LA DEGENERACIÓN DEL MODELODE FUNCIÓN PUBLICA

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LA DEGENERACIÓN DEL MODELO DE FUNCIÓN PUBLICA

Por

RAMÓN PARADA VÁZQUEZ

SUMARIO: 1. Introducción.—2. Estado liberal y función pública.—3. La contradicción del modelo liberal con el principio constitucional de mérito y capacidad y con los principios de regularidad y eficiencia de los servicios públicos y de neutralidad de la Administración.—

4. Los rasgos característicos del modelo continental de función pública. El corporativismo de servicio.—5. El corporativismo de servicio en España.—6. El corporativismo de servicio de la función pública como institución voraz v su influencia en las organizaciones empresariales más excelentes de nuestro tiempo.—7. El impacto del sindicalismo, el laboralismo y el garan- tismo sobre el modelo tradicional de función pública. La degeneración del corporativismo de senncio.—8. Una nueva pérdida en el «índice de voracidad» del empleo público: la dualiza- ción del empleo público en funcionarios y laborales.—9. ¿Qué hacer? Abandono del modelo degenerado de función pública o recuperación del modelo tradicional.

1. INTRODUCCIÓN

En el mes de septiembre de 1996, días antes de la aprobación de unos presupuestos, se anunciaban grandes movilizaciones de funcionarios como respuesta a la congelación de sus emolumentos En general, la oposición política, que tenía en esta oportunidad muchos votos que ganar, como asimismo los medios de comunicación, expre- saban una opinión favorable a los empleados públicos, a los que se presentaba como víctimas fáciles para la reducción presupuestaria, necesaria para converger en la moneda única europea. Pocos eran los opinantes que destacaban la circunstancia de privilegio que frente al sector privado se encuentran aquéllos, y en especial la seguridad en el empleo, es decir, la de estar a cubierto de los despidos cada vez más fáciles y baratos que ofrece hoy el nuevo «Derecho patronal»

en que se ha convertido el hogaño Derecho laboral.

Parece, sin embargo, inevitable: nos esperan tiempos de gobierno desde el «pensamiento único» que, al modo de las grandes visiones, está dispuesto a sacrificar el orden y bienestar relativo existente, como hiciera en su día el marxismo, para construir un nuevo mundo feliz. Se alcance o no la globalización, que eso está por ver, de momento ésa es la cera que arde y para los asalariados se avecina una nueva vigencia de la «ley de hierro de los salarios» que anunciara David Ricardo (1772-1823), según la cual en un mercado libre los sa-

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larios siempre se estabilizan justo por encima del nivel de subsistencia. Se acabaron las prepotencias sindicales: la mera existencia de la posibilidad de que la producción de una empresa pueda ser traslada- da al extranjero desarma al trabajador, y los salarios y condiciones laborales existentes, considerados antes como la base segura a partir de la cual se podían negociar mejoras, se consideran ahora como un máximo desde el que se negocia para minimizar las reducciones sa- lariales y los recortes de las prestaciones que el empresario puede exigir en nombre de la competitividad. Se está instalando una psico- logía de inseguridad laboral que parece ser una de las condiciones precisas para alcanzar lo que los economistas llaman un mercado laboral flexible.

Pero lo sorprendente del caso es que se da por descontado que esta evolución inexorable, que impone un liberalismo económico transnacional que nos obliga a competir con los países del tercer mundo en una alocada carrera de flexibilización de las relaciones de empleo y de abaratamientos de los salarios, no afecta al sector públi- co, que mantiene todas las coordenadas de un modelo degenerado de función pública en el que se han fundido las ventajas del modelo tradicional (la seguridad en el empleo ante todo) con las que se im- portaron del Derecho laboral proteccionista (limitación de jornadas al margen de las necesidades del servicio, derechos sindicales de ne- gociación y huelga, etc.). Una degeneración del modelo tradicional que se acompaña de la admisión de un régimen laboral paralelo, ge- melo del sector privado, pero con la ventaja añadida para el emplea- do público de la extrema debilidad patronal, dado que la «Adminis- tración-empresario» no quiebra nunca, ni tiene excesivo celo en defender antes o en la Magistratura sus posiciones frente a sus empleados porque en ello el responsable político no se juega nunca su peculio personal. En definitiva, que más que hablar de funcionarios y laborales deberíamos hablar de empleados públicos, pues su régimen, hechas las oportunas salvedades personales y de colectivos encomiables (militares, guardia civil) de fado, es el mismo: en térmi- nos castizos, y comparando con el sector privado, una goyería

Por lo dicho, es obligado plantearse ahora las grandes cuestiones que están en el nacimiento y desarrollo del sistema de función públi- ca e intentar discernir lo que pudiera ser su futuro. Todo ello lleva a interrogarse de nuevo sobre la aparente contradicción que supone que el régimen funcionarial haya sido alumbrado en el escenario del liberalismo económico del pasado siglo, sobre las causas de la altera- ción del modelo tradicional (el contagio del sindicalismo y debilita- miento de la potestad jerárquica, la influencia del Derecho laboral), qué porvenir le espera o cuáles son las necesarias transformaciones

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para que el modelo de función pública —un modelo, el actual, claramente degenerado— pueda subsistir en este durísimo escenario de la globalización de la economía, en el que nuestro sector privado sólo podrá ser competitivo si se libera sustancialmente de los costes que supone mantener el sector público.

La conclusión a la que llegaremos es que en esta despiadada

«III guerra mundial», en la que nos está introduciendo el nuevo liberalismo y a cuyos prolegómenos estamos asistiendo, sólo estaría jus- tificado un régimen de función pública que recupere las exigencias originales de devoción por el servicio y de claro predominio de los intereses públicos sobre los privados de los funcionarios con que fueron concebidas las burocracias en el liberalismo decimonónico, tanto en su versión prusiana o en la francesa del corporativismo de servicio como en la del corporativismo generalista de los países anglosajones; unas características que se perciben hoy en las grandes organizaciones empresariales que se reclaman del don de la excelencia.

2. ESTADO LIBERAL Y FUNCIÓN PÚBLICA

Ciertamente, sobre el concepto y el oficio de funcionario y su in- serción en la organización administrativa se pueden encontrar en épocas pretéritas toda suerte de antecedentes, siendo clara la influencia de la Iglesia Católica y la recepción del Derecho romano (1).

Sin embargo, el sistema mismo de función pública que, aunque muy alterado o degenerado, nosotros hemos heredado —grupos de servi- dores públicos, profesionalizados y expertos, con la misma forma- ción e integrados en cuerpos jerarquizados y responsables directos del funcionamiento de las Administraciones y los servicios públi- cos— nace sin duda en el siglo xix, al margen o como un perfeccio- namiento del sistema de la técnica de los oficios enajenados y de las figuras comisariales (2) y, desde luego, en clara oposición a la doctrina oficial liberal, que rechaza la idea de una burocracia permanente.

Si se admite por unos y otros Estados, incluso por los más refracta- rios, como los anglosajones, es porque ese modelo ofrece ventajas muy superiores a las que se derivan de un modelo de libre contrata- ción y despido, y que podríamos cifrar en la ventaja de asegurar la memoria institucional y la continuidad en la responsabilidad del

(1) Sobre la influencia de la Iglesia en las estructuras gubernativas y en las relaciones de los funcionarios con los oficios que tienen a su cargo me remito a E. GARCÍA DE EN TERRIA, «La organización y sus agentes», en La Administración española, Madrid, 1961.

(2) E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «La organización...», op. cit., págs. 191 y ss.

