Relaciones internacionales : el entorno de Colombia

Escuela de Gobierno

Alberto Lleras Camargo

Serie Documentos PAG No 6

Septiembre de 2011

© 2011, Universidad de los Andes

Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo http://gobierno.uniandes.edu.co

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Dirección Escuela de Gobierno

Carlos Caballero Argáez

Edición

David González Rubiano

Diagramación y concepto gráfico

Jorge E. Cifuentes M.

Impresión

Cargraphics Tel. 292 4900

Relaciones

Internacionales:

el entorno de

Colombia

Rodrigo Pardo

Mi presentación estará dividida en tres partes: en la primera, me ocuparé del contexto global de las relaciones internacionales; en la segunda, examinaré cómo lo que está ocurriendo a nivel global se refleja en América Latina, y, finalmente, en la tercera abordaré la pregunta acerca de cuáles son las posibles respuestas por parte de Colombia ante las nuevas realidades —tanto a nivel regional como a nivel global— en el campo de las relaciones internacionales.

El contexto Internacional

Estamos en un momento de enormes cambios en las relaciones de comunicaciones internacionales. Basta leer los medios de comunicación internacionales —ahora que tenemos acceso directo e inmediato a todos ellos— para encontrarnos frecuentemente con vocablos como “transición”, “cambio” y “globalización”. Esto muestra que las relaciones entre los Estados y entre los grandes actores de la política mundial están cambiando, y rápidamente van quedando atrás aquellos conceptos, prácticas y valores a los cuales estábamos acostumbrados.

Lo primero que quisiera decir es que cuando hay un momento de transformación y de cambio necesariamente hay una modificación en la configuración del poder, y posiblemente ahora se está comenzando a definir la estructura que en algún momento reemplazará a la que predominó por más de cincuenta años durante la Guerra Fría. Desde la caída del Muro de Berlín, el sistema internacional ha estado oscilando entre momentos en los que intenta volver atrás y otros en los que trata de avanzar hacia adelante, pero a largo plazo la recomposición del poder parece inevitable. Eso significa algo muy evidente, y es que la Unión Soviética o Rusia ya no tienen el mismo poder que antes, pero también significa algo menos evidente, aunque también muy cierto, y es que Estados Unidos tampoco tiene la misma capacidad de acceder a recursos para influir en la política mundial que tuvo durante los últimos cincuenta años.

Me parece que el presidente Barak Obama es consciente de este cambio, a diferencia de su antecesor, quien cree que

Estados Unidos puede regresar al pasado y mantener una hegemonía como la que tuvo hasta hace poco. Yo me imagino que si le preguntáramos al presidente Obama si considera que Estados Unidos está en un periodo de decadencia o que está entregando sus responsabilidades a nivel internacional, diría que no, pero en sus discursos ha sido muy claro al reconocer que hay nuevas realidades bajo las cuales su país no se puede comportar como antes. Obama parece compartir la visión de algunos académicos norteamericanos, quienes sugieren que estamos en un mundo postestadounidense, en el cual Estados Unidos todavía es el país más influyente, pero, a diferencia de antes, ahora tiene que compartir su poder en contextos regionales.

En estos días hemos visto una gran proliferación de artículos y de textos alrededor de la postura de Obama en lo que respecta a las relaciones exteriores. Hay una tradición en Estados Unidos según la cual los presidentes definen su política exterior a partir de algún hecho muy relevante para su presidencia. Recuerdo una entrevista que le hicieron a Obama en el avión que lo llevaba de Trinidad y Tobago a Washington, en uno de sus primeros viajes —en esa ocasión a la Cumbre de las Américas—. Cuando le preguntaron sobre los lineamientos de su política exterior, Obama dijo: “Me parece injusto que me pregunten cuál es mi doctrina cuando solo llevo dos meses en la presidencia, pero en todo caso creo que cualquiera que vaya a ser recordado como mi sello en la política exterior tendrá que ver con el hecho de que Estados Unidos comparte liderazgos a nivel regional”.

Como se puede ver, Estados Unidos reconoce que han aparecido en distintos continentes y regiones algunos poderes con los cuales tiene que compartir su liderazgo. Obama ha ido puliendo esa idea, que expresó a manera de borrador hace ya dos años, cuando llegó al poder, y que se refleja en los principales discursos que ha hecho en materia de política exterior: el que hizo en la Universidad de El Cairo sobre el Medio Oriente, el que realizó al recibir el premio Nobel de la Paz en diciembre del 2009 y su presentación la semana pasada [28 de marzo a 3 de abril] sobre la intervención de Estados Unidos en Libia. Lo que uno ve allí es que Obama tiene la intención, según sus palabras, de “estar del lado de la historia”, especialmente en esta ola de cambios que se están dando en el Medio Oriente. Otros presidentes de Estados Unidos

régimen podrá mantener con Estados Unidos una alianza frente a los temas regionales como la que tuvo Egipto en los últimos años, Estados Unidos ha decidido ponerse del lado de una tendencia histórica más o menos inexorable y además conveniente desde el punto de vista de los principios.

En ese sentido, el discurso de Obama es muy diferente al de su antecesor en cuanto a las palabras que utiliza: es un discurso humanitario, en contraposición al discurso geoestratégico de Bush, quien hoy posiblemente estaría hablando de quiénes son los amigos y quiénes son los enemigos de los Estados Unidos, mientras que a Obama lo oímos hablando de los derechos de las personas que protestan, de la estabilidad, de la democracia y de la transición. Pero no es solamente un discurso de principios, sino que también tiene que ver con un asunto muy delicado, que es del uso de la fuerza.

En efecto, la intervención en Irak careció de un componente legal con el que sí cuenta la actual intervención en Libia, pues, a diferencia de la primera, esta última fue autorizada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pero aparte de la legalidad también hay un asunto de gradualidad: al comienzo hubo una declaración que adoptó sanciones de diferentes naturalezas contra Libia, y solo cuando fue irrespetado el cese al fuego anunciado por Gadafi se produjo la autorización para el uso de todos los medios necesarios, en esta oportunidad para “proteger a la población civil”, que es la expresión utilizada en la resolución de las Naciones Unidas. Además, en la intervención a Libia hay un uso moderado de la fuerza, pues el Concejo de Seguridad, por ejemplo, no autorizó el envío de tropas por tierra, sino solamente el uso de la fuerza aérea.

