Edgar David Chamorro Acosta 1
MODELO DE ASIGNACIÓN DE RIESGOS PARA EL
DESARROLLO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
SOCIAL MEDIANTE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS
Edgar David Chamorro Acosta
Universidad de los Andes, Carrera 1 Este No. 19ª-40, Bogotá, Colombia
Abstract:
La implementación de las Asociaciones Público-Privadas (APP) ha ofrecido una oportunidad para solventar la necesidad de inversión en infraestructura social y económica. El éxito conseguido al desarrollar proyectos APP por parte de países como Australia y el Reino Unido, ha marcado un importante punto de inicio para diferentes países como Singapur, China y México. Experiencia internacional y múltiples estudios identifican que la viabilidad y éxito de proyectos APP en infraestructura social dependen de dos factores principales: Estabilidad nacional basada en una política pública fortalecida y la adecuada gestión de riesgos entre las partes participantes. Este estudio está dividido en dos partes. Primero, este estudio argumenta el desarrollo de proyectos APP al establecer los beneficios de crear una política pública nacional basada en la implementación legal de este esquema y la búsqueda de prosperidad económica, social y ambiental. Finalmente, este estudio presenta una propuesta metodológica para la creación de un modelo confiable y práctico para lograr una adecuada asignación de riesgos para infraestructura social, basada en la selección de 17 riesgos críticos por medio del método de decisión multicriterio.
Keywords
:
Asociaciones público privadas, infraestructura social, gestión del riesgo, estrategia nacional, política pública1. Introducción
El esquema de las Asociaciones Público Privadas (de ahora en adelante se referirán como
APP) se ha presentado como una oportunidad para cerrar la deficiencia de infraestructura sin comprometer recursos de la nación y obteniendo proyectos más eficientes y de mejor calidad. Es decir, la prestación efectiva de un servicio público mediante la distribución de responsabilidades y riesgos entre un agente público y uno privado. Desde su implementación en 1992 en el Reino Unido, 193 alrededor del mundo han implementado y ejecutado proyectos bajo este esquema (Chou & Pramudawardhani, 2015). Su aplicación a nivel mundial ha sido muy variada, desde proyectos de suministro de energía (Pongsiri, 2004), hasta telecomunicaciones y viviendas de interés social (Efficiency Unit, 2003). Sin
embargo, dada su naturaleza y dificultad, no siempre su implementación ha sido exitosa. Una de las principales causantes de fracaso es la indebida gestión del riesgo y la asignación del mismo. (Jamali, 2004)
En el caso de América Latina, las APP han presentado una lenta acogida, debido principalmente a la constante discusión ideológica y las repercusiones sociales que traen consigo el esquema. Es decir, además de presentar problemas de implementación por la complejidad del esquema, se presenta una posición generalizada de oposición a la presencia de un agente privado dentro de la prestación de un servicio público.
Como parte del desarrollo de esta investigación, se encontraron múltiples estudios que focalizan sus esfuerzos en la gestión del riesgo en proyectos APP. Sin embargo, pocos de
Edgar David Chamorro Acosta 2 ellos se concentran en los países en desarrollo.
De igual forma, pocos estudios han explorado la necesidad de establecer una justificación legal y teórica de los beneficios de las APP sobre el sistema de contratación pública clásica.
2. El contexto colombiano
La región de América Latina y el Caribe ha presentado, desde inicios del milenio, un extraordinario crecimiento económico y ha demostrado su capacidad y potencial mundial a través del desarrollo de proyectos de infraestructura, la reducción de la pobreza traducida en la presencia de una creciente clase media y, por lo tanto, un mejoramiento de las tasas de empleo. A pesar de que durante los últimos años, la región presentó un estancamiento económico al registrar tasas de crecimiento entre 2% y 2.5% del PIB, durante el período de 2003 a 2012 se encontraban tasas promedio por encima del 5%, tasas que eran superior incluso a los países pertenecientes al G7.
Sin embargo, este crecimiento exponencial presentado durante toda una década, ha tenido sus principales fuentes en factores económicos mundiales y, comparado con otras economías emergentes como Asia Oriental y Meridional, el crecimiento de la región fue muy inferior a la tasas de éstos en donde se registraron tasas de hasta 10.5% y 9.0% respectivamente (Banco Interamericano de Desarrollo, 2008).
El Banco Mundial, en su función de analista de la situación actual de la región, identifica cinco puntos importantes para fomentar la prosperidad en América Latina hasta el año 2030:
Prosperidad compartida: Acortar la brecha de desigualdad y distribución de la riqueza.
Mayor productividad: A excepción de las materias primas, la región tiene una escasa productividad. Los principales obstáculos se encuentran en la insuficiencia de la infraestructura,
elevado costo logístico del transporte y la baja calidad educativa.
Mayor educación: Con el objetivo de impulsar la productividad, es crucial orientar los resultados educativos con las habilidades requeridas por el mercado internacional y nacional.
Eficiencia estatal: El acceso a servicios públicos, en parte por la demanda de la nueva clase media, se ha convertido en un problema principal de los gobiernos. La deficiencia de los servicios prestados, incluidos la educación y la seguridad, son foco de atención.
Innovación y medio ambiente: El desarrollo sostenible debe abrir espacios para la innovación y la conservación de los recursos naturales.
En el caso particular de Colombia, el Informe Nacional de Competitividad 2014-2015 (Consejo Privado de Competitividad, 2014), muestra una preocupante situación actual en la que el país pasó del puesto 68 entre 139 países al puesto 66 entre 144 países. Es decir, a pesar del crecimiento fructífero de la economía colombiana en la última década y de la implementación de programas de desarrollo social y económico, el país ocupa el séptimo lugar de América Latina y se aleja de la meta trazada para el año 2032 en donde se pretendía ser la tercera economía más competitiva de América Latina. Se podría decir que el país se encuentra en un estancamiento en donde a pesar de realizar progresos, la velocidad y efectividad de los mismos dejan mucho camino por avanzar y analizar.
