1/16 CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR
SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO JUEZA PONENTE: DRA MARITZA TATIANA PÉREZ VALENCIA
ACTOR: SR. SERGIO RENE BUITRON SÁNCHEZ (RECURRENTE)
DEMANDADO: DIRECTOR REGIONAL DEL SUR DEL SERVICIO DE RENTAS INTERNAS
Quito, viernes 26 de junio del 2015, las 11h28.-
VISTOS: Composición del Tribunal: La doctora Maritza Tatiana Pérez Valencia, Jueza Nacional, conoce del presente recurso, conforme la Resolución N° 004-2012 de 25 de enero de 2012, emitida por el Consejo de la Judicatura. Conocen también la presente causa los doctores José Luis Terán Suárez, y Ana María Crespo Santos, en virtud de la Resolución N° 341-2014 de 17 de diciembre de 2014, emitida por el Pleno del Consejo de la Judicatura y las Resoluciones N°s 01-2015 y 02-2015 de 28 de enero de 2015, expedidas por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, así como del sorteo que consta en el proceso.---
I. ANTECEDENTES
1.1. Sentencia recurrida: El señor Sergio Rene Buitrón Sánchez, interpone recurso de casación contra la sentencia de 12 de diciembre de 2013, a las 14h42, emitida por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo N° 5 de Loja y Zamora Chinchipe, dentro del juicio de impugnación 0179-2013, instaurado en contra de las Resoluciones Administrativas signadas con los números N°s 111012010RREC000092 y 111012010RREC000115 emitidas y notificadas el día 25 de enero de 2010, por la Directora Regional del Sur del Servicio de Rentas Internas, las mismas que contienen un acto de determinación complementaria del Impuesto a la
2/16 Renta de los ejercicios fiscales 2004 y 2005 respectivamente, y cuyo fallo aceptó parcialmente la demanda presentada, declarando la legalidad de las resoluciones impugnadas a excepción del recargo del 20%.--- 1.2. Argumentos del recurrente: El casacionista fundamenta su recurso en las causales primera y tercera del Art. 3 de la Ley de Casación señalando como normas infringidas a los Arts. 19, 21, 47, 85, 95, 103 numerales 6 y 7; 131, 258, 270 y 273 del Código Tributario, sin embargo el auto de admisión de la Sala de Conjueces de la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario admite a trámite el recurso únicamente por la causal primera por falta de aplicación de los Arts. 19, 21 y 85 del Código Tributario y aplicación indebida del Art. 95 del mismo cuerpo legal. Respecto al Art. 21 del Código Tributario el recurrente afirma que el cálculo de los intereses para las obligaciones tributarias del ejercicio económico 2004 y 2005 se lo realizaba en una proporción de 1.1. veces la tasa referencial activa, y que esta disposición fue reformada por la Ley para la Equidad Tributaria incrementándose la tasa al 1.5 veces y que en el presente caso la tasa que ha sido utilizada por la Administración Tributaria es aquella que no estaba vigente para dichos ejercicios fiscales y que el cálculo de intereses debe hacerse desde la fecha de exigibilidad de la obligación tributaria hasta su total extinción y no desde que nace la obligación tributaria. En cuanto al contenido del Art. 19 del mismo cuerpo legal, manifiesta que en el caso, el cálculo de intereses de la obligación tributaria que se originó con la notificación de las actas de determinación, debió efectuarse por mandato legal desde el día siguiente a la notificación de dicha determinación y no desde la fecha de exigibilidad de la declaración tributaria, ya que como sujeto pasivo si declaró antes que dicha obligación haya sido exigible. El casacionista adicionalmente manifiesta que su pretensión se enfoca al hecho cierto e irrefutable que la Administración Tributaria suspendió la emisión de los actos de fiscalización y por ende el procedimiento de determinación complementario por más de 15 días consecutivos, por lo que la orden de determinación no había producido los efectos jurídicos de interrupción de la caducidad en virtud de que de conformidad con lo que establece el Art. 85 del Código Tributario, en concordancia con el numeral 6) del
