujer y Promoción de los Jóvenes) faltó claridad en cuanto a las competencias de cada una de las entidades distritales ejecutoras. Es así por ejemplo, como el Departamento Administrativo de Acción Comunal asumió la ejecución del Subprograma “Apoyo a la Microempresa” sin tener esta entidad trayectoria y especialidad en el área económica y de desarrollo microempresarial.. En otros casos, aunque no era competencia directa de la entidad ejecutora, ni prioridad en ese momento, se asumió la ejecución de los subprogramas. Es así como sólo hasta el cambio de nueva administración distrital (enero año 2001) el Departamento Administrativo de Bienestar Social dado su énfasis en perspectiva de género, dio mayor impulso al subprograma de Promoción a la Mujer y favoreció con gran eficiencia la culminación del mantenimiento a las Casas Vecinales como la capacitación y asistencia técnica a las organizaciones de mujeres. 4-. Concepción asistencialista: La “concepción de cooperación” se mantiene con un fuerte sesgo asistencialista, como desde la inmediata posguerra (año 1945), basada en una relación unidireccional, vertical y asimétrica entre “donante y donatario”. El asistencialismo genera dependencia, y al respecto, las comunidades de Ciudad Bolívar (mujeres especialmente) se han hecho más dependientes de las ayudas del Estado en lugar de convertirse en auto gestoras de su propio desarrollo.. En los últimos años la anterior concepción (asistencialista) ha dado paso a una visión más integral pero aún no del todo comprometida entre los distintos actores (donantes, donatarios) y demás involucrados directa o indirectamente (instituciones, entidades ejecutoras, organizaciones sociales, comunidades beneficiarias, etc).. 5.

(11) 5-. Falta de voluntad política y desconocimiento del Programa: los distintos subprogramas del Programa DIC-CB presentaron dificultades ante la falta de conocimiento detallado por parte de algunas instancias oficiales que centraron su quehacer en aspectos burocráticos y tramitológicos sin ser eficientes para responder a la misión social y el espíritu de la cooperación y mejorar las condiciones de vida de las comunidades sujeto del DIC – CB. Sumado a esto, se manifestó falta de voluntad política (administración Peñalosa) para dar mayor impulso a los subprogramas y de este modo, institucionalizar procesos de desarrollo en marcha (realización de convenios para captar recursos, creación de fondos para apoyo a Red de Mujeres, Sistemas de Información, apoyo a microempresas, entre otros) .. 6-. Falta de apropiación y Liderazgo de Entidades Ejecutoras: A excepción de la Caja de Vivienda Popular (CVP), la mayoría de las entidades ejecutoras desaprovecharon la oportunidad para captar recursos y aumentar su gestión, por tanto hubo recursos que por falta de apropiación / ejecución fueron devueltos a la Unión Europea.. 7-. Desarticulación entre diferentes Concepciones de Desarrollo: Tanto la Unión Europea –UE- como Colombia tienen diferentes concepciones de desarrollo y éstas no lograron articularse en cuanto a su viabilidad y sostenibilidad en el contexto local. implementación de. Por esta razón, no se planteó la. políticas a largo plazo, para un mayor impacto e. incidencia en problemas estructurales como la pobreza, la redistribución equitativa de la riqueza y la satisfacción real de necesidades básicas de las comunidades del sur de la Ciudad Capital, entre otros factores de concepción macro de desarrollo. Causas no Oficiales:. 1-. Escepticismo y desconfianza: Las comunidades por el tiempo transcurrido (en el año 1992 se presenta ante la Comisión de la Unión Europea la respectiva propuesta del Proyecto Ciudad Bolívar, en 1996 se firma el. 6.

(12) Convenio y recién en 1998 comienza prácticamente a ejecutarse) manifestaron escepticismo, pérdida de entusiasmo y de confianza ante el gobierno nacional, local y distrital al observar que los recursos financieros no iniciaban su ejecución.. 2-. Incompetencia y desconocimiento sobre el funcionamiento del Estado: Las comunidades de Ciudad Bolívar, especialmente las organizaciones de mujeres y jóvenes, no sabían cómo presentar formalmente proyectos de inversión, y desconocían por razones ajenas a su voluntad, las exigencias legales para hacer viables sus iniciativas (conceptos de uso de suelo, trámites legales para contratación, personerías jurídicas, expedición de pólizas, entre otras).. 3-. Actitud de dependencia de las comunidades: los habitantes del sector objeto del convenio de cooperación mantuvieron una actitud de dependencia y paternalismo frente a la oferta oficial de ayuda, porque a pesar de reconocer la responsabilidad del Estado en cuanto a la satisfacción de sus necesidades más apremiantes, consideran que “todo es obligación del gobierno”. El énfasis de esta actitud se centra en una marcada demanda de sus derechos y no de sus deberes ciudadanos. No obstante, estas actitudes colectivas son también efecto de programas asistencialistas.. 4- Predominio de intereses particulares sobre el interés común: las diferentes ONG´s y organizaciones de base de Ciudad Bolívar que tuvieron algún grado de involucramiento en el Programa DIC – CB, manifestaron rivalidades entre sí por “protagonismo” individual y se sesgaron o limitaron a sus problemas particulares, sin lograr una visión integral e integradora respecto a los diversos grupos poblacionales y el interés general de satisfacer las necesidades básicas de toda la Localidad.. 7.

(13) 4.. OBJETIVOS. OBJETIVO GENERAL. Identificar aspectos de impacto y sostenibilidad social e institucional del “Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario DIC-CB en Ciudad Bolívar 1996 – 2001” a través del análisis de sus subprogramas y resultados obtenidos con el fin de proponer algunos Lineamientos hacia una Política de “Cooperación Internacional para el Desarrollo” para sectores urbanos de alta pobreza.. OBJETIVOS ESPECÍFICOS:. 1- Delimitar un marco teórico general a partir de la relación entre algunos enfoques de desarrollo y las modalidades de la Cooperación Internacional en América Latina, para plantear un concepto crítico de Cooperación Internacional para el Desarrollo, vinculado al objeto de análisis de esta investigación.. 2- Describir las relaciones de Cooperación Internacional entre la Unión Europea y América Latina a partir de la concepción de la Cooperación Internacional para el Desarrollo para cada una de las regiones, del marco reglamentario vigente para analizar ésta modalidad en Ciudad Bolívar, Bogotá -Colombia-.. 3- Describir el contexto local donde se inserta el Programa de Cooperación Internacional DIC – CB a través del perfil geográfico, poblacional, socio económico y cultural de Ciudad Bolívar para conocer dicha realidad local y su relación con el Programa con especial énfasis en dos grupos poblacionales: mujeres y jóvenes.. 4- Descripción de los principales resultados de los Subprogramas del Programa DIC – CB y su valoración para el posterior análisis de su impacto y sostenibilidad.. 8.

