Nuevas formas de acción colectiva: Movimientos urbanos y planes reguladores comunales

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(1)Carrera de Sociología Seminario de Grado. NUEVAS FORMAS DE ACCIÓN COLECTIVA: MOVIMIENTOS URBANOS Y PLANES REGULADORES COMUNALES. Javiera Zenteno Barrios. Profesor Guía: María Emilia Tijoux. Santiago, Chile Diciembre de 2008.

(2) Introducción. La acción colectiva que se evidencia en cada período histórico, depende fundamentalmente del contexto social, político y económico de cada nación; y este accionar evidencia las demandas que la sociedad civil plantea a sus Estados e instituciones. Actualmente en América Latina, es posible hablar de nuevos movimientos sociales (NMS), que se diferencian de los grandes movimientos sociales de antaño, principalmente por que ya no son las clases sociales las que se movilizan si no grupos más específicos dentro de la sociedad. Estos grupos poseen nuevas formas de acción colectiva, más localizada, más compleja, con nuevas demandas relacionadas con el diario vivir, más subjetivas que objetivas y con nuevas formas de relación con el Estado. Estos NMS han sido estudiados a partir de teorías generales de la acción, pero debido a la poca información teórica existente se ha dejado de lado la investigación empírica. Debido a lo anterior, este estudio busca ser un aporte a partir del análisis de un caso concreto, entregando conocimientos a partir de la experiencia y la visión de los actores involucrados. El artículo se comienza a escribir en el año 20071, a partir del análisis de la planificación urbana y los procesos de participación que allí se evidencian. Esto se consigue mediante la observación y recolección de información, centrándose principalmente en los instrumentos de planificación a nivel comunal; y las instancias de participación que éstas establecen. El estudio aquí expuesto busca seguir con la línea investigativa iniciada en el 2007, profundizando en las nuevas formas de acción colectiva que han surgido en las últimas décadas, a partir del análisis de un caso específico, los movimientos urbanos del Gran Santiago que se han gestado debido a disconformidades con los contenidos planteados en los Planes Reguladores Comunales (PRC) -instrumento de planificación territorial que regula el espacio urbano a nivel local-; a partir de las visiones de actores estatales, como de los integrantes de estos movimientos. En la producción de la ciudad actúan tres fuerzas principales: actores privados, Estado y ciudadanía expresada en movimientos y grupos de acción colectiva. A partir de una complicada trama de relaciones de disputa y negociación entre estos actores se transforma el espacio urbano. Y los tres actores en cuestión, el que menos se conoce son los movimientos de la sociedad civil. De ahí que se convierta en nuestro objeto de estudio. A través del análisis realizado se busca responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las fuerzas que se mueven en la producción de la ciudad?, ¿poseen estas fuerzas la misma influencia?, ¿cómo se desarrollan los procesos participativos en los instrumentos de planificación territorial a nivel local (PRC)?, y ¿cuáles son las características de los movimientos urbanos surgidos a partir del conflicto? Para estos fines se utilizó la metodología de investigación cualitativa, la técnica de recolección de datos fue la entrevista semi estructurada; y para el tratamiento del material. $. #. $. ! % &''(). ". #.

(3) cualitativo se usó el procedimiento de análisis de la Teoría Fundada. Se realizaron entrevistas a actores estatales –autoridades del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, funcionarios municipales e integrantes de Consultoras encargadas del estudio previo del PRC-, así como a líderes e integrantes de movimientos urbanos. El artículo esta compuesto por cuatro capítulos: Movimientos Sociales y Nuevas Formas de Acción Colectiva, Movimientos Urbanos y Producción de la Ciudad, Procesos de Participación Ciudadana en los PRC y Movimientos urbanos en reacción a los PRC; a través de los cuales se buscará responder a las interrogantes planteadas. Palabras clave: Movimientos Sociales, Nuevas Formas de Acción Colectiva, Movimientos Urbanos, Producción de la Ciudad, Planes Reguladores Comunales, Ciudadanía, Sociedad Civil, Participación Ciudadana..

(4) Movimientos Sociales y Nuevas Formas de Acción Colectiva. En América Latina, es posible observar el surgimiento de nuevas formas de acción colectiva, que se diferencian de los movimientos sociales de la década de los 70`y 80`s período de dictaduras militares y autoritarismos- los cuales de acuerdo al contexto político y social estaban guiados por la consecución de derechos y libertades primordiales. Actualmente, la mayoría de los países latinoamericanos cuenta con gobiernos democráticos relativamente estables, algunos con democracias aun en vías de consolidación y otros con democracias ya arraigadas, lo que ha generado que la ciudadanía plantee nuevas demandas y emprenda nuevas luchas hacia fines más específicos y locales, aunque esto no limita el surgimiento de movimientos masivos con propósitos más generales como tenían los movimientos sociales de antaño. A este respecto, Tarrow (2004) plantea que los movimientos de masas no han desaparecido, sólo se han adecuado a las transformaciones que ha tenido la sociedad. Son más espontáneos, hacen reivindicaciones que se relacionan con la identidad y utilizan nuevas formas de acción basadas en peticiones y manifestaciones pacíficas. A partir de las nuevas pautas de acción colectiva que han surgido, el concepto de movimiento social y su uso en América latina se ha ido modificando en la última década. Los movimientos sociales de décadas anteriores buscaban cambios sociales generales, estaban ligados a las clases sociales, poseían una identidad definida y se relacionaban con la política, principalmente a través de los partidos. Esto se explica ya que los rasgos que los movimientos adquieren, varían de acuerdo al contexto económico, político y social de cada país. Por ejemplo en períodos autoritarios, las acciones colectivas giran principalmente en torno a la defensa de los derechos humanos y al restablecimiento de la democracia. Las características generales que poseen los movimientos sociales según Garretón (1996), los definen como una acción colectiva con cierta estabilidad en el tiempo y algún grado de organización, que buscan la conservación o bien el cambio de algún ámbito social o de la sociedad en sí. Para Tarrow estos son “desafíos colectivos planteados por personas que comparten objetivos comunes y solidaridad en una interacción mantenida con las elites, los oponentes y las autoridades” (Tarrow 2004: 26). Esta definición cuenta con cuatro propiedades empíricas: el desafío colectivo caracterizado por la interrupción de las actividades de otros, el objetivo común basado en intereses y valores compartidos, la solidaridad e identidad colectiva expresada en el reconocimiento de intereses comunes, y, el mantenimiento de la acción colectiva frente a los antagonistas. En términos generales, los movimientos sociales requieren tener cierta estabilidad, contar con algún tipo de organización y tener intereses comunes. Para Garretón (1996) la acción colectiva en la actualidad, tiende a volverse más heterogénea, con nuevas demandas, más específicas, referidas a la vida cotidiana, al sentido de pertenencia, a la identidad social, etc. Es decir, la acción colectiva, se vuelve más compleja “es una variedad de formas de lucha y movilizaciones más autónomas, más cortas, menos políticamente orientadas, relacionadas con las instituciones en lugar de las protestas, más orientadas hacia las inclusiones sectoriales” (Garretón 1996:10). De los grandes movimientos sociales se pasa a las acciones colectivas localizadas, que pueden ser definidas como nuevos movimientos sociales (NMS). En el mismo sentido, Sousa Santos (2001) plantea que estos nuevos movimientos no pueden ser definidos bajo una.

