El contrato de concesión como modelo de organización del transporte público en Bogotá

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(1)EL CONTRATO DE CONCESIÓN COMO MODELO DE ORGANIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN BOGOTÁ. PRESENTADO POR: 2002 24616. DIRECTOR: ENRIQUE BORDA VILLEGAS. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO. BOGOTÁ D.C., NOVIEMBRE 29 DE 2010 33.

(2) ÍNDICE Página. Introducción. 1. Capítulo I: El contrato de Concesión. 2. Definición del Contrato de Concesión. 3. El administrador concedente. 4. El concesionario. 4. El riesgo de la prestación del servicio. 5. Riesgos comerciales. 6. Riesgos políticos. 6. Construcción del proyecto. 7. Funcionamiento del proyecto. 8. Capítulo II: El transporte como política pública. 10. La competencia en el mercado. 10. La competencia por el mercado. 10. Transporte sin competencia. 11. Mercado abierto. 11. Contratos por rutas o áreas. 12. Capítulo III: el Transporte público en Bogotá. 16 34.

(3) 3.1 El Tranvía. 16. 3.2 los buses. 17. 3.2.1 los buses operados por una empresa pública. 18. 3.2.2 los buses, busetas y colectivos operados por privados. 19. 3.3 Transmilenio. 21. Capítulo IV: El Sistema Integrado de Transporte Público. 24. 4.1 Los cambios que traerá el SITP. 24. 4.2 Participación del sector público y del sector privado. 25. 4.3 El nuevo concepto de tarifa. 25. 4.4 Las relaciones laborales: algo innovador y deseable. 27. 4.5 La competencia por el mercado. 27. 4.6 la duración del contrato: un tema controvertido. 28. 4.7 lo que no se tuvo en cuenta. 29. Conclusiones. 30. Bibliografía. 32. 35.

(4) Bogotá, noviembre 29 de 2010 Doctora Renata Amaya Coordinadora investigaciones dirigidas Ciudad. REFERENCIA: Concepto del trabajo de grado del estudiante ANDRÉS FELIPE VERGARA BENEDETTI, “EL CONTRATO DE CONCESIÓN COMO MODELO DE ORGANIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN BOGOTÁ. Estimada Renata:. Por medio de la presente, me permito expresar concepto favorable sobre el trabajo en referencia, que fue realizado en la modalidad de INFORME DE INVESTIGACIÓN DENTRO DE PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PROFESORAL. El título de la investigación profesoral en la que se inscribe es “El contrato de concesión como modelo de organización del Transporte Público en Bogotá”.. Expreso concepto favorable sobre el documento revisado. Atentamente,. Enrique Borda Villegas. 36.

(5) INTRODUCCIÓN. Una de las situaciones más complejas que ha tenido Bogotá está relacionada con el Transporte Público que funciona en la ciudad. Por muchos años el Transporte Público ha funcionado de manera anárquica y en manos de privados que se lucran por la puesta en funcionamiento de sus buses. No ha existido una relación entre las necesidades que tiene la ciudad con lo que ofrecen los transportadores. Eso ha generado un descontento entre la ciudadanía, que percibe el Transporte Público de manera negativa. Sin embargo, la ciudad está por cumplir una revolución en este aspecto. El nuevo proyecto que se quiere implementar en la ciudad busca generar un cambio pues cambiará la manera en que el Distrito se relaciona con los transportadores, y a su vez, la manera en que las empresas transportadoras se relacionan con sus empleados. Este nuevo proyecto es conocido como el Sistema Integrado de Transporte Público según el cual se pasará de un modelo en el que unas empresas que afilian buses operan gracias a unos permisos otorgados por el Distrito a funcionar bajo un modelo de Concesión según el cual las Empresas funcionarán bajo unos parámetros acordados en un contrato. Lo que se busca con esta nueva propuesta es impactar positivamente en la calidad de vida de los usuarios del Transporte Púbico, y así como de las personas que trabajarán en el sistema. Lo que se pretende con este documento es definir cómo debe funcionar el Transporte Público en Bogotá bajo un modelo de Concesión. Por eso el documento comienza con un capítulo conceptual sobre el contrato de Concesión lo cual permitirá comprender cómo funciona este contrato Estatal. Luego se definirán cómo funciona una política pública en el Transporte Público desde el punto de vista contractual y las implicaciones que tiene de funcionar de las diferentes maneras que se plantean. En tercer lugar, se hará una reseña histórica de los modelos contractuales que han existido en Bogotá en el Transporte Público para sostener que la Concesión ya ha sido implementada en la ciudad cuando operó el Tranvía y con el sistema de Transmilenio. Finalmente se hará una referencia al Sistema Integrado de Transporte Público (SITP). 1.

(6) CAPÍTULO 1: EL CONTRATO DE CONCESIÓN. El contrato de concesión se ha convertido en una manera que le permite al Estado cumplir con sus obligaciones constitucionales acudiendo a los actores privados para que desarrollen tareas específicas. Esto ha convertido el modelo de la concesión en una figura contractual que busca suplir una insuficiencia que han tenido los Estados a la hora de cumplir debidamente las obligaciones que ha adquirido en relación con los ciudadanos. Desde esta perspectiva, los contratos de concesión le han quitado al Estado una carga, pues la Administración pública está delegando a particulares la ejecución de proyectos y de obras que requieren de cierta experticia para su correcta realización. Por eso, lo que han buscado los Estados a través del modelo de concesión es hacer una división del trabajo, en donde el Estado se encarga de unas obligaciones específicas y el sector privado de otras, pero se evita que haya un choque de labores. Lo primero que se tiene que sostener es que con el modelo de concesión hay una ruptura con la manera tradicional en la que el Estado estaba cumpliendo sus obligaciones con la población. En ese sentido, en el modelo de la Concesión el Estado pasa de ser un actor que se encargaba de ejecutar, ser un sujeto que regula dicha actividad. Debe tenerse en cuenta que este cambio ocurrió porque el Estado se estaba convirtiendo en un actor ineficiente y costoso para la misma sociedad. De tal forma que la Concesión ha sido modelo de ejecución de proyectos que ha permitido que el Estado focalice sus funciones, generando un mecanismo de trabajo cooperativo junto al sector privado. Esto ha generado beneficios tanto a los particulares como al Estado. Al primero de ellos porque se han lucrado de manera transparente al cumplir una labor específica determinada por los acuerdos de voluntades, y el Estado se ha visto favorecido porque está logrando que las necesidades de la población se cubran sin que se genere un desgaste.. 2.

(7) Definición del Contrato de Concesión La Concesión es un acuerdo de voluntades que busca es que el Estado le permita a un privado (a partir de ahora se llamará concesionario) la gestión de una obra, de un bien de uso público o de un servicio público, a cambio de una remuneración que ha sido acordada previamente. La causa y la finalidad del contrato de concesión es el interés público. Desde este punto de vista, puede haber dos tipos de contrato de concesión. Por un lado está el contrato de concesión de bienes el cual hace referencia a la construcción y explotación de una obra o bien destinados al servicio o uso público. Por otro lado está la concesión de servicios, el cual se refiere a la prestación, operación, explotación, organización y gestión de un servicio público. Como el transporte público colectivo es un servicio público, desde este momento se hará referencia al contrato de concesión para la gestión de un servicio público. De tal forma que con el contrato de concesión, una entidad del Estado le está encomendando a una empresa privada la gestión de un servicio público. También se debe mencionar que la Concesión es un contrato Estatal, pues una de las partes, la que contrata, siempre será una entidad del Estado, esto con el fin de establecer qué tipo de régimen jurídico va a regular esos actos jurídicos. La definición de la concesión como un Contrato Estatal está establecida por la legislación, específicamente por la Ley 80 de 1993 en el artículo 32. La definición ofrecida es la siguiente: “Contrato de Concesión. Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue. 3.