(14) 5- Conceptualizar Impacto y Sostenibilidad como criterios de política importantes y fundamentales en la definición de lineamientos de Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo.. 6- Identificar simultáneamente el impacto y sostenibilidad institucional y social del Programa DIC - CB mediante la consulta de percepción a población beneficiaria (mujeres y jóvenes), entrevistas a actores relevantes involucrados, consulta de documentación oficial, visitas de observación en campo y el análisis de resultados de los principales subprogramas.. 7- Sintetizar los principales lineamientos de Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo identificados, a partir de los criterios de impacto y sostenibilidad a través de la exposición y sustentación de las conclusiones finales de la investigación.. 5.. ENFOQUE. El enfoque de la presente investigación corresponde al análisis crítico de una Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo, cuyo referente empírico se fundamenta en el análisis del Programa de Cooperación DIC-CB ejecutado en la localidad que concentra mayor índice de pobreza5 en Bogotá –Colombia-. Este análisis crítico, se enmarca entonces, desde una perspectiva fenomenológica y racional determinante de la metodología de la investigación social objeto de este estudio.. Perspectiva fenomenológica y racional significa descripción de un conjunto de hechos (ejecución de una política) y análisis crítico de este conjunto de tal modo que se establece una lógica elemental de tres fases en el desarrollo de la investigación sintetizada en la tríada: descripción – análisis – conclusiones.. Según cifras oficiales de la Gerencia SISBEN del Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD-, la localidad de Ciudad Bolívar registra a diciembre del año 2001 el mayor número de personas sisbenizadas (554.644 personas) en condiciones de pobreza, lo cual representa el mayor índice de concentración de esta población respecto a las demás localidades de la ciudad. 5. 9.

(15) 6.. METODOLOGÍA. La metodología aplicada a la presente investigación está determinada por el enfoque anteriormente mencionado, el cual se expresa a partir del análisis crítico del Programa DIC-CB. ejecutado. en. Ciudad. Bolívar.. Este. Programa. significa. luego,. metodológicamente, el referente empírico o caso de una experiencia particular de cooperación internacional que permite la descripción de hechos específicos y la ejecución general de una política en esta materia.. El primer paso (Fase 1 Descripción) consistió en la identificación de un problema concreto: leve impacto y frágil sostenibilidad del Programa DIC-CB del cual ya se ha hecho referencia, para así proceder a describir y caracterizar los diferentes contextos: el internacional, el nacional y el local. En segundo lugar (Fase 2 Análisis) se analizó la ejecución y desarrollo de los Subprogramas del Programa DIC-CB mediante la definición de dimensiones, categorías y variables tenidas en cuenta en los instrumentos aplicados y por último (Fase 3 Conclusiones) a partir de la identificación de aspectos relacionados al impacto y sostenibilidad institucional y social del mencionado Programa, se plantearon algunos lineamientos de Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo.. Desde el punto de vista teórico, la pregunta guía que recorre el hilo argumental de la investigación es ¿Cuál es el verdadero impacto y sostenibilidad de las políticas de cooperación internacional para el desarrollo ejecutadas en el caso DIC-CB por parte de la Unión Europea y el Gobierno Colombiano? . Para responder a esta pregunta, guía metodológica para el desenvolvimiento investigativo, se aplicaron los siguientes mecanismos e instrumentos de análisis: !. Revisión bibliográfica sobre el tema general y el objeto de investigación. !. Identificación de Resultados de los principales subprogramas. !. Consulta de documentación oficial disponible y sistematizada.. !. Visitas de observación en campo. (recorrido a Casas Culturales, Casas. Vecinales, Sedes organizaciones de base, Alcaldía Local, Centro Operativo Local –DABS-, entre otros).. 10.

(16) !. Entrevistas a los distintos actores involucrados en el proceso de ejecución del Programa DIC-CB.. !. Consulta de percepción a los beneficiarios de los subprogramas de Promoción a la Mujer y Promoción de Jóvenes, por ser éstos dos grupos poblacionales a los que el Programa DIC-CB dio especial énfasis.. Estos dos últimos instrumentos (entrevistas y encuestas) -fundamentales para la identificación del impacto y la sostenibilidad del Programa- son abordados y explicitados en detalle en el Capítulo 4 de esta investigación.. En síntesis, la metodología para el cumplimiento de los objetivos de la presente investigación se estructura y resume en el siguiente Flujograma sobre las distintas fases del proceso metodológico, sus actividades y productos concretos.. 11.

(17) ESQUEMA No. 2:. IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD PROGRAMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL DIC-CB. FASES. FASE 1 DESCRIPCION. FASES DEL PROCESO METODOLOGICO. PROCESO. METODOLOGICO. ACTIVIDADES. PRODUCTOS. Recopilación de información general y particular. Marco teórico general: concepto crítico de Coop. Internacional. Descripción del escenario internacional y nacional. Síntesis de la Cooperación Internacional Birregional entre la UE y AL (Colombia).. Descripción y caracterización del escenario local. Perfil geográfico, poblacional, socio económico y cultural de Ciudad Bolívar.. Análisis de la ejecución y desarrollo del Programa DIC-CB. Resultados de los Subprogramas del Programa DIC-CB.. Análisis y definición de criterios de política en dos dimensiones. Concepto de impacto y sostenibilidad institucional y social (categorías y variables).. Sistematización y análisis de los instrumentos aplicados: entrevistas y consultas de percepción.. Identificación simultánea de impacto y sostenibilidad institucional y social de los distintos subprogramas.. FASE 2 ANALISIS. Análisis Crítico general. FASE 3 CONCLUSIONES. Retroalimentación Director y lectores. DOCUMENTO FINAL Presentación de algunos lineamientos de Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo.. 12.