(5) teoría unitaria, aunque cuentan con características comunes. Luchan por una emancipación que no es política sino más bien social, personal y cultural, y sus protagonistas no son las clases sociales sino grupos con contornos más o menos definidos en función de intereses colectivos, que pueden ser específicos pero eventualmente universalizables. Los nuevos movimientos sociales que plantea Sousa Santos se explican por el estado actual de las sociedades latinoamericanas en términos económicos, sociales y políticos. Específicamente en Chile a partir del año 1975, se adoptan políticas de liberalización económica, desregulación, apertura externa y de disminución del rol del Estado, todas políticas neoliberales cuyos principios se mantienen hasta el día de hoy. Estas transformaciones conllevan cambios en los modos de vida, en las representaciones sociales y en las formas en que se desarrolla la acción colectiva. Asimismo, la acción colectiva, ya no se relaciona como en décadas pasadas tan estrechamente con los partidos políticos -no se poseen ideologías claramente definidas- por lo que la relación con el Estado también se ha visto modificada. Dado el contexto actual, tampoco se persiguen transformaciones sociales generales, sino más bien cambios y demandas específicas ligadas a la subjetividad -se ponen demandas del ámbito privado en el espacio público-, se diversifican los motivos y las formas de acción. Las transformaciones que ha vivido el país han brindado un cierto nivel de estabilidad en el nivel macro, no así en los campos específicos de la sociedad donde se presentan contradicciones, como las diferencias salariales, los altos niveles de victimización, la polarización social representada en la segregación residencial, etc. En este contexto, han surgido movimientos más sectorizados, que buscan respuestas a demandas más locales que globales y que tienden a ser menos confrontacionales, por ejemplo las acciones que se han emprendido en el sector salud y educación. Estos nuevos movimientos se han dado en diferentes ámbitos de la sociedad, pero han sido las acciones emprendidas por estas esferas del sector público, las que han adquirido mayor visibilidad frente a otros tipos de acción colectiva, principalmente por la alteración del orden que efectúan. En este sentido, Tarrow (2004) plantea que la determinación de un movimiento se expresa en la obstrucción de las actividades de las autoridades, ya que mediante la irrupción y alteración del orden, obtienen más posibilidades de que se atiendan sus demandas y se amplíe el círculo del conflicto. Existen variadas formas de acción colectiva que no han alcanzado la visibilidad de estos movimientos, ya que sus demandas y campos de acción son más específicos, y porque no han realizado acciones directas que interrumpan el orden. Este es el caso de las acciones emprendidas, por ejemplo, por movimientos en contra de la instalación de antenas de telefonía, contra la construcción de termoeléctricas, en búsqueda del mayor uso de la bicicleta en la ciudad, acciones en defensa de las áreas verdes, o en otro ámbito, las demandas de deudores habitacionales o el nuevo movimiento mapuche. Estos movimientos menos visibles, pero no por ello menos relevantes en términos funcionales para el sistema democrático, representan el surgimiento de nuevas formas de acción colectiva que deben ser potenciadas desde el nivel gubernamental. La ciudadanía que se manifiesta en estos tipos de acción es la que garantiza la continuidad democrática, es el sujeto democrático que plantea Rancière (2007), aquel que surge del disenso y que busca la reivindicación de su diferencia en su relación con el orden establecido, que reclama igualdad. Este necesario “sujeto que eclipsa” es el que a través.