Detrás de estas diferencias con respecto a las intervenciones que he mencionado hay un concepto de responsabilidad compartida, lo que se evidencia en que Estados Unidos no ha asumido un liderazgo como el que tuvo en Irak —de hecho, los primeros bombardeos en Libia no los hicieron aviones estadounidenses—. Después de una clarísima falta de coordinación, los países que apoyaron la resolución del Consejo de Seguridad —así como los principales países de occidente— optaron por entregarle el mando y la ejecución de la intervención a la OTAN. No es la primera vez que esto ocurre —hay algunos antecedentes habrían apelado al derecho

a apoyar al statu quo pro estadounidense construido durante muchos años, ya que esa fue la política de Estados Unidos durante gran parte de la segunda mitad del siglo pasado, especialmente durante la guerra fría. Por ejemplo, si un tema como el de Egipto se hubiera dado en 1960, la política de Estados Unidos habría sido apoyar al presidente Hosni Mubarak.

Obama cree que el mundo es distinto, y que por tanto también lo son los intereses y posibilidades de su país. De esta manera, Obama ha optado por ponerse, como ya dije, “del lado de la historia”, lo cual políticamente significa estar del lado de las protestas y de las solicitudes de cambio que se están dando en varios países de la región. Naturalmente, la pregunta —y este tema le ha generado muchas críticas— es hasta dónde llegar con eso, a lo cual me referiré más adelante.

También hay de parte de Obama una reacción a las lecciones que dejaron algunos de sus antecesores, principalmente los dos últimos. En especial, hay una reacción a la crítica que generó en el mundo la política de George W. Bush, considerada unilateral e ilegal, sobre todo en la guerra de Irak, la cual sin duda tuvo un gran costo para Estados Unidos en términos de prestigio a nivel mundial. Pero también hay una crítica a Bill Clinton, el último presidente demócrata, quien ha sido cuestionado duramente por no haber actuado en conflictos como el de Ruanda —para citar solamente el más llamativo—, donde a la falta de acción de la comunidad internacional y de los Estados Unidos se le atribuye parte de la responsabilidad por el más de un millón de muertos que dejó el enfrentamiento tribal en ese país.

Entonces parecería que Obama quiere moverse un poco para no ser tan inactivo como lo fue Clinton, pero tampoco quiere ser tan unilateral como lo fue Bush, y en la mitad ha tratado de construir lo que algunos consideran “la doctrina Obama”, que es un comportamiento que tiene que ver con la defensa de las posibilidades de cambio de los países Árabes y del norte de África, más que con consideraciones geoestratégicas. Es decir, más que pensar cómo será la política exterior que tendrá el régimen después de Mubarak, y más que preguntar si ese

también está logrando una proyección externa. Venezuela ha buscado esa proyección, pero con menos éxito, pues no tiene un fundamento económico y político tan sólido. Sin embargo, si se tienen en cuenta las relaciones de Venezuela con los países de la OPEP, se puede encontrar un dinamismo venezolano por fuera de América Latina que no muchos países de la región tienen —por ejemplo, las visitas de Chávez a China, Rusia, Irán y ciertos países africanos, así como los viajes de líderes extracontinentales a Caracas—. La proyección externa de Venezuela me parece artificial en comparación con la de Brasil o la de Chile, pero independientemente de esto me parece indiscutible que ella forma parte de los países latinoamericanos que tienen una dimensión extralatinoamericana.

Por otra parte, está el caso de México, país que por muchas razones también tiene una proyección extralatinoamericana. Es cierto que en el corto plazo esa proyección ha sido mermada por la necesidad que ha tenido México de concentrarse en la solución de problemas internos como el narcotráfico y el crimen, pero lo que hizo este país durante muchos años para abrirse y proyectarse por fuera de América latina no se ha acabado, ni mucho menos: México es también un país latinoamericano con proyección externa; de hecho, forma parte de la OCDE y tiene tratados de libre comercio con muchos actores importantes a nivel extracontinental.

Ahora bien, así como tenemos jugadores de la región que se proyectan hacia afuera, también tenemos jugadores de afuera que se están proyectando hacia adentro. La presencia de China en países latinoamericanos es cada vez más evidente desde el punto de vista económico. Hay inversiones chinas importantes; la famosa anécdota —porque creo que no es más que eso— sobre la posibilidad de construir un canal seco en Colombia con inversión China muestra que América ya no es “para los americanos”, como solía decirse. Estas nuevas realidades permiten afirmar que se acabó la doctrina del presidente Monroe, quien a principios del siglo diecinueve dijo: “esta región será una región estadounidense y no vamos a aceptar la presencia de poderes externos”.

Ahora bien, la influencia china en América Latina no es la única evidencia de este cambio, el cual también se en los años 90—, pero

en todo caso muestra que Obama prefiere la acción multilateral compartida, la responsabilidad dividida y los costos distribuidos, en contraposición a la unilateralidad.

Como mencionaba hace un momento, los discursos de Obama —así como los de Hillary Clinton, la actual Secretaria de Estado— anteriores a la crisis presente reflejan el hecho de que Estados Unidos tiene que entenderse con poderes regionales que están en ascenso tales como China e India, entre otros. De esta manera, Estados Unidos está buscando acercamientos que no se basan en acciones impuestas, sino que dejan un margen de maniobra para el surgimiento de poderes a nivel regional. Repito esta idea porque ella me permite enlazar lo que he venido diciendo con el segundo tema que quisiera presentar, que es el de las relaciones internacionales en el contexto latinoamericano.

El contexto latinoamericano

Desde el primer momento, Obama propuso una nueva manera de entender la relación entre Estados Unidos y América Latina, en la cual se le concede a la región un margen de autonomía mucho mayor que el que le habían dado los anteriores Gobiernos estadounidenses. En la Cumbre de las Américas que tuvo lugar poco después de que fuera elegido presidente, Obama hizo énfasis en que quería escuchar a América Latina. En su reciente gira por Brasil, Chile y El salvador fue criticado por su falta de iniciativas, pero mantuvo el discurso de que quiere conocer, de que quiere escuchar, de que no quiere imponer sino construir de manera conjunta. A mi modo de ver, eso es consecuente con su manera de entender la realidad del mundo en los tiempos actuales.