(18) 7.. ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INVESTIGACION. Los alcances y limitaciones del objeto de la presente investigación (Punto No 2. y. Esquema No 1de esta Introducción) se resumen a partir de los siguientes componentes:. COMPONENTES. LIMITACIONES. ! Se hace énfasis en un caso particular y se debe evitar la generalización. ! El referente empírico o caso se limita al contexto local de Ciudad Bolívar, Bogotá –Colombia-, y no es comparado con otros casos nacionales y/o latinoamericanos. ! Se hace análisis crítico de un caso exclusivo de Cooperación Internacional para el Desarrollo y no se hace comparación frente a otras modalidades de cooperación internacional. ! Se hace énfasis en cuanto a impacto y sostenibilidad solamente de dos dimensiones: social e institucional, y no se tienen en cuenta para el análisis crítico otras dimensiones (ambiental, Desde el Objeto de económica, cultural). ! En cuanto al impacto, es un Investigación criterio que aunque se aplica generalmente para la observación de cambios substanciales en el largo plazo (años después), la presente investigación considera válida la percepción de cambios igualmente importantes inmediatamente finalizada la ejecución formal del Programa (Impacto Inmediato, corto plazo). ! En cuanto a la Sostenibilidad, es un criterio de análisis posible de observar desde la Consulta de Percepción aplicada a las organizaciones de mujeres y jóvenes. No obstante, la presente investigación dentro de su análisis crítico, se limita a proyectar posibles factores determinantes en el mediano y largo plazo (años después) de la ejecución del Programa de Cooperación.. ALCANCES ! Se obtiene una definición precisa del objeto en cuanto a la descripción y análisis crítico del impacto y sostenibilidad de un programa de cooperación, el cual permite vislumbrar factores de éxito a tenerse en cuenta en futuras experiencias de cooperación internacional. ! La experiencia del DIC-CB en Ciudad Bolívar y sus resultados registra un saldo pedagógico tanto institucional como social para el aprendizaje colectivo de las instancias oficiales, las organizaciones de base, y demás actores involucrados directa o indirectamente. ! El caso DIC-CB enseña exactamente lo que no se debe hacer y los errores que pueden ser corregidos a tiempo para obtener alta calidad en la ejecución de futuras políticas de cooperación internacional para el desarrollo. ! El objeto de investigación sirve como referente importante en la Cooperación internacional y las relaciones bilaterales de la Unión Europea y América Latina. ! El caso DIC-CB pone en evidencia las contradicciones de las políticas gubernamentales y las incomprensiones de las comunidades beneficiarias en cuanto a la coherencia necesaria más no suficiente de las acciones y responsabilidades concurrentes para incidir con eficiencia y eficacia en los procesos de desarrollo social y la lucha contra la pobreza. ! El DIC-CB se registra como un objeto histórico del cual se sistematiza una experiencia y se obtiene conocimiento.. 13.

(19) COMPONENTES. LIMITACIONES. ALCANCES. análisis crítico racional y ! El análisis crítico racional y ! El fenomenológico limita la fenomenológico posibilita una visión (dimensiones social e identificación del problema y el integral desarrollo de la investigación en institucional) apta para la comparación cuanto a un énfasis de análisis histórica de otras experiencias de cualitativo (descripción contexto, cooperación internacional para el condiciones de vida, eficacia, desarrollo en América Latina. Desde el enfoque o ejecución programa...), y no ! La fenomenología como perspectiva de perspectiva social, facilita la incursiona en análisis cuantitativos investigación (análisis econométrico, eficiencia descripción objetiva de hechos, al en administración de recursos exigir al investigador, la suspensión de sus juicios y el manejo de sus financieros...). prejuicios: crítica y autocrítica, prudencia en la observación de los hechos, economía axiológica o actitud de valoración proactiva. ! La descripción del Programa DIC ! Se obtuvo percepción directa de – CB limita su análisis crítico en actores locales relevantes involucrados públicos, mujeres, cuanto hace énfasis en dos (funcionarios poblaciones beneficiarias: jóvenes) lo cual permite sistematizar y mujeres y jóvenes, y no fundamentar el análisis crítico desde contempla otras como adultos fuentes originales. Desde la mayores, hombres, niños y metodología niñas. ! Las entrevistas no pudieron extenderse a los actores relevantes involucrados de la Unión Europea (Codirector Europeo, expertos europeos responsables de Subprogramas) por no encontrarse en Colombia.. 14.

(20) PRIMERA PARTE.

(21) CAPITULO. 1. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO.. INTRODUCCION. Este primer capítulo se estructura en tres partes: en primer lugar, una descripción y síntesis de los orígenes, antecedentes y nuevo contexto de la Cooperación Internacional en América Latina y su vinculación o primera aproximación con algunos enfoques de desarrollo a fin de. tener claridad acerca de las tendencias que han. caracterizado a la cooperación internacional en la región. En segundo lugar, se caracterizan las diferentes modalidades de Cooperación Internacional y la variación en la última década de los montos totales de la Ayuda Oficial al Desarrollo -AOD- para tener claridad acerca de la situación general de la cooperación internacional hacia América Latina en estos momentos y en el actual contexto.. En tercer lugar y como objetivo central del capítulo se plantea un concepto crítico de “Cooperación Internacional para el Desarrollo” proporcionando de esta manera, un marco teórico base para el análisis del caso puntual de Cooperación Internacional Financiera y Técnica ejecutado en la localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá- Colombia entre 1997 y 2001 (DIC-CB).. 1.1. EL PROCESO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN AMÉRICA LATINA Y. LOS ENFOQUES DE DESARROLLO.. Desde sus orígenes la Cooperación Internacional en América Latina –como proceso formal- se relaciona de alguna medida con los enfoques y conceptos de “desarrollo” imperantes en los distintos momentos históricos de la región. A continuación se presenta una breve descripción de diferentes momentos de la realidad Latinoamericana y su vinculación a la orientación y modalidades de la Cooperación Internacional.. 15.

