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Última red de Protección Social en España: las Rentas Mínimas de Inserción

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EN ESPAÑA: LAS RENTAS MÍNIMAS DE

INSERCIÓN

UNIVERSIDAD DE VALLADOLID

FACULTAD DE EDUCACIÓN Y TRABAJO SOCIAL

GRADO EN TRABAJO SOCIAL

Autora: Ana Joaquina Martínez Jato

Tutor: Pablo de la Rosa Gimeno

Facultad de Educación y Trabajo Social

Grado en Trabajo Social

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Ana Joaquina Martínez Jato 4ºCurso.

Grado en Trabajo Social

“Quisiera agradecer, en primer lugar, a los profesionales entrevistados que con sus

conocimientos han dotado de valor a este trabajo; también a todas esas personas que

me apoyan día a día y han hecho este trabajo posible; y finalmente, agradecer a mi

tutor su ayuda, paciencia y apoyo en todo momento, los cuales han sido esenciales.

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Ana Joaquina Martínez Jato 4ºCurso.

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ÍNDICE

1. RESUMEN…….……….6

2. ABSTRACT... 7

3. INTRODUCCIÓN ... 8

4. LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN... 9

4.1 Conceptualización ... 9

4.2 Origen, evolución y situación actual. ... 10

4.3 Pobreza, exclusión y RMI ... 15

4.4 En España. ... 21

4.4.1 Contexto y normativa a nivel estatal ... 22

4.4.2 Características de las RMI autonómicas y su normativa. ... 26

4.4.3 Contradicciones, incertidumbres y debilidades de las RMI en un contexto de crisis. ... 33

4.5 Situación actual de las RMI en Europa. ... 36

5. LAS RMI EN LA INTERVENCIÓN SOCIAL PROFESIONAL ... 41

5.1 Entrevistas a 4 Trabajadores Sociales ... 41

5.2 La tipología de los solicitantes. ... 48

5.3 Los tipos de atención ... 50

6. CONCLUSIONES ... 54

7. BIBLIOGRAFÍA ... 56

8. ANEXOS ... 60

8 .1 Gráficos ... 60

8.2 Los diversos modelos de lucha contra la pobreza y los sistemas de RMI en la Unión Europea ... 61

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ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS

1. Tabla nº1: Comparación entre países de la UE y España (2008-2012)………..16 2. Gráfico nº1: Porcentaje sobre la población total de personas en pobreza y exclusión social (AROPE) España (2002-2012)………..……….17 3. Gráfico nº2: Evolución de los perceptores/as de las RMI (2002-2012)……….18 4. Gráfico nº3: Evolución del gasto total y gasto por unidad de convivencia

(2002-2012)………19 5. Gráfico nº4: Hogares con todos sus miembros activos parados y hogares sin ingresos. España (2005-2012)………20 6. Tabla nº2: Resumen de las características de las RMI autonómicas………..29 7. Tabla nº3: Normativa de las RMI autonómicas……….31 8. Tabla nº4: Diferencias en función de los requisitos y generosidad de los

programas………41 9. Gráfico nº5: Evolución de las tasas de crecimiento y desigualdad antes de la crisis (período 1995-2007)………...60 10.Gráfico nº6: Perceptores de prestaciones económicas (evolución

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ÍNDICE DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS EMPLEADOS

 AROPE: “At Risk of Poverty and/or Exclusion”; o ERPE: “Personas en Riesgo de Pobreza y/o Exclusión”.

 CC. AA: Comunidades Autónomas.

 CE: Comunidad Europea.

 CE: Constitución Española de 1978.

 CEE: Comunidad Económica Europea.

 CES: Consejo Económico y Social.

 CyL: Castilla y León

 EAPN: “European Anti Poverty Network” o “Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social”.

 EAPN-ES: Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión social en el Estado Español.

 MAC social: Método Abierto de Coordinación social.

 OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

 PAC: Política Agrícola Común.

 PNR: Programa Nacional de Reformas.

 PROGRESS: Programa Comunitario de Empleo y Solidaridad Social.

 RMI: Renta Mínima de Inserción.

 SS. SS: Servicios Sociales.

 T.S: Trabajador Social.

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1. RESUMEN

Tanto la Unión Europea (en adelante UE) como España han sostenido una lucha contra la pobreza y la exclusión que ha ido evolucionando con el tiempo. A lo largo de los años 80 y 90 se generaliza en el contexto europeo la puesta en marcha de las Rentas Mínimas de Inserción (en adelante RMI), que en España viene a dar cumplimiento a un mandato constitucional.

Este trabajo reflexiona sobre estos programas encaminados a luchar contra la pobreza y la exclusión social mediante la garantía de unos ingresos suficientes para satisfacer las necesidades básicas. Nacidas casi como una cuestión residual, se han convertido progresivamente en uno de los objetivos básicos del proceso de convergencia económica. Aunque en cuanto a resultados, puede afirmarse que no han sido sustanciales, puesto que los porcentajes de pobreza antes del inicio de la crisis se mantenían o se habían incrementado en la mayor parte de los estados europeos. El análisis pormenorizado de las RMI, tanto a nivel europeo como autonómico en el contexto Español, nos lleva a delimitar unas líneas de actuación en el marco del Trabajo Social (en adelante T.S) para combatir la actual crisis económica (que ha puesto de manifiesto, de manera patente, el problema estructural que supone el fenómeno de la pobreza y la desigualdad en el mundo), las situaciones transformadoras de la pobreza y una dinámica de exclusión cada vez más compleja, mediante el trabajo con el usuario, su red y comunidad, con el fin de lograr su empoderamiento.

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Palabras clave: Rentas Mínima de Inserción, exclusión social, pobreza, Trabajo Social, necesidades básicas, crisis económica, empoderamiento, inserción socio-laboral.

2. ABSTRACT

The struggle against poverty and exclusion in both the European Union (hereinafter UE) and Spain has been evolving with the time. Over the 80’s and the 90’s, the minumun insertion income (hereinafter RMI), that in Spain are the compliance of a constitutional mandate, spreads in the european context.

This work is a reflection over the programs whose goal is the struggle against poverty and social exclusion by means of the guarantee of a sufficient income to satisfy the basic needs. From being almost a residual matter in the beginning, it has become progressively one of the basic goals of the economic process of convergence. In terms of results, though, it can be said that they have not been substantials, since the percentage of poverty before the beginning of the crisis maintained or had increased in most European states.

The in-depth analysis of the RMI, both in the European and the Spanish context, lead us to delimit some lines of action in the frame of the social work (hereinafter T.S) to struggle against the current economic crisis (that has put in evidence the structural problem of the phenomenon of poverty and inequality around the world), the processing situations of the poverty and a more and more complex dynamic of exclusion, by means of the work with the user, his network and his comunity, with the aim of achieving his empowerment.

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Key words: Minimal Inclusion Income, social exclusion, poverty, Social Work, basics needs, economic crisis, empowerment, social and labour inclusion.

3. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene por objeto analizar la naturaleza de las RMI junto con las relaciones entre profesionales y usuarios que conllevan, para desarrollar sus potencialidades y hacer frente a las dificultades que se presentan.

En base a lo anterior se plantearon los siguientes objetivos:

 Conocer las condiciones de acceso en las diferentes CC.AA y las consecuencias que de ello se deriva.

 Demostrar la necesidad de un compromiso desde el Gobierno Central, para que no existan diferencias entre las CC.AA, como sucede en la actualidad.