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funcionamiento de las organizaciones y servicios públicos, y en la con- veniencia de alcanzar en quienes los sirven una preparación, motiva- ción y devoción por el servicio del mismo nivel que en los ejércitos.

Pero, además de esas ventajas funcionales, el sistema de función pú- blica era en parte una exigencia del naciente constitucionalismo, que en su versión continental imponía el principio de mérito y capacidad.

Frente a la estabilidad en los empleos, base fundamental de toda organización burocrática, el purismo liberal aducía en contra el ar- gumento democrático del riesgo de la apropiación del poder por un funcionariado inamovible. De otro lado, en una época en que no hay financiación ni apenas partidos políticos, los empleos públicos son la única moneda con la que se puede recompensar a los que apoyan a los ganadores de las elecciones, lo que también es incompatible con empleos permanentes. En el sistema liberal ideal no hay, pues, necesidad de regular el empleo público. Los funcionarios son nombrados y despedidos por la simple voluntad de quien ostenta la competencia para ello. Basta la vieja figura del Derecho romano del arrendamien- to de servicio para regular las relaciones jurídicas entre el Estado y funcionario (3). Además, como refiere NIETO (4), los ideólogos liberales estaban radicalmente en contra no ya de los abusos funcionariales, sino del sistema burocrático existente, que, a su modo de ver, se había introducido un tanto clandestinamente y contradecía las esen- cias históricas y constitucionales británicas. Inicialmente, ésa sería también la posición J. S. STUART MILL {Sobre la libertad), quien afron- ta el problema de la burocracia desde la perspectiva de las activida- des del Estado y de la ilicitud de su intervención en la sociedad civil.

Por consiguiente, no sólo está en contra de la mala administración, sino incluso de una administración eficiente e idealmente perfecta, una actitud liberal químicamente pura: la Administración y la burocracia son un mal en sí mismas.

Pero, en evidente contraste con el modo liberal de enfrentarse al fenómeno burocrático, NIETO (5) ha advertido que el pensamiento burocrático prusiano implicaba la aceptación de la asistencia de la burocracia, e incluso su consideración de que es el mejor modo de gobierno y administración. En consecuencia, no se la combate, sino que se la halaga en unos términos tales de rigor y originalidad que constituyen el asombro de Europa. Prusia aporta a la civilización eu-

(3) En ella, lo mismo que en el arrendamiento de servicio doméstico, el amo puede rescindir la relación de empleo haciéndola inmediatamente ejecutiva y disfrutando, ade- más, de otros privilegios procesales. A la regulación del arrendamiento de servicios en los artículos 1583 y siguientes del Código civil me remito.

(4) El pensamiento burocrático, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976.

(5) El mito de la Administración Prusiana, Sevilla, 1962.

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ropea una forma política peculiar que se suele llamar «Estado de funcionarios», y por ello la llamada edad contemporánea no comien- za en Prusia, como en Francia, con una revolución, sino con una reforma, y más concretamente con una reforma burocrática, que cum- ple en este país el papel de la revolución.

En todo caso, es en los Estados Unidos donde el modelo liberal se ensayó primero y donde tuvo una mayor fuerza y arraigo, en normal correspondencia con una concepción de la democracia íntimamente unida al liberalismo económico más radical de preeminencia absoluta del sector privado y desconfianza hacia el Estado y al funcionariado permanente, del que se piensa poder prescindir. En frase del Pre- sidente Jackson: «los trabajos confiados a los agentes del Estado son tan fáciles que todo hombre inteligente puede adaptarse a ellos sin de- mora». Por otra parte, la defensa contra el riesgo de un funcionaria- do permanente, el santo temor a una «propiedad antidemocrática»

sobre las funciones públicas, fue utilizada para despojar de sus puestos a los funcionarios de ideología contraria y recompensar con ellos a los propios partidarios después de ganar las elecciones. Los empleos públicos pasan, pues, a ser una conquista de los vencedores, dando lugar al spoil system, el sistema de botín. Sin embargo, una cosa es predicar y otra dar trigo. La sustitución alucinante de unos funcionarios por otros que la interinidad originaba provocó graves crisis en los servicios del Estado, generalizando la indisciplina en el Ejército, e incluso el asesinato del Presidente Garfield por un aspi- rante rechazado para un empleo subalterno, lo que llevó al Senado a cuestionar la validez del sistema y aprobar la Pendleton Act en 1883, que crea la Civil Service Commission, con lo que se da paso a un inci- piente sistema de función pública de funcionariado (6).

También en España, el alineamiento de los liberales contra la creación de un funcionariado estable es manifiesto y claro en los diputados de las Cortes de Cádiz, que razonan contra cualquier limita- ción del libre nombramiento y revocación de los empleos, aJ margen del pensamiento económico, desde las exigencias del principio de la responsabilidad ministerial: se argumenta que si los ministros res- ponden del funcionamiento de los servicios que tienen a su cargo, es preciso darles libertad absoluta para nombrar y destituir a los que sirven los empleos bajo su mando (7). Los primeros administrativis-

(6) Este organismo tendrá a su cargo la tarea de apreciar la aptitud de los aspirantes a empleos públicos con el fin de terminar con el favoritismo político. Sin embargo, no todos los puestos se cubrirán, en adelante, por el sistema de mérito: un régimen de nombra- miento directo se reservó para los que, por una u otra razón, se relacionasen en una execu- tive order presidencial, y cuya provisión se hará de forma discrecional. En la actualidad, el sistema americano es un sistema mixto.

(7) En el ámbito doctrinal, el libre nombramiento y remoción de los empleados no

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tas igualmente defendieron la movilidad, el libre nombramiento y la libre revocación de los empleos. OLIVAN consideraba que los empleados son nombrados y separados por los ministros como consecuencia de la responsabilidad que deriva del ejercicio de sus funciones;

aunque el Estado interese que los empleados permanezcan mucho tiempo en sus destinos y carrera, la pretensión de que no pueden ser despedidos sino en virtud de sentencia judicial resultaría un error palpable, ya que no hay tribunal que pueda apreciar conveniente- mente las faltas administrativas de éstos. Reconoce, sin embargo, que la movilidad desalienta a los funcionarios para adquirir los conocimientos profesionales necesarios. En la misma línea se sitúan Javier DE BURGOS y POSADA HERRERA (8).

ofrece dificultad alguna para los diputados gaditanos, porque, según la Constitución de 1812, sólo existe inamovilidad para los jueces y magistrados (art. 252). La estabilidad de los empleos no se postula del conjunto de empleados civiles, ya que ellos, al aparecer vinculados a la función ejecutiva o de gobierno, ocupan puestos de confianza y por ello removiblcs. Esa es la opinión de Arguelles: «los magistrados por si son responsables del buen o mal uso de au- toridad, según prescriben las leves, no así los demás empleados. Estos pueden ser removidos por el Gobierno según lo crea conveniente; mas aquéllos no pueden serlo sino con causa justificada y de ahí la notable diferencia que resulta entre unos y otros destinos». Más adelante se pregun- ta: «¿cómo, pues, ha de tener el Rey toda la autoridad necesaria, si no tiene facultad para poner a su arbitrio las personas que sean de su agrado? Yo no sov muy amigo de exigir la responsabi- lidad de los funcionarios públicos; pero no puedo convenir en esto, porque estoy persuadido de que no será un verdadero gobierno, si en este punto se le sujeta al Consejo de Estado». Y en otra oportunidad afirma: «hay empleos que deben ser de provisión, si se quiere arbitraria, del Gobierno. La responsabilidad, Señor, que ha cargado VM en el Poder ejecutivo, ¿no es un moti- vo suficiente también para que se provea a su gusto a fin de saber por quién responder? Es un trabajo niuv grande responder del desempeño de quien no se conoce ni casi se puede remover.