(6) de su actuar en movimientos u otras formas de acción colectiva mantiene la conexión entre sociedad y Estado. Es por esto que la ciudadanía, a un nivel teórico, no puede ya ser definida como posesión de derechos en el sentido de Marshall. Para Kymlikca y Norman (1996) esta ciudadanía de tipo “pasiva” implica una ausencia de toda obligación de participar en la vida pública, situación que dadas las condiciones actuales llevaría a un estancamiento del sistema democrático el cual requiere sujetos que demanden participación, disientan y “eclipsen” en el sentido de Rancière. Dada esta realidad, la ciudadanía para Espinoza (2004) implica el establecimiento de un estatuto que determina que todos los ciudadanos son iguales en derechos y en obligaciones, y en donde el papel del Estado es asegurar que se sostenga dicho estatuto a través de la equidad en las relaciones sociales. El autor sostiene que desde esta perspectiva, la participación ciudadana es la vía por la cual los grupos desaventajados en las relaciones sociales se movilizan, mediante el ejercicio de sus derechos, para revertir dicha situación de desigualdad.. Movimientos Urbanos y Producción de la Ciudad. A partir del año 2002 en el Gran Santiago2 se han detectado numerosos grupos y movimientos ciudadanos que han surgido a partir de problemáticas urbanas ligadas a espacios locales, comunas y barrios. La mayoría proviene de demandas surgidas a partir de la elaboración o modificación de los Planes Reguladores Comunales (PRC), instrumento de planificación territorial de tipo normativo que regula el uso de suelo, la jerarquización de la estructura vial y, en general, las formas, usos y estructuración del espacio público de cada comuna. La participación ciudadana en este instrumento de planificación se incluye en el proceso de aprobación y es de tipo consultiva no vinculante, lo que significa que la participación no tiene incidencia directa en la toma de decisiones y finalmente los procesos consultivos no tienen mayor impacto dado que la decisión final radica en un tercero con carácter discrecional3, que en este caso es el alcalde/sa. Este proceso de participación ciudadana podría explicar el surgimiento de estos movimientos que buscan participar en el devenir de la ciudad a través de la planificación que se realiza en el nivel comunal. Estos movimientos ciudadanos pueden definirse como movimientos urbanos, ya que son “suscitados por las contradicciones urbanas, es decir, aquellos que se refieren a la producción, distribución y gestión de los medios de consumo, en particular de los medios de consumo colectivos (vivienda, sanidad, educación, transportes, etc.)” (Castells 1981:150). A su vez se puede hablar de una crisis urbana en cuanto “la organización material de la vida cotidiana mediante el sistema urbano aparece cada vez más en &. $*. # # ,. +. $ /. # ! ). &''./ &''1) ) (&2&'3). +&. ./. ) ". )0. -. #.

(7) contradicción con los deseos y aspiraciones populares” (Castells 1981: 1). La crisis urbana que se experimenta en el Gran Santiago esta ligada en gran parte, aunque no exclusivamente, a valores e identidades, a demandas que van ligadas a representaciones e imaginarios, y ya no únicamente, o mayoritariamente a la demanda por vivienda. Estos movimientos urbanos buscan generar cambios en la forma en que se está produciendo y gestionando la ciudad, buscan incrementar su calidad de vida urbana o bien conservar su entorno de manera de impedir nuevas construcciones que modifican la configuración del espacio. Son el motor del cambio, mediante sus acciones hacen que las instituciones y los procesos que realizan se modifiquen en función de las nuevas necesidades de la sociedad. Castells (1981) plantea que cada sociedad produce y transforma sus ciudades mediante una complicada trama de relaciones de disputa, dominación y negociación entre, actores con intereses económicos dominantes, el Estado encargado de la planificación, y, los proyectos y movilizaciones emprendidas por los grupos sociales. Para Pírez (1995) los actores urbanos se pueden explicar por su base estructural (socio-económica), su base territorial, la representación que construyen de la ciudad y las consiguientes estrategias que formulen y ejecuten. Los actores urbanos que en este caso analizamos, despliegan sus estrategias en el espacio local -barrios, sectores o comunasya que es en este espacio en donde el territorio adquiere mayor significado. En la producción de la ciudad se juega la interacción de diferentes actores como plantea Castells (1981), principalmente el Estado, el sector privado y la ciudadanía, Pírez (1995) explica los procesos a través de los cuales se produce la ciudad y los actores que están involucrados, agregando dentro de la interacción la lógica del conocimiento. Identifica cuatro actores principales, los que realizan procesos de producción de la ciudad orientados por una lógica de obtención de lucro y que actúan dentro del mercado; los actores que se desenvuelven orientados por una lógica política, que generan los parámetros de acción del sector privado a través de leyes, normas y ordenanzas en la producción de la ciudad; los que se mueven por la lógica de la necesidad y cuya acción se desarrolla completamente o en parte, fuera del mercado y del nivel gubernamental; y finalmente, aquellos que operan en la producción de la ciudad de acuerdo a la lógica (que está subordinada a las anteriores) del conocimiento, contribuyendo con sus perspectivas a las decisiones de los demás actores, ya sea con conocimiento científico, ideológico o bien académico. Los actores que se mueven de acuerdo a la necesidad parecen efectuar este accionar de cuatro maneras fundamentales: “a) acciones individuales o colectivas directas; b) organización comunitaria, de base solidaria para la producción directa; c) organización de movimientos reivindicativos frente a los actores gubernamentales; y d) orientación hacia relaciones clientelares…de algunos actores gubernamentales o políticos” (Pírez 1995: 9). Estas formas de desarrollo de la lógica de la necesidad no son excluyentes y pueden combinarse, nuestro objeto de estudio en este caso son los movimientos urbanos de tipo reivindicativo frente a las acciones emprendidas desde el Estado. La influencia y la interacción de estas fuerzas genera la producción de la ciudad, de actores privados a través de inversiones y proyectos inmobiliarios, de la ciudadanía a través de sus demandas de vivienda y mediante movimientos urbanos que buscan reivindicaciones frente a las instituciones estatales, del Estado a través de sus políticas de planificación urbana y las normas y ordenanzas que estas contienen, y los técnicos y.