 Demostrar la importancia de este derecho subjetivo en el contexto europeo y señalar algunas cuestiones que sirvan para ampliar el debate y análisis entorno a esta prestación.

Para el desarrollo de este Trabajo Fin De Grado se ha llevado a cabo un proceso de investigación y participación a través de la implicación de algunos actores de los servicios sociales (profesionales) que han dotado a este proyecto de conocimientos sobre la realidad diaria de esta prestación.

Así, en primer lugar, mediante un proceso de investigación se desarrollan las líneas teóricas de las RMI: su conceptualización; su origen, evolución y situación actual; su contexto en España a partir de sus normas a nivel estatal y autonómicas, junto con las contradicciones, incertidumbres y debilidades que estas prestaciones suponen en un contexto de crisis; finalizando con un estudio de las RMI en la UE.

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básicas a nivel nacional y un trabajo con el usuario en red, buscando a partir de ahí el empoderamiento de estas personas.

4. LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

4.1 Conceptualización

Las RMI, también denominadas salarios sociales, son un conjunto heterogéneo de políticas sociales en forma de prestaciones económicas que procuran garantizar unos ingresos indispensables para las familias en situación económica precaria (Moreno, 2000). Estos programas constituyen, dentro del amplio abanico de gastos sociales, los más directamente encaminados a luchar contra la pobreza y la exclusión mediante la garantía de un nivel de ingresos suficientes para satisfacer las necesidades básicas. Además, se trata de programas diversos que tienen como denominador común proporcionar un conjunto de prestaciones para familias o individuos en situación de necesidad (Aguilar, Laparra y Gaviria, 1995; Ayala, 1994).

Por un lado, Ayala (2000) identifica cuatro principios fundamentales que cumpliría un sistema de rentas óptimo: solidaridad (redistribución), inserción (inversión en capital humano), vertebración social (externalidad positiva basada en efectos secundarios que benefician a terceros) y extensión de derechos sociales (bienestar social).

Y por otro lado, Milano (1988) define las características generales de la RMI:

- Es una prestación asistencial, se trata de una prestación subsidiaria, entendiendo subsidiaridad como el propósito normativo de que sus solicitantes acudan a ellas después de agotar todas las demás posibilidades que ofrece el sistema de protección social.

- Diferenciada, porque completa los ingresos de beneficiarios hasta llegar a los topes establecidos. Además, requieren la prueba de medios para obtenerla. - De una cuantía mínima y general, se refiere a unos ingresos mínimos para las

personas que lo necesitan.

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motivo no pueden acceder a las prestaciones de la Seguridad Social existentes o perciben prestaciones insuficientes.

Para concluir con este apartado consideramos preciso añadir que la RMI, no sólo se define como el derecho a disponer de recursos económicos suficientes para satisfacer unas necesidades básicas, sino que también lo hace como el derecho de todo ciudadano o unidad familiar a poderse integrar en el mercado de trabajo en la vida social. Esto quiere decir que tiene un doble objetivo como veremos posteriormente: garantizar un ingreso mínimo a las personas que acrediten su situación de necesidad y favorecer la inserción social de los perceptores.

4.2 Origen, evolución y situación actual.

Las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión en la UE han evolucionado ampliamente, como podremos ver. Han pasado de ser una cuestión residual a ser un objetivo básico del proceso de convergencia económica. Sin embargo, nos preocupa que esa relevancia programática no se haya traducido en resultados sustanciales puesto que, de manera general, los porcentajes de pobreza antes del inicio de la crisis se habían mantenido o incrementado en la mayor parte de los estados europeos. Los primeros pasos de reconocimiento se dan en el Consejo de Europa1: la prestación de los derechos sociales se reconoce en la Carta Social Europea de 1961 (revisada en 1996), recogiendo los derechos a la “asistencia social” (artículo 13) y a los “beneficios de los servicios sociales” (artículo 14). Con el primero, los Estados parte se comprometen a “velar por que toda persona que no disponga de recursos suficientes y no esté en condiciones de conseguir estos por sus propios medios o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por vía de prestaciones de un régimen de seguridad social, pueda obtener una asistencia adecuada”.

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A partir de esta línea de actuación, las primeras medidas de lucha contra la pobreza en España y en la UE datan de la década de los años 70, cuando algunos países del norte de Europa aprobaron los sistemas de RMI, seguidos en los años 80 por otros países del Sur (Comisiones Obreras, 2013). El origen de las RMI, por lo tanto, se sitúa en estos años, coincidiendo en los Estados de Bienestar europeos con el incremento de las cifras de desempleo y siendo este el motivo que impulsó su protagonismo.

Si bien algunos países del norte de Europa desarrollaron estos sistemas de RMI, es necesario señalar que fue posteriormente la RMI francesa la principal expresión en Europa del paradigma del modelo de garantía de ingresos mínimos, puesto que fue el primer país del sur de Europa en establecer un programa que actuase a modo de cierre del sistema de protección social como un nuevo mecanismo asistencial con vocación de atención universal a la población. Así, en 1988 Francia aprobó la Ley con la que estableció la RMI como una modalidad de protección, sellando con ella una influencia decisiva en la evolución de la política social en Europa, presentándose como una alternativa a los sistemas del centro y norte, sustentados en una prestación de naturaleza exclusivamente económica. La RMI delimita dos grandes dimensiones en los objetivos generales de sus programas: la dimensión económica centrada en el objetivo tradicional de garantía de ingresos mínimos a la población sin recursos o con recursos insuficientes y la dimensión social, centrada en el objetivo de inserción de los beneficiarios de esos programas. Esta perspectiva de un vínculo inseparable entre la garantía de ingresos e inserción se impuso rápidamente en el continente europeo tras la aprobación de la RMI francesa, influenciando decisivamente las formulaciones de las instituciones europeas (Sanzo, 2005).

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este principio, en Europa la cuestión de las RMI ha sido escasamente discutida, ya que él afirma la primacía de los niveles estatales o regionales donde las competencias son de los estados miembros o de sus autoridades locales o regionales (como el caso de España). Las instituciones europeas sólo pueden realizar Recomendaciones que impulsen a los Estados a implantar políticas sociales que aseguren la dignidad humana, no imponer legislación vinculante, que requiere una trasposición por parte de los países miembros (Barragué y Martínez, 2012). Posiblemente se trataba de una excusa para no dedicar fondos a esta materia, de lo cual podemos deducir que el motivo fue “la inexistencia de beneficios por parte de ellos”. Cada país también tiene competencia, por ejemplo, en sus leyes agrarias; sin embargo, eso no ha sido problema para que se cree la famosa Política Agrícola Común (PAC), una cantidad ingente de fondos a dividirse entre ciertos países.

En suma, estos tres programas de lucha contra la pobreza no tuvieron efectos prácticos sustanciales en la reducción de la misma (puesto que había aumentado el número de personas que vivían con menos del 50% del ingreso promedio de su país de 1975 a 1985); sin embargo, contribuyeron a lo que en los años 80 se denominó “dimensión social” de la comunidad pretendiendo reforzar la cohesión económica y social.

En la década de los 90 nos encontramos con la iniciativa más importante en el contexto europeo relacionada con las RMI, la Recomendación 92/441/CEE del Consejo, del 24 de Junio de 1992, sobre los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social, que definen por primera vez con cierta concreción la posición comunitaria de la lucha contra la exclusión social, mediante la invitación a los estados miembros a que reconozcan el derecho fundamental de las personas a recursos y prestaciones suficientes para vivir en condiciones de dignidad. Además, el Consejo sugiere que el reconocimiento de ese derecho se haga de acuerdo con una serie de principios comunes (Barragué y Martínez, 2012).