(8) en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”1 La concesión es un contrato conmutativo pues las partes se obligan recíprocamente y de manera equivalente. En ese sentido, se debe anotar que se trata de un contrato bilateral, en cuanto a que el acuerdo de voluntades se hace teniendo en cuenta a dos sujetos o partes. Por un lado está la entidad concedente que tiene un carácter público o estatal; por otro lado está el concesionario que es el particular a quien se le otorga la realización del objeto del contrato. Para que el acto tenga efectos jurídicos, es necesario que la entidad estatal tenga plena competencia, y que el contratista tenga capacidad. A continuación se hará un breve comentario sobre cada una de las partes. • La administración concedente: a este sujeto del contrato se le conoce como la autoridad otorgante, que adquiere la obligación de permitirle que la contraparte ejecute lo pactado en el contrato, pues en ejercicio de función administrativa, es la que se encarga de otorgar la concesión. Una de las obligaciones más importantes que debe cumplir la autoridad otorgantes es la de vigilar y controlar al concesionario. Es importante mencionar que la entidad contratante, al actuar a nombre del Estado, goza de facultades excepcionales. También es pertinente destacar que la administración concedente puede o no ser una persona jurídica. La administración asume ciertas responsabilidades que no pueden ser cargadas al concesionario. • El concesionario: es el particular a quien se le encarga la misión de gestionar el servicio público, y es la parte del contrato que adquiere la obligación de asumir el riesgo por la prestación del servicio. Es por medio del contrato de Concesión que el Estado le permite al concesionario ejecutar el objeto del contrato. Sin ese permiso, el privado no podrá llevar a cabo tal actividad. El concesionario puede ser una persona natural o jurídica; lo más habitual es que sea una sociedad comercial. Es muy importante destacar que aunque preste un servicio público, el concesionario no 1. Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 4. 4.

(9) puede ser definido como un órgano de la administración pública. Por el contrario, conservará su identidad como persona de derecho privado. La manera en que el Estado realiza la escogencia del concesionario es a través de un proceso de licitación pública, en el cual participan los particulares que estén interesados en ser concesionario para lo cual deben presentar una oferta y así hacer parte en la licitación. Solamente si el contrato es de menor cuantía, la escogencia del concesionario se hará a través de una contratación directa. Es muy importante mencionar que la contraprestación económica a favor del contratista es fundamental, pues el acuerdo de voluntades se hace de tal forma que la responsabilidad de la prestación del servicio se hace por cuenta y riesgo del concesionario. Para que la concesión tenga una lógica, y se dé la cooperación por parte del sector privado, tiene que ser un derecho del concesionario recibir una remuneración económica como contraprestación de la ejecución del contrato. La mayoría de las veces el ingreso económico que recibe el concesionario viene de la tarifa que se cobra al usuario que se beneficia de la prestación del servicio. Aunque casi siempre la función de fijación de la tarifa está en cabeza de la entidad Estatal, también se le puede encomendar al concesionario, que ejercerá dicha función según las directrices estatales. Esta condición hace que la concesión sea un contrato oneroso, pues las obligaciones de ambas partes se deben traducir en utilidad económica. En ese sentido, el concesionario tiene derecho a una remuneración acorde con los riesgos que asume al celebra el contrato. Por eso, cuando el riesgo es muy alto, el concesionario exige una contraprestación alta, esto con el fin de hacer atractiva su participación en la concesión. En el contrato de concesión existen tres tipos de riesgos. 1. Por un lado están los riesgos de prestación del servicio que son asumidos por el concesionario, y son los relacionados a los permisos, licencias y trámites.. 5.

(10) 2. En segundo lugar están los riesgos comerciales que son asumidos o por ambas partes o por el concesionario, pero nunca por la Administración de manera exclusiva. 3. En último lugar están los riesgos políticos que son situaciones ajenas al concesionario y por eso deben ser asumidas por el Estado. Ejemplo de este último tipo de riesgo son las condiciones de seguridad de un lugar que deben ser asumidas por el monopolio del Estado. Una característica muy importante del Contrato de Concesión es que es utilizado para contratos de larga duración. Por las obligaciones que le son asignadas al concesionario y porque el concesionario debe recuperar la inversión económica para que sea atractiva su participación en el proyecto, casi siempre las concesiones se pactan en el largo plazo, lo cual beneficia económicamente al actor privado y evita un desgaste del Estado que no tendría que gastar recursos y tiempo en diseñar una nueva concesión. La labor del Estado es la de vigilar y controlar la ejecución del contrato según fue pactado. Cumplido el período del contrato, las partes pueden acordar una prórroga o que el mismo sea renovado. Por ser un contrato a largo plazo, durante el tiempo de su ejecución, pueden ocurrir circunstancias que hagan perder el equilibrio financiero. Por ejemplo, desde un punto de vista económico, las condiciones pueden variar, modificando así la onerosidad del contrato. Otro ejemplo en el que pueden cambiar las circunstancias es cuando el Estado o la entidad contratante modifican las condiciones para la ejecución del contrato generando un cambio en la onerosidad. Las cláusulas en la concesión, entendidas como las condiciones del contrato, son de suma importancia pues generalmente hacen referencia a la forma en que se debe organizar la prestación del servicio, las sanciones que debe tener el concesionario que incumple con sus obligaciones, o el régimen económico y financiero del contrato. Según el artículo 40 de la ley 80 de 1993 la Administración está facultada para pactar las cláusulas que estime necesarias.. 6.

(11) El proceso de ejecución de un contrato de concesión consta de dos fases. A continuación se explican brevemente cada una de estas. 1. La primera fase es conocida como la construcción del proyecto. Esta fase corresponde a la construcción de la obra y de la infraestructura necesaria para la correcta prestación del servicio público. En esta fase también se hacen las tareas correspondientes a la financiación del proyecto. 2. La segunda fase tiene que ver con la puesta en funcionamiento del proyecto, es decir cuando entra en operación. En ese sentido, el proyecto debe comenzar a satisfacer las necesidades al tiempo que el concesionario comienza a recibir dineros y a recuperar la inversión. Por último se debe precisar la manera en que las controversias del contrato deben resolverse. Cuando surge una litigio entre la Administración y el particular, le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa su solución; cuando la polémica es entre el particular y uno de sus empleados, el competente para conocer y resolver es la justicia ordinaria; la controversia entre un usuario y el concesionar le corresponde a la justicia ordinaria a menos que se trate de cláusulas del contrato, situación que debe ser estudiada por el contencioso administrativo. Por último, las discusiones entre los usuarios y la entidad contratante deben ser atendida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Una vez comprendido el contrato de concesión, específicamente en la prestación de servicio público, es pertinente pasar a explicar cómo funciona, específicamente, el servicio de transporte público, para sustentar que el modelo de concesión es el que más se adecúa para dicha prestación.. 7.

