Efecto del régimen tributario actual sobre la actividad y renta minera. Deficiencias y
Recomendaciones de Política Fiscal;
Richard Fabián Roa Vera.
Abstract:
Mucho se ha debatido acerca de cómo el Gobierno colombiano debería aplicar sistemas impositivos sobre la
extracción de recursos naturales no renovables. Se ha criticado la deficiencia de las políticas tributarias en materia
de explotación, la falta de un sistema de gravámenes sujetos a los ciclos económicos y la insuficiencia de rentas
mineras a las que estas características conlleva. De cara a la actual contracción de ingresos fiscales, por la
inesperada caída de los precios mundiales del petróleo en el 2014, el Gobierno colombiano se preocupa por
implementar nuevas formas de financiar la canasta fiscal. El propósito esencial de este trabajo es brindar
conocimiento técnico acerca del efecto que tiene el régimen tributario actual sobre la captura de rentas del sector
minero, y de esta forma, proporcionar poder argumentativo para formular nuevas políticas sobre la apropiación
de rentas, en aras de generar fuentes primordiales de financiamiento fiscal. El estudio, por medio de un análisis
de regresión econométrica en datos panel - entre los años 2011 y 2015- y utilizando la base de datos de la
Superintendencia de Sociedades, encuentra que el nivel de impuestos y complementarios pagados por las firmas
se correlaciona directamente con una deficiencia en la explotación de pozos, minas y canteras durante los años
de estudio. Esto es, que el nivel de obligaciones tributarias incentiva a la no explotación de yacimientos poco
rentables, y la explotación excesiva de los más rentables. Por otro lado, el estudio concluye que la política fiscal
no es ni pro-cíclica ni contra-cíclica en relación a los precios de las materias primas de exportación. El análisis
concluye con la descripción de ventajas y desventajas de sistemas de apropiación de rentas mineras más
adecuados, y específicamente del resource rent tax (RRT), propuesto por la Comisión de expertos de la Reforma
1.- Introducción
La aplicación de sistemas impositivos como fuente primordial de financiamiento público ha sido uno de los
objetos de estudio más importantes de la Hacienda Pública (Restrepo, 2012). La tarea de capturar rentas de los
diferentes sectores de la economía ha llevado a los macroeconomistas tributarios a analizar distintas
configuraciones de estos sistemas impositivos. Esta distinción se debe a que cada sector discrepa entre sus
características de operación dentro del mercado y, por ende, conlleva a distintos tratamientos por parte del
Gobierno involucrado en la captura de sus rentas. Esto lleva a que sistemas impositivos implementados por medio
de diseños tributarios varíen dependiendo del sector al que se esté gravando. Es así que, existen diseños tributarios
hacia el sector industrial que discrepan en gran medida de los del sector manufacturero, agrícola, minero o de
servicios, ya que sus configuraciones de costos, sus estructuras de mercado, su volumen de producción, su
vanguardia, o sus intensidades en capital o en trabajo, son diferentes.
Si bien es cierto que los diseños tributarios sobre estructuras de mercado de variables rígidas - como en los sectores
de producción y comercialización nacional “no riesgosos” – son relativamente sencillos de emplear y ejecutar,
los diseños aplicados a firmas de extracción minera son complicados de implementar. Mientras que los sectores
“no riesgosos” mantienen una relativa senda de costos de operación estable, y sus precios de venta en el corto
plazo son rígidos, las firmas de extracción mineras basan su producción en la óptima administración de sus
recursos y ventas, altamente volátiles, en el mismo plazo. Es decir, estas últimas son empresas enfrentadas
constantemente al riesgo de tener un nivel específico de insumos, y al riesgo de vender su producción a un nivel
de precios específicos, requeridos para su sostenimiento financiero y su eventual generación de rentas
económicas. Esto se debe a que el acaparamiento de insumos depende de una considerada suma de dinero en
exploración de terrenos e investigación dentro del territorio nacional, y su nivel de ventas depende del precio
internacional de la materia prima (i.e. commodity) que se esté exportando. Por este motivo, la Hacienda Pública
actual enfrenta un gran reto en materia de diseños tributarios hacia el sector de extracción de recursos naturales
no renovables1.
Por otro lado, la actual contracción de ingresos fiscales colombianos preocupa al Estado encargado, en parte, de
la sostenibilidad fiscal del país. Debido al choque a los términos de intercambio nacionales, desde la caída abrupta
1 A lo largo del texto se usarán los términos materias primas, recursos naturales, capital natural, commodities y recursos de extracción,
indistintamente, para referirse a los recursos naturales no renovables. Son recursos extraídos de minas subterráneas, a cielo abierto, o en
pozos, así que también se usará la palabra mina y representará cualquier mina, pozo o cantera. Esta especificación es necesaria
dado que el enfoque del trabajo está en los recursos no renovables. Los recursos renovables tienen su propio campo de estudio, y aunque existen similitudes con los recursos no renovables, no concierne a este estudio dar implicaciones sobre sus diferencias.
de los precios internacionales del petróleo a mediados del año 2014, los entes gubernamentales encargados de
recaudar el presupuesto nacional han mostrado un estado de preocupación. Según fuentes estadísticas
colombianas, la Gráfica 1 muestra la caída pronunciada de los recursos fiscales desde el año 2011 debido a la
sistemática caída de los precios internacionales de las materias primas con mayor ponderación dentro de la canasta
de exportación: Nótese la pronunciada caída de los precios del petróleo CRUDE_WTI a mediados del 2014, y
también nótese la caída progresiva de las otras materias primas de exportación desde el 2011: Cobre, Oro y Nickel.
El gran problema de esta situación es la alta dependencia de los ingresos fiscales con las actividades de extracción
de recursos naturales. En total, los ingresos fiscales provenientes de rentas mineras se contrajeron
aproximadamente a la mitad entre 2011 y 2014.
Gráfica 1. Contracción de los ingresos fiscales por Renta Gravable Minera del 2011 al 2014. El eje derecho muestra el
valor en millones de pesos colombianos de los ingresos por renta minera. El eje izquierdo muestra en dólares los valores de CRUDE_WTI y COAL_COL, en dólares*100 los de NICKEL y en dólares*200 los de GOLD. Es decir, estos últimos dos datos han sido re-escalados para su correcta presentación dentro de la gráfica. Datos: Banco Mundial y DIAN.
Para un mayor entendimiento de lo que esta magnitud representa, la Gráfica 2 muestra la ponderación de ingresos
mineros en la canasta de recaudo fiscal para el año 2012. En pocas palabras, la caída sistemática de los precios
total nacional. Esto, en últimas, lo que implica es una reducción forzada del presupuesto fiscal nacional para los
años posteriores al choque externo2.
Gráfica 2. (a): canasta fiscal por sectores de producción. (b): canasta fiscal únicamente por subsectores del sector minero. Datos: DIAN
Por otra parte, la Comisión de expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria, en su informe final del año
2015, afirma que:
“El régimen colombiano de regalías petroleras y mineras es obsoleto. Este induce al descreme y la explotación muy rápida de los yacimientos, grava muy poco a las explotaciones más rentables y en exceso a las menos rentables –hasta el punto de hacer inviable su explotación. Genera muy pocos ingresos fiscales en épocas de precios altos (como ocurrió entre los años 2003 y 2012) y, en cambio, representa una carga muy fuerte en épocas de precios bajos, como la actual. Por estas razones desestimula la exploración (especialmente la que espera encontrar yacimientos pequeños y medianos o de alto costo de explotación), especialmente en coyunturas como la presente.” (CEECT, diciembre 2015)
Tanto la fuente gráfica como el diagnóstico del sistema gravable minero que hizo la Comisión de Expertos
contextualizan un fallo en la administración actual de las fuentes de ingresos por renta minera. Sus criterios
refieren a la alta generación de costos en eficiencia dado lo regresivo que es el sistema impositivo, y a la cantidad
2 La necesidad de un manejo sano y adecuado de las finanzas públicas (i.e. sostenibilidad fiscal) impide la inflación de la deuda pública
para subsanar la brusca caída en los recursos estatales (Acto Legislativo No.3, 2011). Por esta razón, ahora la Hacienda Pública recurre a cortes operativos en proyectos de inversión, utiliza recursos penales de mayor control sobre la elusión y evasión, enfoca todos sus esfuerzos por mantener políticas de austeridad estatal, y sugiere la imposición de un nuevo ajuste fiscal para el año 2017 (Prensa Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2016).
ingente de recursos de los cuales podría apropiarse el Estado, y no lo hace, por lo vulnerable que es a la volatilidad
de los precios internacionales de las materias primas. Así mismo, el sistema tributario actual se comporta de
manera pro-cíclica frente al movimiento de estos precios, representando un aumento en los costos por
obligaciones tributarias de las sociedades mineras en épocas de recesión, y por ende, desestimulando su inversión
a corto plazo.