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en definitiva, en el diseño del futuro MAC social (Método Abierto de Coordinación)2 que se aprobó en la Estrategia de Lisboa en marzo del 2000.

Sin embargo, la valoración de la Comisión3 sobre la recomendación de 1992 resaltaba sus escasos resultados y proponía reforzar la relación entre las RMI y su activación laboral, mejorando los dispositivos de inserción laboral de sus perceptores. Se elaboró por ello un nuevo concepto de inclusión activa: el conjunto de procesos sociales e institucionales que desarrollan el derecho de todo ciudadano a la plena integración en la sociedad, al ejercicio de sus derechos sociales y de manera particular a la inserción laboral y social. Para lograr este objetivo las políticas públicas y los agentes sociales e institucionales deben de promover acciones y programas que combinen con un adecuado equilibrio la protección social en un sentido amplio, con el diseño de estrategias que promuevan la participación y protagonismo de las personas en su propio proceso de integración social y laboral(Comisiones Obreras, 2013: 5).

La corrección de la Estrategia de Lisboa (2000) también mostraba carencias y limitaciones. Así, en el Tratado de Niza (2001)4 se propone como aplicación del MAC social la “Estrategia Europea de Inclusión social” con cinco instrumentos de acción: elaboración y aprobación de unos principios comunes dirigidos a luchar contra la exclusión social y la pobreza; desarrollo de Planes Nacionales de Inclusión Social de carácter bianual; elaboración de informes conjuntos sobre la Inclusión Social; desarrollo de indicadores comunes por la CE de Protección Social (creado en junio del 2000); y la puesta en marcha de un Programa de Acción Comunitario para el periodo 2002-2006, que tendrá continuidad con la denominación de PROGRESS (Programa Comunitario de Empleo y Solidaridad Social) creado en 2006 para el marco 2007-2013.

2 Es un instrumento de coordinación política que se venía perfilando desde 1997.

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Informe de la comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la aplicación de la Recomendación 92/441/CEE, de 24 de Junio de 1992, sobre los criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social [COM (98) 774, de 25 de enero de 1999].

4 Por el que se modifican el tratado de la UE, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y

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El siguiente paso se dio en el año 2003, cuando la UE modificó instrumentos de medición de la pobreza, al establecer un nuevo sistema: Encuestas de Condiciones de Vida, siendo su primera aplicación en España en el año 2004. De acuerdo con ello, en el año 2007 siete estados de la UE habían empeorado sus porcentajes de pobreza, seis habían mejorado y dos mantenían sus porcentajes. Así en 2008, cuando se inició la crisis económica, los datos de pobreza en España y en la UE no variaron sustancialmente en relación con la década anterior, como comentábamos anteriormente.

La incidencia de la crisis económica en la evolución de la pobreza y en las nuevas prioridades y propuestas de la UE desembocaron en un proceso continuo de rectificaciones. Por ello, la CE en el 2005 aprueba un nuevo instrumento, el Programa Nacional de Reformas (PNR); y la Agenda Social para el periodo 2005-2010 se revisa en julio del 2008, con la aprobación de la “Agenda Social Renovada. Oportunidades, Acceso y Solidaridad en la Europa del siglo XXI”. Además, el 3 de octubre del 2008 la Comisión aprueba la “Recomendación sobre inclusión activa de la personas excluidas del mercado laboral” (2008/867/CE), sustentándose en tres pilares: renta adecuada, inclusión laboral y/o social y acceso a servicios de calidad.

Estas rectificaciones desembocaron en el reemplazamiento de la Estrategia de Lisboa por la Estrategia Europa 2020 (aprobada por la CE en Junio de 2010), nuevo marco de referencia para la coordinación de las políticas económicas y de empleo de los Estados de la UE, con un nuevo sistema de medición de la pobreza, el indicador “At Risk of Poverty and/or Exclusion” (AROPE) para evaluar la consecución de sus propios objetivos. En el marco de esta estrategia, la Comisión, el 16 de diciembre de 2010, impulsa la “Plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social” definida como un marco europeo para la cohesión social y territorial.

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En definitiva, existe un claro respaldo político de la CE y el Parlamento en la generalización de los sistemas de RMI y la implementación de estrategias globales de inclusión, cuyas líneas de actuación están claramente identificadas y sustentadas en el compromiso de promover una redistribución justa de renta y riqueza. A pesar de ello, sigue habiendo estados, como es el caso de España, cuyos sistemas de RMI y Planes de Inclusión siguen sin ajustarse a los contenidos de las resoluciones y recomendaciones de la UE, como veremos seguidamente5.

4.3 Pobreza, exclusión y RMI.

Consideramos imprescindible detenernos en este apartado puesto que, como hemos señalado, las RMI nacieron para constituirse como un instrumento de lucha contra la pobreza y la exclusión social, aunque se hayan consolidado como un sistema de renta básica elemental para la cobertura de las necesidades vitales (Hernández y Salvador, 2013).

Una primera consideración es que pobreza y exclusión social son dos realidades diferentes y no siempre interrelacionadas. Así, en la década de los 90 se propuso sustituir el término “pobreza” por el de “exclusión social”, con una perspectiva multidimensional que no se limitase a una mera carencia de recursos económicos, incorporando criterios como el de la participación en el mercado de trabajo, en los sistemas de protección social, en la educación y la cultura, acceso a vivienda e incluso participación política. Por lo tanto, las consideraciones de situaciones de pobreza económica se ampliaron hasta incluir otros factores relacionados con la exclusión. Por ello, vamos a utilizar el indicador establecido en la Estrategia Europa 2020, tasa AROPE, por su criterio multidimensional. Sus parámetros indican que una persona en riesgo de pobreza y exclusión social es aquella cuyo nivel de renta se encuentra por debajo del umbral de la pobreza y sufre privación material severa o reside en hogares

5 “Las políticas de inclusión activa deberían facilitar la integración a un empleo duradero y de calidad de

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con baja intensidad de empleo. Este indicador no se aplica a las personas de 60 y más años. Como está armonizado a nivel europeo permite comparar entre países

Tabla nº1: Comparación entre países de la UE y España (2008-2012).

2008 2012

UE 27 España UE27 España

AROPE 23,7% 24,5% 25.9% 28,1%

AROPE Infancia 20,8% 28,2% 21,2% 29,9%

Fuente: Datos del INE y EUROSTAT, publicados en el Plan Nacional de Acción para la Inclusión social 2013- 2016.

Este cuadro es la agregación de personas incluidas en tres conceptos6: pobreza relativa, intensidad de empleo y privación material severa. En el caso del AROPE de la

6 Pobreza relativa:En países desarrollados, como España, una persona es pobre si no tiene el nivel de

ingresos necesarios para satisfacer todas o parte de sus necesidades básicas. Este nivel mínimo se llama “umbral de la pobreza” y se sitúa en el 60% de la mediana de los ingresos de todos los españoles. En 2013 el umbral de pobreza para los hogares de una persona era de 7.040 euros anuales (7182 el año anterior). En hogares de dos adultos y dos menores, era de 14.784 euros (15.082 el año anterior).