Pues he aquí como un Ministro debe tener algo de arbitrariedad, porque no siendo el empleo apto para desempeñar el encargo que se le ha confiado, debe quedarle al ministro el arbitrio para removerle». Pérez de Castro, diputado liberal moderado, sintetiza esta visión al precisar:

«Del carácter de la Monarquía es que el Monarca prcn'ea los empleos y cargos públicos, porque la potestad ejecutiva lleva consigo esta atribución, debiendo competir al que administra el Esta- do nombrar los que han de ayudarle y servir bajo sus órdenes, a la manera que un amo elige y nombra a sus dependientes, y deja de tenerlos a sus órdenes cuando ya no merecen su confian- za.» Por su parte, el Conde de Toreno se oponía a la estabilidad negando que el empleo sea una propiedad: «es un hecho que los empleados no tienen en sus destinos una propiedad; es una gracia que el gobierno les concede, la cual puede quitársela cuando le parezca, o siempre que no cumplan con su obligación». (Tomo estas citas del trabajo de L. M. ARROYO YANES,

«La carrera administrativa de los funcionarios en la Administración civil del Estado», tesis doctoral leída en 1992 en la Universidad de Cádiz, publicada posteriormente en dos trabajos:

La carrera administrativa de ¡os funcionarios públicos, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, y La ordenación de la Función Pública contemporánea, 1808-1963, 1AAP, Sevilla 1996.)

(8) Javier DE BURGOS parte de la idea de la movilidad que permite a los ministros «separar, trasladar o destituir» a todos los que por los más varios motivos «no considere ap- tos para el servicio». POSADA HERRERA, que ejerció responsabilidades ministeriales y otras públicas varias, es aún más radical: «Todos los empleados ejercen atribuciones de confianza y lealtad, y no podrán estar seguros los ministros de la confianza y lealtad de sus subordina- dos si no se les permite la facultad de separarlos con entera libertad.» Sobre este punto, A. NIETO, «Concepciones burocráticas y reformas funcionariales», en Estudios Históricos sobre Administración Pública y Derecho Administrativo, Madrid, 1986. Un estudio detallado sobre esta legislación puede verse en R. JIMÉNEZ ASENSIO, Políticas de selección en la Fun- ción Pública española (1808-1978). 1NAP, Madrid, 1989. Igualmente, L. M. ARROYO YANES,

«La carrera administrativa...», op. cil., de quien tomo las citas anteriores.

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3. LA CONTRADICCIÓN DEL MODELO LIBERAL CON EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE MÉRITO Y CAPACIDAD Y CON LOS PRINCIPIOS

DE REGULARIDAD Y EFICIENCIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DE NEUTRALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

Entonces, ¿cómo es posible que frente a estas bases doctrinales antiburocráticas se aceptase a lo largo del siglo xix un modelo de función pública que llevó a un funcionariado inamovible? Son varias las causas que favorecieron esa evolución.

En primer lugar, en España se impuso un principio constitucional, el de mérito y capacidad, para acceder a los cargos públicos, que hacía jurídicamente inviable o dificultaba notablemente el sistema de botín de nombramientos y ceses discrecionales. Este principio no está en la Constitución americana de 1787, que parte del principio contrario de libre designación presidencial de los cargos públicos no electivos (art. II), pero sí en el constitucionalismo francés y en el es- pañol.

En efecto, nada menos que en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el principio de mérito y capacidad aparece al mismo nivel, en el mismo precepto, que el principio electivo: «la Ley —dice el art. 6— es la expresión de la voluntad general.

Todos los ciudadanos tienen el derecho a participar personalmente o por medio de sus representantes en su formación. La ley debe ser la misma para todos, tanto si protege como si castiga. Todos los ciudadanos, al ser iguales ante ella, son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y la de sus talento». Este mismo principio, ausente de nuestra primera Constitución, la de Cádiz, se recogerá en la Constitución de 1837 y en las posteriores. El principio de mérito y capacidad, en cuanto produce designaciones a través de competiciones abiertas entre los ciudadanos, es por tanto un principio de justificación democrática tan sólido como el principio electivo: una competición por los votos frente a una competición sobre la aptitud profesional porque los espacios a ocupar requieren, en un caso, el mayor apoyo popular y, en otro, el mayor nivel de excelencia.

Hasta los más conspicuos liberales acabaron aceptando la necesidad y legitimación de una burocracia seleccionada en función del mérito y con vocación de permanencia, como ocurrió con J. S.

STUART MILL, que sin renunciar a sus convicciones políticas saludó en Inglaterra la creación del Civil Service con las expresiones más elogiosas: «la propuesta de seleccionar aspirantes para el Civil Servi- ce del gobierno mediante un examen competitivo me parece que es

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una de las grandes mejoras públicas, cuya adopción constituirá una era en la historia. Es difícil expresar en un lenguaje que no parezca exagerado los beneficios que a mi parecer ha de acarrear en último término la consiguiente ejecución feliz del plan». En 1865 defenderá (9) la legitimación de la burocracia pública en función del principio de la excelencia, del mérito y la capacidad, y no por la elec- ción directa o indirecta: «principio muy importante de buen gobierno en una institución popular es el de que ningún funcionario ejecutivo sea nombrado por elección popular por el pueblo mismo. Se impone, pues, una selección y no una elección por medio de sus representantes, porque gobernar es obra por extremo delicada. Las cualidades requeri- das para ejecutarla son cualidades especiales y profesionales, de que no pueden juzgar bien sino las personas que las poseen en cierta medida o tengan alguna experiencia práctica» (10).

El funcionariado permanente y profesionalizado es también una exigencia funcional del Estado moderno, un instrumento imprescin- dible para atender al funcionamiento regular de los servicios públi- cos y de los ejércitos nacionales, una necesidad nítidamente expresa- da por Napoleón ante el Consejo de Estado con motivo de la crea- ción de un nuevo modelo de universidad:

«Yo deseo —decía— constituir en Francia el Orden civil. Hasta el momento no existen en el mundo más que dos poderes: el militar y el eclesiástico. El incentivo de un gran poder y de una gran consideración eliminará esta antipatía filosófica que, en ciertos países, aleja a los más acomodados de los puestos y entrega el Gobier- no a los imbéciles y a los intrigantes... Es necesario imitar en el cuerpo de profesores la clasificación de los grados militares... Yo quiero sobre todo una Corporación porque una Corporación no muere nunca... Una Corpo- ración que no tenga otra ambición que ser útil y otro in- terés que el interés público. Es necesario que este cuerpo tenga privilegios y que no sea demasiado dependiente de los Ministros ni del Emperador.»

Frente, pues, a la ingenua creencia en la innecesariedad de la for- mación específica para el desempeño de funciones públicas, que en- fáticamente proclamaba el Presidente americano, el corporativismo

(9) En sus Considerations on representative goveniment, citado por A. NIETO, en El Pensamiento burocrático.

(10) A. NIETO, op. cit.

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de servicio cree en la aristocracia de la formación, sobre todo cuando el Estado asume la carga de la prestación de grandes servicios pú- blicos, como es el caso de la enseñanza, la sanidad, el correo, etc.

Lleva consigo, por ello, no sólo la exigencia de una formación y pre- paración ad hoc para el ingreso en el servicio público profesional (oposiciones, academia de cuerpo), sino también una posterior for- mación permanente que obliga a investigar y actualizar la doctrina propia del servicio (11).