3/16 Art. 101 del mismo cuerpo legal, era obligación de la Administración notificar con los actos de fiscalización del compareciente. Solicita se admita el recurso de casación.--- 1.3. Admisibilidad: Mediante auto de admisión de 29 de julio de 2014, a las 08h30 la Conjueza y Conjueces de la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia, admiten el recurso planteado únicamente por la causal primera por lo cargos indicados en el numeral 1.2 del presente fallo.--- 1.4. Argumentos de la contestación al recurso: Admitido el recurso de casación, la parte demandada da contestación en los siguientes términos: Que el realizar una declaración sustitutiva no solamente implica un cambio de datos y valores de la original, sino que implica una aceptación de los valores que eventualmente se han observado y de los cuales se originó el cambio y que adicionalmente al haber solicitado el contribuyente facilidades de pago implica tácitamente allanarse a la obligación determinada, por lo tanto señala que la Administración analizó la situación fiscal del recurrente y determinó la cuantía del tributo, los pagos realizados y las diferencias por pagarse. Indica que el nacimiento de la obligación tributaria se efectuó conforme los preceptos legales que prevé la norma tributaria y que se han analizado en el fallo, por lo que el asunto recurrido no obedece a la realidad de la sentencia, puesto que a lo largo de la misma se observa la aplicación del concepto mismo de la obligación tributaria y su nacimiento. Señala que la aplicación de una Determinación Complementaria no se subsume al hecho que dentro de la tramitación del Reclamo Administrativo se establezca un tiempo determinado para una actuación conjunta, desde el sentido de la verificación de los hechos, la Administración puso en conocimiento del actor que procederá con una determinación complementaria, porque así lo determina el procedimiento previsto en el Art. 131 del Código Orgánico Tributario, en observancia del principio de legalidad; y que en el presente caso, el recurrente pretende improcedentemente aducir sobre una supuesta falta de continuidad de los actos de fiscalización y una inexistente caducidad de la facultad determinadora. Solicita se rechace el recurso de casación. Pedidos los autos para resolver se considera:---
4/16 II.- ARGUMENTOS QUE CONSIDERA LA SALA ESPECIALIZADA DE LO
CONTENCIOSO TRIBUTARIO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA 2.1.- Competencia: Esta Sala es competente para conocer y resolver el presente recurso de casación en conformidad con los artículos 184 numeral 1 de la Constitución, 1 de la Codificación de la Ley de Casación y 185, segundo inciso, numeral 1 del Código Orgánico de la Función Judicial.--- 2.2.- Validez: En la tramitación de este recurso extraordinario de casación, se han observado las solemnidades inherentes, y no existe nulidad alguna que declarar.--- 2.2.- Determinación del problema jurídico a resolver: La Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia examinará si la sentencia sujeta al análisis casacional por el legitimario tiene sustento legal y para ello es necesario determinar cuáles son los fundamentos que se plantean dentro del recurso: --- A) ¿La sentencia emitida por el Tribunal A quo, a decir del legitimario incurre en la
causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación, al supuestamente existir falta de aplicación de los Arts. 19, 21 y 85 del Código Orgánico Tributario en relación a la exigibilidad de la obligación tributaria, de los intereses a cargo del sujeto pasivo y notificación de los actos administrativos y, aplicación indebida del Art. 95 del Código Tributario en cuanto a la interrupción de la caducidad.?---
III.- MOTIVACIÓN Y RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
3.1.- Consideraciones casacionales generales.- En primer lugar, hay que señalar que la casación es un recurso extraordinario que tiene como objetivo el realizar el control de legalidad sobre la correcta aplicación e interpretación de las normas de derecho sustanciales como procesales dentro de la sentencia o auto del inferior. Sobre el tema, Calamandrei pregonaba la naturaleza del medio extraordinario de impugnación y de estar encerrado en las cuestiones y revisión del derecho, cuando comentaba del recurso de casación. (Citado por A. MORELLO, en La Casación, Un