Privación material severa: Según la Encuesta Europea de Ingresos y Condiciones de Vida (EU‐SILC) es la proporción de la población que vive en hogares que carecen al menos de cuatro conceptos de los nueve siguientes: no tener retrasos en el pago del alquiler, hipoteca, recibos relacionados con la vivienda o compras a plazos; mantener la vivienda con una temperatura adecuada durante los meses fríos; hacer frente a gastos imprevistos, una comida de carne, pollo o pescado cada dos días (o su equivalente vegetariano); ir de vacaciones fuera de casa, al menos una semana al año; un coche; una lavadora; una televisión a color; y un teléfono. En España (2012) según el INE, la carencia material en los hombres se sitúa en el 16,6% y en el 16,1% para las mujeres.

Intensidad de empleo: El indicador de Baja Intensidad de Trabajo en los hogares (BITH) registra aquellos

hogares sin empleo o con baja intensidad (aquellos en los que sus miembros en edad de trabajar lo

hicieron menos del 20% de su tiempo potencial) con respecto a la población total. En España (2012), el

13,8% de niños y niñas, 14,6% de mujeres y 15,3% de hombres viven en hogares sin personas ocupadas.

Sólo nos superan Hungría, Reino Unido, Bulgaria e Irlanda.

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infancia, mide la población menor de 18 años que vive en hogares en pobreza relativa, privación material o alto desempleo.

En el Gráfico 1 vemos que, en España, la tasa AROPE (2012) es del 28,2% de la población: 13.090.000 personas vivían en riesgo de pobreza o exclusión social. Es importante tener en cuenta que en estos datos se incluyen pensiones, prestaciones por desempleo y otras transferencias sociales. De no hacerlo, la tasa AROPE subiría 12 puntos porcentuales.

Gráfico nº1: Porcentaje sobre la población total de personas en pobreza y exclusión

social (AROPE) España (periodo 2004-2012).

Fuente: Elaboración propia a partir de http://blogs.lavozdegalicia.es/.

En base a este cambio de concepción y los datos del indicador AROPE, podemos afirmar que uno de los rasgos característicos de la desigualdad y pobreza en España es su estabilidad, puesto que el crecimiento económico registrado desde mediados de los 90 y la notable creación de puestos de trabajo que se crearon no fueron acompañados de disminuciones correlativas de las tasas de desigualdad y pobreza7(Barragué, 2012).

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En la actualidad, la crisis económica ha venido a empeorar esta situación, aumentando la pobreza y fomentando la aparición de nuevos fenómenos de exclusión social, discriminación y pérdida de derechos. Las consecuencias producidas por esta situación se perciben en:

- El aumento de las prestaciones que tratan de suplir la falta de ingresos provenientes del mercado laboral8

, doblándose en tan solo 3 años el número de perceptores de prestaciones, pasando del millón y medio en 2008 a más de 3 millones en 2011. Este aumento también se percibe en las RMI, como muestra el Gráfico 2, aunque con cierta moderación desde el 2011, por el endurecimiento de los requisitos, unido a un descenso del gasto por unidad de convivencia y un mantenimiento del gasto total, como vemos en el Gráfico 3.

Gráfico nº2: Evolución de los perceptores/as de las RMI (2002-2012).

Fuente: Elaboración propia a partir de la Memoria del Ministerio de Sanidad y Política Social 2011 y Encuesta de Condiciones de Vida 2012.

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Gráfico 3: Evolución del gasto total y del gasto por unidad de convivencia

(2002-2012).

Fuente: Elaboración propia a partir de la Memoria del Ministerio de Sanidad y Política Social 2011.

- Otra de las consecuencias está en la desigualdad y carencia material entre los ingresos de los hogares9, que se disparó en 2011, llegando al nivel más alto recogido por Eurostat. Esto ha agravado las situaciones de pobreza y desigualdad en España, que ya antes de la crisis estaban más extendidas que el resto de los países de la UE. Uno de los motivos que influyen en esta cuestión es la destrucción del empleo en los últimos 3 años, unido a elevados costes de vivienda y a un importante sobreendeudamiento de los hogares, como se puede ver en el siguiente gráfico:

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Gráfico nº4: Hogares con todos sus miembros activos parados y hogares sin

ingresos. España (2005-2012).

Fuente: Encuesta de población activa INE.

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4.4 En España.

Las primeras iniciativas sobre esta materia en España coinciden con la aprobación de la RMI en Francia (1988) y el Ingreso Mínimo Familiar Vasco (1989), siendo los primeros pasos de un proceso que desembocaría en la introducción de prestaciones similares en nuestras comunidades, inspiradas en la RMI francesa. El elemento original en España y la razón por la que se desarrollaron las políticas públicas de lucha contra la exclusión social y la pobreza desde el ámbito autonómico está en lo que Ayala (2000) ha denominado rechazo del Gobierno Central a implantar una renta mínima nacional a finales de los 80.

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autonómicas se han convertido en la última red del sistema de protección social en España10 (Martínez, 2004).

Como afirmábamos, las RMI parten de un doble objetivo común, sin embargo, la cantidad de recursos disponibles, la filosofía última y las formas de organización del programa difieren entre CC.AA, puesto que el proceso de implantación de las RMI desembocó en 17 modelos diversos cuyo fin es cubrir un nivel básico mientras dure dicha necesidad.

Puede concluirse así que nuestro sistema de garantía de ingresos es razonablemente extenso, aunque también presenta brechas, solapamientos y una oferta desigual de prestaciones que aconsejan uniformizar el sistema con la aprobación de una ley estatal, que debería articular todo el modelo y garantizar el derecho de protección económica a todas las CC.AA, cuya idea desarrollaremos más adelante.

4.4.1 Contexto y normativa a nivel estatal

Para comprender mejor la situación, partimos de la Constitución Española (en adelante, CE), la cual establece que “España se constituye en un Estado Social y Democrático de Derecho” (art.1.1), entendiendo la cláusula de Estado Social en tanto que posee un eminente valor hermenéutico11 que vincula a las autoridades administrativas y judiciales en la interpretación del ordenamiento jurídico. Un dato significativo respecto a este artículo es que los políticos querían poner “España constituye un Estado Social y Democrático de Derecho”. Fue el premio Nobel de Literatura Camilo José Cela, senador por designación real, quien afirmó que debía

10

Existen muchas políticas públicas (educación, sanidad, vivienda) que, aunque no pretenden luchar contra la exclusión social, contribuyen a la reducción de la desigualdad y pobreza, promoviendo la igualdad de oportunidades y mejorando la cobertura social.

11 Tiene ese carácter porque el artículo pide ser interpretado para sacar la verdadera intención del texto

y de quienes lo realizaron, que habitualmente suele ir más allá de lo que pone el texto. El artículo es claro, pero hay diversas formas de llevarlo a la práctica, y habrá que ver si esa práctica está de acuerdo con lo que quiere la Ley.

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constar “se constituye”, especificando que éramos un estado social y democrático de derecho tras la Constitución (ya que antes que no lo éramos).

Siguiendo a Ekkehart Stein (1990), cabe distinguir dos aspectos básicos de dicho carácter hermenéutico: por un lado, el principio de “obligación social del Estado”, esto es, la presunción de responsabilidad pública en materia de prestaciones sociales; y por otro lado, el establecimiento de una “conexión o modulación social de derechos fundamentales”, en el sentido de que se ha de adecuar el disfrute efectivo de los diferentes derechos a las posibilidades reales de cada grupo social, o lo que es lo mismo, reforzar el aprovechamiento de los derechos de los menos privilegiados, lo que entronca a la perfección con el propósito de las RMI. Por ello, podemos afirmar que las consecuencias jurídicas derivadas de la idea de Estado Social obligan a que los poderes públicos aseguren, independientemente de la conducta particular de cada ciudadano, unos niveles mínimos de subsistencia, a través de mecanismos como el de RMI, en coherencia con la dignidad del ser humano (art.10 CE) y los derechos fundamentales que le son inherentes (Barragué y Martínez 2012).