(12) CAPÍTULO II. EL TRANSPORTE COMO POLÍTICA PÚBLICA. El stato quo y lo que se debe cambiar Para una ciudad, el sistema de transporte es fundamental. No solamente para el transporte de las personas o de las mercancías, sino porque el transporte contribuye a su desarrollo. Un sistema de transporte con cobertura y calidad genera igualdad y democracia; un transporte costoso y sin cobertura genera segregaciones en la población. Por eso, las ciudades deben apostarle para construir una política pública en el sector de la movilidad con el fin de generar un sistema de transporte que sea eficiente, equitativo y de acceso para toda la población. A continuación se expondrá cómo se sugiere que sea el transporte público de pasajeros, con el fin de proponer que dicho modelo se aplique en Bogotá. Es muy importante que se desarrollen políticas públicas alrededor del tema del transporte urbano de pasajeros si se tiene en cuenta que en las ciudades latinoamericanas y en Colombia la mayoría de la población se moviliza en transporte público, siendo esta una primera característica de dichas ciudades. Bogotá no se aparta de esa constante, y por eso la distribución de los viajes se asemeja a la de las demás ciudades latinoamericanas. De acuerdo a la encuesta de movilidad realizada por “Bogotá Cómo vamos”, en la que se medían los modos de transporte utilizados por los bogotanos se llegó a la medición según la cual en 2010 el 69% de los viajes se hacen en Transmilenio, bus, buseta o colectivo.2 Una segunda característica de estas ciudades es que el servicio de transporte público es prestado de manera informal con una calidad bastante baja. Por eso la energía de los gobiernos, locales y nacionales, debe estar dirigida a mejorar el servicio de transporte público. El Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), a lo cual Bogotá le está apostando, es tan solo una de las alternativas. En Latinoamérica existen casos positivos de evolución en el transporte público, como es el caso de los sistemas de bus rápido que existen en Bogotá, Quito y Curitiba. Sin embargo la 2. Encuesta modos de viaje, Bogotá como vamos. 8.

(13) mayoría de los casos existe una deficiencia del servicio prestado. Inclusive Bogotá, a pesar de los avances que se han dado en la última década, aún tiene una situación precaria en su sistema de transporte. Para el adecuado funcionamiento de una política pública de transporte urbano, ésta debe tener los siguientes principios3: acceso, equidad, prevención de polución, salud y seguridad, participación pública y transparencia, planificación integrada, economía y bajo costo. Uno de los ejes estructurales de una política de movilidad sostenible es el transporte público, el cual puede estar compuesto por sistema de transporte sobre rieles (tranvía, metro o tren de cercanías), sistema de bus rápido (por ejemplo Transmilenio en Bogotá, El MIO en Cali, el Megabus en Pereira), transporte público tradicional y sistema de taxis. Para que el sistema funcione, debe haber una integración, lo cual significa un mismo medio de pago, un esquema de tarifa homogéneo entre todos los modos, y una integración física4. Erróneamente se ha supuesto que la integración tarifaria significa pagar lo mismo por el uso de cualquier modo; lo que realmente debe ocurrir es la existencia de un mismo medio de pago, y la posibilidad de usar los diferentes modos con dicho medio, algunas veces pagando un excedente dependiendo del modo que se va a utilizar. El servicio público de buses debe funcionar acorde a la demanda existente de pasajeros. Por eso, la competencia es un asunto supremamente relevante en el tema del transporte público. La competencia debe verse como algo positivo pues promueve la eficiencia y busca satisfacer la demanda mucho más que la manera en que lo haría el Estado si prestara el servicio directamente. Sin embargo se debe aclarar que con la sola competencia no queda resuelta la situación del transporte público. Inclusive se puede plantear que por la existencia de varios operadores en el mercado haya una competencia. Existen dos maneras en las que se puede dar la competencia: EN el mercado y POR el mercado. A continuación se explicarán brevemente cada uno de estos modelos.. 3. Pardo Carlos Felipe: Regulación y planificación de buses en América Latina- resumen orientado a tomadores d decisión. 2009. Página 8 4 Pardo Carlos Felipe: Regulación y planificación de buses en América Latina- resumen orientado a tomadores d decisión. 2009. Página 10. 9.

(14) 1. La competencia EN el mercado es la situación tradicional del transporte público. Esta situación se caracteriza porque la competencia es por recoger pasajeros en la vía. Eso ha generado lo que se conoce como la guerra del centavo y una gran desorganización en la prestación del servicio. Esta es una situación no deseable. 2. La competencia POR el mercado es una situación radicalmente diferente y se caracteriza porque el derecho que tiene un particular para operar se otorga luego de un proceso público que incluye una licitación que culmina con la firma de un contrato. Para que se otorgue el contrato se hace una competencia de méritos en el cual compiten varios oferentes. Esta situación es deseable y es la que se quiere promover en la ciudad de Bogotá. Para que exista una política pública exitosa es indispensable que haya un marco regulatorio el cual debe tener una autoridad que estudie y analice la demanda existente con el fin de planificar y diseñar los servicios de los buses. Esta misma autoridad competente debe dirigir las empresas operadoras para que se preste el servicio que ha sido explícito y acordado.5 Se justifica que exista dicho control por parte de una autoridad competente con el fin de evitar que surjan mafias que monopolicen rutas o sectores de la ciudad, y que no permiten que otros operadores entren a operar. El control es positivo porque permite que el servicio se preste en lugares o rutas que no son rentables desde la perspectiva económica. En términos contractuales, la autoridad a la que se hace referencia debe ser la misma que actúe como entidad contratante. Se podría plantear que sin una regulación estatal, los operadores funcionarían casi que exclusivamente bajo la lógica del ánimo de lucro, desconociendo que el transporte es un servicio público, justo como ocurre cuando el sistema de transporte funciona compitiendo en el mercado. Existen tres opciones de reforma del sistema de transporte, con el fin de mejorar la calidad de servicio. ¿Cuál es la mejor opción? Las tres alternativas se expondrán a continuación.. 5. Pardo Carlos Felipe: Regulación y planificación de buses en América Latina- resumen orientado a tomadores d decisión. 2009. Página 28. 10.

(15) 1. Sin competencia (monopolios- oligopolios). Una de las opciones es la existencia de un monopolio público, funcionamiento que es caracterizado porque el gobierno está a cargo de la prestación del servicio y del control del mismo. En ese sentido no habría competencia. Las ventajas de esta manera de funcionamiento del transporte público es que el gobierno controla el servicio y las tarifas; el gobierno ofrece rutas en lugares que no son rentables económicamente pero que son necesarias desde el punto de visto del impacto que generan en población vulnerable. Para terminar con un monopolio hay que introducir competencia, situación que ha ocurrido en muchas ciudades lo cual deja consecuencias positivas en cuanto al mejoramiento del servicio público.. En cuanto al aspecto negativo, los monopolios y los oligopolios obstaculizan de diferentes maneras la libre competencia. Por ejemplo, un grupo minoritario de operadores pueden acordar acuerdos para no competir en aspectos claves como la tarifa.. 2. Mercado abierto. Para poder ingresar a este sistema el operador debe cumplir con unos criterios previamente acordados por el Estado, específicamente en lo referido a la organización y seguridad. En este modelo, la empresa opera según un criterio económico que le permite escoger la ruta o la tarifa. En este escenario el operador está autorizado a recoger y dejar pasajeros en cualquier lugar, siempre y cuando esto no vaya en contra de las normas de tránsito, de tal forma que compiten en el mercado.. Este sistema cuenta con dos desventajas. Por un lado, conduce a que se desarrollen corredores atractivos lo cual generará un caos en tales vías, mientras que otros corredores que no son atractivos tienen un servicio con menor frecuencia y menor calidad. Al igual que en el sistema sin competencia, el servicio en el mercado. 11.