Con el paso del tiempo, el sistema de función pública se justifica- rá también por su capacidad de prevención del riesgo de una apro- piación de los instrumentos de poder por un solo partido político y como vacuna definitiva contra la lucha despiadada entre las diversas opciones partidarias a que conduce inexorablemente el modelo libe- ral del spoil system. La burocracia profesional, políticamente neutra- lizada, es, en definitiva, un colchón que amortigua el fragor de la lucha política, una transacción inteligente entre dos valores igualmente democráticos: el del sistema electivo y el de la correspondencia de los cargos y funciones con la mayor capacidad y mérito, un reparto de poder entre los representantes políticos y la aristocracia profesional, que impone la propia supervivencia del sistema democrático.

4 . LOS RASGOS CARACTERÍSTICOS DEL MODELO CONTINENTAL DE FUNCIÓN PÚBLICA. EL CORPORATIVTSMO DE SERVICIO

Si, como dijimos, la compatibilidad con el Estado liberal del modelo tradicional de función pública se facilita porque el funcionario profesional se presenta no sólo con una mayor pericia profesional que cualquier otro, sino además como un servidor extremadamente devoto del servicio público, con mayores obligaciones y motivación de las que podrían resultar de una simple contratación temporal sujeta a las leyes de mercado, estos rasgos se extreman en el modelo francés de función pública (que nosotros recibiremos junto con bel- gas e italianos), articulado sobre cuerpos especiales que se ajustan a los servicios y administraciones a su cargo, al modo como los cuerpos militares se ajustan a las diversas armas y especialidades necesarias para la guerra. Resulta por ello que el contenido de la relación funcionarial se nutre del principio según el cual los deberes del fun-

(11) De aquí la funcionalidad que está detrás del principio del mérito, además del derecho, ya advertido, de igualdad en el acceso a los cargos públicos no electivos. Pero no se trata de una formación inicial. El cuerpo de funcionarios se responsabiliza de la forma- ción permanente, de la adecuación de sus miembros a las nuevas técnicas, y de la elabora- ción de una doctrina en torno al servicio o función que tiene encomendada.

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cionario no tienen límites de tiempo ni de intensidad, pues se corres- ponden con el buen funcionamiento del servicio: el funcionario está obligado a cumplir todas aquellas prestaciones que se precisan en los reglamentos del servicio y, por ende, a asumir todas las tareas que, en general, exija una óptima prestación. Así, el concepto de «las necesidades del servicio» se convierte en el módulo, la regla métrica del comportamiento burocrático, frente a la cual el funcionario no puede excusarse en limitaciones de horarios, derecho al descanso, deberes familiares, vacaciones o cualquier otra excusa. De otro lado, el modelo es extremadamente parco en derechos y garantías funcionariales, lo que permite mantener la disciplina con máximo rigor.

Las retribuciones en el corporativismo de servicio están en fun- ción de la categoría, pero no del puesto de trabajo, y mucho menos de la mayor o menor productividad del funcionario, pues si las necesidades del servicio constituyen la medida de todas los esfuerzos, y la asunción del mayor esfuerzo constituye no sólo un deber, sino un mayor honor para el funcionario, ningún sentido tiene una superior compensación económica. Al modo castrense, no hay otra compen- sación para la devoción extrema del funcionario que el honor de las medallas, el mérito para el ascenso o la preferencia para el desempe- ño de servicios más difíciles y arriesgados.

Nace también el sistema, decíamos, con una ausencia de garan- tías formales de estabilidad, con lo que no se da, en origen, una opo- sición frontal con el principio de responsabilidad ministerial. Así se desprende de la tardanza del Consejo de Estado francés en reconocer el derecho del funcionario a la comunicación del dosssier en los ex- pedientes sancionadores, y de la lenta evolución del derecho a la inamovilidad y de recurso judicial contra las sanciones y revocaciones de empleo. La estabilidad en el empleo no será plena hasta que no se reconozcan unas garantías procedimentales y jurisdiccionales frente a la potestad disciplinaria y hasta que los estatutos funcionariales, con sus exigencias jurídicas, lo consagren legislativamente.

Pero la columna central del corporativismo de servicio es una idea organizativa de extraordinaria eficacia: la idea de cuerpo, la agrupación de funcionarios en torno a los servicios que se les enco- miendan. Al cuerpo, ente no personificado intermediario entre el Es- tado y el funcionario, se le responsabiliza de manera permanente del funcionamiento de cada servicio público. A cada servicio público se adscribe un cuerpo. Sociológicamente, el funcionario no es conside- rado directamente miembro, en general, del Estado, sino básicamen- te miembro de un grupo en el que se ingresa y en el que se agrupa con otros de la misma formación. El cuerpo actúa a modo de amo,

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de empresario directo del funcionario; ejercerá una función mediáti- ca, cuasi-concesional, entre el Estado y aquél, de forma que ingre- sando en el cuerpo, sirviendo al cuerpo, sacrificándose por el cuerpo, dignificando al cuerpo, el funcionario ingresa, se sacrifica, sirve y dignifica al Estado. Pero esa función mediática, y la asunción de la responsabilidad íntegra sobre el funcionamiento de un determinado servicio, no la puede ejercer el cuerpo si no está dotado de poderes propios que garanticen la disciplina del conjunto, poderes represivos que pueden ser de diversa intensidad (potestad disciplinaria, tribunales de honor), pero que pueden llegar al límite extremo de articu- lar una justicia penal en el seno mismo del cuerpo, como es el caso de la Justicia Militar en los ejércitos (12). El establecimiento de estos poderes sólo es posible a través de una determinada organización, una estructura corporativa, de jerarquización personal entre todos los miembros del cuerpo. La división de éstos en grados y categorías sirve para asignar y distribuir funciones, pero también, y decisiva- mente, para afirmar la disciplina y para la estimulación al mejor cumplimiento del servicio a través de un sistema de ascensos (13).

Advirtamos, por último, que la devoción absoluta para el servicio que se exige al funcionario en el modelo ideal del corporativismo de servicio se comprende desde una filosofía y preparación psicológica determinada que antepone los valores espirituales a los materiales de forma directa y ostensible y que, si no llega, como en el caso de los militares, a la exigencia de la inmolación de la vida, se acerca mucho a ese modelo castrense en el que el corporativismo de servicio se inspira de forma directa. Este elemento psicológico de total entrega que impulsa al funcionario a cumplir los deberes propios de su condi- ción funcionarial en grado, incluso, heroico, el llamado espíritu de servicio, encontrando en ello la propia satisfacción, es un elemento básico del corporativismo de carrera que los análisis, casi siempre jurídicos y formales del mismo, han dejado pasar desapercibido; el funcionario ejerce una misión patriótica, sagrada, de tal naturaleza

(12) Al servicio de la disciplina está también la regla de la prohibición de toda con- ducta sediciosa, es decir, de agrupación o asociación, permanente o temporal, de los funcionarios, regla que llevará a hacer del corporativismo del servicio la organización más re- sistente a la penetración del Derecho sindical. Sobre esta cuestión me remito a mi libro Sindicatos y Asociaciones de funcionarios, Tecnos, Madrid, 1968.