Ahora bien, independientemente de cómo se vea América Latina desde Washington, me parece indiscutible que ella ha tenido cambios importantes en comparación con los últimos cincuenta años. El primer cambio que quiero resaltar es que hay algunos actores regionales que tienen o buscan tener una dimensión global. Hay varios países latinoamericanos que tienen una política exterior que va más allá de América Latina. El caso de Brasil es claro, y de alguna manera Chile

puede apreciar si se tiene en cuenta la presencia menos económica de países como Irán, que fortaleció las relaciones con Brasil —especialmente durante la época de Lula da Silva, aunque aparentemente ahora hay una rectificación por parte de la nueva presidenta—. Rusia también se ha acercado a América Latina, sobre todo a través de Venezuela, y no hay que olvidar a viejos actores que veíamos con poca frecuencia en esta región y que ahora están encontrando mayores posibilidades, como es el caso de algunos países europeos o asiáticos. En todo caso, basta mirar la inversión extranjera en Colombia para darnos cuenta de que algunas empresas europeas tienen en este momento un perfil muy alto en nuestro país y en toda América Latina. De manera que esta ya no es la región de los años sesenta, “el patio trasero”, un poco excluida, un poco cerrada hacia el resto del mundo; ahora es una región que en ambas vías está mucho más permeada y tiene unas relaciones exteriores mucho más diversas.

Ahora, desde el punto de vista interno de la región, también hay cambios muy grandes, especialmente en comparación con el periodo de la Guerra Fría. La América Latina contemporánea está profundamente dividida, y además dividida de diferentes maneras y según diferentes criterios. Con excepción de Cuba y de algunos otros intentos de establecer regímenes pro soviéticos durante la Guerra Fría, en esta región hubo un gran consenso político, el cual logró continuar hasta poco después de la caída del muro de Berlín. Por ejemplo, a mí me tocó asistir como canciller a la primera Cumbre de las Américas en diciembre de 1994, y la agenda fue extraordinariamente ambiciosa desde el punto de vista temático; tenía dos grandes documentos en los que se trataban temas que iban desde la seguridad y la lucha contra el narcotráfico hasta la educación y la lucha contra la corrupción, pasando, por supuesto, por el medio ambiente y los derechos humanos. Pues bien, sobre la gran mayoría de los temas logramos un consenso significativo por parte de todos los países que participaron en la Cumbre —Cuba es el único de las Américas que no fue invitado, pues es el único cuyo mandatario no es elegido por voto popular—.

Pero de ese consenso de hace diecisiete años a la América Latina actual hay una diferencia enorme, pues hoy en día no nos entendemos prácticamente en nada. La palabra “democracia” en los labios de Juan Manuel Santos, Sebastián Piñera o Dilma Rousseff tiene un significado totalmente distinto al que tiene esa misma palabra en labios de Hugo Chávez, Evo Morales o Daniel Ortega. De igual modo, la palabra “integración” y las expresiones “derechos humanos” y “desarrollo político” tienen significados diferentes para estos dos grupos de mandatarios. El problema de esto no solo reside en que esas diferencias dificultan la acción conjunta y el entendimiento entre los países, sino además en que hay una competencia entre las dos concepciones.

Hay una América Latina que gira en torno al proyecto del ALBA y hay otra América Latina que se reúne alrededor de un concepto un poco más tradicional de democracia y de lo que significan los principios interamericanos; y quizás hay una tercera vía intermedia: la del Brasil de la época de Lula y la de Chile actualmente. Pero en fin, más allá de que estemos divididos en dos o en tres, es un hecho que ya no contamos con el nivel de consenso que tuvimos durante muchos años.

Esa falta de consensos ha obligado a replantear también la realidad institucional de la región, que tampoco es sólida. Las instituciones tradicionales, precisamente por la división ideológica, están en tela de juicio. La CAN prácticamente ha desaparecido y la OEA tiene una gran crisis de capacidad de acción —yo diría que incluso que de credibilidad—. Ahora bien, hay nuevas instituciones que están tratando de llenar los espacios generados por el vacío de las que se han caído —o se están cayendo—. Es difícil saber qué proyección o qué duración va a tener el ALBA, pero sin duda alguna constituye una apuesta por llenar espacios y por aprovechar las circunstancias. Lo mismo se puede decir de UNASUR, organización que claramente busca aprovechar la autonomía que ha sido generada por la nueva realidad entre Estados Unidos y América Latina. En todo caso, se puede afirmar que desde el punto de vista institucional la región latinoamericana carece de claridad, se encuentra en transición y sus perspectivas a corto plazo son precarias.

Como mencioné anterior-mente, la fragmentación se da de varias maneras. Por una parte está la fragmentación ideológica, de la que acabo de hablar, pero también hay una fragmentación desde el punto de vista económico. Al mirar las estadísticas acerca de cómo sufrieron los países latinoamericanos la crisis económica que acaba de ocurrir, se puede ver que hay por lo menos dos grandes grupos, dos Américas Latinas muy distintas. Por supuesto, la diferencia no solo se da en cuanto a la situación económica de los países, sino también en materia de políticas y estrategias económicas.

Hoy en día, producto de las fragmentaciones que acabo de mencionar, también geográficamente vemos una América del Norte más lejana del cono sur, y un Caribe más apartado de las iniciativas políticas importantes de las Américas continentales. En los años noventa, cuando yo estuve en el servicio exterior como vicecanciller y como canciller, soñábamos y creíamos posible una mayor integración continental después de la Guerra Fría. Parecía que el interamericanismo era un concepto que podría funcionar, pero hoy en día vemos a las subregiones del continente muy concentradas en sí mismas, y algunas, como la de los Andes, no tienen una identidad clara —en este caso por la tajante oposición ideológica entre Colombia y Venezuela—.

Dicho esto, paso a mi último tema, que es el de la posible respuesta de Colombia a todos estos cambios que veo tanto en la esfera global como en el plano regional. Para comenzar, voy a examinar el cambio de política exterior que se ha producido con la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia, pues es evidente que él tiene una manera de ver las cosas muy diferente a la de su antecesor. Algunos hechos son muy evidentes. Por ejemplo, la normalización de las relaciones con los vecinos, especialmente con Venezuela y Ecuador, ya que con la primera el presidente Santos encontró relaciones diplomáticas rotas, y con el segundo encontró un proceso de normalización que no estaba terminado.