(16) abierto genera una guerra del centavo pues los conductores compiten por conseguir el mayor número de pasajeros posibles.. 3. Contratos por rutas o áreas. Este modelo se asemeja al Sistema Integrado de Transporte Público que se pretende implementar en Bogotá y en cierta forma al modelo de Transmilenio.. En los contratos por área la autoridad competente otorga un permiso para que los operadores presten el servicio de transporte público en un área determinada dentro de la ciudad. Por tratarse de una relación contractual, tanto la entidad como el operador se obligan recíprocamente con el fin de prestar un adecuado servicio de transporte público. • Contrato por área de costo- bruto. En este modelo la autoridad competente se compromete a pagarle al operador por prestar el servicio de transporte, pues el ingreso que se recolecta se entrega a la autoridad. En este modelo el operador no se interesa por el dinero porque ya tiene garantizado un ingreso que ha sido establecido contractualmente. De manera similar, el conductor del bus tampoco se preocupa por el dinero que pueda recibir pues sabe que se le remunerará según lo pactado en el contrato de trabajo. • Contrato por área de costo- neto. En este modelo el operador presta el servicio de transporte por un período de tiempo determinado. En lugares que no son atractivos económicamente, el Estado entregará un subsidio que cubra el déficit que pueda ocasionarse por la operación. Pero cuando ocurre la situación contraria y hay lugares bastante atractivos para el operador, éste deberá entregar un dinero al Estado.. En los contratos por ruta el Estado otorga la operación de una ruta específica a un grupo de operadores. La relación contractual es la conclusión de una etapa precontractual en la cual los interesados compiten por la licitación. El objeto del contrato es la ruta. En este modelo, la autoridad debe cumplir con ciertas tareas tales 12.

(17) como tener las licitaciones, determinar las rutas y los horarios en los que operará el servicio y ser quien planea el servicio de buses. • Contrato por ruta de costo- bruto. En este modelo el Estado paga al operador una suma previamente determinada de dinero durante el tiempo que dure la prestación del servicio. El éxito de este modelo radica en que la autoridad logre evitar que haya competencia en la vía por los pasajeros. Su principal desventaja radica en que a los operadores no les interesa el dinero que se recoge cada día pues el contrato estipula un pago fijo. Esto puede hacer que no haya una prestación eficiente del servicio. • Contrato por ruta de costo- neto. En este modelo el operador provee un servicio específico por un período determinado de tiempo y retiene todo el ingreso, y le corresponde al operador prever los costos y los ingresos. Generalmente, cuando las rutas asignadas no son económicamente rentables, el operador recibe un subsidio; y cuando son rentables el operador debe pagarle al Estado una regalía.. El mecanismo de escogencia de los operadores es a través de una licitación de operación. Este mecanismo de selección se justifica partiendo de la base que el sector privado puede proveer un mejor servicio que el que ofrecería el sector público, y en ese sentido el sector privado tendría la capacidad de ofrecer un servicio eficiente con unas tarifas posibles para la ciudadanía. Una segunda justificación para acudir a la licitación tiene que ver con preferir la competencia por el mercado, lo cual hace que la competencia se traduzca en la elección del operador que vaya ofrecer el servicio de mejor calidad a una tarifa adecuada para la población. Se hace especial énfasis en la licitación porque se quiere romper con la manera tradicional como ha sido la asignación de rutas, a parir de la influencia que ha existido entre los dueños de los buses y las autoridades. Para que la licitaciones se haga de manera trasparente, confiable, objetiva, imparcial y justa, la entidad que busca hacer la contratación debe hacer el proceso de evaluación y de 13.

(18) escogencia en presencia de los mismos proponentes, de los medios de comunicación y de observadores externos. La información contenida en la licitación y en los pliegos debe anunciarse públicamente en un mismo momento para que todos los interesados conozcan al tiempo las reglas de juegos a las que serán sometidos en caso de querer participar de la licitación, y del contrato en caso de ganar la licitación. Un ejemplo de esta situación deseable fue el proceso de adjudicación realizada en el mes de noviembre en el cual se adjudicaron la mayoría de las zonas del Sistema Integrado de transporte público en Bogotá, proceso que fue transmitido por varios medios de comunicación y acto que se hizo en presencia de los oferentes. El proceso precontractual debe incluir los criterios de escogencia y la manera como se van a medir. Los criterios más importantes para la escogencia de un operador para el servicio de transporte público son la tarifa; el nivel de servicio lo cual incluye las frecuencias, la capacidad y los periodos de operación; la calidad del servicio lo cual está ligado a los buses que se utilizarán; y los estándares ambientales, con el objetivo de mitigar y reducir el impacto en cuanto a la contaminación. En la etapa previa a la firma del contrato la entidad contratante debe enunciar las condiciones del mercado, el tipo de vehículos que se requiere, la frecuencia de los servicios, una posible tarifa. También se debe pactar la entrada y salida de operación de los buses de tal manera que no le genere sobre costos al operador. El proponente que haga la mejor oferta y resulte ganador será quien gane la licitación y será a quien se le asigne el contrato para que opere determinada ruta o área de la ciudad. Otro aspecto fundamental para que el proceso sea adecuado es la participación del mayor número de oferentes, con el fin de generar una competencia con altos estándares de calidad que deje como resultado la escogencia de un excelente operador. En el proceso de la licitación, el rol del Estado, que se hace a través de la entidad contratante, es la de “(…) gestionar el proceso de licitación, monitorear el rendimiento de los operadores, y asegurar un nivel mínimo de vehículos y de servicio, y velar por una. 14.

(19) competencia igualitaria y justa.”6 En ese sentido, le corresponde a la autoridad competente realizar un proyecto de licitación con el fin de mejorar el statu quo del transporte, establecer el procedimiento, los criterios y la evaluación del proceso licitatorio para que sea transparente, igualitario y justo. Por su lado, el particular ganador de la licencia debe obligarse a cumplir con los compromisos adquiridos con el contrato, satisfacer la demanda de la ruta o zona de la ciudad que se ganó, realizar los contratos laborales al personal necesario para que ocupe los cargos y puestos de trabajo necesarios para el correcto funcionamiento de la operación. Una vez terminado el proceso contractual, el proyecto debe llevarse a cabo, cumpliendo a cabalidad todo lo establecido en el contrato. Las partes cuentan con las herramientas jurídicas suficientes para protestar en caso dado de que la contraparte no cumpla con sus obligaciones. Al final del cumplimiento del contrato, las partes debieron haber cumplido con su objetivo.. 6. Pardo Carlos Felipe: Regulación y planificación de buses en América Latina- resumen orientado a tomadores de decisión. 2009. Página 43. 15.

