La producción de bienes culturales - tarea del sector público y privado

Texto completo

(1)LA PRODUCCIÓN DE BIENES CULTURALES: TAREA DEL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO. Laura María Rojas Campuzano. Tesis de Grado. Universidad de los Andes Facultad de Administración Bogotá 2005.

(2) CONTENIDO Pág.. INTRODUCCIÓN. 3. 1. DEFINICIONES TEÓRICAS. 12. 1.1 CULTURA. 12. 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4. Qué es la cultura. Bienes Culturales Industrias Culturales (IC) Clasificación del sector cultural. 12 12 14 16. 1.2 TEORÍA D E LOS BIENES PÚBLICOS 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5. 19. Qué son los Bienes Públicos Bienes Públicos Puros e Impuros Externalidades Problemas de la provisión de los Bienes Públicos Caso específico de la Cultura como un Bien Público. 19 20 21 22 26. 2. COMPARACIÓN. 45. 2.1 CASO DE COLOMBIA. 46. 2.2 CASO DE ES TADOS UNIDOS (EUA). 53. 2.3. COMPARACIÓN DE ES TRATEGIAS , CULTURALES EN EUA Y COLOMBIA. MEDIDAS. 2.3.1 Restricción de la oferta 2.3.2 Existencia de externalidades positivas 2.3.3 Argumentos Distributivos. 3. CONCLUS IONES. Y. PO LÍTICAS 58 60 65 72. 87. 2.

(3) BIBLIOGRAFÍA. 92. ANEXOS. 95. 3.

(4) INTRODUCCIÓN. Por medio de este estudio se buscará exponer un modelo de financiación del sector cultural, en el que exista una estrecha relación entre la gestión del Estado, la del sector privado, la sociedad y una legislación específicamente cultural.. Ya que el tema central de esta tesis gira alrededor de la cultura, es necesario empezar por definir y diferenciar los conceptos principales que se mencionarán a lo largo de todo el documento. Para “Cultura” se asumirá como definición, la establecida por la UNESCO 1: “Cultura es el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias” 2. Otro término que es necesario definir y diferenciar del anterior es “Gestión cultural”. Para esto, se usará la definición encontrada en el documento CONPES 31623: “La gestión cultural comprende la articulación, dirección y coordinación de la planeación, ejecución y 1. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO, Conferencia Mundial sobre las Políticas Mundiales de México, Agosto de 1982. Esta definición es también adoptada por la Ley General de la Cultura. Ley 397 de 1997. Título I, Artículo 1°. 3 CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) número 3162, 2002. Lineamientos para la sostenibilidad del Plan Nacional de Cultura 2001-2010 “ Hacia una ciudadanía democrática cultural” 2. 4.

(5) evaluación de programas, procesos, asociaciones, instituciones y actores culturales. La gestión es el mecanismo por el cual el Estado organiza todos los procesos para que cumplan con los objetivos para los cuales fueron formulados. En consecuencia, en épocas de restricciones fiscales la gestión se hace aun más importante como mecanismo para compensar la falta de recursos4”.. Para introducir el tema que abarcará esta tesis, es importante empezar por explicar por qué se ha decidido tratar esta problemática y cuáles son los antecedentes del sector.. La administración cultural en Colombia no había sido centro de discusión y análisis a lo largo de la historia en el país, ya que la gestión cultural es un tema reciente en el ámbito político y público. Las principales razones por las que esto se presenta son: i). La poca reglamentación existente para cultura 5, ii). Los recursos destinados a estos fines han sido muy pocos y, iii). Sólo recientemente se ha venido documentando el funcionamiento del sector.. La administración de la cultura ha sido dejada de lado y por lo tanto su financiación, su funcionamiento y su institucionalidad no han sido tema de discusión constante. Sin embargo, durante la última década, con hechos como la creación del M inisterio de Cultura. 4. CONPES 3162, Op. Cit., p. 19 Es importante acl arar que a lo largo de este documento, para no hacer repetitivo el tema y usar los mismos términos en todo momento, se usarán las palabras cultura, bienes culturales y s ector cultural indistintamente bajo los mismos parámetros y entendiendo que cada uno de estos tiene un signifi cado di ferent e pero a la vez están relacionados entre sí. 5. 5.

(6) (M C) y el auge de eventos culturales en las grandes ciudades como Bogotá, este tema ha venido recobrando su importancia y ha despertado interés en la esfera política.. Durante estos últimos diez años han sucedido cambios importantes. En 1997 se redactó la Ley General de la Cultura, y se creó el M C elevando el rango institucional del sector cultural a M inisterio y aumentando su autonomía, pues deja de ser una institución adscrita a un M inisterio como sucedía con Colcultura.. El segundo cambio importante fue la creación de un plan para la financiación y el fomento de las artes a lo ancho y largo del país con el Plan Nacional de Concertación 6. Por último, se creó el Plan Nacional de Cultura 2001-2010 por medio de un documento CONPES (3162) que regula el papel y funcionamiento de la cultura en el país con el fin de democratizarla y dar los lineamientos principales por los cuales debe guiarse el sector: transparencia y equidad.. De acuerdo a lo anterior es posible ver cómo durante la última década, la gestión cultural ha adquirido una mayor importancia, sin embargo es un sector sobre el cual es muy difícil encontrar información, estadísticas o modelos de funcionamiento y financiamiento exitosos, ya que diez años es muy poco tiempo para obtener la documentación pertinente a todo el sector y para implantar modelos y procesos exitosos con resultados claramente visibles.. 6. El PNC es un plan implementado por el MC para distribuir sus recursos para proyectos culturales y artísticos en todos los departamentos del país por medio de concurso. Anexo 8. 6.

(7) Por esta razón y por el interés que tengo de aportar al desarrollo de una gestión cultural sostenible que haga posible una explotación óptima del patrimonio cultural colombiano y, además fomente la educación en las artes y en la cultura de la sociedad, escogí desarrollar alguno de los sub-temas que pueden ser de interés para las entidades culturales colombianas. Por medio de este trabajo espero poder establecer e identificar algunas alternativas que podrían ser tomadas en cuenta para financiar el sector cultural y algunas de estas instituciones, a partir de la revisión de las normas donde se establecen los incentivos y mecanismos para financiar la provisión de bienes culturales. Quiero hacer especial énfasis en el papel que deberá jugar el Estado (a través de los gobiernos central, regional y local) y el sector privado. Se reconoce el papel protagonista que hoy en día tiene en la financiación y funcionamiento de la cultura como bien público el sector terciario (principalmente Fundaciones y ONG), sin embargo en este trabajo no se analizará este tercer actor.. El entorno cultural colombiano, como se ha mencionado, ha dado grandes pasos en los últimos años; sin embargo, debido a los grandes problemas de desempleo, de violencia y de pobreza es difícil que las instituciones encargadas de la gestión cultural en el país, reciban la planeación presupuestal nacional que deberían y que necesitan., pues los recursos económicos del país deben ser destinados a cubrir las necesidades básicas que son mas prioritarias. Lo que se busca analizar por medio de esta tesis es qué elementos se deben tener en cuenta para implantarlos en otros modelos o alternativas que tienen como objetivo financiar la cultura -artes, patrimonio cultural, educación artística, instituciones culturales y artísticas y sus proyectos-.. 7.