Los pilares de análisis más preocupantes para el país se centran en:
1. Salud y educación primaria: En este pilar se han descendido 26 puestos desde el 2010 y actualmente se ocupa el puesto 105 a nivel mundial y el puesto 14 en la región (Consejo Privado de Competitividad, 2014). Como se mencionó anteriormente, el capital humano es uno de los cuellos de botella de la productividad en América Latina y, en especial, en Colombia. Por ejemplo, la cobertura de la educación primaria preocupa
Edgar David Chamorro Acosta 3 enormemente. Es decir, no sólo se encuentra
un problema de calidad en cuanto al profesorado, sino también de cobertura en infraestructura educativa y acceso a la educación y por lo tanto, de financiación de la misma. En cuanto al tema de salud, el difícil acceso al sistema y la baja calidad de la misma son los principales problemas.
2. Eficiencia del mercado laboral: En este pilar se ocupa actualmente el puesto 84 a nivel mundial, descendiendo 15 puestos desde el 2010 (Consejo Privado de Competitividad, 2014). Aunque si bien este pilar está directamente relacionado con temas normativos y legales como el salario mínimo y las leyes tributarias, ésta también se relaciona con la capacidad y habilidades del capital humano para desenvolverse en las actividades y sectores a los cuales les apuesta el país. Es decir, la competencia laboral.
3. Infraestructura: El país actualmente se encuentra en el puesto 84 a nivel mundial, con más de 30 puestos de diferencia con Uruguay que es el país con la tercera infraestructura más competitiva de América Latina (Consejo Privado de Competitividad, 2014). Más allá de la falta de infraestructura vial, férrea, portuaria y aeroportuaria, el país tiene deficiencias en sectores como el energético, en donde se identifican que las principales restricciones se encuentran en la eficiencia de la industria y la regulación del sector. Actualmente se está desarrollando la estructuración de la cuarta generación de concesiones viales, en donde se espera reducir un poco la brecha entre la deficiencia de la infraestructura vial.
4. Innovación: En este pilar se han perdido 12 posiciones, llegando al puesto 77 a nivel mundial y noveno de 13 países en América Latina en el 2014 (Consejo Privado de Competitividad, 2014). Este pilar es preocupante debido a que el país dispone de 346 investigadores por cada millón de habitantes. De acuerdo a la Encuesta Mundial de Gestión – World Management Survey (London School of Economics,
Banco Mundial, & Departamento Nacional de Planeación, 2014) , el país es el peor calificado en cuanto a la calidad gerencial en América Latina. El principal problema de este pilar se encuentra en la falta de definición de una política pública a mediano y largo plazo para poder adoptar un enfoque en base a objetivos claros. Según el Consejo Privado de Competitividad, “el país todavía
no cuenta con una estructura efectiva que permita alinear a los diferentes agentes públicos y privados en iniciativas de calado que generen productividad y la sofisticación del aparato productivo nacional a través del aprovechamiento de ventajas competitivas
locales.” (Consejo Privado de
Competitividad, 2014)
Caso contrario a países como España, Finlandia, Irlanda, República de Corea, Singapur, Australia y Nueva Zelanda, en donde Devlin y Moguillansky (2009) identificaron que, durante el mismo período de 2003 a 2012, lograron cerrar en más de diez puntos la brecha de ingresos con respecto a los países más ricos. Éste fue el caso de. A través del estudio y análisis del avance económico estos países, se identificaron diferentes e importantes similitudes para la obtención de estos logros nacionales.
Principalmente, el increíble desarrollo de estos países tiene su fundamento en la formulación e implementación de una estrategia a mediano y largo plazo orientada a impulsar una transformación productiva acelerada. Es decir, establecer unos lineamientos de acción con objetivos específicos para determinar y lograr la inserción internacional del país, la reducción de la pobreza y aumentar la productividad y por lo tanto, la competitividad. Estas estrategias se pueden basar en la elaboración de planes multianuales que tenga prioridades establecidas como:
Estabilidad económica Fortaleza fiscal
Solidez de las tasas de inversión Dinámica internacional
Innovación y el desarrollo humano Conservación de prácticas nacionales
Edgar David Chamorro Acosta 4 Hausmann, Rodrik y Velasco (2006)
identificaron que debido a las fallas del mercado, estas estrategias tienden a ser selectivas debido a que los gobiernos tienen recursos limitados para llevar a cabo proyectos, programas y fomentar el desarrollo. Además, a diferencia del siglo XIX en donde el gobierno y el sector público eran los principales activadores del mercado, en la actualidad es el sector privado el que domina el aparato productivo de los países. Por lo tanto, es el sector privado el que debe aportar la información necesaria al sector púbico para que éste identifique las oportunidades comerciales, las restricciones a la transformación productiva y las necesidades y garantías de la misma.
Por lo tanto, el desarrollo actual de los países exige una colaboración entre el sector público y el sector privado que permita “obtener las oportunidades de beneficio social y resolver las restricciones primarias de las nuevas actividades productivas.” (Devlin & Moguillansky, 2009). Una de las formas en las que se puede llegar a una colaboración entre el sector público y el privado es el desarrollo de proyectos públicos por medio del esquema de Asociaciones Público Privadas.
3. Las APP como estrategia de crecimiento
y mejora de la competitividad.
Aunque la colaboración entre el sector privado y público se remonta hace más de 200 años con la construcción de ferrocarriles en Estados Unidos y países europeos como Francia y España, desde las décadas de los ochentas y noventas, los gobiernos alrededor del mundo han buscado constantemente la participación del sector privado dentro de los proyectos de provisión de servicios públicos.