5/16 modelo Intermedio Eficiente, Segunda edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000. p. 71 ). 3.1.1 El problema jurídico planteado en el punto 2.2 de la presente sentencia guarda relación con la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación que establece: “Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la sentencia o auto, que hayan sido determinantes de su parte dispositiva.”. 3.1.2. Según el autor Tolosa Villabona Luis Armando, (Teoría y Técnica de Casación, Editorial Doctrina y Ley, Bogotá Colombia, páginas 257 y 359)la aplicación indebida de una norma es: “un error de selección de una norma jurídica. El juez aplica una norma que no es llamada a regular, gobernar u operar en el caso debatido”. En cuanto a la falta de aplicación señala que:“Ocurre la falta de aplicación cuando se deja de aplicar un precepto legal, y ello constituye la infracción directa típica, por haberlo ignorado el sentenciador o por haberle restado validez, sea por desconocimiento del fallador o por abierta rebeldía contra el precepto.”. 3.1.3. Hechos considerados como ciertos y probados en la sentencia del Tribunal de instancia.- Como se ha indicado ut supra, cuando se alega la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación se debe partir de los hechos considerados como probados por el Tribunal de Instancia en la sentencia recurrida, es decir se debe hacer una abstracción sobre las conclusiones a que ha arribado el tribunal A-quo sobre el material fáctico; por lo tanto quien acusa a una sentencia por uno de los vicios previstos en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación, reconoce tácitamente que las conclusiones a las que ha llegado el Tribunal de instancia, sobre los hechos discutidos en el juicio, son correctas. Como hechos probados y considerados como ciertos por parte del Tribunal A-quo en su sentencia, se puede identificar lo siguiente: en el considerando sexto, numeral 6.4, la Sala de instancia textualmente indica: “6.4. En otro de los puntos de su demanda, la parte accionante señala que: “En el presente, caso no se ha observado, en la tramitación de los actos de determinación complementaria, los procedimientos que el Código Tributario establece para el efecto (Art. 95 Código Tributario) (…)….- Con respecto al tema mencionado en este considerando, es necesario hacer hincapié al fallo de la Corte Nacional de Justicia que se adjunta al proceso de fs. 192 a 195; siendo juez
6/16 ponente el Dr. José Suing Nagua, se nos dice: … Es claro y aleccionador el análisis que hace la Corte Nacional de Justicia con respecto al tema, y que es idéntico a la alegación que el accionante ha propuesto en el presente proceso y que se analiza en este considerando; es más, la alegación hecha por el recurrente de haberse producido la inactividad por parte de la Administración Tributaria en la fase administrativa, no procede por cuanto dentro de las actuaciones de la administración es normal y procedente la existencia de informes internos, memorandos, etc., que formen parte del proceso de determinación, teniendo los mismos como finalidad, el servir de base para la emisión de la respectiva acta de determinación o resolución.”. “6.5. Otra de las situaciones impugnadas y que consta en la demanda es que “… Con fecha 19 de enero del 2009, antes de la emisión de las actas de determinación tributaria (…), ha procedido a re- liquidar los valores constantes en mis declaraciones de impuesto a la renta correspondiente a los ejercicios fiscales 2004 y 2005, respectivamente, procedí a realizar declaraciones sustitutivas a las declaraciones del impuesto a la renta correspondiente a los ejercicios fiscales 2004 y 2005, declaraciones realizadas vía electrónica en los formularios Nos. 15392201 y 15392073, respectivamente. (…)…. Este Tribunal analiza las Actas de Determinación Borrador, tanto del ejercicio económico 2004 y 2005.- El Acta Borrador de Determinación Complementaria correspondiente al ejercicio económico 2004 constante de fs. 274 a 282 del proceso, en el numeral “4.5.1” se reconocen los valores cancelados por el sujeto pasivo conforme se puede ver en detalle en el cuadro.- De igual forma del Acta Borrador de Determinación Complementaria correspondiente al ejercicio económico 2005 constante de fs. 283 a 291 del proceso, en los numerales “4.5.1” y “6”, también se reconocen los valores cancelados por el sujeto pasivo conforme su puede ver en detalle en el respectivo cuadro. Este órgano jurisdiccional también analiza que la condonación del 25% ha sido reconocida por la Administración Tributaria, conforme se desprende de la Resolución N° 111012010RREC000115, en el numeral: “4.6.4 Que respecto al pago realizado dentro de la Administración Tributaria, es necesario aclarar que en realidad el sujeto pasivo presenta una declaración de Impuesto a la Renta del ejercicio fiscal 2005 dentro del período de amnistía; sin embargo solo realiza un pago parcial dentro del