(8) En este tema deben participar tanto el Estado como el sector privado 7, ya que los costos para financiar las artes y la cultura son muy altos y el Estado solo no puede incurrir en éstos, por lo cual es necesaria la intervención del sector privado8. Sin embargo, no puede ser este último sector, el único financiador debido a las características de bien público que tiene la cultura y, por lo tanto, no es posible restringir su oferta por medio de mecanismos de mercado como los precios.. Es importante entender cuál debería ser el papel del Estado y cuál el del sector privado en un país con una situación como la colombiana donde hay muchos problemas más que solucionar y el gobierno central por lo tanto no podrá ser el encargado de financiar en un cien por ciento la cultura.. Con el fin de identificar los elementos más importantes que se deben tener en cuenta al analizar el papel de los diferentes actores en la financiación de la cultura, en este trabajo se realizará una comparación de la normatividad que determina los incentivos y mecanismos de financiación del sector en Colombia y en los Estados Unidos (EUA)9.. 7. Ya se aclaró que en esta función también hace un papel importante el sector terci ario, el cual no se desconoce pero no se desarrolla en esta tesis 8 Ver MISIÓN DE REFORMA INSTITUCIONAL DE BOGOTÁ, “ Instituciones y recursos para vivir la ciudad”,Fainboim, Gandour y Uribe Editores. 2000, p. 8.: Uno de las razones por la que la demanda cultural en Bogotá depende de del apoyo financiero del distrito, son los bajos niveles de inversión y apoyo del sector privado a la actividad cultural. 9 El modelo utilizado por EUA puede considerarse como exitoso ya que por un lado, existe el método usado por la National Endowment for the Arts (NEA) que ha impulsado a que exista una gran diversidad y vitalidad en las artes y que haya una total libertad en los contenidos de estas. Por otro lado, el hecho de que cada estado tenga su propia agencia cultural garantiza que en todos los territorios del país haya presencia de manifestaciones culturales y que estas puedan ser subsidiadas por medio de alternativas no exclusivamente. 8.

(9) Para esta comparación no se utilizó el sistema europeo para la financiación de las artes, ya que éste también ha sido exitoso pero bajo otro contexto, pues la gran mayoría del financiamiento proviene del gobierno central o local, lo cual hace que éste no sea un modelo comparable con la situación colombiana, pues como se mencionó, por diferentes razones el Estado colombiano no está en capacidad de financiar la cultura en su totalidad. Este sistema europeo es centralizado y fijo, y provee una planeación estable para las organizaciones beneficiadas; sin embargo un problema que presenta es que no todas reciben este financiamiento.. El gobierno Norteamericano, por medio de su institución central la NEA, cumple un papel de “Legitimador” ante el sector privado de forma tal que al acreditar a los mejores proyectos que concursen por los recursos y asignarles una donación -mas representativa que necesaria ya que suele ser de un 1% del costo del proyecto-, cumple un efecto multiplicador del dinero que esta institución asigna a dichas organizaciones o proyectos, efecto se ve en las donaciones que hace el sector privado a éstos10.. La hipótesis que se plantea a lo largo del documento es que el sistema que debe implantar Colombia es el que tiene EUA: un Estado más “Legitimador” y menos “Financiador” y un sector privado comprometido con el desarrollo del sector artístico y cultural. Es necesario resaltar y aclarar que este planteamiento no disminuye o le quita importancia al papel del provenientes de recursos económicos públicos, sino también haciendo participes a la comunidad y al sector privado de la región para la conformación del sector cultural. 10 NEA. “ How the United States funds the Arts”, 2004. National Endowment for the Arts. p. vii. 9.

(10) Estado en la cultura; por medio de esto no se está planteando que el gobierno tenga que dejar de ser financiador totalmente, lo que sucede con es que deberá cambiar su función y pasará a ser un actor del sector cultural con objetivos de otro carácter.. Para esto se plantea que el ente central, en este caso el M C, debe organizarse de forma tal que tenga un cubrimiento a nivel nacional, debe encargarse de crear unas políticas culturales que incentiven alternativas de financiamiento que sean fuertes y garanticen el funcionamiento del sector. Deberá formar líderes en temas de gestión y políticas culturales y de esta forma podrá ser una entidad que deje de ser la que subsidia y financia únicamente la cultura en Colombia y pase a tener un papel de regulador, promotor de las artes y de autoridad en el tema en cuanto a los lineamientos a seguir para el funcionamiento del sector. El Estado debería cumplir un papel como multiplicador de los recursos privados, legitimando los proyectos y nuevas ideas que las instituciones públicas apoyen por medio de sus programas, adoptando este modelo de EUA11.. Es en este punto donde el sector privado, el cual deberá estar incentivado por beneficios ya sean tributarios o de otra naturaleza y las personas naturales, deberán, hacer parte del financiamiento de la cultura lo cual requerirá que éstos sientan una mayor conexión con lo que se está haciendo, con los proyectos que están siendo financiados y que exista la información necesaria para entender la importancia de la participación ciudadana y empresarial colombiana en el desarrollo de un sector cultural sostenible.. 11. Ver: MISIÓN DE REFORMA INSTITUCIONAL DE BOGOTÁ. Op. cit. p. 26, nota 63. Se recomienda disminuir el papel ejecutor del Estado, no su rol de regulador ni de los recursos que destina a la cultura.. 10.

(11) A continuación se procederá con el desarrollo de la tesis. En la primera parte se hará una explicación de los temas teóricos y definiciones que enmarcarán la comparación entre los casos de Colombia y de Estados Unidos que forman la segunda parte del trabajo. Esta segunda parte, estará conformada por dos temas principales; el primero un breve resumen sobre el caso del sector cultural en cada uno de los países, y el segundo la comparación en la cual se analizarán las alternativas y modelos de cada uno de los países, para finalmente proceder a la última parte que serán las conclusiones del trabajo.. Por medio de este estudio se busca plantear diferentes medidas para financiar la cultura en Colombia a la luz de lo que ha hecho Estados Unidos con resultados positivos. Sin embargo, como parte de las conclusiones, no se espera que quede definido cual será el mejor método para conseguir y distribuir los recursos. La validación y análisis de cada uno de las alternativas presentadas y del modelo que se puede llegar a plantear a partir de la experiencia que ha tenido EUA, queda abierta a mayor difusión y estudio a través de nuevos documentos que profundicen en éste.. Por último, considero importante mencionar que el desarrollo y la comparación de esta tesis se harán a nivel de las leyes existentes en los dos países, las leyes que reglamentan el sector cultural y que recaudan fondos para el sector. No se consideró realizar un análisis de caso sobre la financiación de alguna institución cultural, esto sería una tesis de otro carácter. Al ser a nivel macro de legislaciones puede darse a diferentes interpretaciones y deliberaciones. 11.

(12) pues de esta forma no se está llegando a conclusiones de forma absoluta, estas quedan abiertas a discusión y a diversas percepciones.. 12.

(13) 1. DEFINICIONES TEÓRICAS. 1.1 CULTURA. 1.1.1. Qué es la cultura.. Para realizar el análisis propuesto para este documento, se empezará por definir algunos elementos o conceptos básicos que sirven para desarrollar la problemática planteada a lo largo de la tesis.. Como ya se dijo en la introducción, el término “Cultura” será definido de acuerdo a lo que establece la UNESCO como tal.. 1.1.2 Bienes Culturales. Para continuar con la definición de un marco teórico que envuelva la totalidad del tema que se va a analizar a lo largo de este documento, se continuará con el acercamiento al término “bien cultural”; qué es, qué implica y cómo operan esta clase de bienes 12.. 12. Para esta tesis, se está teniendo en cuenta la definición de la UNESCO y se están desarrollando temas relacionados principalmente con los bienes culturales tangibles, los intangibles asociados por ejemplo a hábitos de comportamiento o creencias si bien son parte importante del capital cultural de la sociedad no son objeto de estudio en este documento.. 13.