(22) Las condiciones de posguerra (1945) presentaron un mundo dividido en dos, donde las grandes potencias (Estados Unidos y la Unión Soviética) pugnaban entre sí por afianzar y consolidar sus zonas de influencia. En esa coyuntura, el Plan Marshall1 y su justificación ideológica en la Doctrina Truman2, es considerado como uno de los antecedentes significativos de Cooperación Internacional. Con estas bases, Estados Unidos prosigue mediante acciones de “asistencia internacional” a la reconstrucción de las economías europeas acabadas durante la contienda hasta que éstas pudieran alcanzar condiciones de desarrollo económico social, estable y próspero que garantizara la contención de movimientos comunistas.. La cooperación internacional de Estados Unidos está focalizada hasta entrada la década del sesenta totalmente en Europa. A partir de esta fecha la Europa recuperada de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) comienza con operaciones de cooperación internacional multilateral primero y bilateral después –generalmente no reembolsablehacia sus ex colonias de Asia y África . La constitución y conformación de organismos internacionales es una característica determinante en los años de posguerra.. Frente a esta situación los países latinoamericanos –impregnados de la lógica Cepalina3- encabezan una serie de actividades y pronunciamientos pero sin mayores resultados. Comienza así la década del sesenta donde la cooperación internacional está marcada por modalidades de ayuda directamente relacionadas con peligros de seguridad hemisférica. En consecuencia a partir de 1961 “la Alianza para el Progreso”4. El denominado Plan Marshall (dado a conocer en 1948 por el general Marshall, secretario de Estado en ese momento) fue un programa concreto de ayuda y cooperación a los países europeos hasta que éstos lograran recuperar el dinamismo económico y social destruido durante la segunda guerra mundial mediante préstamos y donaciones que superaron los 30.000 millones de dólares entre 1948 y 1961 siendo Gran Bretaña, Alemania, Francia e Italia quienes recibieron la mayor parte de la ayuda, alrededor del 67% del total (GARCIA DE CORTAZAR – LORENZO ESPINOSA, 1996: 38). 2 En marzo de 1947 el presidente Truman expuso al Congreso de Estados Unidos los lineamientos de doctrina que lleva su nombre y que ha caracterizado a la política exterior de Estados Unidos desde entonces. Apuntaba en sí, a la conformación de un bloque ideológico que contuviera y evitara “graves problemas económicos, políticos y sociales” (Ibid: 37). 3 En 1949 se crea la CEPAL –Comisión Económica para América Latina- en el ámbito de Naciones Unidas con el argentino Raúl Prebisch como director quien inaugura un pensamiento latinoamericano particular en cuanto a los temas relativos al “desarrollo”. Las ideas rectoras de la CEPAL se sintetizan en la concepción del sistema centroperiferia, la teoría del deterioro de los términos de intercambio y la propuesta de desarrollo a base de la industrialización. 4 La “Alianza para el Progreso” surge a partir de la firma en 1961 entre Estados Unidos y los países iberoamericanos – excepto Cuba- en Uruguay de la “Carta de Punta del Este”. Fue la tesis fundamental del Presidente Kennedy para 1. 16.

(23) posibilita que América Latina se beneficie con “más del 40% de la cooperación global de Estados Unidos” (BERRO, 1997: 76) mediante un programa de ayudas económicas financieras que multiplicaron las inversiones al sur del continente pasando en 1960 de 13.500 millones de dólares a 130.000 millones a finales de los ochenta (GARCIA DE CORTAZAR –LORENZO ESPINOSA, 1996: 185). Así mismo, este programa no logra dotar a los países del área de recursos financieros que posibiliten un desarrollo económico, político y social estable capaz de hacer frente a ideas socialistas revolucionarias. En la mayoría de los casos, no se da un avance económico ni social de los sectores desfavorecidos ni posibilidad de un desarrollo productivo auténtico coherente a la realidad latinoamericana.. El enfoque de desarrollo como crecimiento económico imprime un carácter meramente financiero a las acciones de Cooperación Internacional que persiguen la firme intención de aumentar la capacidad productiva y de inversión en los países de la región. Los organismos internacionales (particularmente las instituciones financieras) cumplen un papel fundamental en este proceso.. Al comenzar los setenta el shock petrolero (1973 ) provoca una crisis estructural que modifica el panorama mundial vislumbrándose el debilitamiento internacional de Estados Unidos a causa de la fuerte recesión interna y de la Guerra de Vietnam. Se produce un cambio en sus zonas de interés estratégico que apuntan entonces hacia Oriente Medio. Por tanto, disminuyen considerablemente las acciones y los montos de la Cooperación Internacional hacia América Latina y se inicia un mayor protagonismo en la región de los países de Europa y en menor proporción de Japón.. Esta década encuentra una Latinoamérica heterogénea en lo que respecta a la capacidad para obtener ayuda financiera internacional, provocándose una reducción notable en cooperación no reembolsable y el comienzo de un abrupto proceso de endeudamiento producto de la facilidad y economía de los créditos externos impulsados por la banca privada y el Banco Mundial, que afecta indiscutiblemente, el futuro económico, político y social de la región. Paralelamente, en el ámbito económico, se agota el modelo de sustitución de importaciones con las respectivas repercusiones al detener el avance del comunismo, programa que funcionó hasta 1974 (GARCIA DE CORTAZAR – LORENZO ESPINOSA, 1996: 184).. 17.

(24) interior de los países y en el ámbito político, se multiplican los gobiernos militares en la región. El desarrollo asociado a la idea de modernización y cambio social privilegia los aspectos tecnológicos y científicos, donde la cooperación técnica cobra importancia y protagonismo en los distintos países latinoamericanos.. América Latina ingresa y vive la década del ochenta agobiada por el problema de la deuda externa imposible de afrontar, la alta inflación, el déficit de balanzas de pagos y déficit fiscal financiado por emisión de dinero y el endeudamiento, el difícil retorno a gobiernos democráticos y por otra parte, los conflictos políticos de Centroamérica. Todos estos elementos agravan la situación en el continente al punto de cerrarse las posibilidades de crédito a finales de los ochenta. En cuanto a las acciones de Cooperación Internacional, éstas se vuelven puntuales y selectivas mediante acuerdos bilaterales principalmente (BERRO, 1997: 81).. A partir de entonces, la concepción del desarrollo se vuelve más amplia e integral y apunta principalmente a la superación de los problemas de la pobreza, por tanto, la Cooperación. Internacional. destina. esfuerzos. y. recursos. en. ese. sentido. (MONTENEGRO ARRIADA, 1987: 69). La coyuntura de la década del ochenta posibilita el paso de un sistema bipolar rígido de posguerra a un sistema bipolar difuso que Europa aprovechó para ampliar su inserción externa mediante mecanismos de cooperación, que aumentan la influencia de la Comunidad Europea y de sus estados en la política internacional, marcada ya a finales de la década por un mayor número de actores, nuevos temas y creciente interdependencia (GOMES SARAIVA, 1996).. 1.1.1. NUEVO CONTEXTO Y NUEVOS DESAFÍOS PARA LA COOPERACIÓN. INTERNACIONAL.. El nuevo contexto internacional inaugurado en 1989 con la caída del muro de Berlín y en consecuencia la finalización de la era bipolar y de Guerra Fría afecta las condiciones y modalidades de la Cooperación Internacional. El Informe de 1994 de la OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- sintetiza cuatro aspectos que inciden en adelante en las acciones de Cooperación Internacional para el Desarrollo a partir de esta realidad, entre ellos:. 18.