Ésta colaboración entre el público y privado se ha condensando en el concepto de
Asociaciones Público-Privadas. Las APP, como se ha explicado anteriormente, se refiere a la cooperación contractual entre las autoridades públicas y diferentes agentes privados para la consecución de objetivos con el fin de la
provisión de bienes públicos y sus respectivos servicios.
De acuerdo al Banco Mundial (World Bank, 2012), las APP tienen cuatro características y principios esenciales para su desarrollo:
1. Son proyectos con un desarrollo a largo plazo.
2. El privado participa de alguna forma dentro de la financiación del proyecto. 3. El privado tiene el rol principal en el
mantenimiento y explotación de la infraestructura.
4. La relación contractual debe establecer una adecuada distribución de riesgos entre las partes.
Contrario al pensamiento generalizado acerca de las APP, éstas surgen en un contexto en donde, dentro de un marco político nacional, los gobiernos buscan la iniciativa privada dentro de la provisión de bienes y servicios públicos que pueden ser prestados de forma más eficiente. Es decir, más allá de buscar alternativas de financiación de proyectos públicos, las APP buscan la eficiencia en la prestación del servicio. Esto obedece, al igual que la restricción de recursos del estado, a las leyes de mercado capitalista y que obliga al sector privado a un manejo eficiente de recursos para maximizar las retribuciones del proyecto.
La construcción de proyectos sociales a través del sector privado le permite al sector público liberarse de la estructuración y ejecución de tareas netamente productivas y por lo tanto, le permite dedicarse a las tareas de planificación y control. Es decir, le brinda la oportunidad de focalizar sus labores en la gestión, control y supervisión de los proyectos que se lleven a cabo y por lo tanto, a ser más eficiente en su labor administrativa.
Diferentes académicos han encontrado tres ventajas en la implementación de contratos de
APP (CAF, Vassallo, & Izquierdo de Bartolomé, 2010):
1. Las ganancias de eficiencia técnica se derivan de una competitividad entre proponentes y a la inclusión del agente
Edgar David Chamorro Acosta 5 privado en todas las etapas del proyecto.
Éste está involucrado y tiene la responsabilidad del diseño, la construcción, la financiación, el mantenimiento y la explotación del proyecto.
2. La inversión del sector privado en infraestructura socialmente necesaria libera el presupuesto público para otro tipo de inversiones.
3. Mejoramiento de la calidad ofrecida debido a una fuerte supervisión y evaluación por parte de las instituciones públicas.
Sin embargo, los principales opositores al sistema de contratación APP señalan dos desventajas para su ejecución (CAF, Vassallo, & Izquierdo de Bartolomé, 2010):
1. Los costos de transacción son mucho más elevados que aquellos generados por el sistema tradicional de licitación pública.
2. Debido a que para un agente privado es más costoso el financiamiento de un proyecto, la APP exigen un mayor costo financiero en comparación al financiamiento de un proyecto público a través de deuda pública.
Por lo tanto, al presentarse las dudas sobre el costo financiero de los contratos APP con respecto al sistema tradicional de contratación, se presentan dudas acerca de la efectividad de los proyectos estructurados bajo la modalidad
APP. Estas dudas se sintetizan, se aclaran y se responden en el concepto de Valor por Dinero (VpD). Como lo expresa Arboleda (2014), el análisis de VpD es “el resultado de la comparación del valor presente de los costos ajustados por riesgo al desarrollar un proyecto público (Proyecto Público de Referencia) con el valor presente de los costos ajustados por riesgo del mismo proyecto desarrollado bajo un esquema APP.” Es decir, es la comparación
entre el costo de desarrollar el proyecto por la modalidad tradicional y el costo de desarrollar el mismo proyecto vía APP. Al ser un análisis financiero, éste debe tener elementos mínimos para garantizar su validez:
Inversión inicial
Costos de operación y mantenimiento Valor del Riesgo
Ingreso de terceras fuentes
De igual forma, como se especifica en (Partnerships UK, 2009), éste análisis no debe entenderse como el costo real de la ejecución, el ahorro de la entidad pública al realizar el proyecto por medio de APP o la rentabilidad del proyecto mismo.
Finalmente, para que el VpD se pueda convertir en una importante herramienta de decisión entre cual modalidad de ejecución es más eficiente para llevar a cabo un proyecto específico, se debe utilizar el concepto del
Comparador Público Privado (CPP). De acuerdo a la Dirección Nacional de Planeación, éste, además de ser exigido por ley, es un elemento de análisis sobre los ingresos y costos del proyecto en el “cual se toman todos los elementos del VpD y los organiza esquemática y secuencialmente para comparar cuantitativamente las alternativas de ejecutar un proyecto.” (Dirección Nacional de Planeación, 2014) Se compone de los siguientes elementos:
1. Riesgo retenido: Es el valor del riesgo que asumirá el gobierno.
2. Costo base: Costos e ingresos del proyecto, primordialmente de la operación y mantenimiento del proyecto.
3. Riesgo transferido: Es el valor del riesgo que asumirá el agente privado.
4. Ingreso de terceras fuentes: Ingresos por parte de operaciones anexas al proyecto pero que no forman como parte directa del mismo.
La importancia de las APP radica en que dadas sus características, ésta implica un compromiso y trabajo conjunto del sector privado y público. Como se mencionaba anteriormente, el trabajo conjunto de ambos sectores por un objetivo social y común es una de las necesidades primordiales para los países en desarrollo. De igual forma, al ser proyectos de largo plazo, se exige que ambas parte sean eficientes en sus tareas designadas. Por ejemplo,
Edgar David Chamorro Acosta 6 el agente privado debe abrir campo a la
innovación y control en etapas de diseño para reducir sus costos en etapa de mantenimiento y explotación para que sus beneficios económicos se maximicen y el sector público debe siempre ejercer un control exhaustivo sobre la calidad y prestación del servicio para resguardar siempre el interés social y público. Por lo tanto, esta modalidad de ejecución de proyectos puede ser un eje de desarrollo efectivo y trasformación productiva para cerrar las deficiencias planteadas anteriormente en infraestructura, innovación e incluso educación y mercado laboral. Las asociaciones público privadas pueden ser el eje principal para ejecutar una estrategia integral a largo y mediano plazo.