(8) académicos encargados de teorizar y establecer los márgenes de dichas ordenanzas y normas. El Gran Santiago está viviendo un proceso de transformación que está marcado por el mayor ingreso promedio de la población, por los cambios en la base económica metropolitana de acuerdo a los cambios en los patrones de consumo, la diversificación de actividades, el aumento del parque automotriz y las nuevas preferencias de vivienda y ubicación. Este proceso de transformación incide directamente en la vida cotidiana, en las representaciones e identidades, así como en los hábitos de la población. Como plantea Ducci (2004) existe una diferencia radical en el valor que se le da al suelo urbano por parte de la ciudadanía y del sector privado, para este último el suelo urbano posee un potencial valor de cambio en el mercado por lo que buscan inversionistas sin medir las consecuencias o los efectos que esto trae para los residentes, en cambio para estos, el suelo urbano posee un valor de uso que esta relacionado con la calidad de vida, se le atribuye una significación y se representa. Es en esta dinámica de intereses opuestos, en donde el Estado a través de sus instituciones –en este caso, Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), Ministerio de Obras Públicas (MOP) y Municipios a través de los Planes Reguladores Comunalesmedia entre inversionistas, es decir el sector privado, y la ciudadanía, y es el encargado de regular el desarrollo y crecimiento de la ciudad. Para Bobbio (1997) el Estado moderno, donde la sociedad civil se constituye por grupos organizados y los conflictos y demandas son cada vez más complejos y en constante cambio, se vuelve mediador y garante más que detentador del poder. Como lo observa Ducci (2004), a pesar del rol que se le atribuye al Estado, éste no parece tener una política o modelo claro acerca del desarrollo y conducción que se le está dando al Gran Santiago, es por esto que adquieren relevancia los PRC a través de las regulaciones que plantean a nivel comunal. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) implementó en el año 2002 un programa de actualización de los instrumentos de planificación, que contempla como meta la actualización o bien elaboración (en caso de no contar con un PRC) de todos los Planes Reguladores a nivel nacional para el año 2010. Este hecho ha generado acelerados procesos de elaboración y/o modificación de los PRC, lo que ha traído como consecuencia un aumento de acciones colectivas y movimientos urbanos que se han organizado frente a disconformidades con lo que se expone en estos instrumentos de planificación comunal. Estos movimientos y grupos pertenecen a la sociedad civil, en cuanto ésta es un espacio intermedio entre la ciudadanía y el Estado. El concepto mismo de sociedad civil ha sido ampliamente discutido por variados autores con posiciones disímiles a través de la historia y de acuerdo al contexto político y social que se vive. Durante la lucha por la democracia el concepto de sociedad civil, como plantea Lechner (1995), fue usado para diferenciar a la sociedad del Estado autoritario, a partir de la crítica por la privación de los derechos políticos, el atentado a los derechos humanos y la búsqueda de la reconstrucción de espacios de lo social. La acepción de sociedad civil que se utilizará para nuestros fines es la que plantea Bobbio (1997), ya que es la que mejor representa la posición de los movimientos dentro del marco de crisis urbana, así como el accionar que se espera desde el nivel gubernamental. Para el autor, la sociedad civil es un espacio en el que surgen y se desenvuelven los conflictos, que el Estado tiene la función de resolver a través de la mediación, la prevención o bien la represión. Los sujetos de la sociedad civil son los grupos, movimientos, asociaciones, etc., en donde se forman las demandas al.

(9) sistema político el cual tiene la misión de solucionar, “una sociedad se vuelve más ingobernable en cuanto más aumentan las demandas de la sociedad civil y no aumenta paralelamente la capacidad de las instituciones para responder a ellas…la ingobernabilidad produce crisis de legitimidad” (Bobbio 1997: 44). Además se considera, como plantea Serrano (1998), que la sociedad civil se refiere a un espacio intermedio que no concierne ni al Estado ni al Mercado y que Olvera (2003) destaca a partir de la relación que estos actores sociales tienen con el sistema político, que es de crítica y cooperación simultáneamente, y de autonomía respecto al mercado. La mayoría de estos actores no persigue actividades lucrativas y asimismo se orientan al control de los excesos y efectos negativos que genera el mercado. Sin embargo, en el caso de los movimientos urbanos, pueden encontrarse aquellos que actúan motivados, en ciertos casos, por intereses de mercado -cómo por ejemplo una medida dentro del PRC que genere una valorización o desvalorización del suelo urbano. Esta afirmación del interés particular es ampliamente utilizada por los actores que se encuentran en contradicción con las demandas de los movimientos, ya sea el sector privado o el mismo Estado y a su vez es ampliamente discutida por los integrantes de los movimientos, que lo consideran como una simplificación y tergiversación del conflicto. Esto queda manifiesto en los dichos de un integrante de un movimiento urbano durante una entrevista, “pueden surgir estos movimientos a partir de gente que quiere defender sus privilegios y que ha sido lo que a dicho el alcalde que no quieren democratizar la comuna y que vengan nuevos vecinos, pero eso es demagógico. Me parece bien que se quiera venir gente, pero en esas condiciones no, el tema no es lo que se hace si no cómo se hace”4. Para entender de qué trata este conflicto y las razones por las cuales la ciudadanía se ha organizado es necesario revisar brevemente el proceso de elaboración de los Planes Reguladores Comunales y los mecanismos de participación ciudadana que contemplan, a partir del contraste con la realidad observada mediante el análisis de experiencias, percepciones y visiones desde el nivel gubernamental así como de actores que participan en movimientos urbanos relacionados con los PRC5.. 4. $. 1. $. 1. &''() 2. 9. 0. % &''(2 " 5 678 5 ) &''().