Lo que pretendemos con esta breve contextualización es no apartar a España de su marco de actuación basado en el Estado de Bienestar12 y la economía mixta de mercado, donde este fija la producción y el precio de bienes y servicios, mientras que los poderes públicos promueven condiciones para el progreso social y económico, para así conseguir una redistribución equitativa de la renta y garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de desprotección y necesidad.

Mediados los setenta, este modelo comienza a erosionarse y es habitual la crítica de que la factura para las instituciones del bienestar, en términos de deuda pública, pérdida del espíritu emprendedor e ineficiencia económica, era excesivamente onerosa. Luego vendría la crisis del petróleo (1973), que produjo una ruptura con la seguridad; posteriormente, las crisis de los 80, 90 y la actual, y con ellas una reducción progresiva de la inversión en la provisión de bienestar y simultáneamente un aumento de las tasas de desempleo.

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La consecuencia generada a partir de esta nueva situación del Estado de Bienestar es la aparición de nuevas políticas destinadas a subsanar este problema, cuyas medidas se denominan Planes de Lucha contra la Exclusión Social. En estos planes están las RMI y para tener claro dónde se sitúan hay que partir de la distribución de competencias, que se pueden observar en los siguientes artículos de la CE:

- El art. 2 de la CE y el principio de solidaridad; se consagra como principio informador de todo el sistema autonómico y que debe conducir a un concepto de cooperación que impide hacer aquella lectura simple de exclusividad de competencias.

- El art. 9.2 CE ordena a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social de nuestro país. Es el que está motivando al legislador para que contemple medidas de protección específicas para aquellas personas que, por circunstancias diversas, se encuentren en situaciones de dificultad y exclusión social.

- En algunos aspectos el art. 9.2 de la CE se vincula íntimamente con el art. 35 CE, que consagra el derecho al trabajo, puesto que las personas particularmente desfavorecidas, en situaciones de marginación o exclusión encuentran especiales dificultades para acceder al mercado de trabajo, debido a sus carencias: educativas, sociales, económicas y cualificación laboral.

- Asimismo, el art. 40 CE reconoce el derecho al progreso económico y social junto a una distribución regional y personal de la renta equitativa.

- Mientras que el art. 41 CE insta a los poderes públicos a mantener un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente de desempleo.

- Los arts. 148 y 149 de la CE , al tratar del Título VIII “De la organización territorial del Estado” disponen:

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legislativas autonómicas sobre los ingresos mínimos se encuentra, por lo tanto, en el art. 148.1.20 de la CE, que establece: “Las CC.AA podrán asumir competencias entre otras en materias de Asistencia Social, también los estatutos de autonomía si bien con algunos matices”13.

o El Estado tiene competencia exclusiva sobre ciertas materias, entre las que señalaLa legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CC.AA” (art. 149.1.17 CE).

o El principio de solidaridad y el que recoge el artículo 149.1.1 de la CE “El Estado regulará las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. En este sentido, no debe entenderse de forma que quede desvirtuado el reconocimiento y la garantía del “Derecho a la autonomía de las nacionalidad y regiones” (art. 2 CE). En definitiva, la instauración de un sistema de garantía de ingresos mínimos en toda España viene a dar cumplimiento a un mandato constitucional por el que se encarga a los poderes públicos el aseguramiento de la procura existencial de todos los ciudadanos, a la luz de la dignidad que les es inherente, que estimula a la vez la persecución de una igualdad real aun no conseguida (Alzaga, 1997; Barrragué y Martínez, 2012). Además, el establecimiento de un sistema de garantía de ingresos no es únicamente el cumplimiento de la obligación jurídica que emana de la cláusula de Estado Social del que hablábamos en un principio (art.1.1 CE), sino que también es el resultado necesario al que conduce el establecimiento, por parte del constituyente, de “La dignidad de las personas como fundamento de orden político y de la paz social” (art.10 CE), así como “La obligación que corresponde a los poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas” (art. 9 CE). Sin embargo, como hemos

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Freire O. (1997). La Renta Mínima Garantizada: a caballo de la asistencia, la seguridad social y la

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visto, la regulación de una política pública en un Estado complejo como es España, requiere también dar importancia al reparto competencial que establece la constitución para así comprender la regulación de la garantía de ingresos mínimos en todo el estado.

4.4.2 Características de las RMI autonómicas y su normativa.

Cuando se trata de competencias exclusivas14, les corresponde a las CC.AA la potestad legislativa, reglamentaria y administrativa, incluida inspección y revisión. Así, el poder de decisión del que disponen en esta materia (asistencia social), es de auténtico poder soberano (Martínez, 2004). A pesar de esta exclusividad hay que tener en cuenta una serie particularidades:

- Respecto a Ceuta y Melilla, sus Estatutos no les confieren competencias exclusivas. En materia de “asistencia social” (art. 21) la competencia comprenderá facultades de administración, inspección y sanción y la potestad normativa reglamentaria. Son, por tanto, competencias de ejecución, caso particular de las competencias compartidas.

- En el caso específico del País Vasco, hay que tener en cuenta que los Territorios Históricos (gobernados por las Diputaciones Forales) tienen su propia atribución de competencias, que en la asistencia social se refieren a competencias de ejecución, sin perjuicio de la acción directa del Gobierno Vasco.

- A su vez, las Corporaciones Locales poseen competencias en materia de Asistencia Social, reguladas por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985 del 2 de abril, actualmente en proceso de revisión sustancial. En ella se establece que el Municipio ejercerá competencias en la prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social (art. 25.2).

14 El concepto exclusividad es sinónimo de reserva absoluta de todas las potestades públicas sobre

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También afirma que los Municipios (por sí mismos o asociados) con población superior a 20.000 habitantes deberán procurar, en todo caso, la prestación de SS.SS (en adelante Servicios Sociales).

En base a estas particularidades, podemos afirmar que las RMI autonómicas, como ya anunciábamos, se deslindan del resto de medidas de protección social por el ámbito institucional en el que se regulan, las CC.AA, y por su articulación en los sistemas de SS.SS.

La compleja organización de las prestaciones asistenciales en España aconseja entonces el estudio pormenorizado de las RMI autonómicas y sus diferencias territoriales, mediante un estudio comparativo de las diversas regulaciones y un resumen de sus principales características, como paso previo para valorar la eficiencia del sistema en la reducción de la pobreza, exclusión social y desigualdad. La diversidad y complejidad de este sistema se manifiesta en sus características, cuantías, requisitos y duración, entre otras cuestiones. En la tabla nº2 vemos cómo:

- En lo que se refiere a la duración de las RMI, únicamente Asturias, Cantabria, Castilla y León y Madrid no tienen limitado el tiempo de percepción, aunque está sometido a una revisión anual.

- En cuanto a las cuantías de las prestaciones básicas, oscilan desde los 300 euros (Murcia) a 658 (País Vasco) o 641 (Navarra). Luego existen diferencias muy notables.