Por otra parte, Santos ha cambiado la actitud de Colombia hacia UNASUR, un proyecto al cual nuestro país

originalmente miró con mucho escepticismo, al punto que dudó en ingresar y finalmente puso condiciones para hacerlo. Santos ve a UNASUR con menos escepticismo, o por lo menos considera que Colombia, por su realidad regional, debe formar parte más activa de este organismo. Además, en una jugada muy audaz, Santos logró que la ex canciller María Emma Mejía fuera elegida como secretaria general de UNASUR por un año, después del cual será reemplazada por un funcionario Venezolano. De esta manera, los dos países que tuvieron en el escenario de UNASUR una confrontación que casi los lleva a la guerra —debido al acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos—, ahora han sido elegidos para distribuirse el periodo de dirección del organismo, lo cual tiene un significado profundo desde el punto de vista político en lo que se refiere a cómo Colombia ve a UNASUR y a cómo eso afecta sus relaciones con los demás miembros de esta organización. La impresión que yo tengo es que los países que forman parte de UNASUR —distintos a Colombia y Venezuela— son conscientes de este acercamiento colombo-venezolano y de esta presencia más activa y más decidida de Colombia, lo cual permite que nuestro país tenga mayor cercanía con los demás países de la región en comparación con los últimos años.

Sin embargo, la comparación que habría que hacer quizá no es tanto Álvaro Uribe en contraposición a Juan Manuel Santos, sino la realidad política de la era Uribe-Bush en contraposición a la era Santos-Obama. La verdad es que, independientemente de la elección de Juan Manuel Santos en Colombia, las cosas ya venían cambiando en Estados Unidos, pues el triunfo de Obama y la mayoría que los demócratas consiguieron en el congreso durante dos años —aunque la perdieron después— llevaron a que ese país tuviera una visión muy distinta hacia las relaciones con Colombia. Parte esencial del núcleo político demócrata son los sectores sindicales, los cuales han logrado hasta ahora —y al parecer afortunadamente por muy poco tiempo— frenar el TLC. Además, la comunidad de derechos humanos tiene con los sectores demócratas una cercanía mucho mayor que la que tenía con los sectores republicanos.

El hecho es que, ya antes de la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia, a Colombia se le había agotado

el esquema propuesto por el Gobierno Uribe hace nueve años, el cual básicamente consistía en una política exterior que proyectaba hacia lo externo la política interna de seguridad democrática, y encontraba en Estados Unidos a su principal aliado y además a un gran interlocutor. En efecto, después de los ataques del 11 de septiembre, Bush adoptó un lenguaje, una concepción y unos objetivos muy parecidos a los de Uribe, y eso permitió que Colombia se convirtiera en el principal aliado latinoamericano de Estados Unidos y obtuviera gracias a ello beneficios en materia de ayuda económica y militar. Ese esquema, como digo, ya se le había agotado a Colombia aún antes de la llegada de Juan Manuel Santos al poder, y no hay que olvidar que el propio vicepresidente de Uribe, Francisco Santos, llegó a hablar de la necesidad de replantear la relación con Estados Unidos.

Por otra parte, la cercanía ideológica entre Santos y Obama les ha permitido construir un esquema que facilita la existencia de una agenda de trabajo conjunta, y me parece que lo fundamental de ese esquema es que ambos quieren una política bilateral menos excluyente. La política de Bush hacia América Latina se concentraba en la alianza con Colombia, y, de igual modo, la política exterior de Uribe giraba en torno a la relación con Estados Unidos. Por el contrario, Obama quiere tener otras interlocuciones con América Latina, y Santos no quiere que su política exterior se centre en Estados Unidos.

En Colombia se solía creer que una relación especial con Estados Unidos implicaba un costo aceptable para la relación con América Latina. Es muy claro que Juan Manuel Santos no cree lo mismo, y las circunstancias políticas actuales le permiten aspirar a tener una relación fructífera con los Estados Unidos que no implique un alejamiento de América Latina. Ese es un dilema falso, como lo ha demostrado Brasil durante muchos años: es posible tener buenas relaciones con Estados Unidos y con América Latina al mismo tiempo. Como muestra de lo que acabo de decir, Santos se reunirá con el presidente Hugo Chávez el sábado [9 de abril] en Cartagena, y mañana [8 de abril] tendrá una reunión con Barack Obama en la cual se anunciará un acuerdo para que

Colombia realice ciertos cambios legislativos que permitan que el TLC sea aprobado por el Congreso estadounidense durante el segundo semestre de este año.

De esta manera, Santos cree que no hay que escoger entre una relación con Estados Unidos y una relación con Latinoamérica; a eso apunta su política exterior y hasta ahora le ha dado resultado. Esto no solo implica un cambio en los referentes, sino también la introducción de temas nuevos. Santos está tratando de dejar atrás la agenda de su antecesor, la cual le daba demasiada importancia al tema de la seguridad. En ese sentido, me parece que es muy inteligente el discurso que el presidente Santos está planteando en el Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas, en el cual hace énfasis en la necesidad de fortalecer la cooperación hacia Haití. Por una parte, es verdad que Haití tiene una tragedia humanitaria que no debería ameritar ninguna discusión; es un país muy pobre y sin instituciones que está sufriendo una tragedia terrible y claramente necesita de la ayuda internacional. Pero, por otra parte, la necesidad de ayudar a Haití es uno de los pocos temas que se pueden encontrar hoy en día que no dividen a América Latina: es un tema que entusiasma a Hugo Chávez tanto como a Colombia, y repito que actualmente es difícil encontrar asuntos de esa naturaleza, por lo que me parece muy inteligente de parte de la diplomacia colombiana concentrarse en este asunto, que abre oportunidades y diversifica la agenda.