4. El desarrollo de infraestructura social
mediante APP
La infraestructura nacional, tanto física como digital, es un importante instrumento de cohesión social. Ésta tiene la capacidad de integrar el espacio, mejorar la accesibilidad y garantizar la igualdad de las poblaciones. (CAF, Vassallo, & Izquierdo de Bartolomé, 2010) Es una garantía de competitividad internacional, creación de empleo y estabilidad económica. Incluso, la infraestructura tiene la capacidad de suavizar y disminuir los momentos de crisis económica global. Por ejemplo, actualmente con la crisis del crudo de petróleo, la mayoría de los países europeos y latinoamericanos han detectado en el desarrollo de infraestructura, la capacidad de activar nuevamente las economías nacionales.
La demanda de infraestructura siempre está latente y debe ser progresiva. Los estados no pueden frenar el crecimiento del país y éste siempre va a requerir infraestructura para mejorar la productividad y aumentar la internacionalización del mercado nacional. Por ejemplo, en 1992 en el Tratado de Maastricht, se estableció la creación de las Redes transeuropeas (transporte, telecomunicaciones y energía) con el fin de consolidar los mercados mediante la facilitación de bienes y servicios públicos. En el año 2000, en Brasilia se creó la
Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IRRSA). Ésta tenía el objetivo de aumentar la productividad y competitividad con un crecimiento sostenible. Por ejemplo, se identificaron las diferentes oportunidades de negocio intrarregionales y aquellas zonas más propensas a generar flujos de inversión y comercio.
Yescombe (2007) identifica dos tipos de infraestructura:
1. Económica: Describe todo activo o bien que tiene como objetivo prestar una función y actividad económica. Ej: Carretera, canales, ferrocarriles.
2. Social: Infraestructura dedicada a un servicio público de carácter social. Ej: Escuelas, hospitales.
Teniendo en cuenta que la mayoría de inversión gubernamental se realiza en la infraestructura económica, la infraestructura social es importante para el desarrollo humano, la innovación y la conservación de prácticas nacionales. Como se puede observar anteriormente, estos factores son fundamentales para la elaboración de una estrategia nacional sustentable. La inversión en infraestructura significa el desarrollo del capital humano y el crecimiento cultural y social de la nación.
Australia
A pesar de que se han llevado a cabo numerosos proyectos de inversión en infraestructura económica y social en países como Australia (Tabla 1), desde la implementación del esquema a nivel mundial, ha existido la confrontación de opiniones respecto al objetivo de llevar a cabo proyectos bajo el esquema APP. Por ejemplo, Leone (1999) establece que los proyectos APP son un “juego de palabras” por parte de los gobernantes para ocultar la privatización de activos y presentar una “propuesta atractiva a la mente de los votantes.” (Leone, 1999) Mientras que McGeorge (2009) establece que las APP son un mecanismo de financiación por parte del público en donde el privado asume
Edgar David Chamorro Acosta 7 responsabilidades y riesgos. Aunque la
discusión también se presenta en infraestructura económica, el desarrollo de proyectos APP en infraestructura social aumenta y magnifica la discusión. Esto se debe principalmente a la presencia de un agente privado en la prestación de un servicio público directamente relacionado con la persona, lo cual hace particularmente difícil la aceptación por parte del usuario y ciudadano. McGeorge (2009) identifica a esta discusión como una de las primordiales limitantes para el desarrollo de proyectos APP
en infraestructura social.
De igual forma, la complejidad de un proyecto social a uno económico es evidentemente mayor. Es decir, si se compara el desarrollo de un proyecto hospitalario y una concesión vial, la diferencia entre costos de operación y la interacción entre el usuario y el sector privado es destacable. Mientras en un proyecto hospitalario, los salarios del personal puede ascender a un 90% de los costos de operación, en una concesión vial, éstos representan un mínimo porcentaje dado que el mayor ítem de costo es el de mantenimiento (McGeorge, 2009). Como en el desarrollo de un proyecto de infraestructura social se encuentra un impacto mayoritario de las etapas de operación y mantenimiento, el agente privado necesita una base de datos extensa para predecir de mejor forma las etapas posteriores a la construcción. Sin embargo, esta base de datos es inexistente o mínima y por lo tanto, es difícil de predecir los costos y la demanda que acarrea un proyecto de infraestructura social. Hughes (2006) identifica que este problema ha llevado “estimaciones de impresión” (Hughes, Hillebrandt, Greenwood , & Kwawu, 2006), en donde, el costo de preparar y estimar el proyecto en etapa de planeación es significativo en relación al costo total de la oferta (mucho mayor que en infraestructura económica) y que la dificultad de asignar costos y riesgos es mucho mayor.
Finalmente, se ha identificado que los costos legales y de transacción en etapas de planeación son uno de los factores principales para que se encuentren poco ofertantes en los proyectos de infraestructura social. Este es el caso del proyecto The New Schools Privately Financed Project, llevado a cabo por el New South Wales Government en 2003. En éste se identificó que los proponentes incurrieron en 2 a 3 millones de dólares desde la etapa de interés hasta la propuesta final. De éstos costos, el 30% y el 40% fueron gastos en transacciones y costos legales. (New South Wales Office of Financial Management , 2005)
Reino Unido
El primer punto a resaltar de la implementación de APP en el Reino Unido es la constante renovación y actualización del marco legal. El desarrollo e inversión de estudios para determinar la eficacia y deficiencias de los proyectos, ha marcado una evolución constante en la implementación de proyectos APP. Henjewele, Sun y Fewings (2014) identificó, a partir de la comparación de los proyectos hospitalarios y de transporte, que el mayor factor incidente en el rendimiento del proyecto es la madurez del marco legal de APP.