(14) 13 Según lo expuesto por la UNESCO , existen tres clases de bienes culturales relacionados. entre si: los muebles e inmuebles, los edificios de conservación o exposición y los centros monumentales.. Los primeros son todos aquellos bienes muebles e inmuebles 14 que sean importantes para el patrimonio cultural de una sociedad, como por ejemplo: los monumentos de arquitectura, de arte o de historia, religiosos o seculares, campos arqueológicos, grupos de construcciones que generen interés artístico o histórico, obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés artístico, histórico o arqueológico, así como colecciones científicas y de libros importantes, de archivos o de reproducciones de los bienes antes definidos.. El segundo tipo de bienes culturales está compuesto por todos aquellos edificios que sean usados para conservar o exponer los bienes culturales muebles, definidos en el párrafo anterior, como los museos, bibliotecas, depósitos de archivos, así como refugios destinados a proteger en caso de conflicto armado los bienes culturales muebles de la primera clase de bienes definida anteriormente.. Por último, están los centros que comprenden un número considerable de bienes culturales definidos en los dos párrafos anteriores, denominados “centros monumentales”. 13. UNESCO, 1954. “Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado”, La Haya. www.unesco .org. Archivo recuperado el 23 de marzo de 2005. 14 Bienes o cosas inmuebles: las cosas que tienen una localización fija en la tierra de la que no se pueden separar sin detrimento de su naturaleza. Pueden ser inmuebles por naturaleza, de modo natural (árboles), o de modo artificial (casa). Bienes o cosas muebles: Son muebles las cosas transportables de un punto a otro sin que sufran deterioro. Pueden ser: muebles por naturaleza, por analogía, y muebles por exclusión, porque el Código Civil dice que son muebles todos los bienes susceptibles de apropiación que no sean inmuebles.. 14.

(15) Este recuento y la relación entre los diferentes tipos de bienes culturales, ilustran claramente lo mencionado en la sección anterior cuando se establece que para encontrar una definición precisa de cultura para este tema, se deben incluir las artes (o diferentes manifestaciones culturales) y/o los bienes culturales; ya que como queda claro a partir de este momento, estos bienes sirven de soporte y de medio para difundir y expresar las artes en sí (obras, libros, etc. que, de igual forma, son considerados bienes culturales muebles).. Según esta misma institución, “Por bienes culturales generalmente se refiere a los bienes que trasfieren ideas, símbolos y formas de vida. Estos informan o entretienen, contribuyen a crear una identidad colectiva e influyen las prácticas culturales. Son el resultado de la creatividad individual o colectiva –por lo tanto basada en los derechos de autor-. Los bienes culturales son reproducidos e impulsados por medio de procesos industriales y distribución mundial. Libros, revistas, productos multimedia, software, discos, películas, vídeos, programas audio visuales, artesanías y diseños de moda, constituyen ofertas culturales plurales y diversificadas para los ciudadanos15”.. 1.1.3 Industrias Culturales (IC). 15. UNESCO, “ 25 questions on culture, trade and globalisation”, s.f. Pregunta No. 2, se encuentra otra definición igualmente válida y acorde con el tema, de qué son los bienes culturales. www.unesco.org. Archivo accesado el 23 de marzo de 2005.. 15.

(16) La importancia que tienen las IC está directamente relacionada con el tema de la producción y la oferta de los bienes culturales ya definidos en el párrafo anterior, ya que por medio de estas industrias se difunden estos bienes o esta cultura. Para el desarrollo del tema y del marco teórico valdría la pena aclarar y explicar qué son estas IC.. Debido al gran crecimiento que se ha dado en las últimas décadas de las IC, en gran medida debido a los avances en materia de tecnología y comunicaciones y a la globalización y los retos que ésta implica, la UNESCO en 1.982 dio la pauta y lineamientos en el tema bajo los cuales se establecen las IC: “Generalmente este término aplica para aquellas industrias que combinan la creación, producción y comercialización de contenidos que son de naturaleza intangible y cultural. Esos contenidos son por lo general protegidos por leyes de derechos de autor y pueden tomar la forma de bienes o servicios” 16.. También se refiere a las IC dependiendo del contexto como “industrias creativas” o “industrias orientadas al futuro”, en términos económicos o tecnológicos.. Uno de los papeles centrales de las IC es mantener la diversidad cultural y asegurar un acceso democrático a la cultura; porque como se definió, las IC son las encargadas de difundir y masificar las diferentes expresiones artísticas, haciendo posible que todo aquel que quiera acceder a éstas, pueda hacerlo, siempre y cuando tenga las capacidades económicas o beneficios estatales para adquirirlas. Sin embargo éste es un proceso. 16. UNESCO, “25 questions on cultura, trade and globalisation” s.f. Pregunta No. 1 www.unesco.org. 16.

(17) democrático y no limita, de forma distinta a como lo hace el mercado con todos los bienes privados, el acceso a los bienes culturales.. Por otro lado, al funcionar en escalas industriales, las IC tienen un comportamiento acorde a las leyes del mercado, lo cual garantiza la diversidad ya que se busca satisfacer a toda la población y sus preferencias. En el caso específico de Colombia, donde existen grandes diferencias étnicas, culturales y económicas, la diversidad cultural, gustos y costumbres de las regiones son distintos y el mercado de las IC busca cubrir toda esta demanda.. Es necesario mencionar que las IC son de gran importancia dentro de un país, por su poder económico y por ser motores de la identidad, la diversidad, la participación social y la memoria.. 1.1.4. Clasificación del Sector Cultural.. Para entender un poco más a fondo el funcionamiento de las IC definidas, se procederá a clasificarlas lo mismo que al sector cultural, de acuerdo con las funciones que cumple cada subsector y con sus características; de esta forma, también definir también en el estudio en cuales de estas IC o áreas del sector cultural se basará el desarrollo de la tesis, ya que el sector es muy amplio y heterogéneo para tratarlo como un todo, y será necesario establecer ciertos parámetros que delimiten el estudio que acá se planteará.. 17.

(18) El sector cultural se encuentra dividido en un gran número de subsectores; esto si se piensa en las principales industrias y en todas aquellas que dan soporte a la producción y suministro de estos bienes. Sería casi interminable la lista de industrias que pueden estar relacionadas con los bienes culturales en toda la cadena desde la producción hasta el consumo.. Para clasificar el sector están en primer lugar los subsectores que se encuentran asociados con la definición pura de IC, ya explicada. Estos son: radio, televisión, revistas, música, libros, prensa, cine y video.. Los otros subsectores principales de este sector están compuestos por aquellos que cumplen sólo con algunas de las características que implica ser una industria cultural. Estos son: artes escénicas, artes visuales, artesanía, publicidad, educación artística, patrimonio material e inmaterial.. Se puede decir que sólo cumplen algunas de las características ya que con este tipo de bienes es difícil hablar de comercialización de los bienes como tal, o de procesos industrializados.. Según Turrini 17, en primer lugar se encuentran las actividades que hacen parte de las llamadas industrias culturales (tal como se habían definido con anterioridad), entre éstas. 17. TURRINI Alex, s.f., “ Il welfare mix per l a cultura” p. 4 (Documento mimog.). En: Alessandra Merlo, “Management delle institución culturali e artistiche CLEA”, Universitá Luigi Bocconi, 2004. 18.

(19) están el sector editorial, discográfico, cinematográfico, empresas radiofónicas, televisivas, etc. En un segundo plano están las organizaciones operantes en el campo de las artes visuales como museos, galerías, bibliotecas, parques y jardines botánicos y sitios arqueológicos. En tercer lugar se encuentran las organizaciones promotoras de eventos culturales como los festivales, conciertos y exposiciones temporales. Por último las organizaciones que operan en el campo de las artes representativas o “performing arts” tales como teatros y entes líricos, orquestas y grupos musicales, compañías teatrales, danza y mimos, circos y espectáculos viajantes 18.. Como se puede apreciar en la vida diaria en casi todos los países, ciertos sectores de la Industria Cultural son manejados por métodos o leyes del mercado, como cualquier otro bien privado. Estos son en su mayoría los bienes masificados que son provistos por el sector privado y se rigen bajo las leyes de competencia, oferta y demanda que impone el mercado en el sector y según la clasificación hecha en el cuadro del Anexo 1, estas coinciden con el sector de las IC. Este es el caso de la televisión, la radio o el sector editorial que son manejados en gran parte por empresas privadas.. Por lo tanto, este sector no será de gran relevancia durante el desarrollo de esta tesis ya que el conflicto y la discusión que presentan lo público y lo privado en las formas de participación y financiación de los bienes culturales, no están presentes tan tangiblemente. 18. Anexo 1. 19.