(13) Estos se han inspirado en criterios diversos que han oscilado entre la rigurosa antigüedad (escala cerrada) o la antigüedad combinada con otros merecimientos, como la mejor preparación o la prestación de servicios relevantes, cuya manifestación más expresi- va son los ascensos por méritos de guerra en las carreras militares. Al cuerpo en ocasiones se le dota de una jefatura (la inspección general de los cuerpos o armas militares o de los cuerpos de ingenieros), dotado además en ocasiones de un senado o consejo del servicio formado por los más antiguos del cuerpo, como es el caso de los Consejos de los Ministe- rios a cargo de cuerpos de ingenieros (Consejo de Obras Públicas, de Minas, etc.)

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que ninguna otra consideración debe motivarle más que su propia condición y exigirle toda suerte de sacrificios (14).

Todos estos rasgos permiten decir que los cuerpos de funcionarios civiles que, a imagen de los franceses, se reproducen en España, Italia y Bélgica no son otra cosa que una copia del modelo de los cuerpos militares. Por ello, la función pública de los países continen- tales no necesita buscar sus orígenes más allá del colbertismo y de los ejércitos modernos que se edifican sobre diversos cuerpos o armas responsables de los varios servicios y especialidades militares, y, en fin, de la militarización de la Administración civil que impone Napoleón, sin perjuicio de la influencia que en el segundo plano de las técnicas jurídicas pudiera haber ejercido, como dijimos, la recep- ción en siglos anteriores del Derecho romano y del Derecho canóni- co, especialmente la teoría de los oficios y la organización de las ór- denes religiosas, organizaciones especializadas al modo de los cuerpos militares. Tampoco debe confundirse el corporativismo del servicio con un sistema de funcionariado civil, como el tradicional Civil Service británico, que rechaza dos elementos esenciales del cor- porativismo de servicio: la formación específica de los funcionarios y su responsabilización de por vida a través de un cuerpo de determi- nados y concretos servicios públicos o ramas de la administración.

5. EL CORPORATIVISMO DE SERVICIO EN ESPAÑA

Aterrizando ahora en España, digamos que la introducción del modelo del corporativismo de servicio es algo que venía construyén- dose desde el siglo xvm, donde nace con la aparición de los cuerpos (14) En la Cartilla del Guardia Civil, aprobada por Real Orden de 20 de diciembre de 1845, se contienen los siguientes preceptos, que, entre otros, revelan prístinamente esta di- mensión espiritual y psicológica del corporativismo de servicio: «1. El honor ha de ser la principal divisa del Guardia Civil; debe, por consiguiente, conservarlo, sin mancha. Una vez perdido no se recobra jamás; 2. El mayor prestigio y fuerza moral del Cuerpo, es su principal elemento: y asegurar la moralidad de sus individuos, la base fundamental de la existencia de esta institución; Siempre fiel a su deber, sereno en el peligro y desempeñan- do sus funciones con dignidad, prudencia y firmeza, el guardia civil será más respetado que el que con amenazas sólo consigue malquistarse con todos; 8. Será siempre un pro- nóstico leliz para el afligido, infundiendo la confianza de que a su presentación el que se crea cercado de asesinos, se vea libre de ellos; el que tenga su casa presa de las llamas, considere el incendio apagado; el que vea su hijo arrastrado por la corriente de las aguas lo crea salvado, y, por último, siempre debe velar por la propiedad y seguridad de todos;

9. Cuando tenga la suene de prestar algún servicio importante, si el agradecimiento le ofrece alguna retribución, nunca debe admitirla. El guardia civil no hace más que cumplir con su deber, y si algo le es permitido esperar de aquel a quien ha favorecido, es sólo un recuerdo de gratitud. Este noble desinterés le llenará de orgullo, pues su fin no ha de ser otro que captarse el aprecio de todos, y en especial la estimación de sus jefes, allanándole el camino para sus ascensos tan digno proceder.»

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y academias militares y cuando aparecen a su imagen y semejanza las primeras escuelas de ingenieros civiles, y donde la regulación úl- tima de los corregidores y alcaldes mayores es ya un modelo prácti- camente acabado de cuerpo runcionarial (15). Sin embargo, la cons-

(15) Como puede verse en Real Decreto de 29 de marzo, inserto en Cédula del Conse- jo de 21 de abril de 1783 (Ley XXIX, Libro VII, Título XI, de la Novísima Recopilación) sobre el método de proveerse y servirse los Corregimientos y Alcaldías Mayores, que clasifica los Corregimientos y Alcaldías Mayores de los Reinos de Castilla y Aragón e islas adyacen- tes en tres clases, decretándose que «los que no hubieren servido en esta carrera, no pue- dan ser provistos en los empleos de la tercera categoría, sin haber pasado antes gradual- mente por los de la primera y segunda, y cumplido su tiempo en cada una de ellas; y para pasar de una clase a otra, sean preferidos los más antiguos, y entre ellos los que se hayan distinguido por su mérito». Se impone un tiempo mínimo en cada corregimiento o alcal- día de seis años y que pasado el sexenio, o en el caso de promoción, no estaban obligados los corregidores y alcaldes mayores «a dexiar las varas mientras no llegare el sucesor, y entonces le habrán de entregar la relación jurada y firmada en que expresen la condistinción las obras públicas de calzadas, puentes, caminos, plantíos, u otras que hubieren hecho, y el estado en que se hallaren las demás y el estado de la agricultura...». De estas relaciones se debía pasar copia al Consejo. Se preveía, asimismo, un «ascenso de cuerpo» para «los que hayan cumplido tres sexenios, desempeñando con celo y pureza las obligaciones de sus oficios, para Plazas Togadas en las Cnancillerías y Audiencias; teniendo consideración a que en éstas haya siempre un competente número de personas de esta carrera, que con la experiencia del gobierno inmediato de los pueblos, su estado y método de administrar la justicia, contribuyan a la más breve y más acertada expedición de los negocios». El ar- tículo 8 establece asimismo que en los Corregimientos de Capa y Espada se formen por ahora las mismas tres clases que en los de Letras y, en fin, una especie de seguridad social también se recoge en cuanto se ordena que el Consejo «me proponga también los medios de atender a los sujetos de esta carrera, que estándola desempeñando con integridad que- daren impedidos de continuarla por enfermedad o accidente, y se hallaren, como es regular, en el estado de pobreza, para que no mendiguen ni perezcan en la miseria y desgracia, aunque sea pensionando moderadamente algún corregimiento de los de mayor dotación».

En cuanto a la selección, también se sigue el principio de mérito y capacidad. En este sentido, el Acuerdo de Cámara de 13 de octubre de 1777 ordena que para proceder a juicio comparativo de mérito de los pretendientes a corregimientos, las Secretarías de los Conse- jos de Castilla y Aragón formen y repartan listas a los Ministros antes de traer los empleos a consulta, previniéndose a los pretendientes que entreguen en Secretaría al tiempo de dar los memoriales un ejemplar de la relación de mérito. En diferentes Reales Ordenes del año 83, siguientes a la Real Cédula de 21 de abril, se dice que el único requisito para entrar a servir estos oficios sea el de su talento. En este sentido, Carlos IV, por Resolución de 7 de noviembre del 1799 (Ley XXX, Libro VII, Título XI, de la Novísima Recopilación), había eliminado los privilegios de entrada para los abogados del Colegio de Madrid (¿un cuarto turno?) imponiendo la regla general del concurso, lo que parece un retroceso frente al anterior sistema, más parecido a una oposición sobre un exigente curriculum o previo: «Que la habilitación de los que pretendan entrar en esta carrera de Corregimientos de Letras y Alcaldías Mayores, exigida hasta ahora con los requisitos de diez años de estudios, incluso quatro de practica, con la información de vita el moribus, y con la disertación sobre uno de los capítulos de Corregidores, es inútil, y deberá excusarse en adelante.»