Por estos motivos, la tarea principal del presente trabajo es efectuar un acercamiento práctico a la realidad
impositiva sobre las firmas mineras colombianas, y de esta forma, evaluar su prudencia y efectividad con base en
algunos criterios normativos que dicta la teoría. El texto busca evidenciar empíricamente la existencia de
deficiencias en el diseño tributario actual sobre las firmas mineras, para proceder a dar recomendaciones de
política. La finalidad es entender el hecho estilizado presentado en la Gráfica 1 y sugerir que, con diseños
tributarios más adecuados, el fisco podría maximizar su ingreso por renta gravable minera a largo plazo. No
obstante, para lograr este objetivo, la evaluación del sistema no se hará de forma exhaustiva, sino que
corresponderá a dos criterios específicos que la teoría de la maldición de los recursos naturales a denominado:
Efecto de la Sobreexplotación de los Recursos Naturales de Extracción, y Efecto de Volatilidad de los Términos
de Intercambio; criterios que están íntimamente ligados con la teoría de los diseños tributarios. Más
específicamente, el texto sugiere un sistema tributario entre 2011 y 2015 que se aleja de las disposiciones teóricas
respecto a los temas de sobreexplotación y manejo de la volatilidad de los términos de intercambio.
Así, las hipótesis que pretenden sustentar el estudio son específicamente dos. La primera, que el sistema tributario
minero actual es regresivo en sus gravámenes, y por este motivo, incentiva la sobreexplotación de los yacimientos,
generando mayores costos de explotación en el agregado de las firmas. De esta manera afecta negativamente los
ingresos de la canasta fiscal en mediano y largo plazo. La segunda, que existe pro-ciclicalidad en el tratamiento
tributario frente a la caída en los precios internacionales de las materias primas de exportación, donde el petróleo
juega el papel más importante. Esta condición exacerba los efectos negativos de las recesiones y, de nuevo,
contrae los ingresos fiscales por renta minera. En últimas, ambas hipótesis señalan la existencia de deficiencias
tributarias que concluyen en generar niveles bajos de recaudo fiscal con respecto al potencial existente de
captación de rentas mineras. La metodología se basa en inferir estas deficiencias a partir de estimadores que
resultan de analizar econométricamente la base de datos propuesta para el trabajo. Así, se busca encontrar indicios
de regresividad y pro-ciclicalidad, del régimen tributario, por medio del análisis de efectos fijos, en datos panel
longitudinales, sobre las cuentas contables de las firmas mineras colombianas, entre 2011 y 2015. Para esto, el
modelo econométrico especificará una correlación de dependencia entre indicadores de rentabilidad contable de
Dado que el fin último es dotar de herramientas tributarias a los entes encargados de la captura de rentas mineras,
las recomendaciones de política se centrarán en argumentar la imposición de un diseño tributario actualizado y
adecuado a los lineamientos teóricos que maximizan los ingresos fiscales a largo plazo. Con este objetivo, la
academia ha girado en torno a un diseño moderno, que cumple con criterios de eficiencia como lo son: estimular
la producción de las firmas mineras, desincentivar la sobreexplotación de los recursos naturales, ser progresivo
en su tratamiento intertemporal, y conceder mayores ingresos fiscales por rentas mineras. Este diseño se ha
denominado el resource rent tax (RRT) y es posible dictar su implementación encadenada a instituciones fiscales
menos vulnerables a los ciclos de las materias primas de exportación (Perry & Chen, 2015).
Los resultados de la aproximación metodológica estiman que el sistema tributario sobre las sociedades mineras
es regresivo con respecto a la mayoría de indicadores de rentabilidad, que reflejan la utilidad desagregada de sus
operaciones empresariales, y no concluye regresividad ni progresividad con respecto al ROA y al ROE. Además,
comprueba que la política actual no es ni pro-cíclica, ni anti-cíclica frente a los movimientos de los precios
internacionales de los commodities, que afectan los indicadores de rentabilidad, en los años de estudio. (CEECT,
Diciembre 2015)
El texto se organiza como sigue: El segundo capítulo hace referencia al contexto en el que los sistemas impositivos
sobre los recursos naturales no renovables tienen relevancia económica, y de esta forma se habla de la historia de
los sistemas de tributación empleados por la Hacienda pública, se contextualiza muy superficialmente los
problemas de administración tributaria en lo que los economistas han llamado la maldición o bendición de los
recursos naturales, y se habla de la actualidad colombiana en materia de tributación minera. El tercer capítulo
profundiza en la teoría de los diseños tributarios mineros y da soporte normativo sobre su correcta
implementación. El cuarto capítulo describe los datos y la aproximación metodológica que soporta las hipótesis.
El quinto capítulo muestra los resultados y las conclusiones. Finalmente, las recomendaciones de política son
elaboradas en el sexto capítulo.
2.- Contexto
2..1.- Soporte histórico
La Hacienda Pública moderna tiene el poder de utilizar varios mecanismos de captación para financiar sus
proyectos gubernamentales. Estos mecanismos han permitido la adopción de diseños tributarios desde la década
siguiente a la Gran Depresión (Restrepo, 2012). El hecho característico posterior a este evento, fue la inminente
los Gobiernos proveían un mínimo de bienes públicos y se mantenían neutrales frente a las interacciones
socio-económicas de los agentes. Así, los postulados Keynesianos incitaron la apropiación de un nuevo enfoque
normativo por parte de los Gobiernos, estimulándolos a que tuvieran mayor control de las “riendas” del
capitalismo moderno (Vroey, 2016).
Uno de los principales propósitos de la Hacienda Pública actual es el de la estabilización económica. Por medio
de mecanismos de captación, y bajo un contrato social3, el Gobierno utiliza la información disponible de los
mercados nacionales e internacionales, para suavizar los ciclos económicos que desestabilizan el curso adecuado
del sistema. Mantener este curso implica la necesidad de un segundo propósito hacendístico: el del adecuado
desarrollo económico. De esta forma, los diseños tributarios se hacen imprescindibles si se quiere manejar la
economía, por medio de estímulos, para moldear el comportamiento de los agentes, y de esta forma, mantener un
ritmo suavizado de los ciclos a corto plazo, al tiempo que se estimula el crecimiento a largo plazo. El caso de la
captura de rentas en la extracción de recursos naturales está inmerso en gran medida en estos dos propósitos
fiscales. Dado que son sectores con altos niveles de rentas económicas con respecto a otros sectores económicos,
su ponderación sobre el producto nacional es considerablemente alto (Daniel, Keen, & McPherson, 2010). En
este sentido, gran parte del financiamiento de los recursos fiscales -necesarios para comprometer el buen
desarrollo de ambos propósitos hacendísticos- proviene de las rentas generadas por el desarrollo productivo del
sector minero.
Sin embargo, dada la dificultad técnica de gravar estos sectores, se han observado fallas históricas. Un caso
específico de estas fallas es la Dualidad (sector moderno – sector rezagado) de los años 70 en Colombia4. Este
tipo de fallas evidenciadas en la historia han sido solo una parte del estudio de una rama de la economía tributaria
conocida como la maldición de los recursos naturales.