Pero el interés de Santos no solo es fortalecer las relaciones de Colombia a nivel regional, sino que también está buscando diversificar de la agenda más allá de América Latina, lo cual se evidencia en su solicitud de que Colombia ingrese a la OCDE. Puede que este intento sea muy poco viable porque nuestro país aún no ha alcanzado ciertas metas en materia de crecimiento económico, de modernización y de infraestructura; pero independientemente de que se logre o no —o de que se logre en un periodo largo o en un periodo corto—, la solicitud formal muestra una intención de Colombia de acercarse a países por fuera de la región, y lo mismo muestran los esfuerzos que se están realizando por abrir nuevas embajadas en Asia.

Ahora bien, detrás de esto también hay una proyección muy optimista de la realidad nacional —quizá excesivamente optimista—, según la cual Colombia ya no es el país problema para la comunidad internacional, el país que necesitaba de la cooperación internacional para solucionar sus problemas y que tenía que asumir una posición defensiva en los foros internacionales. Ahora Colombia se ve a sí misma como un país con fortalezas y con cierto liderazgo local que le permiten no solo ampliarse a otras regiones, sino también pasar de país que necesita y recibe cooperación a país que da cooperación. El caso de Haití es importante, pero también está la ayuda que Colombia a venido brindando a algunos países centroamericanos —entre ellos México— en materia de lucha contra el narcotráfico, ayuda que puede dar gracias a su experiencia y a las lecciones que han dejado en nuestro país años de persecución al narcotráfico. Ahora Colombia tiene un discurso mucho más ofensivo, un discurso ambicioso que se proyecta y que tiene poco que ver con el discurso defensivo de otros años.

Termino con una brevísima consideración sobre qué tan viable es esta nueva política. Creo que hay algunas cosas a favor. Por ejemplo, Colombia ha tenido una transformación económica importante: la inversión extranjera se ha disparado, el Producto Interno Bruto ha crecido y se han multiplicado los países con inversión en Colombia. Así mismo, hay avances evidentes en seguridad, especialmente en lo que se refiere a la lucha contra las FARC. Pero quiero resaltar un factor que le permite a Colombia lucirse a nivel internacional, y es su situación en comparación con Venezuela. Si se mira a la Colombia y a la Venezuela de hace veinte años y se las compara con las de hoy en día, se puede ver la relación entre ambas se invirtió por completo. Venezuela era un país mucho más atractivo que Colombia, más moderno y con una mayor cantidad de empresas grandes; ahora no solamente hay más empresas en Colombia, sino que muchas se han salido de Venezuela y han venido a nuestro país. Además, después del proceso electoral del año pasado y de una serie de eventos que han ocurrido, Colombia también muestra una gran fortaleza institucional

en la región andina, lo que le da grandes ventajas frente a otros países de la subregión.

Como se puede ver, creo que la ambiciosa proyección del nuevo Gobierno en materia externa tiene una base que le da una cierta viabilidad; sin embargo, esto no significa que esté asegurada, pues también hay riesgos y problemas, de los cuales voy a mencionar los que considero más importantes. En primer lugar, creo que hay una sobredimensión de lo que puede ser la proyección externa de Colombia. Es cierto es que no tenemos que limitar nuestra política exterior a si hay guerra o no con Venezuela o a si el congreso de Estados Unidos nos cuestiona o no en materia de derechos humanos; por supuesto que Colombia puede hacer mucho más que eso en materia de política exterior. Pero hay que tener cuidado con aspirar a tener las mismas dimensiones que ostenta la política exterior de Brasil o incluso la de Chile; me parece necesaria la cautela, pues por tratar de abarcar mucho podríamos no lograr nada e incluso incurrir en costos innecesarios.

En segundo lugar —y con esto termino—, considero que tampoco podemos subestimar las vulnerabilidades tradicionales de Colombia. Hay avances en el tema de la violencia y se ha reducido la capacidad militar y política de la guerrilla, pero aún no se han acabado el narcotráfico ni el conflicto, y así como durante muchos años estas realidades internas debilitaron la proyección externa de Colombia, todavía pueden ser un factor que nos limite hacia el futuro. A veces me parece que el Gobierno considera que todo esto quedo atrás, que todo esto se superó y que ahora somos una nueva Colombia que se está proyectando hacia lo externo. Recomiendo tener especial cuidado en este punto, pues creo que algo parecido nos pasó durante el mandato del presidente César Gaviria. Después de un primer año en el que hubo una asamblea constituyente y en el que se planteó una apertura económica, creímos que habíamos dado un salto muy grande. No obstante, en algunos sectores este avance se sobredimensionó, por lo que luego tuvimos que rectificar nuestro rumbo en muchos campos. Es indispensable tener mucho cuidado para evitar que nos vuelva a ocurrir lo mismo.

Colombia: un país de

tierras sin hombres y

hombres sin tierras

Juan Camilo Restrepo

A continuación voy a explicar en qué consiste, a grandes rasgos, la política agraria y de desarrollo rural que está poniendo en marcha el Gobierno. Aunque las enumeraciones son excluyentes, se puede decir que en este momento las políticas agrarias se están enfocando en tres ejes principales: la restitución de tierras, la formalización de la propiedad agraria y el desarrollo rural. Son políticas que están comenzando a ser diseñadas, financiadas y organizadas institucionalmente, y el Gobierno tiene el mayor deseo de echarlas a andar con todo el aliento y todo el compromiso posible.

Restitución de tierras

En Colombia se han realizado muchos estudios respecto a la cantidad de tierras que han sido despojadas, y varios de ellos son de la Universidad de los Andes. La última encuesta que se hizo sobre el tema establece que en el último cuarto de siglo aproximadamente seis millones de hectáreas fueron afectadas por los grupos violentos: cuatro millones quedaron al cuidado de amigos o familiares de los dueños cuando estos tuvieron que salir despavoridos ante la arremetida de los grupos al margen de la ley, y los dos millones restantes fueron usurpadas por los atacantes. Esta información coincide, además, con los censos que en su momento hizo la Pastoral Social de la Iglesia [PSI], que fue la primera organización que alertó a la sociedad sobre este problema. En efecto, la PSI le pidió a todas las parroquias que hicieran un censo de las tierras que habían sido arrebatadas a sus dueños, y los resultados obtenidos indican que el número de hectáreas expoliadas es cercano a los dos millones.