(25) !. La heterogeneidad del “Tercer Mundo” en cuanto a la existencia de grupos de países con características y aptitudes específicas y diferentes para soportar determinadas condiciones financieras.. !. El nacimiento de los llamados NEI –Nuevos Estados Independientes- de Europa oriental que también requieren ayuda para el desarrollo.. !. Nuevos temas globales en la agenda de la Cooperación Internacional como: enfrentamientos étnicos, refugiados, paz, migraciones, problemas sanitarios, drogas, sida y medio ambiente entre otros.. !. Participación social, gobernabilidad y democracia, y sostenibilidad ambiental como características que garantizan las estrategias de desarrollo en programas de cooperación internacional (OCDE, 1994).. En lo que a Latinoamérica respecta, el elemento ordenador de la década del noventa lo constituye el paradigma neoliberal que supone el funcionamiento libre de los mercados sin intervención estatal, para lograr condiciones de equilibrio y crecimiento mediante dos programas: el de estabilización y el de ajuste estructural5. Tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional establecen un “recetario”6 para los países en desarrollo de América Latina basado en fuertes críticas al modelo de sustitución de importaciones, en la excesiva intervención estatal y en la política económica nacional mal concebida. Ante esta óptica, los distintos organismos encargados de adelantar acciones de Cooperación Internacional se ven en la tarea de reevaluar la dinámica de la cooperación en pos de proporcionar respuestas creativas y asumir consecuentemente los cambios significativos que se venían dando.. Este nuevo contexto (caracterizado por la globalización, el esquema neoliberal y las connotaciones del mismo concepto de desarrollo) a partir de los noventa, plantea una cooperación internacional que es parte de la Política Exterior de los estados donde se combinan elementos de cooperación técnica, financiera y económica y elementos de Se entiende por Programa de Ajuste Estructural (PAE) a las medidas de política económica basadas en la austeridad y liberalización de la economía como únicas alternativas “de validez universal” para alcanzar un saneamiento financiero y crecimiento económico. Los PAE se basan en una concepción ortodoxa de la política económica. Surgieron en los 80´ y a ellos se han sometido más de noventa países del sur y del este durante las últimas dos décadas (PEREZ DE ARMIÑO, 2000: 446). 6 En el llamado “Consenso de Washington” a cargo del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional se diseña el conjunto de estrategias a seguir para “corregir los desequilibrios económicos existentes”. 5. 19.

(26) reembolsabilidad y no reembolsabilidad, donde los criterios o parámetros para asignación de fondos de Cooperación Internacional (asumidos por los países y los organismos internacionales) tienen que ver más con el Producto Bruto Interno (PIB) o nivel de crecimiento económico de un país.. 1.2. MODALIDADES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL. Respecto a las modalidades de Cooperación Internacional, la mayoría de los estudios e instituciones concuerdan en diferenciar principalmente entre: uno, el origen o fuente de la cooperación (Cooperación Internacional Bilateral, Multilateral, No Gubernamental7 y Horizontal8), dos, la naturaleza de las partes (Cooperación Internacional Pública, Privada y Mixta), y tres, el tipo de obligaciones que generan (Cooperación Internacional Reembolsable y No reembolsable).. Respecto al primer criterio (la fuente), la Cooperación Internacional Bilateral es la llevada a cabo a través de acuerdos entre dos países o instituciones de dos países donde los donantes canalizan sus fondos directamente hacia los receptores. Por otra parte, la Cooperación Internacional Multilateral es la que se realiza entre un país y organismos internacionales públicos en los cuales la representación a los mismos corresponde a autoridades oficiales o cuando en el proceso de ejecución participan dos países que dan la ayuda y un tercer país u organismo internacional que financia la cooperación (BERRO, 1997: 38). Es decir, la gestión está a cargo de instituciones u organizaciones internacionales y no de los gobiernos donantes. Actualmente, la Cooperación Multilateral se concentra en organismos9 del sistema de Naciones Unidas 15 La Cooperación Internacional No Gubernamental es aquella que deriva de los aportes de recursos canalizado por ONG´s (Organizaciones no Gubernamentales) de diverso tipo como fundaciones e instituciones privadas (grandes empresas, centros de investigación, universidades) hacia los propios Estados u organizaciones homólogas en los países en desarrollo destino de la cooperación (BERRO, 1997: 37). 8 La Cooperación Internacional Horizontal o también llamada Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) surge en la década del setenta en el ámbito de Naciones Unidas como respuesta común frente a los países industrializados y está centrada en el intercambio de conocimientos con el fin de acrecentar posibilidades y capacidades de personas e instituciones. En general abarca un amplio espectro de temas (ambientales, energéticos, científicos, entre otros) y actividades (cursos, asesorías, becas, capacitación,). Es el Plan de Acción de Buenos Aires de 1978 producto de la Conferencia de Naciones Unidas el que define sus objetivos y modalidades de funcionamiento. 9 Entre los organismos internacionales multilaterales la OCDE –Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- es una organización internacional –creada en 1961- agrupa a los países más fuertes (Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Grecia, Holanda,. 20.