(10) Procesos de Participación Ciudadana en los PRC. El proceso de elaboración y aprobación de los PRC se encuentra en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y en la Ley General de Urbanismo y Construcciones6. En términos generales el PRC regula el espacio público, sus formas, usos y estructuración mediante normas que regulan el desarrollo urbano de las comunas. En primera instancia se debe realizar un estudio previo el cual se encarga al Asesor Urbanista del municipio o bien a una consultora especializada. Acá juegan su rol los actores que se mueven de acuerdo a la lógica del conocimiento de acuerdo a lo planteado por Pírez (1995), ya que conforme a los estudios y las disposiciones que planteen estos actores, serán los contenidos que posteriormente tendrá el PRC. Además, depende de ellos la relación que establecen con la ciudadanía en este período, ya que sólo se plantea por ley en esta etapa, que se debe informar a los vecinos, sobre todo a los más afectados –sin manifestarse explícitamente cómo-, por lo que realizar procesos participativos más inclusivos queda a merced de estos actores. Se ha llamado a iniciar procesos participativos en esta fase temprana desde el MINVU, sin embargo no se expone cómo debe realizarse, por lo que queda a voluntad del Asesor o consultora encargada el incluir o no la participación de los vecinos. Posteriormente a la elaboración del PRC, se deben realizar una o más audiencias públicas y exponer el proyecto a la comunidad, acción que varía en las diferentes comunas, ya que las especificaciones del modo en que se debe informar acerca de la audiencia incluye varias posibilidades, y el modo cómo se debe exponer el proyecto a la comunidad no está explicitado. Para los integrantes de los movimientos así como para los actores estatales, la mayoría de las veces esta instancia de opinión no cumple su objetivo, ya que el PRC contiene aspectos legales y técnicos que no son manejados por la ciudadanía, por lo que se hace difícil la participación. Además la mayoría de la población no conoce lo que es un PRC y lo que este implica, por lo que no asisten a las audiencias y finalmente los que asisten no pueden participar adecuadamente. Luego de este proceso, los interesados pueden formular por escrito observaciones al PRC o a las modificaciones que se exponen, que deben ser fundadas en la medida que hagan referencia explícita a lo que se plantea. El Asesor Urbanista o el equipo de planificación del municipio deciden cuales son consideradas para presentarlas al concejo y cuales simplemente descartadas. Es en esta etapa del proceso en la cual se incluye expresamente la participación de la ciudadanía, o bien en la cual se debiera considerar su opinión, pero por falta de .. / 2. 5. 8 => & )0 / @@AAA). 2. 5. :5 678 ; &''() < * " /? )@ B&''. + .+++3) CDE. 8 => )0 /@@AAA). :5 678 ; &''1) G 66 )@. B&''.. &''(F. *. 4H? + .+++3) CDE &''(F.

(11) manejo de conocimientos técnicos y legales se pierde toda posibilidad de participación, a este respecto un líder de movimiento afirma: “hicimos consultas por escrito, las que no fueron respondidas, sino que haciendo una interpretación de la ley muy restringida el alcalde dijo, todas las consultas que no tengan que ver directamente con la modificación no hay para que votarlas en el concejo… por lo que cumplió con la ley sin que haya en realidad participación ciudadana. Se tomaron en cuenta pequeñas cosas, llegaron 700 observaciones y se tomaron en moción como 20 porque las demás no eran atingentes a la modificación…”7 Se observa que en este proceso participativo se asume una ciudadanía informada y con conocimientos sobre derecho y urbanismo, lo que no refleja la realidad. Se produce una clara diferenciación entre las comunas, ya que aquellas que poseen un mayor nivel socioeconómico de su población tienen más posibilidades de contar con personas capacitadas en conocimientos técnicos y legales para opinar y demandar en el proceso. En cambio aquellas con menor nivel socioeconómico tienen claras dificultades y menores oportunidades de participar adecuadamente, existen casos en los que profesionales fuera de la comuna, académicos, estudiantes universitarios, ONG, etc. se han puesto a disposición de la comunidad para apoyarlos en el proceso, pero esto no borra la discriminación de base que se realiza. La ley plantea múltiples limitaciones a la participación ciudadana, visión que es compartida por actores estatales e integrantes de movimientos, únicamente se exige incluir un mínimo de participación que finalmente depende de la voluntad de autoridades y encargados de la planificación a nivel comunal, que como es de esperar son pocas las iniciativas que buscan ir más allá en las instancias participativas. Existen iniciativas particulares que buscan generar participación desde la primera fase del proceso, de hecho esto es lo que llama a hacer el MINVU, pero no existen propuestas de metodologías a seguir. Un Asesor Urbanista plantea, “le pedí autorización al alcalde, le informé que yo me iba a reunir con las juntas de vecinos para ir consultando, pero obviamente si tú no tienes oficializado eso en tu programa de trabajo lo tienes que hacer casi en horas extras y resulta una tarea muy pesada y además si lo haces entras en duda sobre qué es lo que estás haciendo…”8 Estas iniciativas han sido positivas desde la perspectiva gubernamental, no así desde la ciudadanía, ya que como se expuso anteriormente el tipo de participación que contemplan los PRC es de tipo consultiva no vinculante, lo que significa que todo el proceso de participación puede realizarse en el margen de la ley, lo que no implica en definitiva que la opinión y demandas de la ciudadanía sean consideradas. La decisión final radica exclusivamente en el alcalde/sa, este posee autoridad absoluta en el municipio, por lo que puede hacer su voluntad aunque esta esté en contra de las demandas de la ciudadanía. Además existe resistencia, en la mayoría de los casos observados, por parte de las autoridades encargadas de la planificación urbana a nivel comunal a generar procesos participativos ya que se piensa que estos lentifican el proceso y que se pierde autonomía en la toma de decisiones. No se consideran los beneficios que plantea la participación,. ( 3. $ $. & .. &''() &''().

(12) Serrano (1998) da cuenta de la imposibilidad de que actualmente el Estado opere de manera centralista y de la importancia de incorporar a los usuarios de los programas y a la comunidad. Plantea que la participación en el nivel local brinda un enfoque distinto a la planificación territorial, ya que la incorporación de las opiniones y visiones de los mismos vecinos de la comuna, permite ir más allá de los meros aspectos técnicos, interiorizarse en las necesidades, la identidad e historia comunal y así tomar decisiones más adecuadas a la realidad comunal.. Movimientos urbanos en reacción a los PRC. Los movimientos urbanos que se han registrado en el Gran Santiago en la última década responden a las nuevas formas de acción colectiva: poseen demandas más específicas, referidas a la vida cotidiana, su período de acción es más corto y sus manifestaciones tienden a ser más pacíficas. Estos movimientos tienen en común el hecho de que su conformación es una reacción frente a modificaciones o a la elaboración de los PRC y los contenidos que este supone. Desde el MINVU se ha buscado incluir la participación de la ciudadanía, incluyendo este fin en el “Programa de Actualización de Instrumentos de Planificación Territorial” que pretende que en el año 2010 todas las ciudades de Chile cuenten con su PRC actualizado (Agenda Ciudades 2006-2010, MINVU). Sin embargo este llamado no ha sido mayoritariamente escuchado, salvo iniciativas específicas de algunas comunas, por lo que se puede prever que hasta el año 2010, plazo determinado para la elaboración de los PRC a nivel nacional, estos movimientos seguirán actuando en el escenario nacional. A través de la información recolectada se puede hablar de un movimiento transversal en el Gran Santiago, que no depende del nivel socioeconómico de la comuna. Se han registrado movimientos en: Quinta Normal, Recoleta, La Pintana, La Reina, Ñuñoa, Estación Central, Santiago Centro, Lo Espejo, San Miguel, Providencia, Maipú, Pudahuel, Pedro Aguirre Cerda, Las Condes, Vitacura, San Ramón, San Joaquín y La Granja. El carácter generalizado de los diferentes movimientos urbanos movilizados por los PRC, se puede observar en el siguiente mapa:.