2.2.- Bendición/Maldición de los Recursos Naturales no Renovables
Existe una verdad contra-intuitiva en las actividades de explotación de recursos naturales no renovables. Sucede
que, a nivel mundial, hay una alta correlación entre países con alto nivel de desarrollo y niveles bajos de stock en
3Es decir, bajo una norma madre de institucionalidad política y democrática como La Constitución Política. La necesidad de libertades
sociales como la participación política en sistemas pluralistas, con prensa activa y participación democrática, ha sido estudiado por economistas como Amartya Sen para sustentar las correctas modalidades de participación estatal sobre las rentas de los sectores productivos de la economía.
4Estas fallas generaron beneficios económicos agregados, pero volvieron regresivo el sistema en materia de captura de rentas equitativas,
capital natural (Frankel, 2011). Esta relación inversa ha suscitado el nacimiento de un conjunto de estudios sobre
la administración de los recursos naturales de extracción, denominado la maldición de los recursos naturales. Si
bien los estudios iniciales sobre esta materia, a mediados del siglo pasado, inducían al falso argumento de la
existencia natural de una maldición sobre las sociedades ricas en estos recursos, la academia contemporánea ha
logrado interpretar esta denominación como una gran falla institucional en la difícil administración de los mismos.
En otras palabras, el consenso económico actual argumenta que los recursos naturales no son una maldición per
se, sino que existe maldición o bendición de los mismos, dado un conjunto de instituciones administrativas que
conducen a uno de estos dos resultados sobre el bienestar económico de un país. En este sentido, la buena
administración conlleva a un aprovechamiento agregado de las actividades mineras, y la mala o nula
administración conlleva a desaprovechar los recursos invertidos en estas actividades, hasta el punto de generar
efectos negativos sobre la economía nacional de un país.
Ahora bien, para que un Gobierno logre internalizar cada uno de los mecanismos económicos por los cuales un
recurso natural puede llegar a ser una maldición o una bendición, de tal forma que pueda ajustarlos a sus
preferencias, debe considerar absolutamente cualquier aspecto administrativo que conduzca al buen desempeño
de las operaciones de este sector productivo dentro de las economías. En este sentido, debe conocer puntualmente
los siguientes aspectos:
Debido a la homogeneidad de los commodities a nivel mundial, el sector de extracción de un país está
sujeto a las condiciones de oferta y demanda de los mercados internacionales, y por ende está sujeto a los
ciclos económicos de las materias primas de exportación. En este sentido, temas de concentración de
canasta de exportación y canales de transmisión de la volatilidad de los términos de intercambio son
información necesaria que un Gobierno debe explotar.
La adjudicación de derechos de propiedad de explotación debe desarrollar las instituciones adecuadas para
que los efectos sobre el desarrollo sean beneficiosos. En este punto, temas de violencia por la tierra,
historia e institucionalidad social -como políticas sobre el medio ambiente- son puntos imprescindibles
para conocer la adecuada forma de administrar los derechos de propiedad.
La intermediación fiscal y monetaria tiene un importante papel en el desarrollo idóneo de las actividades
mineras de extracción. Los sistemas tributarios deben estimular la inversión sobre las actividades mineras,
pero deben desincentivar la sobreexplotación de los recursos. En este sentido, las instituciones fiscales y
monetarias juegan un papel estabilizador de las fuerzas macroeconómicas y permiten estimular el nivel
La concentración de unas pocas materias primas en la canasta de exportación de un país suele ser un gran
problema macroeconómico, debido a la alta dependencia que el producto de exportación tiene con las condiciones
propias de los mercados internacionales5. El caso colombiano refleja una clara dependencia de la exportación de
petróleo sobre esta canasta. Del año 2011 a 2015 el petróleo representó, en promedio, un 50% aproximadamente,
de las exportaciones totales colombianas6.
La volatilidad de los términos de intercambio7, sujeta al
riesgo del nivel de precios de la materia prima de exportación,
tiene efectos negativos sobre la volatilidad macroeconómica
(i.e. del producto agregado del país). Esto sucede por medio
de canales de transmisión como las variables pro-cíclicas que
exacerban todos los efectos negativos del mecanismo.
Lederman & Xu (2009) afirman que un canal de transmisión
clave de la volatilidad-términos de intercambio a la
volatilidad-macro es la política pública de gasto
gubernamental y deuda pública. Gráfica 3. Dependencia de PIB con TI. Datos: BanRep
En épocas de grandes preciosestas variables se expanden, y cuando los precios caen, no hay suficientes recursos
de inversión para suavizar los choques de su caída. El caso de Colombia, aunque no refleja una clara dependencia
en magnitud, si lo hace con respecto al movimiento pro-cíclico del producto agregado con respecto a los términos
de intercambio. La Gráfica 3 muestra esta dependencia a lo largo de todo el siglo XXI.
En casos específicos, donde existe simultaneidad en estas características -concentración y volatilidad-, como el
caso de Colombia, el canal de transmisión hacia la inestabilidad macroeconómica se fortalece, y los efectos
negativos amplían su magnitud (Perry & Forero, 2014)8. Por otra parte, dada la importancia en las rentas de
extracción de recursos naturales, la violencia9 por la tierra ha sido una característica constante en países con
5Uno de los efectos más contundentes de esta característica es la denominada Enfermedad Holandesa. Para mayor información, ver
Corden (1984), y una posible mitigación de este efecto en: Harding & Venables (2013).
6 Datos de la agencia nacional de Hidrocarburos (ANH).
7 La volatilidad a los términos de intercambio es la incertidumbre propia de los ciclos a los que la relación exportaciones/ importaciones
está sometida. Tanto el nivel de exportaciones como el de importaciones modifican los términos de intercambio. En el campo de los
recursos naturales la variable de interés es la volatilidad en las exportaciones, ceteris paribus la volatilidad en las importaciones.
8 Para Corden & Neary (1982) esto sucede porque Colombia se considera una economía abierta y pequeña, y no tiene la capacidad de
modificar precios y tasas de interés a favor de su estabilidad macroeconómica.
9 Ver Bannon & Collier (2003) en discusiones sobre la falta de recursos sociales para desarrollar instituciones políticas y jurídicas en
debilidad institucional. Además, la Historia10de extracción de recursos naturales exponen a varias sociedades al
conflicto interno. A parte de esto, el adecuado manejo sobre los impactos negativos al Medio Ambiente11requiere
de gruesas estructuras institucionales.
Por último, las instituciones fiscales y monetarias deben adecuar los incentivos de inversión a las necesidades
propias de un país rico en recursos naturales12. Dentro de este punto específico Boadway & Keen (2010)
demuestran la necesidad de sistemas de recaudo progresivo en países vulnerables a la incertidumbre de los
mercados internacionales, ya que la inconsistencia temporal propia del sector minero implica un aumento en los
costos de extracción ante un sistema regresivo13.
Desde este punto de vista, la administración de las actividades extractivas de capital natural no es tarea fácil para
un Gobierno. Es deber académico el lograr especificar exhaustivamente cada uno de los puntos mencionados para
el contexto colombiano, analizar sus falencias y el potencial que tendrían los recursos naturales para ser una
bendición sobre las variables macroeconómicas del país. No obstante, el presente trabajo no busca hacer una
evaluación punto a punto de los requerimientos administrativos sobre la minería colombiana, sino que, con base
en elementos normativos de los sistemas tributarios tratados en el siguiente capítulo, generar una evaluación sobre
dos puntos específicos mencionados aquí: La regresividad y pro-ciclicalidad del sistema como fuentes de
institucionalidad fiscal inadecuada.
3.- Diseños Tributarios sobre la minería.