(27) (Programas Especializados, Agencias Especializadas, Organismos Autónomos) y la Unión Europea.. La cooperación internacional (multilateral y bilateral) responde a diferentes motivaciones y genera por tanto, actividades particulares. Tres grandes grupos engloban la mayor parte de modalidades y formas de cooperación: Cooperación Humanitaria Solidaria, Cooperación Comercial Financiera y Cooperación Política (FRERES, 1997: 10). !. Cooperación Humanitaria – Solidaria: consiste en acciones coyunturales para cuestiones económicas, sanitarias, políticas, ambientales, sociales en un momento y lugar determinado. Ejemplos: Ayuda Alimentaria (abastecimiento y distribución de alimentos), Asistencia Humanitaria y de Emergencia (envío de elementos y recursos en situaciones críticas producidas tanto por desastres naturales como por personas).. !. Cooperación Comercial y Financiera: la primera es consecuencia directa de intereses específicos tanto de donantes como beneficiarios en el funcionamiento del mercado, en oportunidades de inversión. Ejemplo: Cooperación Internacional Técnica (recursos para gestión y mejoramiento técnico en distintas áreas), Asistencia de Capital (financiación para proyectos de inversión o fondos de crédito), mientras que la segunda (la Cooperación Financiera) es toda transferencia para actividades orientadas al desarrollo del país receptor que se canaliza. con. recursos. financieros. (créditos. o. donaciones).. Ejemplo:. subvenciones y créditos a través de proyectos y programas, ayudas en mercancías o financiación para reformas estructurales. Es importante destacar que la cooperación financiera abarca casi tres cuartas partes del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo (por la importancia de ésta última se detalla su. Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza, Turquía y México) con la finalidad de alcanzar el crecimiento económico de sus miembros y el bienestar económico y social de los países beneficiados por las políticas de Cooperación Internacional. En el seno de la misma se creó en 1962 el CAD –Comité de Ayuda al Desarrollo- siendo éste el principal órgano de la organización en materia de cooperación internacional. Al CAD le corresponde coordinar, integrar y garantizar la eficiencia de los recursos internacionales destinados a cooperación, además de diseñar las políticas de cooperación bilateral y las directrices de la cooperación para el desarrollo.. 21.

(28) concepto a continuación y las variaciones de la misma para América Latina en los últimos años). !. Cooperación Política: puede incluir los más diversos aspectos y motivaciones: prestigio internacional, geoestrategia, apoyo a la democracia, protección de derechos humanos, existencia de lazos históricos, políticos y culturales.. En resumen, el nuevo contexto internacional y los nuevos desafíos de la Cooperación descritos anteriormente, suponen la coexistencia de formas “tradicionales” de ayuda con otras propias de un nuevo escenario globalizado e interdependiente como son: la cooperación en materia energética e industrial, en protección al medio ambiente, en procesos de integración, en lucha contra el narcotráfico, en apoyo al papel de la mujer, entre las más destacadas.. Ahora bien, los aportes que los países industrializados (PI) o altamente desarrollados realizan hacia los países en desarrollo (PVD) se dividen en tres grandes rubros o categorías: el Financiamiento Oficial al Desarrollo (FOD), los Créditos a las exportaciones y los llamados aportes privados. Los primeros son definidos por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) como “los flujos de las instituciones oficiales bilaterales o multilaterales cuyo principal objetivo es la promoción del bienestar económico y social de los países en desarrollo” (OCDE, 1992). Este financiamiento oficial al desarrollo comprende tanto la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) como los aportes no concesionales.. La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es entendida como todas aquellas donaciones y préstamos que el sector público de uno o varios países desarrollados acuerdan a fin de mejorar el desarrollo económico y afectar el nivel de vida de los países en desarrollo mediante condiciones financieras liberales. La diferencia de estas modalidades de la Ayuda Oficial al Desarrollo (donaciones y préstamos) radica en que, en el caso de las donaciones, el elemento no reembolsable es del 100% mientras que en los préstamos el elemento de donación debe ser por lo menos del 25% en cada operación (BERRO, 1997: 22 y 23).. 22.

(29) Es importante aclarar que no toda la financiación internacional que tiene como objetivo el desarrollo debe asumirse como Ayuda Oficial al Desarrollo, se debe diferenciar entre fondos oficiales o públicos, de aquellos que explícitamente son considerados como Ayuda Oficial al Desarrollo. Por tanto debe identificarse como Cooperación para el Desarrollo las transferencias que cumplan con las dos condiciones antes enunciadas: el carácter “público” de la cooperación y el “grado de concesionalidad” (por lo menos del 25%).. GRAFICA No 1: Análisis de Variación y tendencia de AOD –Ayuda Oficial al Desarrollo- hacia América Latina 1992 – 2000.. Total Neto AOD en Millones USD 1992 - 2000 para América Latina 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. Total Neto AOD. FUENTE (Cifras) CAD - OCDE 2001. La Gráfica No 1 manifiesta la disminución gradual y constante en los últimos años de los flujos de cooperación internacional para América Latina en AOD –Ayuda Oficial al Desarrollo- siguiendo las tendencias generales de caída de la ayuda externa relacionada a la devaluación de la moneda europea respecto al dólar americano (moneda base para las estadísticas) y a los recortes presupuestarios al interior de los diferentes países donantes.. 23.

(30) GRÁFICA No 2: Total de Ayuda Oficial al Desarrollo –AOD- en millones USD por Continente en año 2000.. TOTAL AOD en Millones USD POR CONTINENTE año 2000 América Latina 12%. Europa 9%. Oceanía 2% Asia 39%. Africa 38%. FUENTE (Cifras) CAD – OCDE 2001. La Gráfica No 2 identifica las regiones / continentes donde se ha concentrado la –AODAyuda Oficial al Desarrollo. Si bien las cifras corresponden al año 2000, puede afirmarse que los porcentajes en general se han mantenido constantes, siendo América Latina en promedio objeto del 9% al 13% de la AOD. Por otra parte, áreas de interés tradicional para Europa (como lo son Asia y África) concentran en promedio durante todos los años más del 70%.. 1.3 CONCEPTO DE “COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO”. El concepto de Cooperación Internacional para el Desarrollo en la presente investigación se define desde dos puntos de vista. Primero, como concepto tradicional o convencional aplicado a la experiencia del Programa DIC – CB de la Unión Europea en Colombia. Y segundo, como concepto crítico para el análisis en términos de impacto y sostenibilidad de acciones de cooperación como el Convenio de Cooperación Internacional DIC – CB (objeto de análisis). Este concepto crítico es definido en tres escenarios: el internacional, el nacional / distrital y el local.. 24.