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seguir por parte de las CC.AA si se quiere conseguir que un amplio colectivo de las personas pueda beneficiarse del acceso a las prestaciones.

- En cuanto a la edad mínima del perceptor, oscila entre los 18 años de Aragón y Extremadura y los 23/25 años de todas las demás.

- En lo que se refiere a la prueba de rentas exigida, la mayoría la sitúan en disponer de ingresos inferiores a la propia cuantía de la RM o a un porcentaje (70%. 75% u 80%) del IPREM15.

- Respecto al empadronamiento previo exigido por todas las normas autonómicas, las que contemplan un periodo mayor son las de Castilla la Mancha y la Comunidad Valenciana con 24 meses.

Estas dos últimas observaciones se pueden ver en el Informe de las RMI 201116, dado que no se encuentran en la siguiente tabla.

15 Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) es un índice empleado en España como

referencia para la concesión de ayudas, becas, subvenciones o el subsidio de desempleo entre otros.

16 Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e Igualdad (2012). Informe de RMI. Año 2011. Recuperado

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CCAA

CONSTITUCIÓN DE LA UNIDAD DE

CONVIVENCIA

PERIODO DE RESIDENCIA

DURACIÓN DE LA PRESTACIÓN

CUANTÍA

BÁSICA EDAD MÍNIMA

POSIBILIDAD DE AYUDA DE EMERGENCIA

Andalucía 1 año 1 año 6 meses prorrogables 397,67 25 años Si

Aragón No se exige 1 año 1 año renovable 441,00 18 años Si

Asturias 6 meses 2 años No limita tiempo. Revisión

anual. 442,96 25 años No

Baleares 6 meses 6 meses 1 año 417,30 25 años

No (Ibiza) Si (Menorca,

Mallorca)

Canarias No se exige 3 años 1 año 472,16 25 años No

Cantabria No se exige 1 año 2 años. Revisión anual 426,01 23 años Si

Castilla y León No se exige 1 años Mientras persistan las

condiciones. 426,00 25 años Si

Castilla la

Mancha 1 año 2 años 6 meses prorrogables 423,,70 25 años Si

Cataluña 1año 2 años 1 año 426,00 25 años Si

C. Valenciana No se exige No se estipula

en la ley 3 años 385,18 25 años Si

Ceuta 6 meses 1 año 1 año 300,00

25 años (excepción menos si tiene

menores o discapacitados a

cargo, o 18 y 25 Tabla nº2: Resumen de las características de RMI

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años en situaciones especiales tales como orfandad absoluta o tutelado

por la ciudad)

Extremadura 6 meses 1 año 6 meses. Se puede renovar

una sola vez 399,38

18 años y 16 años emancipados o

desprotección

Si

Galicia No se exige 1 año 1 año 399,38 25 años Si

La Rioja 1 año 1 año 6 meses prorrogables 372,76 25 años Si

Madrid 6 meses 1 año

Mientras que se cumplan los requisitos. Revisión anual

375,55

25 años (excepción menos: menores o

personas con discapacidad a

cargo)

No

Melilla 18 meses 2 años(IMI)

6 meses (PBF)

1 año(IMI)

6 meses (PBF) 384,84 25 años

Murcia No exige 1 año 1 año 300,00 25 años Si

Navarra No exige 2 años

6 meses prorrogables a 2

años 641,40 25 años Si

País Vasco. 1 año 1 año 2 años 621,41 23 años Si

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Por otra parte, la tabla nº 3 contiene la normativa en las diferentes CC.AA y en él podemos ver cómo sólo el País Vasco, Murcia, Navarra, Castilla y León y Extremadura, garantizan esta prestación como un derecho subjetivo. Se puede observar también cómo muy pocas han adaptado su normativa a la crisis, lo cual viene relacionado con que sólo 10 CC.AA tienen reguladas por Ley los sistemas de RMI, mientras que el resto lo tienen por normas de inferior rango, Decreto u Orden. Por eso creemos que sería conveniente abrir un proceso de reforma legislativa en el que se incorporaran las demandas de los ciudadanos de cada región y las innovaciones técnicas de los últimos años para conseguir que las RMI fueran realmente un derecho subjetivo de los perceptores que cumpliera los criterios establecidos por las recomendaciones de la UE (Martínez, 2004).

Tabla nº3: Normativa de las RMI autonómicas.

CC.AA DENOMINACIÓN LEGISLACIÓN

Andalucía Ingreso Mínimo de Solidaridad D. 2/99

Aragón Ingreso Aragonés de Inserción

Ley 1/93

D.57/94 (modificado por D. 179/94 y D. 125/09)

Asturias Salario Social Básico Ley 4/05

Resolución 15/3/06

Baleares Renta Mínima de Inserción

D. 117/01. Regula la RMI y programas de inserción

socio-laboral

Canarias Prestación Canaria de Inserción (PCI)

Ley 11/07 (modificada por la Ley 11/10)

D. 136/07 Orden 10/2/10

Cantabria Renta Social Básica Ley 2/07 (Dº y SS.SS)

Castilla – La

Mancha Ingreso Mínimo de Solidaridad

Ley 5/95 D. 179/02 Orden 21-12-06

Castilla y León Renta Garantizada de Ciudadanía

Derecho Subjetivo

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CC.AA DENOMINACIÓN LEGISLACIÓN

Cataluña Renta Mínima de Inserción (PIRMI)

Ley 10/97 D.384/11

Ceuta Ingreso Mínimo Social Reglamento, 2-11-2010

Extremadura Renta Básica Extremeña de Inserción

Derecho subjetivo Ley 3/13(primera vez)

D. 142/13

Galicia Renta de Integración Social (RISGA)

Ley 9/91 modificado por Ley 1/99 y Ley 16/04

D. 374/91

Madrid Renta Mínima de Inserción Ley 15/01 (art.5 Ley 8/12)

D.147/02

Melilla

1. Ingreso Melillense de Integración (IMI)

2. Prestación básica familiar. (PBF) Emergencia social para

Necesidades Básicas.

D. 2772 de 18 de mayo de 2009 D. 5637 de 20 de septiembre de

2012

Murcia Renta Básica de Inserción

Derecho subjetivo Ley 3/94

Orden 16/9/94 (IMI) y Orden 20-10-06 (actualización)

Navarra Renta de Inclusión Social (RIS)

Previsión Ley Foral 15/06 (Dº subjetivo)

Ley foral 1/12 Orden foral 58/12

Orden 193/13

País Vasco Renta Garantizada de Ciudadanía

Derecho subjetivo/Lambide Ley 18/08 y Ley 4/11

D. 147/10 La Rioja

Ingreso Mínimo de Inserción

Ley 7/03 D. 3/05 (D.24/01)

D. 31/11

Comunidad

Valenciana Renta Garantizada de Ciudadanía

Ley 9/02 D. 93/08

Orden 31/7/08 y Resolución 18/8/09 Fuente: Elaboración propia a partir de: Hernández, A. y Salvador, M. J. (2013) e Informe de las

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Finalmente, a partir del Informe sobre la evolución de las RMI desde el comienzo de la crisis (2008)17 podemos además incluir unas conclusiones generales: a lo largo de la crisis, la duración de la prestación en sentido de ampliarla, y la prueba de rentas han sido los dos elementos modificados en mayor medida; en la actualidad predominan los cambios restrictivos de las condiciones de acceso y en la limitación de la protección; y el incremento de los perceptores se viene moderando por el endurecimiento de los requisitos. Así, mediante la observación de las características, normativa y actualidad de las RMI autonómicas, podemos afirmar que existe una diversidad y ésta hace que en cada una exista una complejidad unida a un tipo de población diferente, lo que quiere decir que “se puede ser más afortunado en función de esta prestación según la CC.AA en la que nos encontremos”. Esto manifiesta la necesidad de una ley general a nivel estatal que establezca unos mínimos para todos y podría ser la principal medida que promoviera el cambio de esta situación de diversidad y desigualdad entre CC.AA.