7/16 período comprendido con el 25% de amnistía, dicho pago fue realizado con fecha 09 de febrero de 2009 y fue considerado para el cálculo de la imputación al pago, tal como se presentó en el anexo 1 del Acta de Borrador de Determinación Complementaria”.- En otro de los fundamentos de su demanda el actor ha señalado que “desde todo punto de vista resulta ilegal y arbitrario realizar imputaciones de pago, cuando todavía no existe una obligaciones (sic) pendiente de pago, pues solo existe un crédito a favor del sujeto activo y se puede imputar los pagos que se realicen, cuando haya una obligación en firme o ejecutoriada”.- Hay que tener claro que al tiempo que el actor realiza los pagos previos en plazos, la obligación tributaria ya había nacido y era exigible al ser de los ejercicios fiscales 2004 y 2005, y el recurrente era consciente de ello, por la razón de que hizo una declaración sustitutiva y solicitó facilidades de pago a la Administración Tributaria.-…”…. “Fuera ilegal y arbitraria la Actuación de la Administración Tributaria cuando como resultado de la determinación de la obligación tributaria se determinara valores por pagar, sin haberse tomado en cuenta pagos que el sujeto pasivo hubiera hecho con antelación, pero este no es el caso, sino todo lo contrario porque el SRI ha tomado en cuenta los pagos previos y constan de las resoluciones impugnadas.-“. En conclusión se colige que el fallo de instancia ha determinado que la actuación de la Administración Tributaria en todo momento se ha sujetado al procedimiento respectivo, observando la normativa aplicable para el efecto y ha considerado todos los pagos que el actor ha realizado respecto al tributo determinado. 3.1.4.- Normas acusadas como infringidas dentro del recurso de casación.- El recurrente indica que existe falta de aplicación de los Arts. 19, 21 y 85 del Código Tributario y aplicación indebida del Art. 95 del mismo cuerpo legal. 3.1.5.- Contenido material de las normas denunciadas.- Es importante citar lo que los referidos artículos disponen: “Art. 19.- Exigibilidad.- La obligación tributaria es exigible a partir de la fecha que la ley señale para el efecto. A falta de disposición expresa respecto a esa fecha, regirán las siguientes normas: 1a.- Cuando la liquidación deba efectuarla el contribuyente o el responsable, desde el vencimiento del plazo fijado para la presentación de la declaración respectiva; y, 2a.- Cuando por mandato legal corresponda a la administración tributaria efectuar la liquidación y determinar la
8/16 obligación, desde el día siguiente al de su notificación.”. “Art. 21.- Intereses a cargo del sujeto pasivo.- La obligación tributaria que no fuera satisfecha en el tiempo que la ley establece, causará a favor del respectivo sujeto activo y sin necesidad de resolución administrativa alguna, el interés anual equivalente al 1.1 veces de la tasa activa referencial para noventa días establecida por el Banco Central del Ecuador, desde la fecha de su exigibilidad hasta la de su extinción. Este interés se calculará de acuerdo con las tasas de interés aplicables a cada período trimestral que dure la mora por cada mes de retraso sin lugar a liquidaciones diarias; la fracción de mes se liquidará como mes completo. Este sistema de cobro de intereses se aplicará también para todas las obligaciones en mora que se generen en la ley a favor de instituciones del Estado, excluyendo las instituciones financieras, así como para los casos de mora patronal ante el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.”. “Art. 85.- Notificación de los actos administrativos.- Todo acto administrativo relacionado con la determinación de la obligación tributaria, así como las resoluciones que dicten las autoridades respectivas, se notificará a los peticionarios o reclamantes y a quienes puedan resultar directamente afectados por esas decisiones, con arreglo a los preceptos de este Código. El acto de que se trate no será eficaz respecto de quien no se hubiere efectuado la notificación.”.“Art. 95.- Interrupción de la caducidad.- Los plazos de caducidad se interrumpirán por la notificación legal de la orden de verificación, emanada de autoridad competente. Se entenderá que la orden de determinación no produce efecto legal alguno cuando los actos de fiscalización no se iniciaren dentro de 20 días hábiles, contados desde la fecha de notificación con la orden de determinación o si, iniciados, se suspendieren por más de 15 días consecutivos. Sin embargo, el sujeto activo podrá expedir una nueva orden de determinación, siempre que aún se encuentre pendiente el respectivo plazo de caducidad, según el artículo precedente. Si al momento de notificarse con la orden de determinación faltare menos de un año para que opere la caducidad, según lo dispuesto en el artículo precedente, la interrupción de la caducidad producida por esta orden de determinación no podrá extenderse por más de un año contado desde la fecha en que se produjo la interrupción; en este caso, si el contribuyente no fuere notificado con el acto de determinación dentro de este año de