Se configura en esta disposición un nuevo modelo de responsabilidad, abandonándose

«el juicio de residencia como perjudicial, por el gran peligro que hay de corrupción en los Jueces de ellas, y porque éstos son muy gravosos a los pueblos y a los mismos residencia- dos sin utilidad alguna dexando expedito el medio de los informes y el de la queja, acusa- ción formal o capitulación en el Tribunal correspondiente». Los corregidores forman ya un cuerpo, como se desprende de la posibilidad que la disposición últimamente citada contempla de estar excedente en la carrera: «Que mediante exceder en el día número de los sujetos que han servido en esta carrera ai de los empleos de ellas, cuide la Cámara de consultármelo en las vacantes que ocurran de la clase que corresponda según sus circuns- tancias y méritos, o de otra inferior si ellos las pretendieran o aceptaren, prefiriéndolos a

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RAMÓN PARADA VAZOURZ

trucción acabada del corporativismo de servicio para la Administra- ción Pública y para la Administración de Justicia, así como para el Ejército y la Armada, tiene lugar en el siglo xx, a pesar de la doctrina opuesta liberal sobre la burocracia que hemos dejado consignada, con una clara influencia del modelo militar, en lo que fueron pione- ros, como en Francia, los cuerpos de ingenieros civiles. Estos se crean, decíamos, desde sus mismos orígenes ochocentistas, sobre la base del ingreso en una academia, siguiendo el principio de mérito y capacidad, la división del cuerpo en empleos jerarquizados, la orga- nización de los ascensos sobre la regla estricta de la antigüedad sin excepciones (es decir, la escala cerrada), el aseguramiento de la co- hesión y moral corporativa con tribunales de honor, el gobierno del cuerpo a través de la figura del inspector general (asistido con un consejo consultivo formado por los más antiguos), uniformes, reglamento de cuerpo, etc. (16). Además de los Cuerpos de Ingenieros que tienen a su cargo los diversos servicios del Ministerio de Fomento, que después daría paso a los Ministerios de Obras Públicas, Agricul- tura e Industria, y sobre análogas técnicas de ingreso por oposición y ascenso por antigüedad se organiza el Ministerio de Justicia. La téc-

otro cualquier pretendiente; procurando que entre ellos, y los que vayan cumpliendo el sexenio actual, se siga con igualdad proporcionada el perjuicio ahora indispensable del hue- co, hasta que se verifique la igualación de los empleos y empleados, no volviendo la Cáma- ra a proponerme nuevos sujetos, sino para los Corregimientos y alcaldías mayores que re- sulten vacantes en la primera clase o de entrada.»

(16) No es casual que el primer cuerpo especial, el de Ingenieros de Minas, aparezca con una asimilación militar. Efectivamente, por la Real Orden de 14 de julio de 1777 se fundó la Academia de Minería de Almadén, cuna del Cuerpo de Ingenieros de Minas, y aJ año siguienle un grupo de alumnos solicita del Monarca la concesión de grados militares para los ingenieros y, para los alumnos, la concesión de los cordones de cadetes de cual- quiera de los regimientos destinados en América. Carlos III accede dos meses más tarde, concediéndoles los cordones del Regimiento de Nueva España (15 de noviembre de 1778).

Se asciende en el Cuerpo por rigurosa antigüedad en los primeros puestos de la escala y por criterios de mérito combinado con antigüedad para el acceso a los grados altos de la carrera. En 1833 se creaba el Cuerpo de Ingenieros Civiles, que integra los de Minas y Ca- minos, y Caminos, Canales y Puertos, aunque separados con una Junta consultiva y una Inspección para cada uno. La Ley de 11 de abril de 1849 garantiza la independencia del Cuerpo de Minas y divide los ingenieros en seis categorías, establece el ascenso por rigurosa escala cerrada, salvo el ascenso a Inspector General, que queda a la libre elección del Gobierno entre ¡os Ingenieros primeros. El Cuerpo de Ingenieros de Caminos se reglamen- ta por Real Decreto de 28 de septiembre de 1853. Los ascensos de una clase a otra debían verificarse por rigurosa antigüedad, con lo que no se dejaba resquicio alguno a la discre- cionalidad ministerial. Escala cerrada total. Todos los Cuerpos de Ingenieros (Caminos, Minas, Montes) recibirían por R. O. de 19 de agosto de 1866 el reconocimiento de su escala cerrada, lo que ya estaba en sus reglamentos orgánicos. Se suma a estos cuerpos otro más, el de Ingenieros Agrónomos, concretamente por la Real Orden de 6 de febrero de 1867. Sobre los orígenes de los Cuerpos de Ingenieros es de consulta obligada el libro de ROMF.U DE ARMAS sobre La técnica en la España ilustrada (publicado por el Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos), que es un interesante estudio sobre los orígenes del Cuerpo de Ingenieros de Caminos y su fundador, el extraordinario personaje que fue Agustín de Be- tancourt.

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nica corporativa sirve para integrar la Carrera Judicial (Jueces y Se- cretarios Judiciales), y se crean los Cuerpos de Registradores y de Notarios a mitad de camino entre la condición funcionarial y la libre profesión para la Administración del Derecho privado. El sistema de enseñanza se hace descansar sobre los Cuerpos de Catedráticos de Universidad, Catedráticos de Instituto y de Maestros nacionales. Los archivos y las bibliotecas, sobre el Cuerpo de Archiveros y Bibliote- carios (Real Decreto de 8 de mayo de 1859). Lo mismo puede decirse de otros servicios dotados para los que se crean los correspondientes cuerpos, como el Cuerpo de Telégrafos (Real Decreto de 13 de septiembre de 1871) o el de Correos (Decreto de 17 de enero de 1874).

Asimismo, en el Ministerio de Hacienda se crean cuerpos específicos para determinadas funciones, como el Cuerpo de Letrados de Ha- cienda (Real Decreto de 18 de mayo de 1868), el Cuerpo de Inspecto- res de Hacienda (Decreto de 21 de enero de 1871) o el Cuerpo de Contabilidad y Tesorería de Hacienda (Ley de Presupuestos de 19 de mayo de 1870).

Sobre el esquema de los cuerpos especiales se articulan también los cuerpos administrativos de los diversos Ministerios, cuyo naci- miento está en el Real Decreto de ]8 de julio de 1852 (y no el de Ló- pez Ballesteros de 7 de febrero de 1827, que solamente se refería a la clasificación de los funcionarios de la Real Hacienda). Este Estatuto de 1852, que establece las categorías de Aspirantes a Oficial, Oficia- les, Jefes de Negociado, Jefes de Administración y Jefes Superiores, se aplicaba a los cuerpos administrativos y, como en el sistema fran- cés, subsidiariamente a los cuerpos especiales, que habían de regirse prioritariamente por sus normas o reglamentos específicos (arts. 44 y 45) (17). El siguiente Estatuto, que firma O'Donnell (Real Decreto