(20) CAPÍTULO III: EL TRANSPORTE PÚBLICO EN BOGOTÁ. Para poder comprender la revolución que promete ser el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) el cual se comenzará a implementar en Bogotá a lo largo de 2011 y 2012, es preciso conocer la historia de la ciudad en relación al tema del transporte. Como se verá a continuación, Bogotá ha sido una ciudad que ha tenido varios modelos de relación entre el aparato estatal con la prestación del servicio. ¿Será el SITP un aprendizaje de todas las cosas qué han pasado en Bogotá? En los próximos párrafos se hará una breve reseña sobre la historia del transporte en Bogotá, que arrancará a finales del siglo XIX, pasará por la época del Tranvía, de los buses eléctricos, y terminará en el Transmilenio. Se mencionarán los temas relevantes en el tema de modelos de contratación o de relación entre el ente estatal y el sector privado.. 3.1 El Tranvía Desde finales del Siglo XIX y hasta las primeras décadas del siglo XX el modo de transporte que movió a los bogotanos fue el tranvía halado por mulas. Fueron varios los modelos contractuales por medio del cual funcionó el tranvía. En 1884 comenzó a operar bajo un modelo de concesión, mecanismo que operó hasta 1910 año en el que un boicot de usuarios que se prolongó por más de 7 meses culminó con la compra por parte del Municipio. Una vez adquirido, el sistema pasó a llamarse Tranvía Municipal de Bogotá.7 Es curioso tener conocimiento que la ciudad se manifestó en contra de un sistema de transporte operado por concesión, pues situaciones similares han ocurrido en otras ciudades en las que ha habido una transición de un sistema no regulado a uno regulado. Un ejemplo fue la reacción violenta ocurrida en Santiago de Chile cuando entro a operar el sistema integrado, lo cual ocasionó grandes destrozos en la infraestructura de la ciudad. 7. Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007. Página 29. 16.

(21) En la década de los años 30 y 40 comenzaron a llegar los primeros buses a la ciudad. En la medida en que fueron llegando, en algunos casos los buses funcionaron como complemento a los tranvías pues iban a lugares donde éstos no podían llegar; en otros casos, el bus comenzó a competir contra los tranvías. Estos buses eran operados de manera informal por actores privados. En 1941 una consultora sugirió que en vez de extender las vías ferroviarias destinadas al tranvía, en cambio se implementara el uso de los buses. También es pertinente mencionar que en los años 40 se da el auge de los carros en Estados Unidos de América, situación que salpica publicitariamente a la población colombiana. En los años 40 el tranvía de Bogotá comienza a vivir una crisis aguda explicada por su ineficiencia. La empresa comenzó a comprar buses para suplir las deficiencias presentadas por el servicio y para cubrir ciertos lugares de la ciudad a donde no llegaba el tranvía. La situación del tranvía se agravó con los hechos ocurridos el 9 de abril de 1948, momento conocido como el Bogotazo, cuando fueron destruidos varios de los tranvías existentes en la ciudad8. La llegada de la década de los 50 marcó el fin del tranvía y la consolidación de los buses como modo de transporte de la ciudad. El último servicio de tranvía operó el 30 de junio de 19519. Es oportuno destacar que la empresa de tranvía no desaparece sino que comienza a operar con buses. Dicha empresa era de carácter pública y se conocía como Empresa Distrital de Transporte Urbano.. 3.2 Los buses Los buses comenzaron a llegar masivamente a Bogotá en la década de los años 30. Desde entonces conquistaron la ciudad, los barrios periféricos y se convirtieron en la manera para transportarse en la ciudad. Sin embargo, el crecimiento descontrolado y la falta de atención gubernamental llevaron a una situación de caos. En Bogotá han existido tres modos de funcionamiento de los buses: los operados directamente por el distrito, los operados por privados pero sin control alguno, y los que funcionan en Transmilenio a través de una 8. Según Francisco Triana, entonces gerente de la empresa, fueron los 28 tranvías destruidos, de los 120 existentes. Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007, página 45 9. 17.

(22) concesión. A continuación se hará referencia a cada uno de estos formas de funcionamiento. 3.2.1. Los buses operados por una empresa pública. La mitad del siglo arrancó con una innovación del sistema de transporte en Bogotá. Una vez ocurridos los hechos del bogotazo, arrancó un proceso de reemplazo de buses por los tranvías. En ese momento la Empresa Municipal de Bogotá compró varios buses, entre esos los famosos trolebuses que funcionaban con energía eléctrica10. Cuenta el profesor Jorge Acevedo que al comienzo los trolebuses fueron muy apreciados por la ciudadanía pues la frecuencia era buena y había poca demanda de pasajeros, por lo cual el servicio era cómodo. La mayoría de los buses habían sido diseñado por los europeos y eran cómodos, algo que rayaba con los buses tradicionales que eran incómodos. Estos buses eran operados por la empresa distrital y por eso los trabajadores eran públicos. En 1954 el Municipio de Bogotá pasó a ser Distrito Especial, reestructuración que “(…) permitió reorganizar los servicios públicos como entidades autónomas; el servicio de transporte que reunía tranvías y buses una vez desaparecido el tranvía en 1951, se convirtió en 1958 en la Empresa de Buses de Bogotá D.E.”11, empresa que en 1959 pasó a llamarse Empresa Distrital de Transporte Urbano de Bogotá D.E (EDTU). Sin embargo, el impacto de esta empresa en la movilidad de los pasajeros, pues para 1967 tan solo movilizaba el 6.9% de las personas. En 1968 el Código de Tránsito estableció que el Estado debía regular el transporte. En lo relacionado con Bogotá, la entidad que debía hacerla regulación era el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte (DATT) y de la adecuación administrativa de la Empresa Distrital de Transporte (EDTU).. 10. Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007, página 68 11 Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007, página 68. 18.

(23) Muchos de los buses que fueron importados al país para operar bajo el sistema del trolebús llegaron gracias a canjes realizados por la Federación Nacional de Cafeteros. La mayoría de la flota fue traída de la Unión Soviética y de Rumania. Pasó muchas veces que los buses que fueron importados jamás entraron a operar por diferentes causas, como por problemas con la nacionalización de los equipos o por la falta de redes eléctricas necesarias para la operación. Dichos buses terminaron sus días abandonados sin haber rodado kilómetro alguno. La empresa distrital encargada de operar los trolebuses sufrió una crisis financiera pues tenía un número excesivo de empleados, un sindicato con unos beneficios innecesarios, y prestaba un servicio que tenía poca incidencia en la demanda de pasajeros de la ciudad. El proceso de decadencia, los problemas técnicos de los buses, la falta de eficiencia, las múltiples deudas hizo que la empresa no lograra superar la década de los 80, y fue a finales de estos años cuando dejaron de operar los trolebuses y la empresa distrital se terminó. La empresa fue liquidada por el decreto número 861 de 1989. 3.2.2 los buses, busetas y colectivos operados por privados Al mismo tiempo que rodaban los trolebuses operados directamente por el sector público, también funcionaba el servicio de transporte público pero operado por privados, inicialmente en lugares a donde no llegaban los trolebuses, pero luego en toda la ciudad. Desde que se tomaron las vías las empresas afiliadoras controlan el sector, y el servicio es prestado por ellos mismos o por pequeños propietarios. En Bogotá han existido más de 40 empresas autorizadas para prestar el servicio, y han funcionado a través de permisos dados por la entidad distrital que se encargaba de los asuntos de transporte. Dichos permisos carecían de cualquier fundamento técnico o de meritocracia. Los vehículos utilizados por las empresas afiliadoras fueron buses, busetas y colectivos. El crecimiento de la flota de buses está ligado al crecimiento poblacional de la ciudad. Para finales de la década de los 70 Bogotá tenía 24.721 buses, 4.128 busetas y 3.3384 19.