La extracción de recursos naturales no renovables tiene características propias que lo diferencian de los demás
sectores productivos de la economía. Su relevancia es tal que el beneficio de una buena administración tiene
retornos muy altos, mientras que una mala administración puede traer consecuencias catastróficas para un país
(Daniel, Keen, & McPherson, 2010). Esto sucede por los grandes retos administrativos que envuelve este sector.
La captación de rentas -tanto económicas como contables- se ha vuelto un motivo de discusión académica dado
el nivel de incertidumbre al que este mercado está sometido. No obstante, al estudiar detalladamente las
actividades mineras, varios autores han impulsado enfoques normativos acerca de la estructura óptima que debería
tener un diseño tributario sobre la minería. De esta manera, los países ricos en recursos naturales tienen
10 Ver Acemoglu, Johnson, & Robinson (2002) y Engerman & Sokoloff (2000) para conocer sobre histéresis institucional.
11 Ver Rajvanshi (2008) en discusiones sobre políticas de compensación y mitigación.
12Ver Perry, Serven, & Suescún (2008) sobre la necesidad de políticas tributarias de la minería.
13 Para discusión sobre las instituciones monetarias, Levy-Yeyati & Sturzenegger (2009) explican la fragilidad de estos sectores
actualmente- las herramientas económicas adecuadas para imponer un régimen tributario que cumpla con criterios
normativos específicos. Estos, entre otros, son: estimular la inversión sobre las actividades mineras, desincentivar
la sobreexplotación de los recursos naturales, y finalmente, logar generar participación del Estado en la captura
de niveles de renta más altos.
Así, un apropiado diseño tributario se basa en el entendimiento de la estructura económica del sector minero: su
adjudicación de derechos de propiedad, sus niveles de inversión, sus fases de operación, sus ganancias y rentas
económicas, y finalmente, la potencial renta gravable que financiará parte del erario público. Cada uno de estos
puntos está interconectado y por ende cualquier falla administrativa sobre alguno de estos tendrá respectivos
efectos sobre los demás. Así, si se imposibilita estimular la inversión a corto plazo, o no se comprende alguna de
las fases de operación, los niveles de renta gravable serán significativamente menores a los niveles potenciales de
recaudo de Hacienda Pública. A continuación, varios puntos de los que depende un adecuado diseño tributario,
según el funcionamiento de este sector productivo.
La actividad minera genera rentas económicas por sus actividades, ya que dentro de su función de producción
existen factores fijos y escasos que impiden que el sector forme parte de una estructura de competencia perfecta14
(Boadway & Keen, 2010). Es decir, en estas actividades hay ganancias más allá del retorno de otros factores de
producción. De esta forma, las firmas mineras obtienen tanto rentas contables -aquellas deducidas de las utilidades
operacionales- y rentas económicas -aquellas ganadas por el usufructo de la tierra-. Por este motivo, el Estado
decide imponer una dualidad tributaria, aprovechando ambos canales de captación: las regalías y los impuestos
sobre la renta contable.
Según Mintz & Chen (2012) el Estado, en un principio, debe ser dueño de los recursos de extracción, y a partir
de aquí debe adjudicar derechos de propiedad por medio de subastas donde el inversionista más competitivo se
apropie del recurso natural en aras de explotarlo de la forma más eficiente posible15. Las formas jurídicas por las
cuales esto es posible son los contratos de explotación de tierras conocidos como licencias mineras. Un buen
diseño tributario comenzaría por emplear este mecanismo de adjudicación de tierras.
Los niveles de inversión están presentes en cada una de las fases de operación de la actividad minera. Estas son,
según Boadway & Keen (2010): Exploración, Desarrollo, Extracción, Transformación y Cierre de la mina. Cada
14Si fuese posible la no existencia de factores fijos, la teoría de la firma neoclásica diría que, en el largo plazo, la formación de una
estructura de competencia perfecta eliminaría las rentas de todas las firmas dentro del sector.
15Esto debe ser así por los problemas de asimetría de información que tiene el dueño del recurso -en este caso, el Estado-. Un modelo
de principal-agente determinaría el contrato óptimo que debe hacer el Estado con un agente para que el nivel de adjudicación cumpla con el criterio de eficiencia.
una de estas fases tienen componentes de riesgo específico y es donde mayor importancia entra a tener el diseño
tributario. En cada una de las fases, aunque no en igual magnitud, existen costos hundidos de cada firma. En este
sentido, la investigación sobre el terreno, el emplazamiento de la maquinaria requerida para la extracción, la
construcción de infraestructura como oleoductos o gaseoductos, inversión en compensación o mitigación de
impacto, y cualquier otra inversión inicial o final no es posible comprometerla en otra actividad o convertirla en
activo líquido. Es decir, durante toda la operación minera existen fuentes considerables de pérdidas si no se
obtiene la rentabilidad esperada del recurso que se está extrayendo. No obstante, la mayor cantidad de costos
hundidos se presentan en la primera fase, y en ese sentido es importante para un diseño tributario el no gravar en
demasía las firmas que estén operando sobre esta fase; de otra forma, se decinsentivará la inversión sobre
proyectos futuros.
De igual forma, existen quasi-rentas en cada una de las fases. El flujo futuro de las rentas obtenidas en valor
presente se va ajustando a medida que la operación va escalando de fase. De esta forma, existe una incertidumbre
temporal de las posibles rentas que pueda obtener una firma. Las rentas reales serán avistadas en la tercera y
cuarta fase del desarrollo operacional. Este fenómeno es conocido como la inconsistencia temporal y refiere a la
incertidumbre que -tanto la firma como el Estado- tienen acerca de la rentabilidad real de la operación minera a
lo largo del tiempo -que en el mejor de los casos son varios años o décadas-. Este es uno de los puntos más
sensibles del diseño tributario, ya que no existe verdad absoluta sobre el sistema de gravámenes adecuados a lo
largo del tiempo, enfrentando incertidumbre en ambos sentidos de la cadena de valor de la firma. Esta
inconsistencia se materializa en la incertidumbre que tiene la firma en cuanto al abastecimiento de reservas de la
materia prima de extracción, y en la incertidumbre de los ciclos de precios de las mismas. Es decir, existe un
riesgo sujeto a una probabilidad de encontrar reservas (y de por sí la exploración ya representa un costo hundido),
y un riesgo sujeto a la volatilidad de los mercados internacionales.
Dadas estas eventualidades, no es claro el nivel de rentas gravables de las cuales tendría que apropiarse un
Estado. El hecho de gravar sin tener en cuenta estas especificaciones puede dar a distorciones directas sobre el
sector minero, por parte del Gobierno. En este sentido, un diseño tributario que no internalice estas características
de la actividad minera esta destinado a generar deficiencias sistemáticas sobre la misma. Por ejemplo, para
Boadway & Keen (2010) a mayor nivel de incertidumbre en alguna de las fases de operación, el diseño tributario
debería recurrir a tener una estructura progresiva. Es intuitivo pensar que la incertidumbre en cualquier fase tiene
mayor magnitud en países de medios o bajos ingresos -como el caso de Colombia-, dadas las restricciones de
información y la dificultad para emplear tecnologías más eficaces y menos costosas en la exploración y
Colombia. Esta carácterística se puede evidenciar por la siguiente afirmación lógica: Suponga un sistema
regresivo en un país de ingresos medios como Colombia. Existen firmas enfrentadas a estas carga tributarias,
relativas a su rentabilidad, que quieren explorar un terreno donde sabe que existe X probabilidad de encontrar una
mina (o pozo). Dado lo regresivo del sistema, la probabilidad va a disminuír por que ahora lo que se quiere
encontrar no es solo una mina, sino una mina muy rentable. El agregado de las firmas entonces abandonarán el
proyecto en busca de terrenos menos riesgosos. De esta forma, un diseño tributario regresivo induce al descreme
o sobreexplotación de las minas más rentables, mientras que decinsentiva los proyectos sobre minas poco
rentables. Esto redunda en la anticipación de mayores costos de exploración y hace ineficiente el sistema.