(17) En la Exposición de Motivos de este Real Decreto se hace una magistral exposi- ción del sistema de función pública y de la regla del mérito y capacidad que ha de inspirar su diseño, así como del sistema de ascensos: «Interesa ante todas las cosas al buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de una manera terminante y clara. Así cada cual sabe el lugar que ocupa en la jerarquía administrativa, los derechos que está llamado a disfrutar y los deberes que está encargado de cumplir. Una deplorable experiencia ha veni- do a demostrar que al no exigir requisitos y condiciones necesarias para la entrada en la carrera de la Administración, equivalía a constituir los destinos en patrimonio de favor, y a convertir, por otra parte, la práctica en ciega rutina. Los que en lo sucesivo hayan de ser admitidos en la clase de los aspirantes plantel de la carrera administrativa, habrán de po- seer las cualidades y conocimientos propios de una esmerada educación, y a más los espe- ciaJes al servicio que tratan de emprender. Para aspirar a la categoría de Jefe de Negocia- do, se exige haber practicado seis años por lo menos en las clases inferiores, con buenas notas. Introdúcese, sin embargo, una excepción en favor de los que se hallen investidos con los grados académicos de doctores o licenciados u otro título o diploma análogo de capacidad, porque a medida que los destinos van creciendo en importancia, la capacidad y la ciencia se van haciendo más necesarias que la práctica minuciosa de las oficinas. Por eso también las plazas de las dos primeras categorías que se establecen podrán conferirse en ciertos casos al talento y mérito sobresalientes, pues por conveniente que parezca acre-

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de 4 de marzo de 1866) con el título de Reglamento Orgánico de las Carreras Civiles de la Administración Pública, mantuvo las mismas categorías que el anterior. Pero destaca en él la preocupación por otros aspectos estructurales del corporativismo: la regulación de aspectos formales de la organización funcionarial, como los escalafo- nes y hojas de servicio y, sobre todo, el reconocimiento de la potestad disciplinaria, que justamente aparece cuando se reconoce la estabilidad en el empleo y deja de ser un poder incondicionado: el Gobierno sólo podía separar libremente a los empleados que no ha- biendo obtenido el cargo por oposición tuviesen menos de seis años de servicios efectivos; a los que cumplían con esa antigüedad o ha- bían ingresado por oposición su separación se condicionaba a la previa instrucción de expediente disciplinario con audiencia del interesado. En la regulación siguiente, por la Ley de Bases de los Funcio- narios del Estado, de 22 de julio de 1918, se afirma, aún más, la estabilidad en el empleo, al condicionar la cesantía a la previa ins- trucción de un expediente gubernativo con audiencia del interesado;

y si la cesantía se acordaba por conveniencias del servicio, a la publi- cación del cese en la Gaceta, comunicación a las Cortes y la cobertu- ra de la vacante producida por rigurosa antigüedad. También se da una primera respuesta a la problemática del asociacionismo y sindicalismo funcionarial, aceptándose la versión moderada de la asocia- ción, cuya constitución y subsistencia se condicionaba a la autoriza- ción del Ministerio o Ministerios de los que dependían los funcionarios (18). Este modelo corporativo de función pública fue respetado

ditar por el tiempo la suficiencia, sería indisculpable estorbar al genio los medios de abrir- se paso y colocarse donde su inclinación le lleve, y la pública utilidad lo reclama. Con arre- glo a estos principios se confieren también los ascensos, debiendo proveerse dos terceras partes de las vacantes por rigurosa antigüedad, y la tercera restante por elección. Así en los ascensos, como en los ingresos se establecen tales formalidades y condiciones que no será fácil que, falseando los principios que sirven de base a la reforma, el favor arrebate su lugar al mérito, y la ignorancia se sobreponga al saber.» No se adopta el sistema de escala cerrada. Se combina antigüedad y elección.

(18) En cuanto a la carrera, la Ley de Bases de 1918 la amplió considerablemente, di- vidiendo a los funcionarios en las categorías de Jefes de Administración, Jefes de Negocia- dos, Oficial y Auxiliar, divididos, a su vez, en tres clases cada una (primera, segunda y tercera). Resultaba así un orden jerárquico, desde el auxiliar de tercera clase hasta el Jefe de Administración de primera, de 12 grados. Para los ascensos, la Base Tercera determinó que lo serian por «rigurosa antigüedad», regla no obstante que sufría algunas excepciones, compatibilizandose con la reserva de un turno para la oposición entre quienes llevaren dos años de servicio en la categoría inferior (ascenso a Jefe de Negociado), y de un turno de vacantes para la libre elección en los ascensos a la categoría y a las diversas clases de Jefe de Administración. A notar, por último, que solamente se exigía título facultativo para el ingreso directo por oposición en la categoría de oficial, pero a la misma podían concu- rrir sin título los auxiliares con cuatro años de servicio, cualquiera que fuera su clase (Base Segunda), los cuales, además, podían pasar a dicha categoría y de ella a las superiores por los turnos de antigüedad o de libre elección. Una carrera, en suma, típica de un sistema cerrado, y análoga a la establecida en los cuerpos militares y a la últimamente ins- taurada en el Civil Service inglés para el Unified Adminisiration Group.

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por regímenes políticos tan diversos como la Restauración (en que el modelo ya está prácticamente implantado), la Dictadura de Primo de Rivera, la II República y el Régimen del General Franco, hasta que la Ley de funcionarios de 1964 (Texto articulado, aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero) inició un proceso de abandono del sistema, que en adelante caminará por la ruta del generalismo de inspira- ción británica, de una parte, y hacia el taylorismo y la laboraliza- ción, de otra (19).

Ciertamente, cuando en 1963 esta reforma de la función pública se produce, el modelo originario había sufrido ya una profunda de- generación en algunos cuerpos de funcionarios superiores, infecta- dos de prebendalismo y parasitismo (20) por la admisión de las com- patibilidades entre el empleo público y el privado, vicios todos ellos muy graves, denunciados en un brillante trabajo de GARCÍA DE EN- TERRÍA, que al mismo tiempo explicaba la degradación por la casi centenaria congelación de los sueldos del funcionariado (21), con lo

(19) En primer lugar se importó del Civil Sennce inglés la figura del funcionario ge- neralista o interdepartamental para los cuerpos generales o administrativos, que, como se vio, habría de ser duramente criticada en el Informe Fulton y, paradójicamente, abando- nada en Inglaterra en favor de un sistema muy cercano al tradicional francés y español. A este tipo de funcionario generalista e interdepartamental, en su versión superior del Cuer- po Técnico de Administración Civil, hoy Administradores Civiles Superiores del Estado, se le asignan funciones de administración general, por lo que habrá de entrar en disputa para el ejercicio de funciones directivas con los cuerpos especiales superiores. Se procedió también, y ésta constituyó la medida de mayor alcance y significación, a la desjerarquiza- ción de los cuerpos especiales como en los generales, incrementando de esta forma la dis- crecionalidad política en el manejo de la burocracia. Al hacer iguales a todos los miembros de un cuerpo se podía nombrar para los puestos de máxima responsabilidad a los funcionarios recién ingresados y poner a sus órdenes a los de mayor antigüedad. Se intro- dujo asimismo, pero sin abandonar el sistema de plantillas orgánicas, la técnica de la cla- sificación de los puestos de trabajo, de inspiración norteamericana, técnica a la que se vin- cula la separación de funciones administrativas y especiales y la posibilidad de provisión indistinta de los puestos entre los funcionarios de diversos cuerpos, así como buena parte del sistema retributivo, en particular en lo que se refiere a las retribuciones complementa- rias. La tercera novedad consistió en romper la exclusiva del sistema de función pública, admitiendo otras formas de vinculación del personal con la Administración distintas de la relación funcionarial. Así, aparecen los funcionarios eventuales o de confianza política, los contratados en régimen de Derecho administrativo y los sujetos al régimen laboral. Estas nuevas modalidades permitían burlar el principio de mérito y capacidad, ya que los nombramientos se efectuaban discrecionalmente, sin la formación previa que comportaba el sistema de oposición, debiendo situarse aquí el origen del posterior crecimiento burocráti- co y de las titularizaciones masivas mediante la fraudulenta fórmula de las oposiciones restringidas. En la reforma de 1964 también hay que situar, por consiguiente, el origen de la actual división del empleo público en personal funcionario y laboral.