Esta situación afectó a aproximadamente 450 000 familias, y el Gobierno considera que el Estado colombiano, en tanto que deudor subsidiario de este gran despojo, debe hacer todo lo posible por ayudarlas a retornar a sus tierras. Digo “deudor subsidiario” porque obviamente el deudor principal es el victimario —en este caso los grupos armados al margen de la ley—, pero eso no dispensa histórica ni jurídicamente

al Estado de honrar esta deuda, la cual permanece prácticamente insoluta, pues los índices de restitución son insignificantes en relación con la magnitud del fenómeno.

Es importante resaltar que el presidente Santos le ha dado gran importancia política a este tema. Esta es la razón por la cual él fue personalmente a la secretaría de la Cámara de Representantes a registrar el proyecto llamado “Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras”, lo cual constituye un hecho sin precedentes en el ritual parlamentario colombiano, en el cual la radicación de los proyectos normalmente la hacen los ministros.

En este momento [5 de mayo] el proyecto de ley va muy adelantado. Ya pasó por la Cámara de Representantes y ya cursó el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Aspiramos a que antes de que termine esta legislatura el país tenga una ley de víctimas moderna que le dé instrumentos al Estado para pagar la deuda que tiene con aquellas personas que fueron despojadas de sus tierras.1

Vale la pena destacar que mientras el Congreso estudiabala Ley, el Gobierno no se quedó cruzado de brazos, y desde agosto del año pasado puso en marcha un plan de choque, el cual tiene como objetivo restituir y titular los predios en todos aquellos casos en que se puede operar por la vía meramente administrativa, es decir, sin necesidad de la Ley de Victimas y de Restitución de Tierras. Es así como en estos siete meses se han podido titular, formalizar y, en algunos casos, restituir por la vía administrativa cerca de 280 000 hectáreas. Esto, además, le ha servido al Estado para aprender y para reconstruir su institucionalidad —que estaba muy desvencijada—, gracias a lo cual cuando llegue la Ley el Gobierno estará mejor preparado para cumplir esta tarea.

Quisiera hablar un poco más acerca de cómo funciona este plan de choque y de cuáles son los casos en los que se han podido efectuar resituciones por vía administrativa. El plan consiste básicamente en revocar resoluciones espurias que había otorgado el INCODER. Hace algunos años —y esto hay que decirlo con toda franqueza y está exhaustivamente documentado—, el INCODER fue cooptado por grupos

delincuenciales, los cuales operaban de la manera como voy a explicar a continuación.

Antiguamente, el INCORA, entidad a la que después reemplazaría el INCODER, había adjudicado algunas tierras mediante un contrato celebrado con los adjudicatarios, y una de sus cláusulas decía: “Si el adjudicatario del INCORA abandona la parcela, ella revertirá al Estado, quien podrá reasignarla”. Cuando los antiguos adjudicatarios del INCORA salieron de sus tierras a causa del conflicto armado, los paramilitares, ayudados por cómplices, pidieron que los predios fueran reasignados arguyendo que sus propietarios los habían abandonado y que por tanto habían incumplido la cláusula del INCODER.

En los casos en que esto se ha documentado, hemos revocandolas resoluciones espurias por vía administrativa, pues para esto no se requiere la Ley. De esta manera se les han reintegrado sus tierras a varios campesinos en Chibolo (Magdalena), donde el cabecilla “Jorge 40” los había presionado para que cedieran sus predios a personas allegadas a los paramilitares. Igualmente, en el plan de choque se ha avanzado en la titulación y la formalización, a lo cual me referiré más adelante.

La puesta en marcha de este plan de choque también nos ha permitido caer en cuenta de que, además de los despojados dentro del patrón tradicional, hay otra víctima del despojo en Colombia de la que no se tenía noticia: el propio Estado colombiano, el cual no fue despojado de sus tierras por la fuerza, pero sí fue despojado en la penumbra de las notarías, en la penumbra de las oficinas de registro, subrepticiamente, con connivencia de funcionarios que se las ingeniaron para registrar a nombre de personas particulares tierras que eran públicas. Por ejemplo, se ha podido establecer que el ex paramilitar Pedro Guerrero alias “Cuchillo” logró que 15 000 hectáreas entre Carimagua y Mapiripán, que eran tierras públicas, les fueran escrituradas a sus subalternos. En estos casos los predios están siendo devueltos al Estado para que este los use de acuerdo con sus fines sociales, que son promover los asentamientos y ayudar a las organizaciones de agricultores.

Ahora pasaré a hablar de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras como tal. Lo primero que hay que decir sobre esta ley es que se enmarca dentro de la justicia transicional, la cual surge como una respuesta a las violaciones sistemáticas o generalizadas a los derechos humanos. Además, es importante aclarar que esta es una ley transitoria, lo que quiere decir que es limitada en el tiempo; específicamente, se limita a los próximos diez años, durante los cuales ciertas instituciones jurídicas tendrán nuevas funciones con el fin de manejar el problema del desplazamiento forzado.

El objetivo de la Ley, en lo que respecta a la restitución de tierras, es ayudarles a los desplazados a recuperar sus predios —no voy a hablar de lo que tiene que ver con las otras víctimas—. Si este problema se dejara dentro de los mecanismos jurídicos normales, serían los desplazados quienes deberían aportar las pruebas ante los jueces, pero para ellos sería prácticamente imposible hacerlo. Piensen, por ejemplo, en alguien que fue desplazado de su tierra hace quince años y que ahora sobrevive como vendedor ambulante en los semáforos. Imagínense que llegara un funcionario del Estado y le dijera a ese desplazado: “Ahí salió una ley; bien pueda usted entonces comenzar un vía crucis de notaría en notaría y de oficina de registro en oficina de registro para conseguir un documento que persuada a un juez de la república de expedir una escritura en la que se le restituyan a usted las tierras de las que fue despojado”. Claramente para cualquier desplazado sería casi imposible aportar las pruebas necesarias para persuadir al juez en el caso que nos estamos imaginando.