4.4.3 Contradicciones, incertidumbres y debilidades de las

RMI en un contexto de crisis.

África Martín (2007), trabajadora social (T.S), señala en un estudio cómo desde una perspectiva ideológica, desde la política social, la RMI ha supuesto un avance con respecto a su antecesor el IMI, ya que ahora se establece como una prestación de derecho social de los ciudadanos (en algunas CC.AA). Este avance está favoreciendo un cambio de actitud tanto en los profesionales como en los usuarios. No obstante, en la práctica diaria de la aplicación de las Leyes, en cada CC.AA la respectiva, los profesionales tienen que afrontar algunas contradicciones e incertidumbres que le acompañan. Entre ellas si es un instrumento terapéutico que implica confirmación de las necesidades y confrontación a través del programa de inserción; si bien por el contrario es una forma de controlar y fiscalizar a los beneficiarios; o si es una forma de gestionar los apoyos, una forma de generar autonomía o por el contrario dependencia.

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Cáritas. (2013). La Fragilidad de las RMI. Informe sobre la evolución de las RMI desde el comienzo de la

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Con respecto a la Leyes existentes, una de las contradicciones a las que hace referencia esta autora es al hecho de que el establecimiento de las obligaciones de los beneficiarios desvirtúa el carácter de derecho social que se quiere dar a esta prestación. Esto a los T.S nos sitúa en una profunda paradoja de la que es difícil salir, por lo tanto tomar conciencia y distancia de las limitaciones de la Ley y las propias de los profesionales que la aplicamos, es quizá una cuestión sobre la que se debe reflexionar.

Otra contradicción que existe está en que se debe personalizar el tratamiento (intervención social) en cada caso y se reconoce que “en ocasiones, la RMI deberá concederse sin mayores condicionamientos”18. Tanto en la primera parte como en la segunda queda implícita la intervención del profesional de referencia (el T.S de los SS.SS).

Estas contradicciones generan a su vez incertidumbres: el T.S acuerda un programa de inserción con el beneficiario y si valora que existe un caso en el que no debiera tener la obligación de cumplir con ningún programa, lo eleva a la Comisión de Valoración que es la que determina estos casos. Es decir, el beneficiario puede tener la suerte o no, de dar con un profesional que acierte con un Programa de Inserción que le ayude, y que realice un adecuado “acompañamiento social”, y el profesional puede tener la suerte o no, de que iniciado este proceso habiendo propuesto o solicitado a la Comisión de Valoración, se dé bien la exención de la obligación a realizar el Programa de Inserción; o bien la suspensión o extinción por el incumplimiento injustificado de las medidas acordadas en éste; y finalmente que la citada Comisión le responda con el plazo y acierto adecuados.

Otra incertidumbre en la que estamos sumidos los trabajadores sociales se basa en “cómo podemos pedir a alguien que cubra sus necesidades básicas con una prestación económica que no llega ni para pagar el alquiler, a la vez de ganarnos su confianza para llegar a una relación de vínculo que sea la base sobre la que establecer el proceso de

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integración de esta persona”, es decir, en ocasiones podemos sentir que “engañamos” a la persona puesto que lo que le ofrecemos “no le alcanza para su mínimo vital”. Por eso somos conscientes «del poder» que los T.S ejercemos sobre los beneficiarios de las RMI en los sentidos que mencionábamos anteriormente “ganarnos su confianza haciéndole creer que le garantizará un mínimo vital y su plan efectivo de inclusión en la sociedad y el mercado de trabajo”, sin embargo, afortunadamente este aspecto ha quedado más o menos neutralizado con el paso de IMI a RMI.

Sanzo (2005) por otro lado se centra en los problemas internos de las RMI, siendo el principal problema su consideración como un modelo de solidaridad condicionada, es decir, el acceso a las ayudas no sólo está condicionado a la ausencia de recursos sino a una efectiva disponibilidad personal y familiar para la inserción, cuyo objetivo entonces ya no es únicamente garantizar las necesidades económicas básicas sino sobre todo resolver los problemas de fondo que impiden una correcta inserción social y laboral. Esto requiere un compromiso expreso por parte de los beneficiarios en tanto que a los principios clásicos de comprobación de recursos, subsidiaridad y complementariedad, se le añaden unos nuevos principios de disponibilidad (estar capacitado y dispuesto) en relación con acceso al trabajo y su participación en los programas de inserción.

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Finalmente Hernández (2011), T.S que aborda estas prestaciones desde su puesto de trabajo, considera que la principal crítica a las RMI se basa en que “queda pendiente el desarrollo de una herramienta imprescindible en la creación de empleo y riqueza y son las políticas públicas integrales de empleo para la ciudadanía”. Además según Hernández y Salvador (2013) algunas de las debilidades inherentes a las RMI actualmente vigentes en el contexto español son:

 Falta de vinculación con las políticas activas de empleo.

 Ausencia de una red nacional homogénea, coordinada y en interconexión.

 Baja intensidad protectora y pérdida en la extensión (insuficiente cuantía y endurecimiento de los requisitos con la crisis económica).

 Falta de una Guía de Trabajo Social para una “inclusión social activa”.

 Ausencia de políticas complementarias y transversales (vivienda, mujer y conciliación familiar).

 Necesidad de flexibilidad en la inserción (conexión con el sistema de empleo). Ante esta situación las autoras consideran que se precisa de la concepción de un sistema de RMI que responda a la naturaleza social de protección a los colectivos con especiales dificultades de inserción socio-laboral y que dé cobertura a los nuevos perfiles que bordean la pobreza y la exclusión social de forma coyuntural, así como a las nuevas realidades y demandas de colectivos muy numerosos como los jóvenes sin empleo e inmigrantes.

4.5 Situación actual de las RMI en Europa.

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- La lucha contra la exclusión social es uno de los seis objetivos de la política social de la Unión Europea, según el art. 136 del Tratado de la CE. Para ello se ponen a disposición otras políticas e instrumentos comunitarios complementarios que contribuyen de igual modo a este objetivo.

- Otro dato a tener en cuenta es, como afirmábamos al principio, que la Recomendación 441/92/CEE del Consejo relativa a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social, contiene criterios comunes en cuanto a la RMI y las prestaciones sociales vigentes actualmente en los Estados miembros y aplicados a escala nacional mediante diversas medidas.

- Los principios comunes que recomienda respetar están basados en el respeto de la dignidad humana de toda persona que no disponga, por sí misma o en su unidad familiar, de recursos suficientes. Para las personas mayores civiles y cuya edad, salud y situación familiar les permita ejercer una actividad profesional, el disfrute de este derecho se supeditará a la disponibilidad activa para el trabajo. El derecho no tendrá límite de duración mientras que se mantengan las condiciones de acceso y deberá ir acompañado de medidas que favorezcan la integración social económica y social de los beneficiarios.