9/16 extinción, se entenderá que ha caducado la facultad determinadora de la administración tributaria. Si la orden de determinación fuere notificada al sujeto pasivo cuando se encuentra pendiente de discurrir un lapso mayor a un año para que opere la caducidad, el acto de determinación deberá ser notificado al contribuyente dentro de los pertinentes plazos previstos por el artículo precedente. Se entenderá que no se ha interrumpido la caducidad de la orden de determinación si, dentro de dichos plazos el contribuyente no es notificado con el acto de determinación, con el que culmina la fiscalización realizada.”. 3.1.6.-Las normas denunciadas son subsumibles a los hechos considerados como ciertos y probados en la sentencia de instancia.- Esta Sala considera que el fallo recurrido registra como hecho probado que en las Actas Borrador de Determinación Complementaria se han reconocido los valores cancelados por el sujeto pasivo, tanto del ejercicio económico 2004, como 2005 y que la condonación del 25% ha sido aceptada por la Administración Tributaria conforme se desprende la Resolución N° 111012010RREC000115 en el numeral 4.6.4. así como el hecho de que cuando el actor realizó los pagos previos en plazos, la obligación tributaria ya había nacido y era exigible al corresponder a los ejercicios fiscales 2004 y 2005 siendo el actor consciente de ello por lo que hizo una declaración sustitutiva y solicitó facilidades de pago a la Administración Tributaria. 3.1.6.1. Resolución sobre la falta de aplicación de los Arts. 19, 21 del Código Orgánico Tributario: Hay que señalar que la obligación tributaria de acuerdo a lo que establece el Art. 15 del Código Orgánico Tributario es: “el vínculo jurídico personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de tributos y los contribuyentes o responsables de aquellos, en virtud del cual debe satisfacerse una prestación en dinero, especies o servicios apreciables en dinero, al verificarse el hecho generador previsto por la ley.” . La obligación tributaria se la debe entender como el vínculo jurídico que se establece por mandato de ley, entre el Estado y la persona natural o jurídica que incurra en el hecho generador del tributo. El tratadista Giulliani Funrouge, Carlos M, en la obra Derecho Financiero, Volumen I, Tercera Edición, Ed. Depalma. Buenos Aires, 1976. p. 349 respecto a la obligación tributaria señala: “El contenido de la obligación tributaria es una prestación jurídica patrimonial, constituyendo, exclusivamente, una obligación de
10/16 dar, de entregar sumas de dinero en la generalidad de los casos o dar cantidades de cosas, en las situaciones poco frecuentes en la que el tributo es fijado en especie, para que el Estado cumpla sus cometidos, pero siempre se trata de una obligación de dar. Conceptuando a la obligación tributaria como el vínculo jurídico en virtud del cual un sujeto (deudor) debe dar a otro sujeto que actúa ejerciendo el Poder Tributario (acreedor), sumas de dinero o cantidades de cosas determinadas por la Ley. Esto es, el deber de cumplir la prestación, constituye una parte fundamental de la relación jurídica tributaria, constituyendo el centro motor del derecho tributario o como un aspecto importante de él, es indudable que representa el objetivo principal de la actividad desarrollada por el Estado para allegarse recursos pecuniarios.”. 3.1.6.1.1. Considera esta Sala que de acuerdo a lo establecido en la normativa, esto es en el Art. 18 del Código Orgánico Tributario, nace la obligación tributaria cuando se realiza el presupuesto que la ley establece para configurar el tributo (hecho generador), pero es exigible (Art. 19 del citado Código) a partir de la fecha en que la ley señala al efecto, y en el caso de que deba presentar declaración el sujeto pasivo, desde el vencimiento del plazo fijado para la presentación de tal declaración y cuando por mandato legal corresponda a la administración tributaria efectuar la liquidación y determinar la obligación, desde el día siguiente al de su notificación. 