(20) en éstas (las IC), como sí en los otros sectores (artes visuales, eventos culturales y artes representativas).. 1.2 TEORÍA D E LOS BIENES PÚBLICOS. Con el fin de analizar la provisión estatal o privada de bienes culturales, en esta sección se buscará conocer el debate existente sobre la provisión de bienes públicos. Para esto, será necesario definir qué es un bien público, identificar sus características y cómo es su provisión para poder establecer en qué medida la cultura es de este tipo y analizarla como tal.. 1.2.1 Qué son bienes públicos. Como definición se puede decir que un bien público es aquella mercancía para la cual la utilización de una unidad del bien por un agente no impide su uso por otros agentes. Para referirse a los bienes públicos es necesario tener presente dos conceptos que son los que dan las pautas para clasificar toda clase de bienes; estos son la Ausencia de Rivalidad y la No Exclusividad19.. 19. Kaul Inge, Grungber Is abelle, Stern Marc A. 2000. “ La cooperación internacional en el siglo XXI”. Oxford University Press, p. 5.. 20.

(21) 1.2.2 Bienes Públicos Puros e Impuros. En el tema concreto de los bienes públicos se habla de dos diferentes grupos: los Bienes Públicos Puros y los Bienes Públicos Impuros que se diferencian de acuerdo a la forma en que aplican las dos características mencionadas en el párrafo anterior.. En primer lugar, los bienes públicos puros son aquellos que no presentan ninguna rivalidad en su consumo y no son excluibles, o sea que cumplen a cabalidad con las dos características típicas de un bien de este tipo.. Por otro lado, encontramos los bienes públicos impuros. Estos son aquellos que solamente satisfacen parcialmente cualquiera de los dos criterios de definición o ambos. A su vez, estos bienes públicos impuros se clasifican en dos tipos:. -. Los que no presentan rivalidad en el consumo pero si son excluibles. Este tipo de bienes son conocidos como Bienes de Club. Lo que esto quiere decir es que si una persona hace uso de cierto bien, no significa que el próximo en usarlo no vaya a obtener un buen resultado, sin embargo no es para el uso de todas las personas. Este es el caso de museos o teatros donde la capacidad restringe el grupo de personas que pueden tener acceso al bien.. 21.

(22) -. Los bienes públicos que no son principalmente excluibles pero presentan rivalidad en su consumo. Estos son bienes de Fon do Común. El acceso a estos bienes está disponible para todas las personas, pero el uso que cada una hace va desgastando el bien y hace disminuir la capacidad de uso de éste.. Otra clase de bienes públicos que no compiten por su rivalidad o su exclusividad son los “Bienes Meritorios. Estos son bienes subsidiados por una organización política ya que la sociedad valora altamente su existencia o consumo, tal como es el caso del arte y la cultura. 20. 1.2.3 Externalidades. Según M erlo, las externalidades son el conjunto de efectos colaterales o externos, producidos cada vez que una acción de un sujeto tiene consecuencias, no sólo sobre el bienestar del sujeto mismo que la ha realizado, sino también sobre el bienestar de cualquier otro actor social. Las externalidades pueden ser negativas o positivas:. -. Negativa: Cuando una persona o empresa emprende una acción pero no sufraga todos los costos de la acción.. 20. Ibid., Cap. 1 y 2. 22.

(23) -. Positiva: Cuando una persona o empresa emprende una acción pero no sufraga todos los beneficios de la acción 21.. Por lo general, la cultura trae beneficios para una sociedad lo que significa que representa una serie de externalidades positivas que serán explicadas mas adelante.. 1.2.4 Problemas de provisión de los Bienes Públicos. Referirse a bienes públicos puede llevar fácilmente a una relación de ineficiencia o fracasos en el suministro, distribución y repartición de los mismos. Este pensamiento común se debe en gran parte a que este tipo de bienes, por no regirse bajo las leyes del mercado común, presenta una gran variedad de fallas y problemas de provisión que hace que se enfrenten situaciones no óptimas para el beneficio de toda una población.. La teoría económica que se encarga de estudiar estos temas identifica dos problemas principales;. -. Beneficio Gratuito (Free Riding). “Es la aversión de los individuos para contribuir voluntariamente al sostenimiento de los bienes públicos” 22, lo cual hace que no exista ningún incentivo para pagar por estos. 21 22. Ibid., p. 6 STIGLITZ, Op. cit., p. 132. 23.

(24) servicios voluntariamente. Por esta razón, las personas deben ser forzadas a contribuir por medio de los impuestos.. Como resultado de este problema del “Beneficio Gratuito” y por lo tanto de que la oferta y la demanda no alcancen un equilibrio, los bienes públicos son insuficientes y los recursos no son asignados de forma óptima.. De acuerdo a lo explicado con el problema del beneficio gratuito, se entiende que las personas no tienen una motivación propia (que no haya sido impuesta por el Estado) para participar y colaborar en la prestación de los bienes públicos.. -. Fallas del Estado. Otro tema importante en cuanto a los problemas que se presentan para el suministro de estos bienes, son las fallas sufridas por parte del Estado.. Existen diferentes fallas tales como la búsqueda de ganancias por parte de los directivos y burócratas, las desviaciones de gastos públicos a favor de segmentos influyentes de población o un estancamiento político entre grupos de interés que compiten entre sí.. Los bienes públicos entonces, pueden ser provistos de distintas formas y diferentes niveles de institucionalidad para tratar de cubrir dichas fallas del mercado y del Estado y optimizar la prestación de estos servicios.. 24.

(25) Los bienes públicos puros, serán provistos por el Estado en su totalidad si así lo implica. Esto se debe a que primero, los individuos no sienten ningún incentivo para incurrir en los altos costos que implica esta clase de bienes ya que no todos se verán beneficiados de igual forma con éstos.. En segundo lugar el Estado a pesar de los costos y de las fallas del mercado que presentan estos bienes, deberá proveerlos pues éstos traen grandes beneficios que permiten el desarrollo y mejora de la sociedad y no puede permitir que sea el sector privado el que los provea, ya que se limitaría el cubrimiento y alcance de estos bienes a quienes estén dispuestos y puedan costearlos y de igual forma se limitarían los beneficios que traen como sería el caso de la defensa pública.. Para los demás bienes públicos, es importante determinar cómo debería intervenir el Estado. Según Besley y Ghatak, la intervención del Estado en actividades económicas puede incluir también sociedades con el sector privado y el tercer sector (organizaciones y comunidades voluntarias) 23. Esto puede dar una primera idea de cuál puede ser una forma de proveer bienes públicos de forma mas óptima.. En este tema aparece un actor de gran importancia para la prestación de esta clase de servicios, que es el sector terciario; por ejemplo ONG’s, organizaciones sin ánimo de lucro o “non-profit”. En los países en vía de desarrollo principalmente, estas instituciones han 23. BESLEY Timothy y MAISTREESH Ghatak. “Public Goods and Economic Development”. London School of Economics, p. 3. 2004. 25.

(26) cobrado un gran protagonismo durante las últimas décadas y han cumplido la tarea de apoyar en algunos casos las tareas del Estado en cuanto al tema de la producción y distribución de los bienes públicos.. Al respecto, Stiglitz menciona dos formas alternativas principales de cómo el Estado puede intervenir en estos temas24:. • Producción pública, se da por medio de: -. Distribución gratuita. -. Distribución por debajo del costo de producción. -. Distribución al costo.. • Producción privada, se da por medio de: -. Subsidios del gobierno a los productores sobre los impuestos.. -. Subsidios del gobierno a los consumidores sobre los impuestos.. -. Distribución gubernamental directa.. -. Regulación gubernamental.. Este análisis que presenta Stiglitz es de bastante utilidad para ilustrar cómo se enfocará el desarrollo en materia de soluciones al problema de la provisión de bienes culturales en Colombia en este trabajo. Debido a que Colombia es un país con altos niveles de pobreza, inequidad, desempleo y violencia principalmente, pretender que el gobierno central 24. STIGLITZ, Op. Cit., p. 131. 26.