(20) De feudalismo prebendarlo calificó GARCIA DE ENTERRÍA («La organización y sus agentes...», op. cit., pág. 210) el sistema de percibo de tasas para atender las remuneracio- nes de los funcionarios, sistema legalmente consagrado por la Ley de 26 de diciembre de 1958 y sus docenas de Decretos de aplicación, y que hasta entonces había vivido en la clandestinidad de las famosas Cajas especiales, todo lo cual suponía la ruptura de la racio- nalización del orden burocrático, basado esencialmente en el principio del dinero.

(21) «El mismo fenómeno de la insuficiencia de los sueldos ha ocasionado también otra excrecencia degenerativa —decía GARCÍA DE ENTERRÍA— que es la de una presencia pu-

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que si a este dato se suma el de la parquedad de las plantillas, resulta- ría que la relación coste-beneficio quizás no resultare desfavorable para el Estado: no era ciertamente aquella una Administración eficiente, pero era infinitamente más barata que la elefantiásica Admi- nistración actual, con un funcionariado todavía más indolente e in- disciplinado. En cualquier caso, esa patología sobrevenida sobre el modelo inicial del corporativismo de servicio no justificaba por sí misma otra cosa que aplicarse a la sanación del sistema, pero en forma alguna tirar por la ventana el modelo mismo e iniciar un camino ignoto y de resultados inciertos, que el tiempo ha desvelado absoluta- mente ineficaz y mucho más costoso (22). Una imprudencia contra la que ya había advertido GARCÍA DE ENTERRÍA por boca de BURKE (23):

«hemos consagrado el Estado para evitar los males de la inconstancia v de la versatilidad, males mil veces peores que los de la obstinación y el perjuicio más ciego. Le hemos consagrado para que ningún hombre se atreva a examinar sus defectos y corrupciones sin la necesaria cir- cunspección, para que nadie piense en hacer reformas por medio de la

lamente parasitaria de los funcionarios en la organización, con formas típicas y notorias como el absentismo, la reducción de la jornada y del calendario laborales, la multiplicidad y compatibilidad de funciones públicas y de éstas con funciones privadas, etc. No es ni mucho menos lo más grave de esta situación la obligada disminución de rendimiento, sino que el funcionario no incorpore ya sus fuerzas personales al servicio de la organización (...) si las matemáticas no mienten, o si yo no me equivoco, los sueldos han reducido más de ocho veces su valor desde 1852, fecha en la que me imagino que tampoco serían demasiado mollares; en otros términos: los sueldos de hoy son una octava parte solamente de los de aquella focha. Esta insuficiencia radicaJ de los sueldos, como era bastante obvio su- poner, no ha constituido precisamente un buen negocio para la Administración. La distor- sión que el fenómeno ha producido sobre la burocracia es incalculable. Por una parte, ésta ha sido forzada, rigurosamente forzada en origen al menos, a desplazarse hacia auténticas formas de lo que en términos sociológicos estrictamente técnicos ha de llamarse feudalismo prebendado en el sentido de Max Weber, es decir, a fórmulas patrimonialistas de or- ganización» («La organización y sus agentes...», op. cit., pág. 210).

(22) GARCÍA DE ENTERRÍA criticaba también la rigidificación y esclerosis de estructuras derivada de «la circunstancia de que los Cuerpos especiales, sobre los cuales se ha centra- do todo el esfuerzo reconstructivo de nuestra Administración desde fines del siglo pasado son concebidos precisamente como Cuerpos adscritos rígidamente a un servicio concre- to», lo que originaba que «cuando se crean nuevos servicios parece que la Administración española no tiene otra técnica que la de improvisar radicalmente de abajo arriba todo el cuadro administrativo llamado a animar y sostener la nueva actividad». Ciertamente, el no aprovechamiento de unos funcionarios ya existentes para nuevos servicios no es un defec- to del sistema, sino de su mala utilización, pues ejemplos de la creación de nuevos cuerpos a través de otros se habían dado, como la formación de un Ejército —el Ejército del Aire—

a partir del Ejército de Tierra y la Armada, que procedieron a la previa formación de pilo- tos o a la utilización de personal militar tempranamente retirado en servicios civiles. Des- pués de la reforma de 1963 y de la socialista de 1984, la utilización del personal para nuevos servicios ha brillado por su ausencia. Se han improvisado Administraciones nuevas, como la aeronáutica y la portuaria, con cuadros de funcionarios o empleados laborales permanentes, y se ha retirado muy anticipadamente a la edad de jubilación militar y con todo el sueldo a oficiales de la Armada y del Ejeército del Aire (situación de reserva transi- toria) que antes hacían de comandantes de Marina y de jefes de areopuertos con total sol- vencia.

(23) Refledions on the Rex'olulion in France.

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subversión, para que nadie se acerque a los defectos del Estado sino como se hace ante las heridas de un padre, con un miedo respetuoso y una solicitud temblorosa-».

6. EL CORPORATIVIS.MO DE SERVICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA COMO INSTITUCIÓN VORAZ Y SU INFLUENCIA EN LAS ORGANIZACIONES

EMPRESARIALES MÁS EXCELENTES DE NUESTRO TIEMPO

La dimensión de la total entrega al servicio que está en la base de las organizaciones militares y en el modelo primero de los cuerpos de funcionarios de la función pública cerrada o corporativismo de servicio, y que nacen siguiendo el modelo napoleónico en España, Bélgica e Italia, se ve muy claramente desde el concepto de institu- ción voraz puesto en circulación por Levvis COSER (24) para referirse a las instituciones que demandan un compromiso total de parte de sus miembros, pretendiendo acaparar en exclusiva su lealtad y entrega a la organización, impidiendo desarrollen compromisos y lealta- des alternativos con otras instituciones y grupos, porque dichos compromisos podrían entrar en conflicto con —y, por tanto, mer- mar— el compromiso que la institución voraz exige a sus miembros.

A diferencia de las instituciones totales, las instituciones voraces no enclaustran a sus miembros en un universo cerrado con barreras que no pueden franquear y tampoco recurren sistemáticamente al uso de la coacción y la violencia para lograr sus fines. En la institu- ción voraz la condición de miembro es reversible y está bajo el control del adepto, mientras que en la institución total es una condición irreversible o se escapa a su control. Así, las instituciones voraces de- penden de la adhesión voluntaria de sus miembros y, por tanto, tienen que retribuir la alta contribución que exigen de sus miembros, y cualquiera que sea la naturaleza de dicha retribución —material, espiritual o mixta—, su lógica es la del intercambio y no la del enclaus- tramiento involuntario. Aunque estas instituciones tratan de atar a sus miembros y reducir su margen de libertad e iniciativa, pues de lo contrario no serían viables, siguen siendo instituciones de carácter voluntario o contractual, es decir, fundadas en el intercambio.

LÓPEZ Novo (25), a quien seguimos puntualmente en esta recrea- ción del concepto de LEWIS, ha clasificado las instituciones voraces en cuatro grupos, atendiendo al cruce de dos variables dicotómicas

(24) L. COSER, Las instituciones voraces, México, Fondo de Cultura Económica (tra- ducción del inglés por Sergio LUGO RENDÓN), 1974.

(25) J. LOPEZ Novo, «El retorno de las instituciones voraces», en Claves de la Razón Práctica, núm. 45. sept. 94, págs. 46-55.