(13) Los movimientos urbanos deben lidiar con otras fuerzas que operan en la producción de la ciudad. De manera directa lo hacen con los actores estatales a través de los municipios, principalmente con el Asesor Urbanista, con las consultoras en caso de ser contratadas para realizar los estudios previos y la elaboración del PRC, y finalmente con el alcalde o alcaldesa de la comuna. Es por esto que tomando a Bourdieu (1997) los agentes que están involucrados en la producción de la ciudad actúan estratégicamente y desarrollan sus prácticas de acuerdo a determinados intereses, a la maximización de un beneficio ya sea material –interés económico-, social o bien simbólico, es decir, hay algo en el mundo social que está en disputa. Esta disputa esta marcada por las diferencias entre los agentes, el concepto de illusio da cuenta de la relación del agente como jugador (los agentes actúan en el espacio social como en un juego, movidos por estrategias) en cuanto a la región del espacio social en la cual se encuentra. Es por esto que los agentes no se mueven de igual manera en los diferentes ámbitos del espacio social, ya que el capital que se posee en una esfera de acción puede no tener la misma importancia en otra esfera..

(14) Las fuerzas que operan en la producción de la ciudad no cuentan con las mismas posibilidades de incidir en este campo, ya que este tiene una estructura que se deriva de la distribución del capital. El capital según Bourdieu son los recursos que los agentes utilizan para desarrollar sus estrategias, este puede ser principalmente, social de acuerdo a las relaciones de las que se dispone, económico, y cultural en cuanto el conocimiento, el saber que se posee; el capital además de poseerse, es lo que se quiere alcanzar. Cada espacio social posee su propia distribución del capital, lo que genera posiciones, esta desigualmente distribuido y es escaso, esto es lo que produce lucha entre los agentes que buscan alcanzar privilegios. Es así como cada movimiento cuenta con diferentes posibilidades de alcanzar sus objetivos, dado el capital que poseen sus integrantes y la distribución que este tiene en el campo específico de la producción de la ciudad. Claramente los movimientos que cuentan con agentes con mayor capital económico, cultural y social tienen más posibilidades de desarrollar sus estrategias y lograr resultados, que aquellos con capitales menores. Sin embargo, todos los movimientos frente al Estado – el cual concentra todos los tipos de capital, económico, cultural, simbólico y de acceso a la información- se ven disminuidos y con pocas posibilidades de acción y resultado, y depende finalmente de cómo se jueguen sus estrategias. En palabras de un líder de un movimiento, “la asimetría es brutal. Te dicen mire esto es así y tú le dices que no y te dice pruébemelo, y tú no tienes recursos, no tienes tiempo, no tienes profesionales y tienes que probarle al aparataje municipal que están convencidos de que las cosas son de otra manera”9. Los movimientos operan con características de red (Messner 1999), están compuestos por dirigentes de Juntas de vecinos, líderes de diferentes organizaciones, y vecinos de las comunas, poseen identidades diversas pero están unidos por un objetivo común. Se relacionan de manera informal, sin reglas establecidas ni directivas, el liderazgo se asume de acuerdo a las circunstancias que van surgiendo y de las posibilidades de sus integrantes de afrontar los diferentes procesos, en esto influye el hecho de que es el tiempo libre el que se dedica al movimiento lo que fomenta la informalidad. Los agentes que integran estos movimientos son interdependientes, ya que ninguno cuenta con los recursos o capitales suficientes para alcanzar sus fines prescindiendo de los demás, por lo que actuando colectivamente tienen más posibilidades de éxito frente a la normativa y procesos que operan en la planificación urbana a nivel comunal, en donde es el Estado a través de sus agentes el que tiene todas las de ganar. Su formación responde a una necesidad del momento, en este caso referida a los planteamientos incluidos en modificaciones o en la elaboración misma de los Planes Reguladores Comunales, principalmente relacionados con la densificación o construcción en altura, los cambios en los usos de suelo urbano, así como la expropiación de terrenos para proyectos inmobiliarios. Son hechos que influyen directamente en la vida cotidiana, que modifican el espacio que se siente como propio y alteran la configuración de la comuna. Son demandas que están ligadas a la representación e identidad, al imaginario que se tiene acerca de la propia comuna. Son intereses que van más allá del mero aspecto económico, por lo que el despliegue de estrategias se hace más complejo y a su vez dificulta el entendimiento con las autoridades, las cuales no están preparadas para recibir demandas ligadas a la subjetividad. I. $. 1. &''().