Es decir, más allá de encontrar significativas diferencias en la eficacia de los proyectos debido a su costo de inversión y alcance, la principal causa de eficiencia radica en la administración estatal. El HM Treasury llevó a cabo la implementación del programa
Building Schools for the Future y Partnerships for Schools, los cuales fueron un ejemplo a nivel mundial del uso de APP para la reparación y renovación de escuelas (Currie & Brown, 2014). La ampliación de capacidad y la calidad de servicio fueron los agentes bandera de los proyectos.
Edgar David Chamorro Acosta 8
5. La gestión de riesgo en las APP
Como lo menciona Seldon Global (2008), “la clave para entender el rol del riesgo en una APP está en el vínculo que existe entre la forma en que se manejan los riesgos y el grado de eficiencia que se alcanza en los proyectos.” (Seldon Global SC, 2014) El desarrollo de un proyecto de servicio público bajo participación privada, exige a éste a asumir ciertas responsabilidades para asegurar la calidad y continuidad de la prestación del servicio. La transferencia de riesgos al agente privado es la forma más adecuada de que éste asuma la responsabilidad del desarrollo del proyecto. Sin embargo, ésta también significa que el privado, al lograr minimizar de forma efectiva sus riesgos, obtendrá una maximización de su beneficio económico, considerando que la materialización de éstos se traduce en altos costos y posibles pérdidas económicas. Incluso, para realizar un análisis de VpD, la cuantificación y asignación de riesgos determinan, en gran parte, la viabilidad económica del proyecto y los beneficios obtenidos por el gobierno para la realización del proyecto mediante el esquema de APP. Por lo tanto, como se puede observar, la gestión del riesgo juega un papel fundamental en todas las etapas de
desarrollo de un proyecto, desde la planeación hasta la operación y mantenimiento.
Casos como el de Indonesia y Tailandia, reflejan la importancia de un adecuado manejo de riesgos (Ogunlana, 1997). En éstos, el incremento de tarifas, cambios regulatorios y la adquisición de tierras, no permitieron al privado desarrollar el proyecto y se finalizó en un alto costo económico para el privado y una desconfianza absoluta entre ambos sectores participantes. Por el otro lado, casos como el de Hong Kong y el Reino Unido son un claro ejemplo del éxito en la implementación del esquema APP. Bing, Akintoye, Edwards & Hardcastle (2005) argumentaron que la alta tasa de éxito de APP en el Reino Unido se debió a una efectiva comunicación entre las partes involucradas para la asignación de riesgos.
Andersen (2007) señalaba que el 60% de los ahorros en costos de los proyectos APP son resultado de la transferencia de los riesgos y que en 1 de cada 3 proyectos de APP, el análisis de VpD dependió enteramente de la transferencia de riesgos.
Finalmente, la gestión de riesgo define ventaja competitiva de un proponente
Tabla 1. Comparación en proyectos de infraestructura social, económica y urbana en Australia. Fuente: McGeorge (2009)
ACT TAS
Año Econ S oc Urb Econ S oc Urb Econ Urb Econ S oc Urb Econ S oc S oc Econ S oc Urb Econ S oc Total
1988 1 1 2
1992 3 3
1993 1 1 2
1995 1 1
1996 2 2 2 6
1997 2 1 2 1 6
1998 1 1 1 3
1999 3 1 1 5
2000 2 1 1 4
2001 1 1 1 1 1 5
2002 1 1 1 1 1 1 6
2003 1 2 2 2 7
2004 2 1 1 1 1 6
2005 1 2 1 6 3 1 1 6 2 1 5 3 1 1 34
2006 8 13 1 3 1 3 1 1 7 3 1 42
Total 2 2 1 31 24 3 1 1 10 6 1 1 6 2 9 19 6 1 6
VIC WA
FED NS W NT QLD S A
Edgar David Chamorro Acosta 9 privado dentro del mercado local. Es decir,
la experiencia, capacidad de innovación para reducción de costos y la percepción de riesgo que asuma el agente privado son los factores que van a definir la competencia para el desarrollo de un proyecto.
El procedimiento para la valoración y seguimiento de riesgos es prácticamente similar en el Reino Unido, Australia y Colombia. Éste consiste en un procedimiento de cinco etapas.
1. Contextualización: Se analiza la información disponible para el desarrollo del proyecto.
2. Identificación y pre asignación: Como lo establece el Banco Mundial (2010), se hace una identificación general de los riesgos presentes en el proyecto y se pre asignan al sector que tenga una mayor influencia sobre la probabilidad de ocurrencia o mitigación del mismo. Existen dos tipos de riegos, los exógenos y los endógenos. Los exógenos son aquellos que no se pueden controlar y los endógenos son aquellos sobre los cuales se puede ejercer cierto control. Los exógenos son usualmente asumidos por el público dado que su transferencia al privado significaría un costo muy alto en el desarrollo del proyecto. Por lo tanto, el análisis de pre asignación se debe concentrar en los riesgos endógenos. 3. Evaluación: Se realiza una valoración cualitativa de los riesgos previamente identificados. Para esto, se recomienda utilizar una matriz de probabilidad de ocurrencia e impacto. Éste análisis se debe concentrar en aquellos riesgos que implican un mayor desembolso fiscal para la nación. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011) 4. Cuantificación y asignación: En esta
etapa se asigna un costo de ocurrencia a cada riesgo previamente identificado. Por lo tanto, para esta etapa es necesario tener disponible
información de proyectos similares que se han desarrollado a nivel nacional o internacional y, si no se dispone de información histórica, se debe consultar a un panel de expertos. Esta información se utiliza para la cuantificación de riesgos. Se recomienda utilizar métodos paramétricos o de simulación en base al método de Montecarlo (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). Posteriormente, se procede a realizar el análisis del VpD, buscando un óptimo entre la asignación de riesgos entre público y privado.