(31) 1.3.1. CONCEPTO TRADICIONAL DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL. DESARROLLO. En términos convencionales y tradicionales la Cooperación Internacional “es la relación que se establece entre dos o más países u organismos internacionales, o instituciones de ellos, y las actividades consiguientes, con el objeto de colaborar en la búsqueda de objetivos explícitos o implícitos de desarrollo mutuamente aceptados” (CINDA, 1992: 17-18).. Particularmente la Cooperación Internacional para el Desarrollo (bilateral o multilateral, financiera, técnica o económica) consiste en las transacciones o contribuciones (con carácter de concesionalidad10) realizadas por las administraciones públicas u organizaciones internacionales que tienen por finalidad la colaboración hacia los objetivos de desarrollo de los países receptores.. Esta concepción está dirigida a la promoción económica y social de las poblaciones de países en vías de desarrollo y toma como protagonista y destinatario último al ser humano en su dimensión individual y colectiva y busca promover los Derechos Humanos, las libertades fundamentales, la paz, la democracia, la igualdad entre hombres y mujeres, y en general, la no discriminación. El objetivo de dicha concepción, es en términos generales, fomentar con recursos humanos y materiales el desarrollo de los países más desfavorecidos para que puedan alcanzar un desarrollo auto sostenido y mejorar su calidad de vida.. Desde este punto de vista, el Convenio de Financiación entre la Comunidad Europea y la República de Colombia11 firmado en el año 1996, corresponde al anterior concepto, al establecerse una relación entre naciones, con el objeto de contribuir mediante subvención, al desarrollo tanto de las instituciones como de las comunidades de una localidad pobre de Colombia como lo es Ciudad Bolívar en Bogotá. Es importante aclarar de entrada, que el Convenio mencionado cumple además con las siguientes El nivel de concesionalidad hace referencia a las condiciones financieras de una operación: interés, plazo, duración. En este caso la diferencia entre las condiciones que ofrece el mercado y las condiciones que ofrece el crédito concesional. Los créditos concesionales ofrecen ventajas o beneficios para los prestatarios. 11 Convenio de Financiación No. COL/B7-3010/93/117 Proyecto Titulado: “Institutional and Community Development in Ciudad Bolívar”, de ahora en adelante DIC – CB. 10. 25.

(32) características: es bilateral y se constituye como convenio de financiación no reembolsable entre actores públicos o gubernamentales.. 1.3.2. CONCEPTO CRÍTICO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL. DESARROLLO Y SU RELACION CON EL OBJETO DE INVESTIGACION. Desde el punto de vista crítico (análisis racional) para la presente investigación, la Cooperación Internacional para el Desarrollo se asume como una categoría de análisis que permite entrever otros aspectos que van más allá del anterior concepto tradicional. En consecuencia, desde este punto de vista, la Cooperación Internacional para el Desarrollo significa un conjunto de acuerdos y acciones entre dos instancias oficiales que buscan incidir con impacto y sostenibilidad en un proceso de desarrollo.. Este concepto se considera crítico porque plantea un “deber ser” de este tipo de cooperación, a partir de la exigencia y aplicación real entre las partes de dos criterios fundamentales (impacto –sostenibilidad) y de este modo, hacer más viables y efectivas las políticas intergubernamentales en materia de desarrollo.. Si bien es cierto la Cooperación Internacional para el Desarrollo es apenas una solución parcial, puntual y a veces coyuntural que puede incidir en un proceso de desarrollo local (mejoramiento condiciones de vida de jóvenes, mujeres...), no debe subestimarse su potencial impacto y las oportunidades que un contexto específico puede tener para generar condiciones de sostenibilidad (fortalecimiento de redes comunitarias, apropiación de conocimientos, aprendizajes colectivos, implementación de políticas a mediano y largo plazo, entre otras acciones).. Para el caso objeto de investigación, se propone entonces un concepto que facilite identificar factores determinantes para que haya o no impacto y sostenibilidad a través de tres escenarios o contextos del Programa DIC-CB, así como sugerir posteriormente (Capítulo 5), lineamientos para futuras políticas de cooperación internacional.. 26.

(33) En el siguiente Cuadro No. 1 a modo de ejemplo de aplicación del anterior concepto crítico, se relacionan los Criterios y Escenarios del Programa de Cooperación DIC-CB, con el fin de esbozar una primera identificación de algunos factores determinantes que simultáneamente relacionan la Cooperación Internacional con procesos de desarrollo. Para este efecto se tuvieron en cuenta fuentes oficiales y se infieren críticamente algunos factores sociales. CUADRO No 1: Relación entre Criterios Impacto - Sostenibilidad y Escenarios o Contextos del Programa DIC-CB. Escenario Contexto Criterio de Análisis. Internacional (Unión Europea). Nacional-Distrital (Colombia - Bogotá). Local (Ciudad Bolívar). Criterio para implementar proyectos de alta prioridad y gran visibilidad (Ver Cuadro No 4.Feb 1999 Cap 2).. Criterio orientado a mitigar los efectos de problemas globales y tender hacia un alto valor agregado para la sociedad civil. (...) Política orientada a generar decisiones de máximo impacto en el desarrollo del país (Conpes 2968 de 1997).. Por parte de la Administración Local (Alcaldía especialmente), es un criterio de gestión aplicado a ciertos proyectos (Plan de Desarrollo Local 2002-2004 pg 17). Por parte de la comunidad (población beneficiaria del DIC-CB) el término “impacto” es asociado a resultados tangibles de corto plazo.. Criterio para asegurar la continuidad de los beneficios producidos por los proyectos de cooperación posterior a la finalización de los mismos (MESTRES BRUGADA: 2001: 33).. Criterio de valoración para la viabilidad técnica de la Cooperación Internacional (Artículo No 2 y 5 del Acuerdo 02 de 1998 de la ACCI por el cual se establece metodología y criterios de valoración de Cooperación Internacional Técnica y Financiera no Reembolsable). Visión de largo plazo, prioridad de propuestas nacionales, reconocimiento de toda la comunidad internacional y local sobre el concepto de corresponsabilidad. (Conpes 2968 de 1997). Por parte de la Administración Local (Alcaldía y Jal especialmente), se concibe como parte del objetivo general del Plan de Desarrollo Local, donde la Localidad ha de ser sostenible (PDL 2002-2004 pg 15). Por parte de la comunidad (población beneficiaria del DIC-CB) el término “sostenibilidad” se concibe como dependencia financiera para sostener las organizaciones y sus proyectos.. Impacto. Sostenibilidad. 27.