(27) colombiano adquiera una responsabilidad económica en el país del tipo de producción público que plantea Stiglitz, asumiendo todos los costos de producción, sería ingenuo ya que antes de pensar en soluciones a las necesidades culturales, hay que solucionar las problemáticas antes mencionadas, sin menospreciar la importancia que la cultura tiene en una sociedad.. Por lo tanto las soluciones planteadas por la “producción privada”, serán las que se revisarán como opciones viables para el caso colombiano. Por medio de la comparación con el caso estadounidense, que ha aplicado exitosamente diferentes regulaciones para garantizar la financiación del arte y la cultura en ese país, se buscará establecer en qué medida éstas pueden ser las soluciones más óptimas para la producción y oferta de bienes culturales en Colombia.. Una vez mas, esto no implica que el Estado y sus instituciones no deban interferir en la producción y la oferta de la cultura; por el contrario, el Estado debe tener un rol central en la organización y regulación del sector, garantizando que las personas en las regiones más apartadas y con mayores problemas de pobreza puedan beneficiarse de bienes culturales. En otras palabras, el Estado tiene un papel crítico en garantizar la provisión eficiente y equitativa de un bien público como la cultura, especialmente en un contexto como el colombiano donde existen múltiples fallas del mercado e inequidad en el acceso (aspectos que se profundizarán más adelante). Es para este tipo de cosas que será importante que el Estado siga haciendo parte y tenga presencia en el tema cultural como se verá en los casos estudiados.. 27.

(28) 1.2.5 Caso específico de la Cultura como Bien público. Una vez ilustrados los principales temas que implica la teoría de bienes públicos, es importante hacer un análisis de lo que sucede con esta teoría en el caso concreto de la cultura. Se realizará este análisis también con el objetivo de demostrar que debido a las fallas, problemas y necesidades que se presentan, es justificable la intervención estatal en la cultura y por lo tanto ésta es un bien público.. Esto es cierto hasta cierto nivel debido a que no todos los bienes culturales se pueden considerar públicos ya que ciertas manifestaciones artísticas o medios de expresión culturales no son percibidos por la sociedad como tales. Esta es una explicación más de por qué las ya mencionadas “IC” no hacen parte de este análisis.. El objetivo de mirar el arte y la cultura bajo esta óptica de tipo económico se encuentra delineado por la gran importancia y el rol de formación que cumplen dentro de una estructura social.. Cada vez más los países y las organizaciones multilaterales - por ejemplo la ONU a través de la UNESCO y el Banco M undial- están reconociendo la importancia de la cultura, de su preservación pero también del estudio económico, de gestión y de financiamientos de ésta. Un ejemplo es como hoy muchas universidades ofrecen programas de estudio y de. 28.

(29) postgrado para temas específicos de gestión cultural, debido a la formalidad e importancia que ha tomado el sector en la administración pública 25.. A partir de la discusión teórica presentada en la sección anterior sobre qué son, cómo funcionan y cómo se clasifican los bienes públicos, se puede comprobar que la cultura tiene este tipo de características y por lo tanto su producción, oferta y suministro deben estar intervenidos parcial o totalmente por parte del Estado. Profundizando en el tema de qué tipo de bien público es la cultura, ya se había mencionado algo anteriormente. Por un lado cabe en la categoría de bienes meritorios ya que como su definición lo dice, es la clase de bienes que el Estado subsidia y que la sociedad valora que existan y que se consuman.. Por otro lado, la cultura puede ser también un bien de tipo club ya que no presenta rivalidad en el consumo y todas las personas que hagan uso de éstos bienes pueden disfrutarlos o beneficiarse de igual manera, sin embargo sí son excluibles. Si se piensa por ejemplo en la capacidad de un museo o un teatro donde no todas las personas pueden tener acceso por la capacidad de los escenarios. Teniendo en cuenta lo anterior, se hace necesario revisar cuáles son las razones para la intervención pública o privada en el sostenimiento de la cultura.. 25. De acuerdo a la página Web www.graduat eschools.com solamente en postgrados en Estados Unidos existen 32 universidades que ofrecen este tipo de programas de administración artística y cultural. Esta misma fuente reporta 6 casos en el Reino Unido, 2 en Canadá y en Australia y 1 en Irlanda y Nueva Zelanda. Esta lista no se considera exhaustiva por lo que se entiende que existen mas programas universitarios en el mundo de este tema.. 29.

(30) 1.2.5.1 Las motivaciones de la intervención pública en el sostenimiento de la cultura.. El consumo de la cultura como se había mencionado proporciona beneficios privados no sólo a aquellas personas que hacen el consumo directo sino que en general favorece todo el entorno y la sociedad en los que se llevan a cabo estas actividades. Estos beneficios existen en niveles lo suficientemente altos para justificar la financiación estatal en este sector como se hace hoy en día en la mayoría de las economías, de alguna de las siguientes formas de financiamiento 26:. a. Financiamiento a los artistas b. Financiamiento a las instituciones artísticas c. Financiamiento a los consumidores -diferenciando quien se beneficia efectivamente del financiamiento y quien lo recibed. Utilización de una mezcla de las diferentes formas de financiamiento.. Los principales motivos o razones por las que el Estado decide o debe intervenir son las fallas que presenta el mercado en la producción y difusión de la cultura. Estas fallas se deben a la naturaleza de bien público que se presenta como ya se definió y a unos efectos específicos los cuales serán mencionados y explicados a continuación.. 26. O’HAGAN J.W., “The State and the arts” Edward Elgar Publishing, UK, 1998. Cap 2 y 3. En: Alessandra Merlo, “Motivazioni e modalitá dell’ intervento pubblico nella cultura”, Universitá Luigi Bocconi, 2001 p. 16.. 30.

(31) • La restricción de la oferta.. Este efecto se presenta debido a que en la sociedad en general no existe un deseo de una oferta exclusiva de arte y cultura por medio del mecanismo del mercado. Una de las razones para esta situación es el nivel de costos en que se debe incurrir para obtener una manifestación artística y cultural exclusiva, lo cual a su vez implica altos precios para estos bienes; en este sentido muy pocas personas estarán dispuestas a incurrir en estos gastos y demandar una de estas formas de arte o cultura. Es por esto que las obras de artistas famosos y cotizados se venden a precios muy altos y no todas las personas por lo tanto, están en capacidad de pagar los altos costos que implica la oferta exclusiva de arte27.. Esta disfuncionalidad en la oferta, hace pensar que si en cambio existiera una libre concurrencia de esta clase de objetos, podría llegar a presentarse una restricción opuesta, o sea restricción de la cantidad de arte y cultura ofrecida, lo que incentivaría una producción con bajos niveles de calidad y se buscaría solamente favorecer la franja más consistente del público y sus gustos. Un ejemplo de esto, es el de los grandes teatros de ópera de EUA que alcanzan un equilibrio económico buscando vender toda la capacidad del teatro, y agotar la existencia (“sold out”) y para lograrlo deben presentar óperas del repertorio clásico que son. 27. En una subasta realizada en Nueva York en 2004, obras de Picasso se vendieron por US $14,7 millones (La obra “Rescate” de 1932) y US$11,7 millones (“Sentada Desnuda” de 1959). Otra obra de Amadeo Modigliani fue subastada por US$1.5 millones, un Renoir por US$5,4 millones y un Matisse por US$2,5 millones. Información extraída del New York Times, edición de mayo 7 de 2004, artículo “Picasso painting sets record for auction sale”. 31.

(32) las preferidas del público y las que seguramente les asegurarán este lleno total y equilibrio económico 28.. •. La presencia de Externalidades positivas.. En la sección anterior se explicó la definición y clasificación de las externalidades. La cultura presenta efectos de este tipo de carácter positivo, lo que implica que el Estado deba tomar partida en la producción de los bienes culturales.. Para el caso concreto de la cultura se pueden identificar cinco tipos de externalidades principales que caracterizan esta actividad.. a. El desarrollo de una identidad, de un prestigio nacional y de una mayor cohes ión social en el interior de un mismo país.. El desarrollo de una identidad nacional y cohesión social está influenciado por la intensidad de las comunicaciones entre los individuos, a la vez influenciada por el nivel de intervención pública en la producción de cultura.. b. El mejoramiento de la vida social.. 28. TURRINI, Op. Cit., p. 7.. 32.