Por otro lado, dado que las materias primas son bienes transables, y que el caso colombiano representa a una
economía abierta y pequeña, la volatilidad propia del nivel de precios internacionales mantiene un elevado riesgo
sobre la rentabilidad de las firmas de explotación. Es decir, la incertidumbre propia de las fases de desarrollo,
extracción y transformación. Por este motivo, un adecuado diseño tributario debería internalizar los choques de
los movimientos cíclicos de los mercados externos. El problema de esto refiere a la falta de mecanismos óptimos
de pronóstico de los precios de commodities. No obstante, es posible adecuar un diseño estructural que actué como estabilizador de las fuerzas de choques externos. Este mecanismo, sujeto a los ciclos económicos, debería
generar mayores ingresos a la canasta fiscal en épocas de booms, pero no debería ser una carga financiera exagerada para las firmas en épocas de recesión. Es decir, un diseño que se ajuste a las fuerzas expansivas y
contractivas de los mercados externos: un diseño contra-cíclico.
De esta manera, la apuesta del Gobierno colombiano, en esta década de contracción de ingresos fiscales, es a
modificar – o actualizar – sus mecanismos de tributación sobre el sector minero, dadas las eventualidades ya
explicadas y el diseño tributario adecuado ya existente en la teoría. Así, lo que intentará el trabajo en el siguiente
capítulo es introducir los enfoques metodológicos a usar durante la sustentación de las hipótesis del mismo. De
esta forma, teniendo como marco teórico las distintas disposiciones teóricas sobre la tributación de los sectores
mineros, el estudio se enfocará en evaluar los dos puntos específicos que hacen referencia a estas hipótesis: La
regresividad del diseño tributario actual, y la pro-ciclicalidad del sistema.
4.- Metodología y datos
La estructura de un sistema tributario depende del canal contable por el cual se indique la imposición de los
los flujos netos de efectivo, y otros las utilidades netas contables. El caso colombiano refleja, en su mayoría, el
uso del tercer tipo de sistema por parte de Hacienda Pública. Para el caso del sector minero no existen grandes
diferencias en cuanto a este tipo de gravámenes. No obstante, es un sector sujeto a la dualidad impositiva entre
rentas económicas (regalías) y rentas contables (corporative tax). Desafortunadamente, la base de datos
disponible para el análisis empírico del trabajo impide un análisis directo sobre un sistema impositivo que capture
las rentas económicas. No obstante, se puede hacer un análisis sobre los impuestos corporativos y
complementarios agregados en una sola cuenta: Impuestos y Complementarios, que hacen referencia a las rentas
contables totales para cada año de estudio16. Por este motivo, es imposible constatar las afirmaciones de la
Comisión de expertos con respeto al régimen de regalías, o por lo menos con esta base de datos.
Cabe aclarar entonces, que el estudio se enfocará en hacer un análisis del sistema tributario con respecto a la
cuenta Impuestos y Complementarios, que contiene los gravámenes de Impuesto sobre la renta (“Imporenta” de
ahora en adelante) y los impuestos sobre las ganancias ocasionales de las firmas. A partir de este estudio, se
podrán determinar sus posibles deficiencias con respecto a lo que dicta la teoría de los diseños tributarios.
La plataforma de datos SIREM de la Superintendencia de Sociedades de Colombia contiene información contable
de la mayoría de sociedades formalmente establecidas por la Cámara de Comercio de Colombia. Específicamente,
el trabajo utiliza una base de datos panel de firmas mineras para el período comprendido entre el año 2011 y el
año 2015, donde cada observación (i.e. sociedad minera) está representada por su N.I.T., el subsector minero al
que pertenece, y una serie de cuentas contables organizadas por medio del P.U.C.17 en tres fuentes importantes:
Balance General, Estado de Resultados y Flujo de Efectivo, para cada uno de los años reportados. El gran
beneficio de la base de datos es que tiene la característica de ser longitudinal en su mayoría, esto es, se puede
hacer un seguimiento financiero de cada sociedad minera a lo largo de mínimo 2 años de estudio. Los datos son
anuales y reflejan los saldos, en pesos colombianos, de cada cuenta contable para cada año en cuestión.
Es razonable pensar que un sistema tributario, que tiene base gravable sobre las rentas contables, pueda ser
observado a través de la cuenta Impuestas y Complementarios, que captura la cantidad de impuestos totales que
paga una firma, en términos de saldos anuales, para todos los subsectores mineros. No obstante, sería una
16 Aun así, es posible tener un aproximado de las rentas económicas por separado, pero limitantes contables impedirían su estudio
agregado. La cuenta Regalías por Pagar refleja parte de los saldos de la cantidad de regalías pagadas por las firmas, pero son saldos finales de los que se desconoce su contrapartida. Estos saldos no capturan anticipos, deducciones, exenciones, beneficios tributarios, etc. Para determinar de dónde viene esa cuenta, hay que hacerles seguimiento a los registros contables desde el inicio del año. Por este mismo motivo, no todas las firmas tienen datos de esta cuenta, y un análisis sobre ella tendría problemas de sesgos por autoselección de los datos.
17 El Plan Único de Cuentas (P.U.C.) está reglamentado por el Decreto 2650 de 1993 para Colombia, donde se organizan contablemente
equivocación consolidar un análisis estadístico entre-firmas a partir de esta variable, ya que refleja una cantidad
específica de dinero pagado por concepto de obligación tributaria para cada firma, sin considerar otras
características de la firma con respecto a sus demás estados financieros, como la base tributaria a la que se le está
aplicando el gravamen, sus ingresos, sus gastos o su flujo neto de efectivo.
Este trabajo toma en consideración este aspecto haciendo el análisis del sistema tributario sobre una razón de
impuestos con una de estas características. Técnicamente sería posible construir una razón con cualquiera de estos
componentes financieros, no obstante, como una de las características principales del sector minero en Colombia
es que son sumamente dependientes de los precios internacionales de las materias primas que exportan, la
característica que se tendrá en cuenta será la de Ingresos Operacionales, es decir las ventas. Eventualmente, lo
que quiere inferir el trabajo es regresividad y pro-ciclicalidad del sistema tributario, por lo que esta característica
es la más indicada para construir la razón. La cuenta Ingresos Operacionales captura tanto el producto Volumen
de Exportación * Precio internacional del commodity, como la dependencia del mismo Volumen a los ciclos de
precios de las materias primas. De esta forma, la principal variable de estudio será la razón del nivel de impuestos
pagados al final de cada año, con respecto a las ventas que la firma tuvo ese mismo año: Impuestos y
Complementarios sobre Ingresos Operacionales.
Por otra parte, el estudio intenta sustentar sus hipótesis basado en el enfoque normativo de los diseños tributarios
sobre la minería, por ende, argumentará las deficiencias principales observadas dentro del régimen tributario.
Como se mencionó anteriormente, la vía contable mayormente usada como base gravable son las utilidades netas
del ejercicio anual de las firmas. Esta característica se ve reflejada por la Gráfica 4, donde se observa la relación,
directamente proporcional, que existe entre la base gravable y la cantidad de impuestos pagados por las firmas.
Debido a que la cuenta Impuestos y Complementarios es, en su mayoría, el Imporenta pagado, y este gravamen
es una tasa ad valorem18, se observa el aumento de la cantidad de impuestos pagados por cada firma, a medida
que su base gravable es mayor. Además, en caso de que su base gravable sea cero o negativa, el nivel de impuestos
pagados será nulo.
Por este motivo, es intuitivo pensar que el sistema tributario sobre la minería, y sobre todos a los que se les
impongan gravámenes ad valorem, es proporcional, es decir, que grava mayormente a las firmas que más rentas
contables hayan generado, a partir de una misma tasa porcentual. No obstante, esta base gravable no está
capturando la Inconsistencia temporal de los diseños tributarios sobre el sector minero, ni los costos hundidos
generados en un año en cuestión, ni los valores esperados de las rentas futuras de la extracción del recurso natural,
que podrían varían entre-subsectores. Son variables que no se encuentran desagregadas por esta cuenta, ya que
presenta los resultados grosso modo de la operación, sin considerar todas las fases de operación que constituyen
la firma.