3.1.6.2. Si dentro de los plazos señalados y en uso de la facultad determinadora, la Administración Tributaria establece la cuantía del tributo, los pagos realizados anticipadamente por dicho tributo, las diferencias por pagarse, los intereses y las multas, es evidente que dentro de este proceso determinativo se trataron de varios aspectos de la misma obligación (Impuesto a la Renta) entre otros, los pagos realizados, bajo distintas circunstancias pero en honra a la obligación impositiva conforme los hechos probados descritos en el desarrollo del numeral 6.5. del edicto recurrido, de conformidad a lo señalado en el Art. 47 del Código Orgánico Tributario, que dice: “Cuando el crédito a favor del sujeto activo del tributo comprenda también intereses y multas, los pagos parciales se imputarán en el siguiente orden: primero a intereses; luego al tributo; y, por último a multas”, (pese a no ser admitido este artículo como norma infringida se lo menciona como parte de la motivación de este fallo al tener relación directa con el
11/16 controvertido), por lo tanto habiendo la ley señalado la forma de imputar los pagos parciales a una misma obligación, y de acuerdo a los hechos probados por la Sala de instancia, no caben las alegaciones del actor respecto a que existen pagos previos que no pueden imputarse a la determinación efectuada por la Administración Tributaria. Por lo expuesto esta Sala considera que no existe falta de aplicación del Art. 19 del Código Orgánico Tributario. 3.1.6.3. En cuanto a la falta de aplicación del Art. 21 del Código Orgánico Tributario que tiene relación con los intereses causados, Esta Sala Especializada indica que el fallo recurrido no determina dentro de los hechos probados una decisión en relación al tema en mención, por tanto no cabe la alegación de la falta de aplicación de dicha norma cuando no existen hechos subsumibles a la misma. Por lo expresado no se ha configurado la causal primera invocada por el recurrente. 3.1.7.- Resolución sobre la falta de aplicación del Art. 85 del Código Orgánico Tributario y aplicación indebida del Art. 95 del mismo cuerpo legal.- Esta Sala iniciará mencionado que el contenido de esta normas fue descrito en el numeral 3.1.5 del presente fallo y para verificar si se produjo la falta de aplicación e indebida aplicación de las mismas es menester que se realice un pronunciamiento acerca de lo que establece el Art. 65 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva que señala: ”ACTO ADMINISTRATIVO.- Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.”. El Art. 70 ibídem dispone: “ACTOS DE SIMPLE ADMINISTRACIÓN.- Son toda declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma indirecta en vista de que solo afectan a los administrados a través de los actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados o ejecutados en su consecuencia.”. y el Art. 74 del mismo cuerpo legal señala: “IMPUGNACIÓN.- Los actos de simple administración por su naturaleza consultiva y preparatoria a la manifestación de la voluntad administrativa no son propiamente impugnables. Ello sin perjuicio del derecho a impugnar el acta administrativa que omitió un dictamen o informe cuando ellos eran necesarios o cuando se sustentó en un informe o dictamen erróneo.”. 3.1.7.1) Esta Sala manifiesta, que: 1. En primer lugar se debe tener en consideración los conceptos
12/16 de acto administrativo y de actos de simple administración; así tenemos los Arts. 65 y 70 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, en cuyas disposiciones se establecen los conceptos de las figuras en mención, Los actos de simple administración o de mero trámite son una serie de actuaciones, vías o caminos a seguir por parte de la Administración para conseguir un acto o resolución final, es decir el acto administrativo. La doctrina establece que los actos administrativos son aquellas manifestaciones de voluntad investidos de poder público que se efectúan en ejercicio de la gestión administrativa, y que producen efectos individuales; cabe precisar que estos actos, deben ser notificados, para que surtan efectos, pero los actos de fiscalización, entendidos como actos de simple administración, no necesitan ser notificados por tratarse de actos, “medio” y no actos “fin”. 