(33) Este efecto a pesar de estar fuertemente influenciado por el arte y la cultura, se produce independientemente del consumo de éstas por parte del público.. El mejoramiento de la vida en una sociedad está influenciado por muchas variables como son el ingreso per cápita, capacidad de adquisición, la educación, el nivel de desempleo entre otras 29. Sin embargo, la cultura como uno de los beneficios que aporta a una sociedad, hace parte de esas variables, que pueden llegar a mejorar el nivel de vida por medio de los conocimientos que da a la población y del sentido de pertenencia e identidad que ayuda a crear en ésta. Sin embargo la cultura sola no es una variable que pueda cambiar la situación de una sociedad; se debe también tener en cuenta la estrecha relación que hay entre educación y cultura, en este caso para entender que entre mayor sea el nivel de educación, mayor será el de cultura y solo así podrán verse cambios positivos en los niveles de vida sociales.. c. La presencia de recaídas económicas positivas (Spillover).. Por definición Spillover es “Cualquier efecto indirecto resultado de una expansión publica30”. De las actividades y los bienes culturales se desprenden una serie de efectos secundarios o indirectos tales como la disminución de los niveles de desocupación, el incremento del atractivo turístico de un determinado territorio y los beneficios de los 29. PNUD. Informe del PNUD sobre la Pobreza 2000. www.undp.org.nl. En este informe se enfatiza la necesidad mundial de combatir la pobreza y distribuir los recursos a personas de bajos recursos para mejorar sus niveles de vida; esto muestra la estrecha relación entre ingresos y calidad de vida. 30 HyperDictionary. http://www.hyperdictionary.com/dictionary/spillover Archivo recuperado el 8 de marzo de 2005.. 33.

(34) cuales gozan las actividades creativas (moda, el diseño y las agencias de publicidad), entre otros. Según M oses31, las comunidades que aprovechan su potencial cultural, están haciendo crecer un mercado más grande que el de la compra de tiquetes de entrada a exhibiciones y espectáculos. Por lo general las personas que asisten a estos eventos, los cuales se definen como “turistas culturales”, realizan compras en los almacenes locales, reservan habitaciones en hoteles y comen en restaurantes locales. Esto demuestra cómo de la actividad cultural se pueden desprender, como efecto indirecto, actividades que crean empleo, generan recursos, incita al turismo y por lo tanto, producen desarrollo en la región.. d. El beneficio derivado de la demanda opcional por las futuras generaciones.. Los actuales consumidores saben que frecuentando los lugares de arte, permiten a las generaciones futuras vivir las mismas experiencias que ellos viven en cuanto incentivan la tutela y la conservación de los bienes artísticos.. e. El desarrollo de una función de “crítica social” de las obras de arte más experimentales e innovadoras.. 31. MOSES Nancy, “ Have a plan, and make the most of arts and culture”, 2001. En: International city-county management association. www.icma.org. Archivo recuperado el 17 de febrero de 2005.. 34.

(35) Sólo puede presentarse en una situación de absoluta libertad del artista o productor. Si la oferta busca favorecer a una parte de los consumidores y sus gustos, de tal forma que los artistas se vean forzados a realizar sus actividades bajo la influencia de la demanda del mercado, y buscando complacer a los demandantes, esto no se puede dar ya que la libertad para realizar las actividades culturales no es total. Por lo tanto, la “crítica social” estará sesgada por esta situación también, pues la mayoría de las veces el público coincidiría y estaría de acuerdo con lo que le están mostrando. .. •. Información imperfecta. Las fallas de información son unos de los efectos más complejos que presenta la cultura ya que hay varias consideraciones para analizar y tener en cuenta. En un mercado normal y eficiente es determinante que no existan beneficios significativos de carácter no privado, asociados con la producción y/o el consumo de un bien o servicio, y que las personas sean informadas adecuadamente de todos los costos y beneficios que están relacionados con éstos. Ya se ha hablado de cómo el consumo de arte implica beneficios no privados que afectan no solo al usuario, afectan también a la sociedad de forma positiva, beneficios de los cuales el consumidor no es consciente a la hora de hacer uso del bien o servicio. Esto está simplemente confirmando la existencia de las fallas informativas mencionadas en el párrafo anterior.. 35.

(36) Otra causa de una información imperfecta en el mercado de los bienes culturales se presenta por la dificultad de juzgar con anterioridad la bondad del espectáculo o de la exhibición de arte en cuestión. Esta asimetría de información a la cual se debe enfrentar el consumidor se deriva por un lado de la imposibilidad de hacer comparaciones con otros bienes o servicios, dada la naturaleza no estandarizada de la experiencia estética y por otro lado de la indeterminación del juicio que se le puede dar antes y después a la calidad del evento al que se asistió.. Si fuera un sistema compuesto en su totalidad por empresas lucrativas y sin participación del Estado, lo que sucedería como respuesta a las fallas de información sería el incremento de los precios, al punto de volverse ineficientemente altos, ocasionado por la necesidad de mostrar un alto nivel de calidad de la oferta.. Por otro lado, las fallas de información ponen en ries go de subestimar el beneficio privado, dado que la naturaleza de la cultura es la de ser percibida y ser útil sólo a través de un consumo repetitivo32. Por estas razones, las preferencias en el ámbito cultural, lejos de ser inmediatas, se construyen en el tiempo y a través del consumo; contrariamente el mercado tiende a satisfacer las preferencias inmediatas, y no a invertir en la construcción de nuevas preferencias.. 32. O’HAGAN, Op. cit., p. 19. 36.

(37) Para dar solución a estos problemas de información puede sugerirse un mayor gasto público en temas de educación en cultura en escuelas y en las sociedades. De igual forma se necesita la existencia de modalidades complementarias de soporte como subsidios, conciertos a bajo precio o ingresos gratuitos en los museos para jóvenes33. La educación en las artes y culturas debe estar destinada en particular a los jóvenes ya que los gustos de estos están en vía de formación.. •. Intervención del Estado y sus fallas en la producción y difusión del arte y la cultura.. De acuerdo a lo que se ha explicado, los bienes culturales corrían con el doble riesgo de tener fallas por parte del mercado pero también por parte del Estado. En esta parte se hablará un poco sobre estas formas de intervención y de fallas en las que puede recaer el Estado como ente administrativo y por lo tanto pasan a ser fallas en la producción y difusión de la cultura.. El Estado puede intervenir en el sector cultural de tres formas: -. A través de la regulación del sector con leyes, normas y reglamentos.. -. A través de la gestión directa de arte y de cultura (gestión de museos, teatros, bibliotecas). 33. Este es el caso de Cinecolombia donde los martes y jueves el ingreso a las salas de cine tiene un precio menor al resto de los días de la semana.. 37.

(38) -. A través del sostenimiento financiero con subsidios, formas de exenciones fiscales para los donantes de las instituciones culturales o formas de incentivo al consumo.. Sin los subsidios públicos, las organizaciones artísticas y culturales deberían sostener altísimos costos fijos y mantener los precios de las entradas a un nivel demasiado elevado. Esto sucedería ya que por medio de estos ingresos se cubrirían los costos de operación en que se incurre al manejar una de estas instituciones como nómina, servicios y mantenimiento que en el caso de las obras de arte, por ejemplo, es muy alto.. Así pues se justifica la intervención del sector público en la producción de arte y cultura y ésta se basa en la naturaleza “meritoria” de los bienes y de las actividades culturales y en la necesidad de evitar las diversas fallas del mercado. Sin embargo no se pretende que sea únicamente el Estado el que intervenga, pues un sujeto único (sea público o privado) no puede producir arte o cultura en modo óptimo garantizando cobertura para toda la sociedad, lo cual hace que se busquen nuevas posibilidades de colaboración entre el público y privado.. El Estado puede incurrir en algunas fallas de igual manera que el mercado, razón por la cual ocurre lo mencionado en el párrafo anterior. La primera falla en la que puede incurrir el sector público es la de comportamientos oportunistas por parte de grupos de individuos (los operadores del sector cultural y artístico) que utilizan el sistema político y administrativo (los funcionarios de las administraciones públicas) para asegurarse ventajas individuales.. 38.