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En base a esto, Zalakain (2014) en el “Informe FOESSA” nos señala cómo los Estados miembros han desarrollado cada uno su propio sistema de RMI basándose, desde al menos 1992, en la primera Recomendación de la CE sobre la inclusión de la dimensión social en el proceso de integración europea. Estos sistemas han formado parte del núcleo duro de las políticas sociales y por ello se detectan una serie de tendencias comunes en su diseño organizativo y en sus planteamientos conceptuales:

- El carácter hegemónico del paradigma de inclusión. El interés por la activación es característico de los países occidentales, plasmado en dos elementos: una mayor vinculación entre políticas sociales y de empleo, y una mayor tendencia al establecimiento de restricciones, limitaciones, contrapartidas y condiciones sobre los perceptores de las prestaciones. Este paradigma de la activación ha sido objeto de críticas por su énfasis en la responsabilización individual sobre las situaciones de pobreza y desigualdad, que desatiende a las condiciones estructurales de estos procesos, y al individualizarlos, oculta la naturaleza política.

- Rentabilización del empleo y protección de trabajadores pobres basada en las políticas de “making work pay” o rentabilización del empleo, dirigidas a convertir la inserción laboral en una opción atractiva o rentable, tanto para los perceptores de las RMI como para las personas inactivas. Su desarrollo se relaciona con la teoría de la “trampa de la pobreza” que requería establecer incentivos positivos y negativos, para forzar el paso de la inactividad a la actividad, pero también con la extensión del fenómeno de los trabajadores pobres, que cuestiona la capacidad inclusiva del empleo asalariado. Al margen de si esto es real o no, lo cierto es que el desarrollo de estas políticas de forma adecuada pueden tener un impacto positivo en términos de estimulación de la inserción laboral y en la protección de los trabajadores de bajos salarios.

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resto de deducciones, pero si la deducción es superior a la cuota o las retenciones practicadas se le convierte en una transferencia neta que le abona al contribuyente. También rompe con el principio diferencial en el que se basan los sistemas tradicionales de RMI como los “in work benefits”. La valoración de estos programas es objeto de debate y depende del objetivo de valoración y de las muy variadas opciones adoptadas en cuanto a diseño.

- El paradigma de la inversión social. Hay un cambio del énfasis, de unas políticas orientadas a la reparación a otras orientadas a la preparación. Las políticas buscan tanto el desarrollo del capital humano y el aprovechamiento eficiente del capital, como la consecución de mayores cuotas de inclusión social, fundamentalmente mediante el acceso al mercado laboral de grupos tradicionalmente excluidos. En la práctica no se ha impuesto con rotundidad y se ha cuestionado el hecho de que implique una mayor atención de aquellos que precisan, dada su situación, más reparación que preparación.

- Integración y simplificación. Destacan en la mayor parte de los países de Europa dos tendencias de interés: por un lado, una tendencia a la descentralización otorgando una mayor autonomía a las unidades subestatales (caso de España); y la tendencia a la racionalización del sistema de prestaciones. Esta tendencia se vincula a la simplificación del sistema y su correcta integración en el conjunto de las políticas de protección Social.

En cuanto a la legislación de los países europeos sobre la garantía de ingresos mínimos19, se observan tres conclusiones que actúan de manera desigual, puesto que hay que tener en cuenta que están influenciados en parte por el Estado de Bienestar predominante en cada lugar20. Así, el cambio que se ha producido en los últimos años se dirige hacia una mayor vinculación de estos mecanismos con el empleo, estrategia denominada por Ivor, L. y Heather, T. (2000) como “lo primero es el trabajo” (work first). Este modelo de workfare o filosofía de la inclusión activa tiene como objetivo

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Datos de SaMip y MISSOC. Ver en: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=22

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acabar con la dependencia, de forma que el empleo sustituya cuanto antes a la asistencia. Asume, así, la idea de que todas las personas capaces son empleables. Otra cuestión significativa es que en una mayoría de países la normativa reconoce a los ciudadanos una titularidad tendencialmente universal a la prestación, si bien el desarrollo por vía legislativa particulariza y diferencia las prestaciones. Por último, por lo general las cuantías básicas de las políticas de garantía de ingresos están fijadas en el ámbito nacional. En algunos pocos países, sin embargo, las cuantías difieren, a veces significativamente, en el nivel regional (es el caso de España).

El sistema de RMI, por lo tanto, no es exclusivo de nuestro país, ya que está presente en la mayoría de países del entorno. Finalmente, según Busilacchi (2008) todos los países de la Unión Europea, salvo Grecia, Italia y Hungría, cuentan con algún programa de RMI. Sin embargo, los programas europeos tienen a su vez muchas diferencias, pudiendo clasificarse de varias formas.

Una primera clasificación tendría en cuenta la uniformidad del sistema, distinguiendo entre:

 Sistemas Uniformes: la RMI es la gran figura y el principal medio para reducir la pobreza (Dinamarca, Suecia, Finlandia, Reino Unido, Luxemburgo).

 Sistemas Diversificados: la RMI juega el papel de “último recurso” (Bélgica, Irlanda, Francia, Austria, países del sur).

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Tabla nº4. Diferencias en función de los requisitos y generosidad de los programas.

GENEROSIDAD/RIGIDEZ RIGIDEZ BAJA RIGIDEZ MEDIA RIGIDEZ ALTA

Generosidad Baja Bulgaria, Lituania,

Polonia Francia, Letonia

Generosidad Media Noruega, Suecia

Eslovaquia, Estonia, Portugal, Chequia,

Rumanía, Austria

España Eslovenia

Generosidad Alta Reino Unido,

Finlandia

Irlanda, Malta, Chipre, Alemania,

Holanda, Austria

Dinamarca, Luxemburgo,

Bélgica

Fuente: Elaboración propia a partir de Busilacchi (2008).

Estas diferencias tienen que ver con la falta de armonización europea en un tema tan sensible como la protección social. Sin embargo, en los últimos años se ha reabierto el debate sobre la conveniencia de coordinar los programas nacionales a través de las instituciones comunitarias, jugando un papel primordial la Red Europea de Lucha Contra la Pobreza (EAPN-ES, 2012). Esta Red ha llegado a demandar la elaboración de una directiva comunitaria para armonizar los programas europeos y dotarlos de requisitos mínimos comunes.

Siguiendo este planteamiento, algunos autores, como De Giorgi y Pellezzari (2006), han propuesto una RMI europea idéntica para todos los ciudadanos de la Unión. Sin embargo, pese a la voluntad coordinadora de diversos agentes vista, la realidad nos sigue ofreciendo un panorama desigual en Europa.

Esta desigualdad es especialmente preocupante en la situación actual, con unas bolsas de pobreza muy dispares en los países europeos. Sin embargo, este asunto es muy complicado porque la UE “no lo va a pagar”, ya que cada país tiene una situación de pobreza, exclusión y desempleo muy dispares y la capacidad económica de los Estados (recaudación y déficit) son muy distintas.

5. LAS RMI EN LA INTERVENCIÓN SOCIAL PROFESIONAL

5.1 Entrevistas a 4 Trabajadores Sociales

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Tabla nº1: Comparación entre países de la UE y España (2008-2012).
Gráfico nº1: Porcentaje sobre la población total de personas en pobreza y exclusión  social (AROPE) España (periodo 2004-2012)
Gráfico nº2: Evolución de los perceptores/as de las RMI (2002-2012).
Gráfico 3: Evolución del gasto total y del gasto por unidad de convivencia  (2002-2012)
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Referencias

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