2. Al establecerse la diferencia entre el acto administrativo y el acto de simple administración, se tiene que el acto administrativo al producir efectos jurídicos directos al administrado debe obligatoriamente ser notificado, con el objeto que el administrado pueda revertir la decisión de la Administración si considera que es errada; mientras que el acto de simple administración no necesariamente debe ser notificado, puesto que producirá sus efectos jurídicos únicamente con la emisión del acto administrativo definitivo y en razón de que al ser autos medios de una preparación no afecta le decisión final de la administración. 3. La Administración Tributaria en el ejercicio de su facultad determinadora prevista en el Art. 68 del Código Orgánico Tributario, dentro del ejercicio de la gestión pública, necesariamente debe conducir su actuación por intermedio de actos de simple administración, los cuales no están en la obligación de ser notificados al contribuyente, en virtud que no producen efectos jurídicos directos en su contra, este es el caso de los avances de determinación a los que se refiere el segundo inciso del Art. 95 del Código Orgánico Tributario, los cuales en razón del contenido de dicha disposición deben realizarse cada quince días. Se debe tener en consideración que estos denominados “avances de determinación” o “actos de fiscalización” como se los denomina en el segundo inciso del Art. 95 ibídem, corresponden no solamente a requerimientos de información que efectúa la Administración Tributaria, o diligencias contables las cuales necesariamente deben ser
13/16 notificadas a los contribuyentes, sino que también corresponderían a trabajos internos de cruces de información, verificación de bases de datos, etc. (actuaciones conforme lo establece el Art. 91 del Código Orgánico Tributario), los cuales no se encuentran en la obligación de ser notificados, pero que deben obligatoriamente constar en los expedientes de la Administración Tributaria con el objeto que se pueda verificar el avance de la determinación y que la misma no haya sido interrumpida por más de quince días, conforme lo ordena el Art. 95 del Código Orgánico Tributario en su inciso segundo. 4. Esta Sala Especializada ya se ha pronunciado al respecto en los fallos de los recursos Nos 355-2012 y 490 2012 cuyos extractos se procede a citar a continuación: Fallo 355-2012: “a.5.- La actora ha alegado que el acto determinativo tiene falta de validez toda vez que el mismo se dejó de continuar por más de 15 días consecutivos por lo que no tiene efecto conforme el art. 95 segundo inciso del Código Tributario; de la revisión de la resolución impugnada y del expediente anexo como prueba, se ha evidenciado que existe constancia que se han realizado requerimientos de información debidamente notificados, oficios notificados y oficios quincenales dentro de la auditoría realizada. A lo dicho y en atención a los oficios quincenales, es pertinente transcribir el texto del artículo ya mencionado: “Art. 95.-Interrupciónde la caducidad.-Los plazos de caducidad se interrumpirán por la notificación legal de la orden de verificación, emanada de autoridad competente.-Se entenderá que la orden de determinación no produce efecto legal alguno cuando los actos de fiscalización no se iniciaren dentro de 20 días hábiles, contados desde la fecha de notificación con la orden de determinación o si, iniciados, se suspendieren por más de 15 días consecutivos. Sin embargo, el sujeto activo podrá expedir una nueva orden de determinación, siempre que aun se encuentre pendiente el respectivo plazo de caducidad, según el artículo precedente.(...)”el subrayado es de la Sala. Sin embargo, es criterio de esta Sala que los informes de avances de determinación se enmarcan dentro de los conceptos de actos de simple administración; así, como norma referente tenemos el art. 70 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva que dispone que se consideran actos de simple administración a: “Art. 70.-ACTOS DE SIMPLE ADMINISTRACIÓN.-Son toda declaración unilateral interna o
14/16 interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma indirecta en vista de que solo afectan a los administrados a través de los actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados o ejecutados en su consecuencia.” el subrayado es de la Sala; la diferencia entre un acto administrativo y un acto de simple administración se da por los efectos que cada uno produce; en consecuencia, un acto administrativo al producir un efecto directo debe ser notificado al contribuyente para que surta efectos, de lo contrario resultaría ineficaz; mientras que, un acto de simple administración, al ser una declaración interna que produce efectos indirectos, no está obligado a notificarse, sin que ello afecte su eficacia. Del análisis precedente, esta Sala evidencia que no se ha producido la suspensión de los actos de fiscalización”. , Fallo 490 2012: “5.2. Caducidad de la facultad determinadora de la Administración Tributaria, al respecto esta Sala considera:
a) La compañía accionante ha indicado que caduco la facultad de la Administración
Tributaria como consecuencia de la suspensión de los “actos de fiscalización” por más de 15 días, conforme lo manifiesta el art. 95 del Código Tributario; b) El criterio de esta Sala respecto a la naturaleza de los actos de fiscalización, se enmarca dentro de los conceptos de “actos administrativos” y “actos de simple administración”; c) Como norma referente tenemos el art. 70 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva que dispone que se consideran actos de simple administración a “... toda declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma indirecta en vista de que solo afectan a los administrados a través de los actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados o ejecutados en su consecuencia” (el subrayado le pertenece a esta Sala); la diferencia entre un acto administrativo y un acto de simple administración se da por los efectos que cada uno produce, en consecuencia, un acto administrativo al producir un efecto directo está llamado a ser notificado al contribuyente para que surta efectos; mientras que, un acto de simple administración al ser una declaración interna que produce efectos indirectos no está obligado a notificarse, sin que esto afecte su eficacia; d) La Sala A quo en su sentencia emitida ha concluido indicando que, en el caso en referencia la facultad determinadora de la
15/16 Administración Tributaria no ha caducado toda vez que del proceso se ha evidenciado que los actos de simple administración no han dejado de efectuarse dentro de 15 días actuaciones lo cual es confirmado por esta Sala concluyendo así que no ha existido aplicación indebida del 95 del Código Orgánico Tributario por parte del Tribunal juzgador, peor aún falta de aplicación del art. 85 Ibídem.” . 3.1.7.2) El Tribunal A quo luego de citar un fallo expedido por la Corte Nacional de Justicia cuyo asunto de fondo considera idéntico a la alegación del actor, como hecho probado concluye sobre el tema que: “…la alegación hecha por el recurrente de haberse producido la inactividad por parte de la Administración Tributaria en la fase administrativa, no procede por cuanto dentro de las actuaciones de la administración es normal y procedente la existencia de informes internos, memorandos, etc., que forme parte del proceso de determinación, teniendo los mismos como finalidad, el servir de base para la emisión de la respectiva acta de determinación o resolución.”. 3.1.7.3) En cuanto a la falta de aplicación del Art. 85 del Código Tributario que tiene relación con la notificación de los actos administrativos, esta Sala Especializada indica que el fallo recurrido no determina dentro de los hechos probados una decisión en relación al tema en mención, por tanto no cabe la alegación de la falta de aplicación de dicha norma cuando no existen hechos subsumibles a la misma. Por lo expresado no se ha configurado la causal primera invocada. 3.1.7.4) Ahora bien en función de los hechos probados por la Sala de instancia en el numeral 6.4 del fallo recurrido, y por el análisis realizado en el numeral 3.7.1.1) de este fallo, esta Sala Especializada coincide con el criterio expresado por el Tribunal A quo y en consecuencia considera que no existe indebida aplicación del Art. 95 del Código Orgánico Tributario, por lo tanto no se ha configurado la causal primera invocada, en consecuencia queda resuelto el problema jurídico enunciado en el numeral 2.2.del presente fallo.---
V.- DECISIÓN
Por las consideraciones expuestas, la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, expide la siguiente: ---
16/16 SENTENCIA
No se casa la sentencia y por lo tanto se desecha el recurso de casación interpuesto. Sin costas. Actúe la Ab. Alejandra Morales Navarrete en calidad de Secretaria Relatora, de conformidad con la Acción de Personal No. 6037-DNTH-2015-KP de 1 de junio de 2015, expedida por el Consejo de la Judicatura. Notifíquese, devuélvase y publíquese. F) Dr. José Luis Terán Suárez. JUEZ PRESIDENTE. Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia. JUEZA NACIONAL. Dra. Ana María Crespo Santos. JUEZA NACIONAL Certifico.- f) Ab. Alejandra Morales Navarrete. SECRETARIA RELATORA.