(15) Generalmente, su conformación se da frente a hechos específicos, pero en la medida que sus miembros se involucran en el tema y van adquiriendo conocimientos sobre los procesos de participación ciudadana que existen en los PRC, sus demandas se traducen hacia fines como mejorar los procesos de participación, generar instancias en las que la ciudadanía se pueda manifestar y lograr influir en la conducción del desarrollo comunal. Para estos fines, se plantea en la mayoría de los movimientos la necesidad de generar procesos participativos que sean vinculantes, es decir, que la opinión de los ciudadanos sea considerada y que ésta influya en la toma de decisiones, para esto se plantea plebiscitar los contenidos de los PRC. En este sentido un integrante manifiesta, “buscamos obligar al alcalde y al concejo a plebiscitar… nos interesa que la ciudadanía pueda expresarse…que las autoridades estén obligadas a consultar y que el resultado de esa consulta los obligue a ellos a tomar las medidas que correspondan. Democracia directa al tiro, participación”10. Las temáticas que los mueven giran en torno a cambiar el destino de los espacios urbanos, relacionado con la edificación, la pérdida de los espacios públicos y por lo tanto de instancias de interacción y relación con los vecinos, la modificación del estilo de vida basado en la vida de barrio y la preservación de la calidad de vida asociada. Además, se busca conservar las historias e identidades de los espacios y barrios, este argumento se da con más fuerza en barrios antiguos como el barrio Yungay o bien tradicionales del centro de Santiago, así como en sectores populares en donde se han presentado tomas de terrenos y se enfrentan a la expropiación. Esto implica que los habitantes deben trasladarse a otros sectores de la comuna o incluso fuera de ella, generalmente a terrenos de menor dimensión y a viviendas de menor calidad, donde además se pierden los lazos con los vecinos y por lo tanto el capital social que se ha generado. Una líder de un movimiento, de un sector popular plantea, “no quiero que me echen de la comuna que tiene una historia, entonces eso para mí son cuestiones súper fundamentales, porque tienen que ver con identidades, yo creo que a muchos de ustedes les puede haber pasado que llevan 37 años, vivieron sus abuelos, a lo mejor sus padres se casaron ahí, conocieron a todos y hoy día de repente te vas y te metes en un departamento…”11. Habitar en un edificio implica la pérdida de las relaciones sociales que se establecen cuando se habita en una casa, en donde necesariamente debes relacionarte con tus vecinos aunque sea de manera formal. No existe comparación para quienes han vivido toda una vida en un mismo lugar, en donde han establecido redes, y es por esto por lo que se lucha, por el derecho a permanecer. En los sectores donde existe mayor movilidad habitacional, medios y altos, está la posibilidad de acceder a una vivienda de mayor nivel en la ubicación que se elija, por lo que la lucha gira en torno a mantener la vida de barrio y evitar la densificación, conservando las áreas verdes y la identidad comunal. Lo común entre los diferentes movimientos urbanos es la defensa del espacio el cual posee un imaginario y una representación, la conservación del estilo de vida asociado, la lucha contra la densificación y la representación que se tiene de lo que esta conlleva, una vida individualista en donde se pierde la relación con los vecinos y los espacios comunes de interacción, se fragmenta la ciudad y se genera una primacía de la cultura del espacio privado por sobre el espacio público. Expresiones como “la vida de '. $ $. 1 +. &''() &''().

(16) barrio, la panadería, el local de la esquina, la vida social, eso es cultura urbana… ¿Cómo hacer que las cosas se encaminen para allá? Y no para el lado de los grandes conjuntos en donde las relaciones se resumen a una lista en el ascensor de los que no han pagado los gastos comunes, esa es la vida comunitaria en un edificio…”12, dan cuenta de esta realidad. Estas demandas para ser manifestadas y consideradas por las autoridades requieren ser planteadas adecuadamente y en exclusiva relación con lo que se expone en el PRC, por lo que se hace relevante cómo generar procesos en los que la sociedad civil se empodere a través del conocimiento y el manejo de la información para así aprovechar adecuadamente las instancias de participación que se ofrecen. Este problema no es abarcado desde el nivel gubernamental, por lo que es la propia ciudadanía la que debe buscar vías a través de las cuales recibir asesoría y apoyo, por ejemplo de ONG. Se requiere una ciudadanía informada que respalde los procesos participativos, que tenga acceso a la información y de esta manera pueda contribuir a la gestión comunal, brindando una visión desde la propia experiencia de residir en el lugar a planificar. Rodríguez y Winchester (1997) coinciden en que para que se den adecuados procesos participativos se requiere la existencia de organizaciones con cierto peso en el nivel local y que los cargos de responsabilidad en el municipio estén ocupados por individuos propicios a la participación. Siendo la condición más importante el que exista una actitud favorable a la participación, ya que la relación entre sociedad civil y Estado es de mutuo fortalecimiento y la primera no puede existir sin que el segundo la reconozca y la promueva. Los autores plantean que para gobernar y enfrentar efectivamente las demandas emergentes en la ciudad, se debe construir poder en los ciudadanos y al mismo tiempo se debe generar un cambio y consolidación institucional, en donde se consideren las particularidades del nivel local sus rasgos culturales y modalidades de operación.. Conclusiones. Los movimientos urbanos deben ser capaces de generar redes, de unirse para sus propósitos con los demás movimientos, de manera de establecer una sociedad civil fuerte capaz de ejercer presión a las autoridades locales y de esta manera lograr ser actores recurrentes en el escenario público, y así visibilizar sus demandas. En la medida que los medios de comunicación den cuenta del accionar de los movimientos, existen más posibilidades de integrar a nuevos miembros y de que las autoridades locales consideren más seriamente sus planteamientos. Este es el fin último que se plantean los movimientos, generar una sociedad civil empoderada que sirva como nexo entre la ciudadanía y el Estado, que sea capaz de equiparar la asimetría de capitales entre las diferentes fuerzas que actúan en la configuración de la ciudad y de esta manera convertirse en un actor relevante en la gestión urbana. Para esto se manifiesta la necesidad de pensar la ciudad como un todo, con un fin común, ya que si bien ésta consta de diferentes comunas, con sus barrios y espacios &. $. &. &''().