(39) Ejemplos de éstos son los comportamientos clientelistas y corruptos que involucran dineros públicos. Estos tienen como consecuencia una distribución inadecuada de los recursos y fallas en el desarrollo de proyectos de administración pública, debido a razones exógenas al plan a desarrollar y de las cuales no hay control, ya que en la planeación es imposible tenerlas en cuenta.. En segundo lugar se puede hablar de la escasa capacidad de control de los costos, la escasa responsabilidad y la lentitud en la capacidad de respuesta a las necesidades de la colectividad, la falta de transparencia en los criterios y mecanismos de repartición de los recursos o de atribución de los financiamientos, la estandardización de la oferta confrontada a las necesidades siempre nuevas y diferenciadas de las personas. Esto puede darse por problemas de burocracia o de un Estado de tamaño demasiado grande que, primero no puede tener control sobre todos sus entes y territorios y por lo tanto puede prestarse para irregularidades, y segundo hace lenta la toma de cualquier decisión, pues tiene que pasar por un mayor número de instancias para ser aceptada.. •. Argumentos Distributivos. Tal vez las cuestiones distributivas constituyen uno de los temas más debatidos del subsidio estatal. En el caso de un país como Colombia, este debate se acentúa más debido a la situación de pobreza, desigualdad y bajos niveles educativos de una gran porción de la población.. 39.

(40) A través del próximo análisis, será posible entender la estrecha relación que hay entre la cultura, la educación y el nivel de ingresos de las personas.. Un primer tema que se menciona en cuanto a las cuestiones de distribución de los dineros públicos en la cultura, es el hecho que estos financiamientos privilegian algunas formas de arte respecto a otras. Por lo general, las artes cultas son subsidiadas en una mayor cantidad que otras manifestaciones culturales más populares o de carácter industrial 34; esto sucede porque las personas con bajos ingresos, que por lo general quedan excluidas de la oferta cultural 35, tienden a utilizar expresiones culturales relacionadas con el consumo doméstico como la televisión o la radio, las cuales habitualmente no son subsidiadas por los gobiernos: por lo tanto quedan artes cultas que son subsidiadas y son utilizadas por las personas con ingresos mas altos36. Sin embargo, el dilema que se presenta en este caso de distribución de los recursos, es si la mayor forma de la cual se saca provecho de la cultura es por medio de la gente que presencia actos de tipo popular, música en CD o escuchando música en CD, más que participando a eventos en vivo o cinematográficos, por qué no financiar también este tipo de realidades 37.. 34. Ver: MISIÓN DE REFORMA INSTITUCIONAL DE BOGOTÁ. Op. cit. p. 12: Los recursos asignados a la a la cultura en el distrito se distribuyen de la siguiente forma: 44% Alta Cultura, 33% Cultura Cívica, 23% Cultura popular. 35 Ibid., p. 9. 36 O’HAGAN, Op. cit., p.22. 37 En MISIÓN DE REFORMA INSTITUCIONAL DE BOGOTÁ. Op. cit. p. 24, se recomienda que la acción del Estado no privilegie el fomento de la “ alta” cultura y debería concentrarse en el fom ento de la cultura ciudadana y popular ya que esta tiene mayores posibilidades de convertirse en elementos de cohesión, solidaridad y creatividad entre la población mas pobre.. 40.

(41) En esta discusión es claro que se esta hablando de “también este otro tipo de realidades” ya que en ningún momento se trata de no subsidiar o intervenir en las artes cultas, ya que el Estado debe prever que tradiciones culturales fuertes y representativas mantengan su vigencia a través del tiempo, a pesar del desinterés que demuestran muchas veces las personas ante algunas de estas expresiones artísticas; esto es a lo que se le llama patrimonio cultural y es de suma importancia mantenerlo.. Debido a la relación existente entre los ingresos, la escolarización y los consumos culturales de las personas38, se cuestiona cuáles son las barreras del consumo de cultura por parte de las que menos hacen consumo de ésta, que por lo general son las de más bajos niveles de las dos variables socio-económicas señaladas.. Las barreras más comunes son monetarias, ya que existe una relación directa entre el nivel de educación y las entradas económicas. Por lo general, aquellas personas con menores niveles de escolarización son personas que reciben un menor salario. Sin embargo, al hablar de barrera monetaria no se está refiriendo al costo de la entrada o acceso a cierto bien cultural. La barrera monetaria está dada por los pocos ingresos que tiene la población con. 38. Ver Arias Gómez Helmut Yesid & Cháves Castro Alvaro Hernando. “Calculo de la tasa interna de retorno de la educación en Colombia”. Universidad Externado de Colombia. http://www.uexternado.edu.co/facecono/docum entos/pdf/ChavesyArias.PDF. Archivo recuperado el 10 de mayo de 2005. Este documento explica la relación existente entre los niveles de educación y de ingresos. Ver: MISIÓN DE LA REFORMA INSTITUCIONAL DE BOGOTÁ, Op. Cit. p.8.: “ La asistencia a eventos culturales tiene a concentrars e en la población con mayores niveles educativos y de estratos socioeconómicos mas altos”. Por medio de este documento es posible relacionar niveles de estudio y socioeconómicos con acceso a cultura.. 41.

(42) bajos niveles de educación. Este análisis lleva a la conclusión de que éste no es un problema de políticas culturales sino de la distribución del rédito por parte del Estado.. Otro tema importante en cuanto al poco consumo que se hace, parecería ser el contacto que se tuvo durante la infancia con la cultura y el entorno cultural en el que se creció. En realidad este tema es menos relevante de lo que parece. Las personas con niveles de educación mejores y pertenecientes a clases socio-económicas medias y altas, no hacen una gran diferencia en porcentajes de participación con aquellos que durante su infancia les fueron incentivados y tuvieron una constante exposición a la cultura, a diferencia de lo que no la tuvieron 39. Por esta razón, se enfatiza más en el acceso al arte delimitado por barreras monetarias. Esto se debe a que las políticas culturales no han obtenido nunca cambios significativos, en el sentido de que la exposición que se tenga a lo largo de la vida cambie las preferencias culturales, debido al problema de que la mayor parte de los financiamientos públicos se destinan a favor de formas de cultura que no son presenciadas por las personas con un nivel educativo y socio-económico bajo 40.. Sin embargo, una consideración que carece de explicación, y va en contra de las argumentaciones expuestas anteriormente, es que en el momento en que los costos disminuyen (el día con menor costo de ingreso o museos gratis, por ejemplo), el perfil de los consumidores no cambia y no aumenta el ingreso o utilización de estos bienes por parte 39. En: SUDARSKY John. “ El capital social de Colombia”. Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2001, tabla 6.1 se muestra la distribución de la población por clases sociales. De acuerdo a esto, las clases media alta y alta representan solo un 6,8% de la población total, por lo que en Colombia es posible decir que la diferenci a que marca una mayor participación de estas clas es sociales, no marcarían una gran di ferencia en el total de participación a la cultura. 40 O’HAGAN, Op. cit., p. 25.. 42.