Por esta razón, la Ley establece que el Estado deberá organizar un registro de los predios que han sido despojados —o reclamados como despojados— y montar una especie de catastro social retrospectivo. Con este fin, la Ley estipula el uso de métodos complejos de georeferenciación y de investigación histórica y social que le garanticen al Estado que los terrenos en cuestión realmente le pertenecen a quienes los están reclamando. No basta con que cualquiera se presente y diga que le quitaron su tierra para que se la devuelvan, pues eso daría pie a una gran inseguridad jurídica. Pero los desplazados sí podrán inscribirse en un registro y reclamar que los privaron de sus tierras, y a partir de allí comenzará una investigación que establecerá si el predio

efectivamente fue despojado. Entonces, si el resultado de la investigación favorece al reclamante, el Estado le dará una certificación con la cual irá adonde un juez, quien le expedirá una sentencia restitutoria que deberá registrar en la oficina de registros, después de lo cual le será titulada su antigua propiedad.

Uno de los puntos de la Ley con los que fuimos más minuciosos es el que se refiere al proceso mediante el cual los jueces deben decidir si los predios realmente pertenecen a quienes los reclaman. Las pruebas que los jueces deben analizar en estos casos son sumamente complejas. Son pruebas documentales para cuya consecución y análisis es necesario adentrarse con profundidad en el historial los predios. Por esta razón, se está creando una jurisdicción agraria especial en los tribunales de circuito, cuyos jueces se dedicarán a atender estos casos de restitución.

Además, la Ley está diseñada de manera que se respeten los derechos sobre las propiedades adquiridas y trabajadas de buena fe. Es decir, de esta Ley solo deben temer los despojadores y sus testaferros. En efecto, puede suceder que, debido a una cadena de transacciones, un predio que fue arrebatado a su dueño hace veinte años —por ejemplo— hoy en día pertenezca a una persona de buena fe. Si este es el caso, y el actual dueño puede demostrar que está exento de culpa, la Ley establece que las tierras deben ser restituidas a su propietario original, pero garantiza al mismo tiempo que el tenedor actual será indemnizado con el valor comercial que el predio tenga en la fecha en que se emita la sentencia restitutoria. Adicionalmente, la Ley tiene otra serie de cautelas muy importantes para evitar que haya abusos, y estipula sanciones severas para todos aquellos que se postulen maliciosamente como desplazados sin serlo o traten de sacar ventaja de los mecanismos previstos en beneficio de las víctimas.

Es importante aclarar que la Ley de Victimas y de Restitución de Tierras solo aplica para aquellos que hayan sido desplazados de sus predios en los últimos veinte años. En la historia de Colombia siempre ha habido conflictos por la tierra, y es bien sabido que el desplazamiento forzado

no es un fenómeno reciente; sin embargo, la Ley no se podía remontar indefinidamente en el pasado. Además, se ha escogido un lapso de veinte años con el fin de que los usurpadores no puedan ampararse en la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio contemplada en el Código Civil [Art. 2532].

También es importante señalar que la Ley será aplicada de forma gradual y focalizada en la geografía nacional. El mapa de la densidad de los despojos está claramente documentado desde el punto de vista geográfico, y lo lógico es que la Ley se concentre en aquellas regiones donde hubo más desplazados —no tendría sentido, por ejemplo, que la aplicación estuviera enfocada en la sabana de Bogotá, donde no ha habido despojos—.

Me interesa resaltar que el proceso de restitución que les he descrito difiere considerablemente de las reformas agrarias que se hicieron en América Latina a mitad del siglo XX y de las que se hicieron en Colombia en los tiempos del INCORA. Esas reformas consistían básicamente en la creación de una entidad encargada de comprar y expropiar predios para luego parcelarlos y adjudicarlos. Pues bien, en este caso el modus operandi es diferente. Acá se trata de propiciar y facilitar restituciones más que de comprar terrenos. Por esta razón, dentro del costo general de la Ley de Víctimas el componente de tierras es uno de los rubros más pequeños.

Ahora bien, este proceso de restitución naturalmente tiene enemigos, entre los cuales hay algunos violentos y otros no violentos. Los enemigos violentos son algunos grupúsculos movidos por intereses relacionados con el narcotráfico, los cuales hace algunos años se apoderaron por la fuerza de predios que no les pertenecían y ahora quieren defender su dominio sobre esas tierras mal habidas. Han ocurrido algunos hechos violentos; no tan grandes ni tan voluminosos como algunos han dicho, pero no por ello menos preocupantes.

Desde el 7 de agosto hasta la fecha han habido siete atentados contra líderes agrarios, contra postulantes de tierras y contra líderes de organizaciones de reivindicación de tierras. En tres de los casos no se ha podido establecer cuál fue el móvil,

pero los otros cuatro sí parecen estar asociados a problemas relacionados con los procesos de restitución. El Gobierno ha tomado esto con la mayor seriedad y por ello ha creado, entre otras cosas, el Alto Consejo de Seguridad, el cual es presidido por el Ministro de Defensa y cuenta con la participación de los altos mandos de las fuerzas armadas, de la policía, del DAS, de la Procuraduría, de la Defensoría del Pueblo, de la Vicepresidencia de la República y de los ministerios vinculados a este proceso: el del Interior y el de Agricultura. Periódicamente el Alto Concejo se reúne para revisar toda la información de inteligencia disponible y determinar cuáles son los sitios donde hay mapas de peligro más grandes, cuáles son los líderes de estos procesos de reivindicación de tierras que están amenazados, cuáles son los victimarios y cuáles son los autores materiales. Ya hemos logrado judicializar a dos de los responsables en la región del Urabá, y estamos progresando en los demás casos. También hemos pedido ayuda a las Naciones Unidas y a la OEA, pues la presencia de estos organismos internacionales tiene alto valor simbólico y sirve para disuadir a los actores violentos.

Por otra parte, están los enemigos no violentos del proceso de restitución, quienes lo atacan arguyendo que al Estado no le conviene ayudar a las 450 000 familias de colombianos que han sido despojadas de sus tierras. Aquellos que sostienen este punto de vista consideran que lo mejor —por ser lo más fácil— es esperar a que las grandes ciudades acaben de absorber a los desplazados, y que por tanto no es necesario ayudarles a las víctimas a recuperar su patrimonio. Pero el Gobierno tiene muy claro que el Estado colombiano tiene una deuda histórica y que la sociedad colombiana no puede refugiarse en el facilismo y esperar a que las cosas se arreglen por inercia. Con esto termino lo que quería decir sobre el primero de los ejes en torno a los cuales gira la política agraria y de desarrollo rural del Gobierno: la restitución de tierras.