(24) microbuses12, los cuales estaban organizados por empresas afiliadoras de vehículos, que se diferenciaban entre sí por los colores de los buses. Los buses competían en el mercado, generando desde entonces la guerra del centavo. Desde la década de los 60 los buses comenzaron a operar con un subsidio por parte del Estado. Hacia 1975 apareció la buseta, un vehículo que operaría sin subsidio. El subsidio operó hasta 1983, momento en el cual se estableció el Transporte sin Subsidio (TSS).13 Entre 1971 y 1986 la oferta de asientos para pasajeros creció en un 120%. Los buses aumentaron en un 57.4% y las busetas en un 568%. En 1985 había en Bogotá 5.952 busetas, y 7094 buses, de los cuales 3111 eran TSS y 3.983 subsidiados.14 En la década de los 90 llegaron los buses conocidos como los ejecutivos que buscaban agilizar el transporte público de la ciudad. La resolución 221 del 25 de enero de 1989 del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte determinó las características que debían tener los buses que funcionaran como ejecutivos, entre las que se destacan que debían ser buses de último modelo y no podrían permanecer en servicio por más de 7 años. La resolución también estableció que los conductores debían estar uniformados y que solo podían poner música ambiental con sin amplificación en la zona de pasajeros. Sin embargo, rápidamente el servicio perdió su sentido, se continuó con el irrespeto de los paraderos y en consecuencia la guerra del centavo continuó rigiendo el transporte público de la ciudad. Los buses, que debían funcionar por tan solo 7 años, aún siguen circulando en las vías de Bogotá.. Un intento tardío por la modernización Sin embargo, la década de los 80 culminó con un nuevo proyecto visto entonces como algo innovador fue cuando el entonces alcalde de Bogotá, Andrés Pastrana Arango (1988- 1990) 12. Sanz de Santamaría, Carlos. “Algunos comentarios sobre los transportes urbanos” en: Bogotá, estructura y principales servicios públicos. 13 Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007, página 94 14 Castañeda Hernández, W. Transporte público, regulación y estado en Bogotá. 1882- 1980. 20.

(25) tuvo en cuenta algunas de las recomendaciones propuestas por la Universidad Nacional de Colombia, en la que también participó el profesor Jorge Acevedo. En términos generales, la propuesta era que en la avenida Caracas, entendida como un eje longitudinal de la ciudad, se debía construir un sistema de buses con carril exclusivo operado por los trolebuses, con paraderos cada determinado número de cuadras, con innovación tecnológica y evolución en materia administrativa e institucional. Inclusive se llegó a proponer un modelo de concesión según el cual el sector privado debía operar el servicio. El entonces alcalde de Bogotá construyó parte de la troncal de la caracas, pero su operación continuó dándose a través de permisos dados por el Distrito a actores privado que funcionaron bajo el modelo de la competencia en el mercado. A pesar de lograrse avances en la movilidad en esta vía, sobre todo en cuanto al aumento de la velocidad de los vehículos, la troncal entró en desprestigio, “(…) se convirtió en una tenebrosa tierra de nadie, sucia, agresiva e insegura, junto con la incapacidad de los transportistas, en ese momento atomizados en incontables propietarios de buses de comportamiento anárquico en intangibles empresas, llevaron al fracaso del proyecto y a la concepción del sistema Transmilenio que basado en la responsabilidad empresarial (…).15. 3.3 Transmilenio: un nuevo reto para la ciudad A finales de la década de los 90 se hizo una nueva innovación en la movilidad de la ciudad. Fue cuando el entonces Alcalde Enrique Peñalosa (1998- 2000) implementó un sistema de buses rápido conocido como Transmilenio, “(...) basado en rutas troncales que circulan por carriles exclusivos con estaciones y rutas alimentadoras que soportan tráficos desde los barrios a las troncales”16. La propuesta de un sistema masivo basado en buses comenzó proponerse durante la alcaldía de Jaime Castro (1992- 1994). Este modelo es operado por. 15. Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007, página 133 16 Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007, página 149. 21.

(26) empresas privadas a quienes se les otorga un contrato de concesión para operar las troncales que han sido construidas. Transmilenio debe tenerse en cuenta como un nuevo modelo de transporte urbano, en el que participan tanto entidades públicas como la empresa privada. En ese sentido, el sistema debe entenderse como un modelo mixto, con una lógica capitalista que logre que se presente un servicio adecuado y que sea rentable económicamente.17 Por el lado público está Transmilenio S.A., la cual es una empresa comercial e industrial del Estado cuyos accionistas son instituciones públicas distritales. Transmilenio S.A. tiene, entre sus tareas, planear, organizar, controlar y definir el sistema, así como conceder las operaciones. El manejo del dinero que es recaudado se hace a través de una fiducia. La infraestructura del sistema también corre por cuenta del Distrito. Le corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) la construcción de vías, estaciones y puentes. Por otro lado está el sector privado, encargado de la operación del servicio y del recaudo del dinero. En cuanto a la operación, la entidad estatal le asigna, a través de un contrato por concesión, a la empresa privada la gestión del sistema, las cuales operarán bajo las estrictas normas establecidas en los contratos de concesión. Dichas empresas son escogidas mediante licitaciones abiertas, y se tiene en cuenta precisos requerimientos financieros, legales y técnicos. Las empresas tienen a su cargo comprar y operar los buses, contratar y capacitar los conductores del sistema, así como a los mecánicos y personal administrativo, la administración de los patios de mantenimiento y estacionamiento, provistos por el Estado. A las empresas operadoras de servicios troncales se les paga en función de los kilómetros recorridos y la tarifa ofertada. Desde el punto de vista de la competencia, los operadores del sistema funcionan compitiendo por el mercado, en contraposición al sistema tradicional en donde se compite en el mercado. Estas empresas contratan a sus empleados bajo el régimen 17. Parias Durán, Adriana; Luna del Barco, Antonio: Transporte y procesos urbanos en el siglo XX. Bogotá y la Bahía de Cadíz vistos con el mismo prisma. Centro de Investigaciones sobre Dinámica social. Universidad externado de de Colombia. Página 43. 22.

(27) salarial legal, con salarios fijos, prestaciones sociales y jornadas laborales de no más de 8 horas. Esta situación laboral permite una racionalización del servicio, pues arremete contra la guerra del centavo, y obliga a que los conductores respeten los paraderos, las frecuencias y las velocidades establecidas por Transmilenio S.A.18 En cuanto al recaudo del dinero, Transmilenio S.A. le concedió a dos empresas privadas esta labor, empresas escogidas a través de un proceso licitatorio, bajo el esquema de concesión.19. 18. Parias Durán, Adriana; Luna del Barco, Antonio: Transporte y procesos urbanos en el siglo XX. Bogotá y la Bahía de Cadíz vistos con el mismo prisma. Centro de Investigaciones sobre Dinámica social. Universidad externado de de Colombia. Página 43 19 www.transmilenio.com.co. 23.