(43) de las personas con bajos ingresos económicos. Esto lleva a creer que existen barreras de carácter no monetario que impiden que el acceso a la cultura se haga de una forma masiva. Por ejemplo la tendencia de que la oferta cultural se concentre en las grandes ciudades y no en zonas rurales, es una barrera física 41.. En el caso colombiano, esto ha funcionado siempre así. Ciudades como Bogotá, M edellín, Cali y Barranquilla reciben y concentran un gran porcentaje de los recursos 42 y de las manifestaciones culturales importantes; sin embargo, esto ha venido cambiando durante las últimas administraciones nacionales y se le está dando un enfoque más amplio y de cobertura en todas las regiones del país a las políticas culturales planteadas por el PNC y el Documento CONPES 316243.. Otra barrera es la tendencia de la oferta a satisfacer los gustos dominantes más que las exigencias específicas, sobretodo si esto permite activar economías de escala y por lo tanto reducir costos y aumentar ganancias.. A pesar de toda esta ilustración que se ha realizado sobre el tipo de barreras que se presentan por lo general en cualquier país para el acceso a las artes y la cultura, pareciera ser que el principal obstáculo es la estructura misma de las preferencias de las personas con bajos niveles de escolarización y de clases socio-económicas bajas; y como ya se había 41. Ibid., p. 24. De los $14.300 millones utilizados en el PNC para todo el país en 2004, cerca de $6.200 millones, lo que representa un 43,4% del total de recursos disponibles fueron destinados a estas cuatro regiones, en gran parte debido a los subsidios que se entregan a proyectos de carácter Nacional que tienen un presupuesto fijo cada año. Ver Anexo 9. 43 CONPES. Op. cit. p. 21-30. 42. 43.

(44) mencionado, la composición socio-económica de la audiencia cultural no es un problema de política cultural, es un problema más amplio de distribución del rédito y de la educación.. Como posibles soluciones a estos problemas y barreras de acceso al consumo de la cultura, y también para buscar la equidad de la distribución, se dejan planteadas las siguientes opciones: -. Dar continuidad y potenciar las políticas públicas existentes, dirigidas a garantizar el acceso y a promover la participación en los eventos artísticos acogidos en parte por aquellos que tienen bajos niveles de ingresos y de escolarización. Esto significa, por un lado, invertir en la educación artística y cultural de la población y, por otro garantizar a la población una creciente opción de asistencia a actividades artísticas realizadas por centro operantes en el territorio.. -. Descentralizar la oferta de cultura de las grandes ciudades, logrando una mayor cobertura especialmente en las zonas marginadas, las cuales por lo general en Colombia coinciden con las de niveles de ingresos más bajos. Así se estarán destinando recursos para financiar las artes frecuentadas por estas personas y no solo favoreciendo las artes cultas.. Como resumen final de este capítulo, lo más importante es entender que la cultura en general se comporta como un bien público aunque no puro. Esto implica que el Estado tiene el deber de intervenir en sus procesos de producción y oferta. Por medio de las fallas del mercado (restricción de oferta, información imperfecta, externalidades y argumentos. 44.

(45) distributivos) y las fallas del Estado explicadas, es posible justificar esta intervención estatal.. Sin embargo, se concluye que la solución que puede ser mas óptima para la provisión de estos bienes es de tipo conjunto entre sector privado y público44, haciendo que haya un compromiso y colaboración en las funciones de cada una de las partes, para lograr una provisión con mayor cobertura, trato igual a las diferentes clases de artes y logrando un mayor acceso a la cultura por parte de toda la población. Para esto también es importante resaltar que será necesario formar personas que tengan la capacidad y el conocimiento para enfrentar la problemática planteada, y capaces de liderar el tema buscando las mejores soluciones y alternativas de financiación.. Se debe decir que en el fondo, lo importante además de conocer la problemática y por qué se gestiona de una o de otra manera, es encontrar la forma de optimizar el apoyo y el financiamiento a la cultura.. 44. Como ya se mencionó, el sector terciario es de gran importancia en temas de financiación de la cultura. Sin embargo, este no se está teniendo en cuenta en esta tesis.. 45.

(46) 2. COMPARACIÓN. Después de justificar la intervención estatal para la provisión de bienes culturales y concluir que debe haber participación del sector privado también, se procederá a analizar el caso de EUA para la financiación y la provisión de la cultura con el de Colombia, y así concluir cómo se encuentra el país en el momento (año 2005). También se buscará encontrar alternativas viables para financiar la cultura en Colombia, como conclusión de esta comparación. Esta comparación tendrá como marco de referencia los temas descritos con anterioridad como fallas del mercado y razones por las cuales este sector debe ser manejado tanto por parte del sector público como del privado.. Primero, se procederá a hacer una breve explicación de la situación del sector cultural en cada uno de los dos países. Se expondrá la institucionalidad, la legislación del sector cultural y aspectos sobre el financiamiento.. En segundo lugar se procederá a realizar la comparación de diferentes alternativas de financiamiento cultural en los dos países a la luz de las fallas del mercado. Esta. 46.

(47) comparación buscará proponer opciones para que Colombia implante y gestione la consecución de recursos para la cultura. Los resultados que serán presentados no se basarán en cifras ya que este tipo de información no se encuentra disponible para los dos casos y por lo tanto, no es comparable. Los resultados de la comparación se basarán en la gestión, el tipo de legislación existente y la sostenibilidad de estas medidas.. Como se mencionó, el análisis de las posibles soluciones estará alrededor de la “producción privada” que define Stiglitz como formas de intervenir del Estado, o sea en las que el costo no recae en su totalidad sobre el ente central sino que cuenta con la participación de otros sectores como el privado 45.. 2.1 CASO DE COLOMBIA. De acuerdo al documento CONPES 316246, es posible hacerse una idea de cómo funciona el sector cultural en Colombia; cuáles son sus fortalezas y debilidades y cuáles deben ser las acciones que se deben tomar para mejorar la situación.. Antes de exponer el caso colombiano detalladamente es importante definir qué es la gestión cultural, tema que en general encierra este documento. Para esto, se usará la definición. 45 46. STIGLITZ, Op. cit., 131 CONPES 3162. Op. cit. p. 10-19.. 47.

(48) encontrada en el mismo documento CONPES: “la gestión cultural comprende la articulación, dirección y coordinación de la planeación, ejecución y evaluación de programas, procesos, asociaciones, instituciones y actores culturales. La gestión es el mecanismo por el cual el Estado organiza todos los procesos para que cumplan con los objetivos para los cuales fueron formulados. En consecuencia, en épocas de restricciones fiscales la gestión se hace aun más importante como mecanismo para compensar la falta de recursos47”.. Institucionalidad en Colombia.. En 1968 fue creado Colcultura como el ente encargado de realizar la gestión cultural oficial y como intermediario entre la sociedad civil y el Estado. Esta institución debió asumir la responsabilidad de defender, rescatar, preservar y difundir el patrimonio cultural colombiano. Colcultura existió por 29 años. En 1997 fue liquidado y dio paso a la creación del M inisterio de Cultura (M C). Durante todos estos años de existencia, estuvo adscrita al M inisterio de Educación Nacional.. Con la gestión realizada por Colcultura se logró un fortalecimiento de la institucionalidad cultural, la cual está reflejada en la construcción de casas de la cultura, bibliotecas públicas, museos y la creación de las secretarías o institutos de cultura municipales y. 47. CONPES 3162, Op. Cit., p. 19. 48.

(49) departamentales, que tenían como objetivo desarrollar y crear políticas culturales en todas las regiones.. La nueva entidad (M C) comienza su actividad como “organismo rector de política cultural y asume la responsabilidad de formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política del Estado en materia cultural en concordancia con los planes de desarrollo 48”. La creación del M C es de gran relevancia ya que al obtener el rango de M inisterio, este sector aumentó su autonomía, capacidad de convocatoria e influencia en el ámbito nacional.. Legislación del Sector cultural en Colombia.. En cuanto a la legislación que rige al sector cultural en Colombia, por medio de la Constitución Nacional de 1991 se reconoce que el papel de la cultura es “fundamento de la nacionalidad, como una dimensión especial de desarrollo, como un derecho de la sociedad y como una instancia que identifica a Colombia como un país multiétnico y pluricultural”49. De igual forma, por medio de la creación de la Ley General de Cultura (LGC) ley 397 de 1997, emprendida por Colcultura con el propósito de definir la política cultural, se dio origen al M C.. 48 49. CONPES 3162, Op. cit., p. 8 Constitución Nacional de 1991, 1991, Artículo 7.. 49.