(17) propios con identidades e historias diversas, se requiere de un sueño colectivo acerca de la ciudad que se quiere para el futuro o bien de ciertos principios básicos que sean comunes, de modo que los diferentes actores puedan proceder hacia un mismo fin. La visión general es que la ciudad se está construyendo de manera fragmentada y que es el sector privado, a través de las inmobiliarias, el que decide finalmente la conducción de la ciudad, aprovechando la desregulación y la captación de inversiones desde el nivel municipal. Desde el Estado, más específicamente desde los actores involucrados en la planificación territorial, se percibe que los movimientos urbanos que han surgido en las últimas décadas en diferentes comunas del Gran Santiago son positivos para el proceso de gestión de la ciudad, ya que al ejercer presión a las autoridades se fuerza a que estas tomen mejores decisiones que contemplen el parecer de la comunidad. La visión del Ministerio de Vivienda y Urbanismo es que los instrumentos de planificación territorial requieren del acuerdo entre la ciudadanía y el Estado, y que sin esta discusión de intereses no es posible validar los procesos participativos. Por lo que si existen conflictos y posiciones disímiles es porque no se hicieron las cosas adecuadamente en las instancias de participación que incluyen los PRC. Una funcionaria del Ministerio plantea que “estamos en un período en el que la comunidad esta más consciente de estos temas, y ha adquirido mucha más fuerza para reclamar frente a lo que no les parece justo. Están dadas las condiciones y yo creo que si fracasa algo por algo es… pero de que el tema está fuerte, está fuerte, la ciudadanía esta mucho más armada y constituida para enfrentar temas de esta índole, porque la rasante te toca tu puerta, tu intimidad… pero nos falta madurez…”13 Al respecto existe un movimiento que busca la concreción, en los diferentes países del globo, del derecho a la ciudad o derechos urbanos. Existen documentos, declaraciones y cartas que la ciudadanía organizada ha realizado para dar validez legal a estos derechos. Una de las expresiones más importantes es la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, la cual fue realizada a partir de la participación en foros y seminarios de diversas organizaciones e instituciones internacionales y de diferentes países, y posteriormente publicada en el sitio web de la Coalición Internacional para el Hábitat (HIC)14. Además, se ha desarrollado la Declaración Ciudadana de Derechos Urbanos, publicada en la página web de HIC y de la Coordinadora Pro-Derechos Urbanos de Chile15, a la cual se suscriben diferentes Juntas de vecinos, organizaciones de base y movimientos urbanos16. Estos escritos plantean la necesidad de crear compromisos y disponen medidas que debieran ser tomadas por los gobiernos, los organismos internacionales, la sociedad civil y la ciudadanía, para vivir con dignidad en la ciudad. Los movimientos urbanos están informados sobre los derechos que debiera tener la ciudadanía que reside en la ciudad, como el derecho a la conservación de la identidad barrial, el derecho a acceder a la información pública, el derecho a la belleza en las +. $ 1 0 / @ @AAA) 0 2 ) @ @ 0 @ 1 0 / @ @AAA) 0 2 ) @ ) J 6?K4&() 0 / @ @ ) )@ @B . L 0 0 8 ) M O 8 E # ;? G ? G G 8 P. E 8 P& , , E 8 P+1 , , 4. &''() @. 0. &) 0. ). @ @ B '1) 8 N M ? M5 " ? ! :8 * E 8 P+1 , 8 7 E 8 P+5 > 5 ). E.

(18) intervenciones urbanas, el derecho a participar en la planificación y gestión de la ciudad, y el derecho a la herencia histórica y cultural. En la medida que el derecho se construye socialmente y que éste representa la relación entre sociedad y Estado y posee un carácter histórico social que da cuenta de la evolución de esta relación, se piensa que a través del fortalecimiento de la sociedad civil y de la adopción de su papel como fuerza dentro de la configuración de la ciudad, estos derechos obtienen mayores posibilidades de adquirir reconocimiento legal. Nuestros derechos como ciudadanos dan cuenta de nuestra relación con el Estado (Serrano 1998) y el alcance que estos derechos poseen se puede distinguir a través de la legitimación que les entrega la estructura jurídico legal mediante su observancia y garantía. Es por esto que los movimientos afirman que en la medida que sea posible instalar en el discurso público la idea de los derechos urbanos, estos se volverán parte de la conciencia colectiva de la ciudadanía, la cual reclamará su garantía institucional y legal, y en el futuro -idealmente- estos serán parte de nuestro imaginario y su reconocimiento y demanda será una práctica de la vida cotidiana. Así prevalecerá el valor de uso de la ciudad, el cual está relacionado con la calidad de vida, la identidad e historia, por sobre el valor de cambio, de modo de construir una ciudad habitable para todos y todas. Los movimientos urbanos surgen a partir de la necesidad de participación frente a desigualdades que se presentan en el campo de la producción y gestión de la ciudad, esto da cuenta de una crisis en el ámbito urbano que de ser afrontada adecuadamente desde el nivel gubernamental puede generar un cambio significativo, que implique la construcción de un sueño común, que integre a los diferentes actores involucrados. Por lo que sociedad civil empoderada y autoridades receptivas frente a la participación son la clave para equiparar las fuerzas dentro de la ciudad y limitar la injerencia desmedida que el sector privado tiene en este campo específico. Las nuevas formas de acción colectiva son expresión de las transformaciones de la sociedad y del contexto económico, social y político que se vive a nivel nacional y las demandas que plantean, en términos de inclusión, dan cuenta de la relación que se espera desde la ciudadanía con el Estado y sus instituciones. Hay demandas por participación que demuestran la necesidad de la sociedad civil de incidir en la gestión de la ciudad y no ser meros espectadores de sus transformaciones. Se requieren cambios desde el nivel institucional, principalmente una modificación en la percepción que tienen las autoridades comunales de la participación ciudadana, así como modificaciones del marco legal que ampara la participación, de modo que el proceso de elaboración de los PRC no quede a merced de la voluntad política de autoridades y funcionarios. En la medida que las instituciones y autoridades sean capaces de ir adaptándose a las nuevas demandas que emergen desde la ciudadanía -más localizadas y ligadas a la subjetividad- quedará asegurada la gobernabilidad y así la legitimidad del sistema democrático, ya que “una sociedad en que el disenso no este permitido es una sociedad destinada a morir” (Bobbio 1986: 48), se requiere que exista disenso y su expresión en el ámbito social son las nuevas formas de acción colectiva, los nuevos movimientos sociales.. Bibliografía.

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