(34) 1.3.2.1 RELACIÓN ENTRE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y PROCESOS DE DESARROLLO. Al hablar de Procesos de Desarrollo se alude a la articulación de las dinámicas sociales e institucionales generadoras de sostenibilidad e impacto en el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de una población. El desarrollo es un proceso porque implica dinámicas a través del tiempo, actores y territorios en contextos históricos específicos.. Para el caso objeto de esta investigación, la relación entre procesos de desarrollo y cooperación internacional debe entenderse del siguiente modo: en primer lugar, la ayuda de cooperación por parte de la Unión Europea debe adecuarse a la concepción de desarrollo local y sus políticas (Planes de Desarrollo Nacional / Distrital / Local), y no al contrario. En segundo lugar, se supone que la cooperación internacional al tener en cuenta la anterior condición, debe contribuir a tales procesos de desarrollo, su dinamización social e institucional en aras de incidir en la sostenibilidad e impacto. Por lo anterior, la cooperación internacional requiere la articulación de los tres escenarios anteriormente mencionados (Cuadro No. 1) y su eje ha de ser el proceso de desarrollo.. El Cuadro No.2 permite entrever esta necesidad de coherencia entre los Escenarios. La idea es visualizar los posibles puntos de articulación entre las nociones desde lo internacional hasta lo local.. CUADRO No 2: Noción de Procesos de Desarrollo en los Escenarios Escenario Contexto. Procesos de Desarrollo. Internacional (Unión Europea). Nacional-Distrital (Colombia - Bogotá). Local (Ciudad Bolívar). Noción asociada a desarrollo económico y social sostenible, inserción en la economía mundial, lucha contra la pobreza, y desarrollo de la democracia y el Estado de derecho (Maastricht, Art. 130 1992).. Noción relacionada con: Mejoramiento de calidad de vida, acceso a servicios públicos, ampliación de coberturas, justicia social, descentralización, participación, formación y cultura ciudadana, ahorro, tributación, competitividad, inversión social y corresponsabilidad entre Estado, familia y sociedad.. Noción relacionada con: Participación ciudadana en los procesos de desarrollo local (Plan de Desarrollo Local), auto identificación de NBI, expectativas, prioridades de la comunidad. Autogestión comunitaria,. 28.

(35) Se considera en un primer momento en esta investigación, que el éxito o fracaso en términos de impacto y sostenibilidad (Capítulo 4) de los programas de cooperación internacional, depende, entre otros factores –como las propias circunstancias locales de ejecución-, de la comprensión y coherencia que logren los diferentes actores involucrados (gobiernos y comunidades) a través de los tres escenarios anteriores, desde el diseño, ejecución y evaluación de tales programas.. En efecto, cada escenario posee implícita o explícitamente una noción de “proceso de desarrollo” y estas nociones han de articularse a su vez, con una noción de “cooperación internacional”.. 1.3.2.2. CONCEPTO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN LOS DISTINTOS. ESCENARIOS. Los tres escenarios o contextos planteados para la definición y comprensión de un caso Cooperación Internacional para el Desarrollo -como lo fue el DIC-CB- son: primero, el escenario propiamente internacional (concepto de la Unión Europea y sus países miembros). Segundo, el escenario nacional (la Política de Cooperación Internacional de Colombia y su relación con el gobierno del Distrito Capital de Bogotá), y tercero, el escenario local (la idea de “cooperación” para las comunidades de Ciudad Bolívar).. Concepto de Cooperación Internacional en el Escenario Internacional. El concepto de Cooperación Internacional de la Unión Europea (UE) –para el objeto de esta investigación-. corresponde a la modalidad “Cooperación Internacional para el. Desarrollo” y está expresado en el Tratado de Maastricht (1992), según el cual, ésta cooperación es una “política comunitaria. 12. ” fundamental para la acción exterior, cuyos. objetivos se articulan en torno a cuatro ejes principales: uno, el Desarrollo económico y social de los países en desarrollo, dos, la inserción progresiva de éstos países en la. Es necesario precisar que la expresión “comunitaria” es utilizada por la UE para referirse a la “Comunidad Europea” y no en el sentido común del término. “Política Comunitaria” es entonces, Política de la Comunidad Europea.. 12. 29.

(36) economía mundial, tres, la lucha contra la pobreza, y cuatro, el Estado de derecho (GOMEZ GALAN y SANAHUJA, 1999: 112, 113). Concepto de Cooperación Internacional en el Escenario Nacional / Distrital.. El enfoque actual de la Cooperación Internacional es ubicarla como un instrumento clave en la política y desarrollo de las relaciones internacionales. A partir de la Ley 318 de 1996, se manifiesta expresamente la necesidad de ubicar a la Política de Cooperación Internacional dentro de los procesos de globalización e interdependencia económica. En este contexto, el Documento CONPES 2968 de noviembre de 1997 considera de vital importancia la articulación de la cooperación internacional con elementos de comercio exterior, inversión extranjera y créditos blandos, tratando al mismo tiempo problemas globales como la pobreza y narcotráfico, adoptando Colombia una posición de liderazgo en su área de influencia geográfica.. Desde la vigencia de la mencionada ley Nacional (Ley 318/96), la ACCI –Agencia Colombiana de Cooperación Internacional- comienza a funcionar como entidad autónoma (hoy adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores) principal promotora de la cooperación internacional en el país. Su misión es garantizar la calidad del diseño de proyectos, apoyar Entidades Nacionales y Territoriales en la constitución de instancias de interlocución de cooperación internacional y promover la creación de una cultura de cooperación internacional en Colombia mediante una Estrategia de Asistencia Técnica que genere redes de entidades involucradas con la cooperación internacional para un mayor impacto de las actividades y calidad en los proyectos que se presentan a los donantes internacionales.. Colombia recibe cooperación multilateral de la Unión Europea, del Sistema de Naciones Unidas, de OEA y BID principalmente y recursos bilaterales de diversos países entre ellos, Alemania, Canadá, España, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón, Países Bajos, Suiza, EEUU y China. Asimismo está catalogada como país de “desarrollo medio”, de allí la importancia de asegurar y aportar contrapartidas en programas y proyectos de cooperación internacional.. 30.