5. Mitigación: Se toman decisiones frente a los riesgos y su asignación. Esto incluye la obtención de pólizas y seguros.
6. Propuesta para la asignación de
riesgos en APP de infraestructura
social
Múltiples estudios pasados han focalizado sus esfuerzos en el proceso de identificación, medición y mitigación de los riesgos presentes en el desarrollo de proyectos vía APP. Por ejemplo, Bajaj, Oluwoye , & Lenard (1997) se concentraron en analizar el las metodologías más utilizadas para la identificación de riesgos. Ellos encontraron que el método más utilizado era la estrategia top down. En ésta se realiza una lista jerárquica por etapas, en donde, al avanzar a la siguiente etapa, se encuentra un detalle mayor de los niveles previamente establecidos. Conclusión muy similar a la de Baker, Ponniah & Smith (1999), en donde establece un sistema de brainstorming para la identificación y cuantificación de riesgos, en donde participen personal con experiencia, criterio de ingeniería y altos mandos de la compañía. De igual forma, otros estudios como Jin (2010), Bing, Akintoye, Edwards & Hardcastle (2005), Heravi & Hajihosseini (2012) y Singh & Kalidini (2006) se han
Edgar David Chamorro Acosta 10 concentrado en resumir las experiencias
positivas y amplias de países como Australia, India y el Reino Unido, respectivamente. Estudios recientes como Ke, Wang, Chan & Lam (2010), Hwang, Zhao & Gay (2013), Chan, Yeung, Yu, Wang & Ke (2011) y Wang, Dulaimi & Aguria (2004) basan el desarrollo de sus investigaciones en países que recién están implementando el esquema de APP como China, Singapur y países en desarrollo como Chile y México. Estos llegan a conclusiones similares en cuanto a la necesidad de un modelo de asignación de riesgos para la ejecución de proyectos APP. Para lograr un modelo de asignación de riesgos, ellos ejecutan la metodología utilizada por Li, Akintoye, Edwards & Hardcastle (2005). Ésta se basa en el desarrollo de un cuestionario de tres secciones. En la primera parte se evalúa el conocimiento de la persona en el tema de APP y su influencia y pertenencia dentro de la industria de la construcción. En la segunda sección se establece la evaluación de los riesgos preguntados. Esto se realiza a través de un sistema de evaluación de 1 a 5, en donde la escala representa: 1=lo asume totalmente el sector público, 2=lo asume en su mayoría el sector público, 3=igualmente compartido por el sector público y privado, 4=asumido en su mayoría por el sector privado y 5=lo asume en su totalidad el sector privado.
Ésta constante dinámica entre países con experiencias amplias y otros con una reciente incursión en el esquema, ha
generado una serie de investigaciones, como Ke, Wang, Chan & Lam (2010), que tienen como objetivo principal definir las diferencias entre experiencias internacionales y una preferencia nacional. Por lo tanto, se encuentra un punto de referencia importante para la implementación efectiva del esquema de
APP en países sin experiencia.
Estos estudios analizados tienen como fundamento la generación de un cuestionario que es dirigido a personas con experiencia en la industria de la construcción, tanto en el sector público como en el privado y de la academia. Sin embargo, el principal problema de estos cuestionarios es la baja tasa de respuesta de éstos. Aproximadamente, éstas se encuentran entre el 20% y el 40% (Akintoye, 2000). Más allá de significar un grave problema para la cantidad necesaria para realizar un análisis efectivo de los datos, representa un grave problema de la fiabilidad y calidad de las respuestas. Por lo tanto, se propone realizar una entrevista a personajes con alta importancia e influencia en la actualidad de las APP en Colombia, para definir, desde varios puntos de vista, cual es la asignación más conveniente para diferentes riesgos presentes en el desarrollo de la infraestructura social.
En esta investigación, los riesgos inicialmente fueron identificados a través de una revisión de literatura.
Tabla 2. Listado de 72 riesgos presentes en el desarrollo de proyectos APP.
Risk Id Description Risk Id Description Risk Id Description Risk Id Description RA1 Unstable government RA19 Lack of legal/regulatory framework RA37 High finance costs RA55 Technological risk RA2 Expropriation or nationalization of assets RA20 Excessive contract variation RA38 Residual risk RA56 Operation default RA3 Poor public decision-making RA21 Immature juristic system RA39 Delay in project approvals and permits RA57 Organization and co-ordination risk RA4 Strong political opposition/hostility RA22 Improper of contract RA40 Design deficiency RA58 Distribution of responsabilites and risks RA5 Lack of support from government RA23 Lack of standard model for PPP agreement RA41 Unproven engineering techniques RA59 Distribution of authority in partnership RA6 Corruption and bribery RA24 Inability of concessionaire RA42 Scope variation RA60 Differences in working method and know-RA7 Government's intervention RA25 Tradition of private provision of public serv. RA43 Workmanship RA61 Lack of commitment from either partner RA8 Government's reliability RA26 Level of public opposition to project RA44 Construction cost overrun RA62 Private investor change RA9 Withdrawal of government support network RA27 Market demand change RA45 Construction time delay RA63 Third Party Tort Liability RA10 Termination of concession of government RA28 Force majeure RA46 Material/labor availability RA64 Staff Crises RA11 Inflation rate volatility RA29 Geotechnical conditions RA47 Poor quality workmanship RA65 Competition (exclusive right) RA12 Interest rate volatility RA30 Weather RA48 Insolvency/default of sub-contractors or RA66 Tarif change RA13 Influential economic events RA31 Environment RA49 Site safety and security RA67 Payment risk RA14 Foreign exchange and convertibility RA32 Land acquisition (site avaiability) RA50 Operation cost overrun RA68 Lack of consortium expertise RA15 Financial risk RA33 Uncompetitive tender RA51 Operational revenues below expectations RA69 Subjective evaluation RA16 Legislation change RA34 Lack of experience in PPP projects RA52 Low operating productivity RA70 Insufficient financial audit RA17 Change in tax regulation RA35 Availability in finance RA53 Maintenance costs higher than expected RA71 Construction/operation change RA18 Industrial regulatory change RA36 Financial attraction of project to investor RA54 Maintenance more frequent than expected RA72 Intellection property
Edgar David Chamorro Acosta 11 Se identificaron 72 riesgos presentes en el
desarrollo de un proyecto vía APP, los cuales se presentan en la Tabla 2. De éstos, se realizó un proceso de selección a través de dos etapas
1. Pre-selección a partir de la repetición en estudios pasados: Como se mencionó anteriormente, existen múltiples estudios que han concentrado su análisis en la asignación de riesgos. Para esta primera etapa, se analizó el tipo de riesgos que habían sido estudiados en diferentes países. A través de esto, se realizó un resumen en donde se contabilizó el número de veces en lo que éstos aparecían. Los riesgos que aparecieron en más de 5 estudios, fueron pre-seleccionados. De esta forma, se obtuvieron 27 riesgos.