Gráfica 4. Impuestos y Complementarios con respecto a la base gravable Utilidad Antes de Impuestos. Para cada firma dentro de la
muestra está reflejada esta relación. Los valores están dados en miles de pesos colombianos
Si bien el gran reto de los diseños tributarios es intentar adecuar los gravámenes teniendo en cuenta estas fases de
operación, ninguna cuenta expresa en detalle la cantidad de dinero invertido por la firma en cada uno de estos
períodos necesarios para la extracción. No obstante, los indicadores financieros pueden reflejar parte de los
recursos empleados por la firma en completar cada una de estas fases. En Contabilidad y Finanzas empresariales
se estudian los indicadores financieros para conocer el detalle de la rentabilidad de las firmas bajo varias
desagregaciones de sus recursos operacionales. Este estudio tendrá en cuenta algunos de estos indicadores, para
conocer el nivel de rentabilidad de las firmas mineras, y poder enfocar el análisis a los resultados de estos
diagnósticos financieros sobre fases o grupos de fases específicos de la operación minera. La Tabla 1 lista y define
Indicador Definición Medición Relación con Fase
Margen Bruto
𝑈𝑡𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎
𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠 Rentabilidad de las ventas
A partir de la tercera fase: Extracción. Puede o No transformar la Materia Prima para
exportarla.
Margen No Operativo
(𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑁𝑂 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠 − 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑁𝑂 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠)
𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠
Rentabilidad de actividades no relacionadas con el objeto social principal
Última fase: Cierre de la mina. Aquí se incluyen los gastos por sanciones ambientales y
relacionados.
Margen Operativo
𝑈𝑡𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙 𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠
Rentabilidad de las ventas y los recursos operativos
Tres primeras fases: Exploración, Desarrollo, Extracción.
ROA 𝑈𝑡𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝐴𝑛𝑡𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝐼𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠 Rentabilidad de los activos
Cuatro primeras fases: Exploración, Desarrollo, Extracción, Transformación. Está incluido
cualquier recurso de la firma.
Margen de Activos Fijos
𝑈𝑡𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝐴𝑛𝑡𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝐼𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠 𝐴𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 𝐹𝑖𝑗𝑜𝑠
Rentabilidad de los activos Fijos: Propiedad, Planta y
Equipo
Cuatro primeras fases: Exploración, Desarrollo, Extracción, Transformación. Está incluido
cualquier costo hundido de producción.
ROE
𝑈𝑡𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝐴𝑛𝑡𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝐼𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚𝑜𝑛𝑖𝑜 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 𝑑𝑒𝑙 𝑃𝑒𝑟í𝑜𝑑𝑜
Rentabilidad del capital social Neto
2 Primeras Fases: Exploración y Desarrollo. El capital inicial también se invierte en Investigación geográfica de los terrenos de
explotación.
Tabla 1. Indicadores Financieros. Fuente: Plataforma SIREM
El aporte del estudio contable y financiero a este trabajo se refleja en la relación intrínseca que, para el caso de
las firmas mineras, los indicadores de rentabilidad tienen con distintas fases de operación. En este sentido, cada
indicador refleja, en términos porcentuales, la rentabilidad que tiene una unidad de recursos específicos percibidos
por la firma sobre la utilidad o renta contable correspondiente. Como se observó, cada indicador tiene una relación
específica con una fase o grupo de fases de la operación, y en este sentido, refleja que tan bien está apalancada la
firma en cada una de estas fases, teniendo en cuenta los recursos necesarios para la operación en cada una.
Por consiguiente, cabe hacer un estudio de cada uno de estos indicadores sobre las firmas, y más específicamente
sobre su estructura de producción, dada por el subsector minero al que pertenece. Este estudio permitirá concluir
diferencias relevantes entre los recursos empleados en las fases de operación, para el agregado de las firmas,
dentro de un mismo subsector. Además, si lo valioso de un adecuado diseño tributario está, entre otras cosas, en
gravar teniendo en cuenta las diferentes fases de operación, el análisis estadístico procederá a evaluar la
importancia que tienen cada uno de estos indicadores al momento de imponer los gravámenes. Las firmas dentro
de la base de datos fueron agrupadas según el CIIU19 al que pertenecen, y la Tabla 2 presenta la cantidad de
19 Códigos empleados por la Superintendencia de Sociedades y el DANE para agrupar las diferentes sociedades por actividad productiva
observaciones que se tienen para cada agrupación por actividad de extracción (i.e. subsector minero). Si bien la
base está relativamente balanceada con respecto a las actividades, las firmas que explotan Uranio y Torio son las
más escasas, por lo que, en caso de que representen demasiada variabilidad en sus indicadores, con respecto al
agregado de todos los sectores, su interpretación debe ser cuidadosa.
CIIU Frecuencia de las Observaciones
C10: Carbón, Piedra y Lignito 617
C111: Petróleo Crudo y Gas Natural 554
C112: Servicios de apoyo a extracción y Derivados del Petróleo 909
C12: Minerales Uranio y Torio 8
C13: Minerales Metalíferos 422
C14: Minerales no Metálicos 585
TOTAL 3095
Tabla 2. Cantidad de firmas agrupadas por CIIU.
La diversidad de actividades dentro del sector minero refleja la importancia de adecuar un sistema tributario
diverso para todos los subsectores. La Gráfica 5 muestra la relación entre los seis indicadores de rentabilidad y el
subsector minero del agregado de las firmas. Como se puede apreciar, los resultados son variados para cada
subsector en algunos casos, y en otros, solo algunos subsectores se alejan demasiado del valor promedio de los
demás. Los valores de los indicadores que más varían entre los sectores son el Margen de Activos (ROA) y el
Margen de Propiedad, Planta y Equipo (Margen de Activos Fijos). Un hecho estilizado importante, ya que la tasa
Imporenta que se está aplicando, no está teniendo en cuenta esta variación de rentabilidad que generan los recursos
físicos en cada tipo de actividad.
El Margen bruto no presenta tanta variación entre subsectores, pero se sabe que mientras un grupo de subsectores
está generando rentabilidad en sus ventas (Margen Bruto positivo), otro grupo no lo está haciendo (Margen Bruto
negativo), y específicamente, el subsector de extracción de Minerales Metalíferos presenta una inflación de sus
costos de ventas, impidiendo que, a cualquier plazo, sus ventas no representen ninguna rentabilidad. No obstante,
los valores entre-sectores del ROE, Margen No Operativo y Margen Operativo no reflejan mucha variabilidad, a
excepción del subsector de extracción de Petróleo en los dos primeros casos, y el subsector de Minerales
Metalíferos en el último caso. Esto refleja la ingente cantidad de recursos de inversión a la actividad Petrolera, en
comparación con las demás actividades, pero también refleja los sobrecostos generados en esta actividad, reflejada
explotación de recursos naturales. La base de datos emparejó estas diferencias de tal forma que todas las firmas de todos los años quedaron agrupadas bajo el CIIU “C”.
-2.52504 -2.16116 -.592341 -.119641 -.00481 .046698
-2.5 -2 -1.5 -1 -.5 0
Promedio del Margen de Activos C111: Petróleo Crud. y Gas Nat.
C112: Servicios apoyo Deriv. Petróleo C13: Minerales Metalíferos C10: Carbón Pied. y Lignito C14: Minerales no Metálicos C12: Minerales Uranio y Torio
por un Margen No Operativo negativo y de gran magnitud. En cuanto al sector de Minerales Metalíferos, además
de que su costo de ventas es muy alto, también se sabe que sus recursos operativos también son altos, reflejando
un Margen Operativo negativo y altamente distante del valor medio de los otros subsectores.