(28) CAPÍTULO IV: EL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO. El Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) es un proyecto que se verá en el futuro. Aun no se sabe cuáles serán los resultados y las consecuencias que traerá para la ciudad. Sin embargo, su modelo trae unas características que se deben mencionar, las cuales generarán un cambio con muchas de las cosas negativas que ocurren en la actualidad. A continuación se abordarán las principales características del modelo, y así como su separación con la manera en que funcionan las cosas en la actualidad. El SITP es un desafío para Bogotá. Lo que se pretende es integrar los dos modos que existen hoy, es decir el sistema de Transmilenio con el del Transporte Público Colectivo (TPC). En términos prácticos, el Transporte Público Colectivo (TPC) tomará el modelo contractual de Transmilenio con el fin de formalizar y poder ofrecer un mejor servicio que el que se presta en la actualidad. Con la implementación del SITP la ciudad está apostándole al transporte público como política pública, teniendo en cuenta que el sistema tradicional está perdiendo demanda, pues mucha gente se está pasando al transporte particular, generando congestión. Es positiva esta decisión, pues el Distrito no cuenta con los recursos suficientes para invertir en malla vial o para vías que estén destinadas al uso del transporte particular. Por eso, se considera que el impacto social será alto pues uno de los resultados que se espera lograr con el SITP es reducir el porcentaje del gasto de los hogares más pobres en el transporte público.. 4.1 Cambios que traerá el SITP Lo que pretende el SITP es racionalizar las rutas y la flota existente en la actualidad. Actualmente el número de buses en Bogotá supera los 20 mil, sin incluir los que son piratas. Con el SITP habrá solo 12.333 buses operando. El número de propietarios de los buses que funcionan hoy en día es superior, esto explicado porque muchas veces un bus tiene varios dueños. En la actualidad existen más de 60 empresas afiliadoras a las que el 24.

(29) Distrito les otorga un permiso para explotar una ruta. Con la implementación del SITP se pasará a operar con tan solo 13 empresas. Actualmente Bogotá tiene más de 652 rutas, lo cual se reducirá con la entrada en operación del SITP a tan solo 616. Hoy en día no existe una tarifa técnica, situación que también cambiaría con el SITP. Otra situación que se desea acabar con la implementación del SITP es la cantidad de buses piratas que existen en la ciudad, los cuales funcionan de una manera descontrolada pues “sus rutas y frecuencias de servicio son rara vez sistemáticamente planeadas, sino que son determinadas por el conocimiento del operador y por la demanda manifiesta en los corredores de alta densidad de tráfico.”20. 4.2 Participación del sector público y del sector privado El STIP será un sistema mixto, habrá participación pública y privada. Es preciso tener claro que el transporte público podrá ser prestado por personas; pero lo deseable es que sea atendido por empresas, no importa si pequeñas, medianas o grandes, y a través de diferentes tipos de vehículos.21 La función del sector público será el de controlar el sector privado, el cual se encargará de operar el sistema. El ente gestor será Transmilenio S.A, que como ya se explicó previamente, es una empresa comercial e industrial de carácter pública. Transmilenio S.A. debe controlar lo que está pasando en las vías, debe establecer las frecuencias y las características del servicio el cuál se establecerá según sea la demanda de pasajeros. De tal forma que, la oferta de transporte público y el uso estará siempre sujeto a algún tipo de regulación.. 4.3 El nuevo concepto de la tarifa. Se debe recordar que se pretende tener un sistema autosuficiente, según el cual la tarifa que pagan los usuarios cubra los costos del sistema completo, es decir que “(…) en la práctica 20 21. Vasconcellos, E. 2001. Urban Transport, Environment and Equity, cap. 11, página 121. Vasconcellos, E. 2001. Urban Transport, Environment and Equity, cap. 11, página 121. 25.

(30) ello significa que la tarifa técnica (tt) debe ser cubierta por la tarifa al usuario (tu). De hecho, así se ha planteado en el caso de Transmilenio.”22 El Sistema de Transmilenio funciona con una tarifa plana, la cual subsidia los viajes largos que son generalmente realizados por las personas más pobres de la ciudad. La tarifa del sistema debe cubrir los costos de operación y el mantenimiento de los vehículos, el costo administrativo y muchos otros costos fijos; también debe sostener rutas que no son rentables; y debe remunerar a las empresas prestadoras del servicio, las cuales, a su vez deben pagar sueltos y prestaciones sociales de acuerdo a la ley. Por tal dificultad, aún no se sabe con certeza cuál será la tarifa con la cual operará el SITP, solo hasta febrero de 2011 se tendrá tan importante dato. Lo que sí se sabe, es que el paso de un modo a otro sí obligará al usuario a pagar un excedente.23 De todas maneras, dicho monto será mucho menor que el que paga un pasajero que hoy en día hace un cambio de modo. La tarifa del SITP estará íntimamente relacionada con la eficiencia del sistema. Seguramente la tarifa que tendrá el servicio será mayor a la que existe en la actualidad, lo cual se explica porque se pagarán prestaciones sociales, aumentará el personal, pero habrá una disminución de los costos de operación por el uso racional del servicio. Esto significará un avance para la ciudad, pues dicho incremento está explicado porque el SITP funciona por contratos lo cual hace que muchos costos nuevos y muchos costos fijos impacten. De hecho, en cualquier ciudad la tarifa de los transportes masivos o de los sistemas integrados es mayor a la de los servicios tradicionales, a menos que exista un subsidio. Un tema que ha generado confusión es el de la tarifa y el medio de pago. Lo que realmente va a ocurrir con el SITP es que exista un mismo medio de pago, pero no necesariamente una misma tarifa. Lo más seguro es que el sistema opere con unas tarjetas inteligentes, que se pasarán por los lectores ópticos instalados en las estaciones de Transmilenio y dentro de los buses.. 22 23. Bogotá una apuesta por Colombia. Informe de Desarrollo Humano 2008. PNUD Colombia página 85 El Tiempo, “Claves para el Sistema Integrado. Página 14. jueves 4 de noviembre de 2010. 26.

(31) 4.4 Las relaciones laborales: algo innovador y deseable El aspecto laborales supremamente importante y resulta ser uno de los grandes cambios con el modelo que funciona en la actualidad. Se estima que hoy en día hay más de 18 mil conductores trabajando en el transporte público, a los cuales no se les paga un suelo acorde a la ley, pues se les paga según el número de pasajeros que haya recogido, por eso la necesidad de recoger la mayor cantidad posible, lo cual ha generado la guerra del centavo. Lo que hoy reciben los conductores no incluye las prestaciones sociales exigidas por la legislación. En cambio, con la entrada en funcionamiento del SITP serán 28 mil los conductores24, aumento de personal que se explica porque los empleados del SITP serán tratados bajo el régimen laboral, cumplirán con máximo de horas a la semana, se les darán garantías, tendrán una mayor seguridad jurídica, y se les pagará según la remuneración acordada en los contratos de trabajo. Concretamente, los empleados del SITP serán contratados con salarios fijos y prestaciones. Con el SITP habrá un cambio en la relación entre el conductor y el pasajero que anteriormente era directa. Con la implementación del SITP, los conductores dejarán de recibir el dinero por parte del pasajero, y el conductor se encargará exclusivamente de cumplir con su ruta, parando en los lugares que le corresponde, sin importar si es o no rentable dicha ruta, pues de todas formas se le pagará un salario. El conductor será un empleado de la empresa operadora, no del Distrito.. 4.5 La competencia por el mercado Los operadores del SITP competirán por el mercado. De hecho, esta etapa del proceso ya se cumplió en cuanto que ya fueron adjudicadas las empresas que lo operarán. En ese sentido, las empresas operadoras se ganaron una exclusividad para que sus buses operen ciertas partes de la ciudad. 24. El Tiempo, “Paso histórico en el transporte”. Página 14. Miércoles 3 de noviembre de 2010.. 27.