2. Selección definitiva: Se realizó una selección definitiva a través del método de decisión multicriterio ó Multi-Attribute Utility Theory
MAUT. Para cada riesgo se analizó 4 criterios calificados en una escala de 1 a 9:
a. Revisión de literatura: Se tuvo en cuenta el número de repeticiones previamente resumido.
b. Impacto nacional: Se ubicó a cada riesgo dentro del contexto nacional. Es decir, se buscó su aplicabilidad a
la realidad de la industria de la construcción colombiana.
c. Aplicabilidad a infraestructura social: En este criterio se evaluó la importancia del riesgo para el desarrollo de proyectos de infraestructura social como colegios, hospitales, edificios gubernamentales, planta de tratamiento de aguas residuales, entre otros.
d. Relación público-privada: Este criterio pretende plasmar la inquietud acerca de la asignación del riesgo. Es decir, se pregunta si el riesgo tiene una tendencia a ser adoptado de forma predeterminada a alguno de los agentes (público o privado) o si la asignación del riesgo es una verdadera incógnita. A este apartado se le dio una especial importancia dado que éstos son los riesgos en los que el estudio pretende concentrarse. e. Impacto económico: Dado que los
riesgos afectan de forma considerable el análisis económico del proyecto y del VpD, se tiene en cuenta el riesgo económico que se asocia a cada riesgo.
Tras realizar esta evaluación, se determinaron 17 riesgos fundamentales que condicionan el éxito de la implementación de APP en el tema de infraestructura social. Éstos se presentan en la Tabla 3.
Edgar David Chamorro Acosta 12 Tabla 3. Riesgos críticos para el desarrollo de proyectos APP en infraestructura social.
Riesgo Grupo de pertenencia Definición Expropriación o nacionalización
de activos
Política gubernamental Dadas presiones políticas, sociales o económicas, el gobierno se hace posesión del proyecto sin una compensación económica apropiada al privado.
Corrupción Política gubernamental Selección y de desarrollo de proyectos bajo esquemas y decisiones ilegales para favorecer otros intereses.
Volatilidad de tasa inflacionaria Macroeconómico Cambios inesperados y significativos en las tasas de interés y de inflación, dada una economía inmadura y un mercado local no consolidado.
Volatilidad de tasas de interés Macroeconómico
Cambios legislativos Legal Vulnerabilidad ante un cambio en
regulaciones públicas, incluyendo políticas sobre impuestos, que afecten los ingresos o costos del proyecto establecidos desde la etapa de factibilidad.
Cambio en la regulación de impuestos
Legal
Mercado de demanda Social Métodos inadecuados para determinar la
demanda del proyecto en etapa de operación y mantenimiento.
Medio Ambiente Medio Ambiente Regulaciones públicas con una alta
exigencia en el impacto ambiental del proyecto.
Adquisición de tierras (disponibilidad)
Selección del proyecto Dificultad, en tiempo y/o costos, para adquirir los predios necesarios para el desarrollo del proyecto.
Riesgo residual Residual Refleja la probabilidad de encontrar
situaciones adversas inesperadas, ya una vez finalizada la etapa de planificación de contingencias y mitigaciones de riesgos para el desarrollo del proyecto. Retraso en permisos y
aprobación del proyecto
Residual Dificultad para obtener documentos
exigidos por un marco legal para el desarrollo adecuado del proyecto.
Sobrecosto de operación Operación Costos mayores a los esperados en la
etapa de operación. Organización y coordinación
público- privada
Operación Falta de coordinación y coherencia entre las entidades públicas y el privado. Por ejemplo, métodos inadecuados de medición y control de calidad.
Poca experiencia en desarrollo de proyectos APP
Selección del proyecto Poca experiencia nacional en el
desarrollo de proyectos de
infraestructura social bajo esquema APP. Falta de un marco regulatorio y
legal
Legal Marco legal inadecuado o contradictorio para el desarrollo de proyectos de infraestructura social bajo esquema APP. Costos de mantenimiento
mayores a los esperados
Operación Costos mayores a los esperados en mantenimiento de los activos e instalaciones.
Riesgo tecnológico Operación Vulnerabilidad del proyecto ante
desventajas tecnológicas y por lo tanto, la presencia de una constante necesidad de actualización o readquisición de instalaciones.