Gráfica 5. Seis Indicadores de Rentabilidad, discriminados cada uno por subsector minero. Los valores están dados en
porcentaje y son el promedio de todas las firmas pertenecientes al subsector específico.
Dadas las variabilidades de los datos entre-sectores, cabría esperar que el diseño tributario, sobre la minería, tenga
en cuenta, como mínimo, esta relación entre recursos y rentabilidad de la operación. En últimas, conocer esta
relación implica tener la información necesaria para diseñar un adecuado sistema tributario, discriminando por -37.1825 -26.3166 -4.92023 .279189 .524954 49.9893
-40 -20 0 20 40 60
Promedio Margen Propiedad, Planta y Equipo C13: Minerales Metalíferos
C111: Petróleo Crud. y Gas Nat. C10: Carbón Pied. y Lignito C12: Minerales Uranio y Torio C112: Servicios apoyo Deriv. Petróleo C14: Minerales no Metálicos
.07941 -84.4872 -.015769 -.148591 -623.175 .629004
-600 -400 -200 0
Margen NO Operacional C14: Minerales no Metálicos
C13: Minerales Metalíferos C12: Minerales Uranio y Torio C112: Servicios apoyo Deriv. Petróleo C111: Petróleo Crud. y Gas Nat. C10: Carbón Pied. y Lignito
-869.84 -37.648 -.923364 -.719218 -.412418 .098088
-800 -600 -400 -200 0
Promedio Margen Operativo C13: Minerales Metalíferos
C111: Petróleo Crud. y Gas Nat. C10: Carbón Pied. y Lignito C112: Servicios apoyo Deriv. Petróleo
C14: Minerales no Metálicos C12: Minerales Uranio y Torio
1.53703 -111.541 4.85543 1935.67 29751.8 -22.2522
0 10,000 20,000 30,000
ROE C14: Minerales no Metálicos
C13: Minerales Metalíferos C12: Minerales Uranio y Torio C112: Servicios apoyo Deriv. Petróleo C111: Petróleo Crud. y Gas Nat. C10: Carbón Pied. y Lignito
subsectores mineros. No obstante, lo evidenciado en la Gráfica 5 indica que el imponer un gravamen ad valorem
no implica progresividad en el sistema. La base gravable reflejada en la Gráfica 4 captura las rentas contables
totales, pero no desagrega las rentabilidades generadas por los elementos más sensibles de la operación minera.
Debido a estas deficiencias en el análisis gráfico, este trabajo emplea la variable de impuestos pagados y las
variables de rentabilidad financiera para obtener resultados estadísticos de la medición de estas deficiencias. De
esta forma intentará comprobar la posible regresividad del sistema, y, además, intentará comprobar la
pro-ciclicalidad del mismo, referente a su dependencia con los ciclos de precios de materias primas de exportación.
De esta forma probará ambas hipótesis al tiempo. Como tanto los indicadores de rentabilidad, como la razón entre
la cantidad de impuestos pagados y cantidad de ingresos operativos, son unidades porcentuales que dan
información acerca de los valores relativos de estos componentes entre las firmas mineras, el estudio podrá inferir
un análisis entre-firmas.
Lo que intenta demostrar la aplicación empírica es, por medio de una regresión de M.C.O. en datos longitudinales,
que existe una inferencia entre algunos, o todos, los indicadores de rentabilidad financiera de las firmas, sobre el
nivel de impuestos pagados relativo al ingreso operativo de las mismas. Esto significa que, dado un valor de
diagnóstico financiero -cuantificado por algún indicador de rentabilidad- la variabilidad de la cantidad relativa de
impuestos pagados por la firma es explicada, en parte, por este indicador en cuestión. Es así, que el modelo
econométrico correrá la siguiente regresión:
𝐼𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠𝑦𝐶𝑜𝑚𝑝𝑙𝑒𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠
𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠 𝑖𝑡 = ∝𝑖𝑡+ 𝜷𝟏𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟𝑅𝑒𝑛𝑡𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖𝑡+ 𝜷𝟐𝐼𝑛𝑔𝑂𝑝 + 𝜷𝟑𝑆𝑢𝑝𝑒𝑟𝑐𝑖𝑐𝑙𝑜 + 𝜷𝟒 𝐼𝑛𝑡𝑒𝑟𝑎𝑐+ 𝜗𝐴Ñ𝑂+ 𝜗𝑁.𝐼,𝑇,+ 𝜺𝒊𝒕
Donde el lado izquierdo de la ecuación presenta la variable de impuestos, explicada ya, como variable
dependiente. Al construir esta tasa de impuestos se puede observar un porcentaje relativo de obligaciones
tributarias de una firma con respecto a las demás. La parte derecha de la ecuación presenta la variable explicativa
de interés: IndicadorRentabilidad específico, la variable IngOp, que controlará efectos del denominador cuando
el Indicador de Rentabilidad es el Margen Bruto, el Margen No Operativo y el Margen Operativo. Esto se hace
con el fin de que 𝜷𝟏, solo en estos casos, capture únicamente la magnitud del indicador, y no se sesgue por la
relación entre el denominador del mismo y el de la variable dependiente. A parte de esto, la variable Superciclo
es dummy (1 si el año de la observación es 2014 o 2015, 0 de lo contrario). Esta variable se construyó para
controlar por los efectos del cambio de situación económica, debido a que los precios del conjunto de commodities
Interac refleja la interacción entre el Indicador específico y la variable Superciclo, lo que controla por el cambio de los indicadores de rentabilidad en el momento de la recesión.
Por otro lado, se tienen controles por medio de efectos fijos (𝜗𝑖) de tiempo (i.e. años), y de observación (i.e. N.I.T.
de firma minera). Esto se hace con el motivo de controlar por factores externos propios de las condiciones en el
tiempo, la heterogeneidad de las estructuras de mercado para cada subsector, y las características financieras
propias de cada firma. Así, los resultados estadísticos se analizarán a nivel de desagregación de firmas y de años.
Se correrán seis regresiones que variarán por cada indicador.
De esta manera, 𝜷𝟏se interpretará como la magnitud en que la política tributaria está siendo progresiva o regresiva
con respecto al indicador que se tome como regresor. Es decir, se podrá argumentar regresividad de los
gravámenes sobre la magnitud de los diferentes indicadores de rentabilidad empresarial, si este estimador llegase
a ser negativo. De lo contrario, se argumentará progresividad o proporcionalidad de los gravámenes. 𝜷𝟐 solo
servirá de control en los casos especificados. 𝜷𝟑 argumentará si los gravámenes están sujetos a los ciclos de
precios de las materias primas de manera pro-cíclica (si es negativo) y contra-cíclica (si es positivo). Por último,
𝜷𝟒reflejará el cambio de los gravámenes regresivos o progresivos, sobre el indicador específico, al momento de
entrar en recesión la economía, para conocer si existió un cambio positivo de política tributaria en este período.
Es razonable pensar en la existencia de doble causalidad entre la variable dependiente y cualquier indicador de
rentabilidad. Es posible que no solo el nivel de recursos de las firmas, que vuelve rentable, o no, cada fase de
operación, sea una característica por la cual los gravámenes relativos sean impuestos, sino que, también la
imposición de una tasa de impuestos afecte la operación de las firmas en cada una de las fases, ya que le generan
sobrecostos (tributarios en este caso) a las mismas. Este problema es mitigado, en parte, por el análisis en datos
panel longitudinales, y de ahí que este trabajo explota el beneficio de tener cuentas contables de las firmas a través
del tiempo. Dado a que la regresión controla por efectos fijos de firma y de año, captura el efecto de los factores
contextuales de las firmas que le dan fuerza y existencia al problema de endogeneidad, mitigando este posible
efecto de doble causalidad sobre las propiedades de los estimadores.