(32) Un impacto positivo en la ciudad tiene que ver con la accesibilidad que ofrecerá el Sistema a toda la población. Por un lado, habrá cobertura de rutas las 24 horas. Por otro lado, habrá una mayor cobertura geográfica en la ciudad el cual se dará gracias al subsidio cruzado que tendrá el sistema. Y en tercer lugar, el SITP buscará contribuir a que personas de la tercera edad, las mujeres embarazadas o los discapacitados puedan acceder fácilmente. De hecho, los contratos firmados entre el Distrito y los operarios deben incluir una regulación para que los buses estén adecuados para atender esta población. Esta regulación hará que se reduzcan los accidentes. También habrá un impacto en el medio ambiente pues las emisiones y el ruido se reducirán pues habrá una mayor racionalidad de los buses que estén en las vías. Además los contratos deben estipular que los operadores deben prestar el servicio con buses nuevos con tecnologías que contribuyan al medio ambiente. La ciudad fue dividida en 13 zonas, y a cada una de estas se les debe asignar un operador. El pasado 2 de noviembre se adjudicaron 12 zonas. En tales zonas comenzarán a funcionar 54.000 paraderos, únicos sitios autorizados para recoger y dejar pasajeros. Esto también llevará a un cambio en el comportamiento de los usuarios del transporte público, así como de quienes lo operen. Este cambio también contribuirá a ordenar el tráfico de la ciudad.. La duración del contrato: un tema controvertido Uno de los temas más difíciles de definir en un Sistema integrado es la duración de los contratos. Bogotá no estuvo exenta a esta problemática y uno de los asuntos que más polémicas generó fue el tiempo que se estableció para los contratos. Finalmente se estableció que dichos contratos van a durar 25 años. Según Carlos Felipe Pardo, la duración del contrato debe ser igual a la vida útil de la flota, tal como sucede con Transmilenio. El tiempo tan extenso de los contratos generan una gran preocupación porque es mucho lo que está en juego. En caso dado que algo salga mal, será muy difícil y costoso revocar los contratos.. 28.

(33) 4.7 Lo que no se tuvo en cuenta Como se ha planteado el plan en Bogotá, el SITP no incorpora otros proyectos como el Metro o el Tren de Cercanías. La exclusión de estos proyectos tiene una repercusión positiva en el tema tarifario, pues permitirá que exista una tarifa al usuario (tu) de mayor acceso pues los costos operativos no serían tan altos a como si estuvieran operando el Metro o el Tren de Cercanías. Cabe anotar, que al comienzo del proyecto sí se pensó en incluir dichos modos de transporte. Sin embargo, cuando llegó la hora de adjudicar el SITP ninguno de los dos era una realidad.. 29.

(34) CONCLUSIONES. El contrato por concesión se ha convertido en un modelo que le ha quitado una carga al Estado. Esto se ha dado porque a través de este mecanismo se le ha delegado a un particular una tarea que le correspondía ser ejecutada al Estado, lo que hace que el Estado pase de ser ejecutor a vigilar lo que pasó a ser manejado por el particular. Por eso la concesión fue definido por la ley 80 de 1993 y se ha convertido en uno de los contratos Estatales de mayor uso. El contrato por concesión sería el mecanismo más idóneo para regular el transporte público en Bogotá Un sistema de transporte público que tenga una alta cobertura, que sea de fácil acceso para toda la población, que esté planificado y que sea de alta calidad genera igualdad y democracia. Actualmente muchas ciudades como Bogotá tienen un sistema de transporte público informal e ineficiente, el cual cada vez es menos atractivo para los pasajeros, que están buscando otras alternativas para movilizarse por la ciudad. Teniendo en cuenta que un porcentaje bastante alto de ciudadanos utiliza el transporte público, las ciudades como Bogotá deben desarrollar políticas púbicas para implementar sistemas de transporte públicos de altísima calidad. Por eso se deben llevar a cabo importantes transformaciones, tales como hacer que la competencia sea por el mercado y no en el mercado, y a través de licitaciones públicas se debe escoger los particulares más calificados a quienes se les asignará rutas o áreas de la ciudad, dependiendo cuál es la necesidad. A lo largo de la historia del transporte público de Bogotá han existido varios modelos de contratación. Esto se puede entender más teniendo en cuenta cuáles han sido los modos que han funcionado. El Tranvía fue el primer modo de transporte público que existió en Bogotá y originalmente funcionó por medio de una concesión hasta cuando el Municipio lo convirtió en una empresa pública. Por su lado, los buses han sido operados tanto por empresas públicas como por empresas privadas. En el primer caso, se trató de la empresa de Tranvía que también operó buses, empresa que evolucionó hasta convertirse en la EDTU que tuvo que ser liquidada a finales de la década de los 80 por los altos costos de operación, 30.

(35) por la burocracia y por su ineficiencia operativa. Por el otro lado, los buses privados han funcionado compitiendo en el mercado, de manera informal y sin regulación. El Distrito le ha otorgado a las empresas un permiso para transitar por las vías, empresas que no firman contratos laborales con quienes manejan los buses, lo cual ha contribuido con la informalidad. Este último modelo es el que se busca acabar para dar paso a uno regulado y acorde con la legislación. El SITP busca integrar el transporte público tradicional con Transmilenio. Esta integración incluye la desaparición de las empresas tradicionales y el surgimiento de unas nuevas empresas que se regularán como ocurre en Transmilenio. En ese sentido, habrá un sistema mixto en el que participa el sector público a través de la regulación y el sector privado que operará el sistema siguiendo las instrucciones de la entidad que lo regula. Las empresas operadoras fueron escogidas por medio de una licitación pública, las cuales compitieron por el mercado y ganaron el derecho a operar unas zonas de Bogotá. Esta situación obliga a que las empresas tengan vínculos contractuales formales con sus empleados lo cual es uno de los cambios más positivos que traerá el SITP, lo cual se verá reflejado en una mejor calidad de vida para los 28 mil empleados, y en una mejor relación entre los pasajeros con los conductores.. 31.

(36) BIBLIOGRAFÍA Ley 80 de 1993 Bogotá Cómo Vamos, encuesta 2010 Castañeda Hernández, W. Transporte público, regulación y estado en Bogotá. 1882- 1980. Casas Celis, Fernando. Una visión integral de la modernización del transporte colectivo de Bogotá. 2009 Pardo Carlos Felipe: Regulación y planificación de buses en América Latina- resumen orientado a tomadores d decisión. 2009. Pérgolis, Juan Carlos; Valenzuela Jairo A. El libro de los Buses de Bogotá. Universidad Católica de Colombia. 2007. Parias Durán, Adriana; Luna del Barco, Antonio: Transporte y procesos urbanos en el siglo XX. Bogotá y la Bahía de Cadíz vistos con el mismo prisma. Centro de Investigaciones sobre Dinámica social. Universidad externado de de Colombia Rodríguez Baquero, Luis Enrique; Núñez Cetina, Saydi: Empresas Públicas de Transporte en Bogotá. Siglo XX. Alcaldía Mayor de Bogotá D. C. 2003. Rojas Chaparro, David Fernando: El Contrato de Concesión. Tesis de grado Facultad Derecho Universidad de los Andes1998 Sanz de Santamaría, Carlos. “Algunos comentarios sobre los transportes urbanos” en: Bogotá, estructura y principales servicios públicos. Vasconcellos, E. 2001. Urban Transport, Environment and Equity Bogotá una apuesta por Colombia. Informe de Desarrollo Humano 2008. PNUD El Tiempo, “Paso histórico en el transporte”. Página 14. Miércoles 3 de noviembre de 2010 El Tiempo, “Claves para el Sistema Integrado. Página 14. jueves 4 de noviembre de 2010 www.transmilenio.com.co Entrevista al profesor Jorge Acevedo de Ingeniería Civil, Universidad de los Andes 32.

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