Edgar David Chamorro Acosta 13 Al igual que la división para cuestionarios
propuesta por Li (2003) y Chou, Tserng, Lin & Yeh (2012), la entrevista se dividirá en tres etapas:
La primera etapa consiste en una socialización y contextualización con el entrevistado. Inicialmente, se le explicará a la persona el estudio a realizar, los objetivos del mismo, la metodología a seguir en la entrevista y la importancia del estudio. De igual forma, en esta parte se solicitará algunos datos específicos al entrevistado para evaluar la credibilidad de sus respuestas en las siguientes etapas. Los datos indispensables a solicitar son: Sector en el que labora (Público, Privado o Académico), experiencia y años de trabajo en proyectos de construcción y proyectos bajo modalidad APP. Se finalizará esta etapa con la socialización del diccionario de los riesgos a evaluar.
La segunda etapa consiste en la valoración de los riesgos previamente identificados. Para realizar esta metodología, se debe tener en cuenta tres importantes aspectos. Primero, se debe elaborar un diccionario de los riesgos a preguntar en caso de que el entrevistado no reconozca con facilidad la aplicabilidad de riesgo dentro de un proyecto de APP. Segundo, es recomendable, que el entrevistado, con el objetivo de un análisis más detallado, brinde su opinión acerca del papel de estos riesgos tanto en infraestructura social como en infraestructura económica. Para facilitar esta discusión, se recomienda preguntar los riesgos bajo el contexto de un proyecto (hipotético o real) de importancia en la política pública. Es decir, se introduce un proyecto de importancia actual como un complejo de colegios o de hospitales y se compara contra el desarrollo de una vía concesionada. Finalmente, siguiendo a Chan, Yeung, Yu, Wang & Ke (2011), se debe evaluar sus respuestas en una escala de 1 a 5, en donde la escala representa 1=lo asume totalmente el sector público, 2=lo asume en su mayoría el sector público, 3=igualmente compartido por el sector
público y privado, 4=asumido en su mayoría por el sector privado y 5=lo asume en su totalidad el sector privado.
La última etapa consiste en una etapa final de conclusión en donde se encuentre diferentes preguntas relacionadas al futuro de las APP en infraestructura social. Por ejemplo, se puede preguntar:
• ¿Cuál es el siguiente paso para que las APP en infraestructura social evolucionen?
• ¿Usted cree que las APP en infraestructura social llegarán a ser de la magnitud e importancia de las vías concesionadas?
• ¿Qué tan importante es el esquema de APP para el cumplimiento de políticas públicas con carácter social?
De igual forma, se abre un espacio para comentarios del entrevistado acerca de la metodología del estudio y/o sobre los riesgos preguntados.
Es fundamental la participación del sector académico. Como lo manifiestan Osipova y Eriksson (2013), el mejor método para lograr un acuerdo en cuanto al manejo del riesgo es con la incursión del mundo académico para determinar una forma óptima donde, varias opiniones sobre la gestión del riesgo, sean combinadas. De igual forma, es importante la participación de organizaciones gubernamentales que han ejercido la función de entidad regulatoria de las APP. Dentro del marco nacional, se sugiere la participación de la Dirección Nacional de Planeación, del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Educación. Igualmente, antes de realizar las entrevistas definitivas, se debe realizar una prueba piloto en donde se compruebe la fluidez y la facilidad de la metodología de la entrevista. Finalmente, se debe incurrir en diferentes análisis da datos. Entre estos, se sugiere el análisis de Mann-Whitney U para analizar los datos de público contra privado, privado contra académico y académico contra público. Éste método analiza dos
Edgar David Chamorro Acosta 14 muestras de datos de diferentes poblaciones
(Sheskin, 2007). Si el resultado es menor a 0.05, significa que hay una diferencia estadística importante entre ambas poblaciones y el análisis de datos se verá perjudicado. Para el análisis de respuestas alrededor de los riesgos, se recomienda utilizar el Factor Analysis Technique, la cual es una técnica estadística para demostrar relaciones entre un grupo de variables interrelacionadas. (Norusis, 2008)
7. Conclusiones
Este estudio se dividió en dos partes. En la primera parte, se expone los beneficios de implementar, desarrollar y evolucionar el esquema de contratación de APP. Más allá de la típica discusión de ganancia de eficiencia y reducción de costos, este estudio define a las APP como un instrumento gubernamental para llevar a cabo proyectos de importancia nacional. Dada la naturaleza y características de los proyectos, las APP
funcionan como un eje central para el establecimiento de una política nacional a largo o mediano plazo, la cual busque un bienestar económico, social y ambiental y finalmente, llegar a ser un eje de desarrollo y de transformación productiva. Posteriormente, tras analizar la importancia de la gestión del riesgo, el papel de la asignación del mismo y observar algunas experiencias internacionales de inversión privada en infraestructura social, en la segunda parte del estudio se decide realizar una propuesta metodológica para una adecuada asignación de riesgos en Colombia. Para esto, se realizó una extensiva revisión bibliográfica acerca de los riesgos presentes en el desarrollo de proyectos APP. De esta búsqueda, se obtuvo 72 riesgos. Para seleccionar los riesgos más críticos aplicados a infraestructura social y a un contexto nacional, se realizó un análisis multicriterio. Se utilizaron cinco criterios de evaluación: Repetición en fuentes bibliográficas, impacto nacional, criticidad
en infraestructura social, definición público-privada e impacto económico. Tras realizar este análisis, se obtuvieron 17 riesgos críticos para garantizar la viabilidad y eficacia de un proyecto APP en infraestructura social. Finalmente, para la realización del modelo de asignación de riesgos y la falta de información histórica en el desarrollo de proyectos de infraestructura social, se estudiaron los elementos a favor y en contra de los múltiples estudios realizados para la creación de una base de datos por medio de la divulgación de cuestionarios a personas influyentes en la industria de la construcción. Dada la baja tasa de respuesta de éstos, se propone realizar el modelo en base a la elaboración de entrevistas, las cuales serán de un número reducido, pero cuyos resultados serán de gran cercanía a la realidad.
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