No obstante, no se tienen datos longitudinales del total de la muestra de firmas. No se podría trabajar con las
firmas de las que existen datos para todos los 5 años de estudio, ya que se destruiría la mayoría de datos de la
muestra. No obstante, es posible trabajar con las observaciones que se encuentran, como mínimo, en 2 años del
en un único año de la muestra20. La Tabla 3 muestra que la cantidad de firmas que se eliminaron corresponden
únicamente al 7,64% de la muestra total. Aun así, es posible argumentar que el problema de identificación es
mitigado por la gran cantidad de datos longitudinales en la base de datos. En total, se trabajará con una muestra
de 833 firmas.
Tabla 3. Cantidad de firmas y observaciones en el panel. Las observaciones de la primera fila se han
eliminado del estudio
5.- Resultados y Conclusiones
Los valores de la variable dependiente del modelo
son distintos para cada subsector minero,
específicamente el sector de extracción de Petróleo
y Gas Natural tienen valores extremadamente altos
en comparación con los demás subsectores. Esto se
observa en la Gráfica 6, y argumenta el hecho
estilizado de la Gráfica 1 por medio de los datos de
la base. La mayoría de ingresos fiscales por renta
gravable minera corresponde a este sector21. Gráfica 6. Variable dependiente por subsector minero
20 Las observaciones eliminadas tenían valores sobre la media agregada de todas las variables de estudio. Es decir, no fueron
observaciones que se autoseleccionaron, y dado que su ponderación sobre la muestra total es pequeña, son observaciones que no generarían cambios significativos en los resultados del análisis.
21 Dada esta singularidad, el trabajo elaboró las mismas regresiones, excluyendo el subsector perteneciente al CIIU 111 y no encontró
grandes diferencias (última tabla en ANEXOS). La única diferencia relevante está en el efecto del Margen operativo y no operativo.
Cantidad de años en el panel Frecuencia de las
Observaciones
Cantidad de
Firmas
Porcentaje (%)
1 256 256 7,64
2 430 215 12,83
3 660 220 19,70
4 940 235 28,05
5 1065 213 31,78
Total 3351 883 100
0 2 4 6 8
Var Dep: Impuestos Pagados / Ingresos operacionales C14: Minerales no Metálicos
C12: Minerales Uranio y Torio C112: Servicios apoyo Deriv. Petróleo C111: Petróleo Crud. y Gas Nat. C10: Carbón Pied. y Lignito
Las regresiones serán analizadas según el indicador de rentabilidad que se utilice como variable explicativa del
modelo. En este sentido, el trabajo no argumentará regresividad, progresividad, pro-ciclicalidad o
contra-ciclicalidad del sistema tributario en general, sino de los gravámenes de cada firma con respecto a cada indicador
de renta. Los resultados de las regresiones22, con estimadores significativos, se presentan en la Tabla 4.
Tabla 4. Resultados de las Regresiones. SD son los errores típicos robustos.
Los resultados de las regresiones 1, 2a y 2b concluyen 4 cosas: La primera es que el aumento en una unidad del
Margen bruto refleja la imposición de gravámenes regresivos, disminuyendo en 5 puntos base la variable de
impuestos relativos. Esto quiere decir que, aunque Hacienda Pública grave con una tasa proporcional las utilidades
netas antes de impuestos, el impacto de los gravámenes sobre el Margen Bruto es de forma regresiva. Así que, a
medida que la rentabilidad que generan las ventas de las firmas aumenta, la cantidad de impuestos relativos de la
firma disminuye. Esto redunda en una ineficiencia del sistema por los incentivos tributarios inequitativos,
focalizados por medio de los distintos gravámenes.
La segunda, que el aumento en una unidad del Margen No Operativo refleja la imposición de gravámenes
regresivos, disminuyendo en 31 puntos base la variable de impuestos relativos. Es un valor relativamente alto.
Indica que el aumento en 1% de este Margen causa que la proporción de impuestos a ingresos disminuya en 31%,
y por este motivo, los gravámenes están aumentando a medida que la financiación de las utilidades no operativas
de las firmas es más vulnerable. Es decir que se están generando sobrecostos excesivos en la última fase de la
operación minera, donde los gastos no operativos tienen mayor ponderación dentro de los Estados Financieros de
las firmas. El Cierre de la mina implica varios costos hundidos en materia de multas por mitigación de impacto
22 TODAS las regresiones se encuentran en la sección ANEXOS.
Indicador
Regresión
Variable Dependiente: Impuestos / Ingresos Operacionales
Indicador Superciclo Interacción
Margen Bruto 1 -0,051 (SD 0,024) No concluye No concluye
Margen Operativo 2a -0,029 (SD 0,000) No concluye No concluye
Margen No
operativo
2b
-0,306 (SD 0,000) No concluye 0,236 (SD 0,062)
ROA 3a No concluye No concluye No concluye
ROA Fijo 3b No concluye No concluye No concluye
ecológico, o por compensación ambiental del ecosistema intervenido. Estos conceptos se acumulan en los gastos
no operacionales y disminuyen la rentabilidad de las utilidades no operativas. A medida que estas disminuyen,
los gravámenes son cada vez mayores.
Por otra parte, el estimador correspondiente a la variable de interacción, del modelo del Margen No operativo
indica que el aumento en una unidad de este margen, en el período de recesión de la economía, implica un aumento
en 23 puntos base de la tasa de impuestos relativos. Este resultado sugiere que el efecto del gravamen sobre el
Margen No operativo no es tan regresivo en épocas de recesión, ya que este efecto progresivo anula parte del
efecto recesivo del gravamen para cualquier año. Realmente el gravamen, en los años 2014 y 2015, es regresivo
en magnitud de tan solo 8 puntos base de los impuestos relativos. Si bien en épocas de contracción los ingresos
operacionales se reducen, las firmas generan absorción de flujos financieros ajenos a su operación, por concepto
de ahorros, prestamos de última instancia, o porque tienen ganancias ocasionales dentro del mercado de capitales,
o porque son firmas dependientes de una casa matriz que solventa los gastos generados en la recesión. La
modificación del efecto del gravamen sobre los recursos operativos puede explicarse por un aumento en la
ponderación de impuestos por ganancias ocasionales, dentro de la cuenta Impuestos y Complementarios, el cual
se grava teniendo en cuenta la cantidad de estas ganancias, es decir, proporcionalmente. Como durante este
período estos ingresos no operativos aumentan, y posiblemente disminuyen los gastos no operativos (ej. dejan de
pagar obligaciones no relevantes para su operación), la mayor cantidad de ingresos fiscales vienen por parte de
estos últimos gravámenes.
La tercera, que el aumento en una unidad del Margen Operativo refleja la imposición de gravámenes regresivos,
disminuyendo en 3 puntos base la variable de impuestos relativos. Así que, a medida que la rentabilidad que
generan las ventas y los recursos operativos de las firmas aumenta, la cantidad de impuestos relativos de la firma
disminuye. No obstante, el efecto no es igual de grande al de la regresividad sobre el Margen Bruto, lo que
significa que la rentabilidad de ventas, sumada a la de los recursos operativos, causa menor magnitud en la
regresividad de los gravámenes. Esto es singularmente positivo en el sentido de un adecuado diseño tributario, ya
que la diferencia entre Margen Bruto y Margen Operacional está en una mayor cantidad de gastos en el segundo.
Aunque el sistema sea regresivo con respecto a este margen, al menos no es tan regresivo entre más inflados estén
los gastos de las firmas por concepto de recursos operacionales23. La cuarta es que ninguna de las tres (tampoco
23Los resultados que excluyen al CIIU 111 indican que, en períodos de recesión, el impacto agregado del Margen no operativo, sobre
los impuestos relativos, indican un efecto progresivo de tan solo 2 puntos base; además el Margen Operativo tiene un efecto de 1 punto base menos regresivo que incluyendo a este subsector. Esto asegura la implementación casi que proporcional del impuesto sobre estos indicadores, y que posiblemente la regresividad en el sistema esté capturada por las firmas dentro de este subsector minero, mas no sobre el sector en general, en los años de la recesión.