Formalización

Se estima que en Colombia el 40% de las personas que poseen tierras tienen títulos de propiedad precarios o no cuentan con ninguna documentación en absoluto. Este

fenómeno se presenta por muchas razones: por ejemplo, porque alguien le vendió a un conocido una finca mediante una carta que nunca se llevó a una notaría; porque alguien murió y le dejó una tierra a sus descendientes pero la sucesión no se formalizó, o porque un colono ha trabajado por más de quince años una tierra de colonizaciónpero nunca se le han dado títulos.

El Gobierno tiene la voluntad de avanzar en el tema de la formalización tanto como sea posible. Otros países del vecindario han tenido mucho éxito al respecto, como por ejemplo Perú. Este caso me interesa porque, al igual que estamos haciendo ahora en Colombia, Perú empleó una metodología diferente de la que se había venido usando. Normalmente la titulación se hacía por demanda. Es decir, los campesinos debían ir al INCODER —o al organismo análogo en Perú— y solicitar que les titularan sus tierras. Pero esto es costoso e ineficiente, y no permite avanzar rápidamente en los procesos de formalización. En el Perú se ha ensayado, con mucho éxito, realizar la titulación por oferta en vez de por demanda. Con ese sistema, se toma toda una comarca y a ella va un contingente de topógrafos y agrimensores, y en vez de titular uno, se titulan quinientos predios. Hace poco hicimos un experimento muy exitoso en este sentido en Chaparral, donde nacieron las FARC.

Quiero recordar que este tema es sumamente importante, pues la informalidad en los títulos de propiedad es una de las principales trampas de la pobreza. La razón de esto es que un patrimonio informal es un patrimonio inmovilizado; en otras palabras, quien no tiene títulos plenos de propiedad, tiene grandes dificultades para tramitar créditos o subsidios, y en consecuencia ve limitadas sus posibilidades de mejorar su calidad de vida. Además, los campesinos que reciben los títulos de sus tierras se sienten empoderados y tienen la posibilidad de arraigarse, lo cual, a su vez, hace que sean menos proclives a dedicarse a los cultivos ilícitos.

Por las razones mencionadas, la formalización juega un papel central en la lucha del Gobierno contra la pobreza y contra los cultivos ilícitos en las zonas rurales, que son las más pobres de todas. Recordemos que, según el DANE, el 45% de los colombianos vive por debajo de la línea de pobreza, pero si se toma en cuenta solamente la población

rural, esa cifra aumenta a 64%. Además, este tema está muy relacionado con el de la restitución de tierras, pues muchos de los desplazados eran tenedores informales, y al restituirles sus tierras mediante una sentencia judicial, se formalizaría su posesión de los predios.

Pero el Gobierno central no es el único interesado en la titulación, pues también lo están los entes territoriales. Es bien sabido que los gobernadores de 32 departamentos le ganaron un pleito en Estados Unidos a las tabacaleras Philip Morris y British American Tobacco, por lo cual sus departamentos recibirán doscientos millones de dólares anuales durante veinte años. Pues bien, es tal el interés que ellos tienen en la formalización de la propiedad agraria, que resolvieron destinar todo ese dinero para cofinanciar programas de formalización en sus correspondientes jurisdicciones.

Desarrollo rural

El Gobierno tiene muy en claro que no es bueno ni es conducente entregar, como se decía en los tiempos del INCORA, “tierras peladas”. Independientemente de que se trate de tierras restituidas o simplemente tituladas formalmente, lo ideal es acompañar estos procesos de proyectos productivos que hagan sostenible el estilo de vida de los campesinos. Esto implica un esfuerzo cualitativo y cuantitativo monumental para cambiar la manera como han funcionado hasta ahora los programas de desarrollo rural en Colombia. Es necesario repensarlos, y hay que comenzar por reconstruir la institucionalidad en el campo, que en muchas regiones de Colombia se encuentra completamente resquebrajada. En ese sentido estamos trabajando para rediseñar el INCODER, que es la entidad encargada de responderles a los campesinos en todos los asuntos relacionados con los programas que he venido mencionando.

Pero la misión no solo es reconstruir la institucionalidad; en el Gobierno también somos conscientes de la importancia que tiene la agricultura empresarial. Por esta razón estamos buscando propiciar, mediante la provisión de bienes públicos, el desarrollo de la altillanura, de la Orinoquía y

de otras regiones del país. Queremos promover agronegocios que incorporen tecnología y sean competitivos en el mercado internacional. Ahora bien, las políticas dirigidas a fortalecer los grandes agronegocios no son incompatibles con las políticas enfocadas a ayudar a los pequeños agricultores. Colombia tiene un gran territorio, y es posible que ambos tipos de agricultura se complementen y tengan sinergias.

En resumen, el objetivo del Gobierno es lograr que haya mayor equidad y mayor desarrollo en el campo colombiano, para lo cual se están realizando esfuerzos por avanzar de manera simultánea en los tres ejes de los que he hablado: restitución, formalización y desarrollo rural.

Quiero terminar recordando una frase con la que Jovellanos describió la situación agraria de la España del siglo XVIII: “Tierras sin hombres y hombres sin tierras”. Pues bien, la situación de Colombia en el siglo XXI no es muy diferente: hay grandes terrenos aptos para la agricultura sin cultivo alguno, y hay una gran cantidad de campesinos sin terrenos en los que trabajar. En ese sentido, es pertinente mencionar el reto que plantea el desarrollo de la Orinoquía. En esa región hay siete millones de hectáreas, de las cuales aproximadamente tres deberán ser reservadas para la protección ambiental y el cuidado de humedales y ríos; de este modo, quedan cuatro millones de hectáreas para desarrollar, que son el equivalente al 80% de las tierras que en este momento están disponibles para la agricultura en Colombia. El reto no solo consiste en llevar capital, tecnología y grandes empresas que puedan asociarse con los pequeños agricultores, sino también lograr que la región sea poblada y que sus nuevos pobladores tengan acceso a la educación y la seguridad social.

La situación de la Orinoquía muestra que Colombia es un país de tierras sin hombres; pero los temas de los que he hablado hoy muestran que en ella también hay muchos hombres sin tierras. Por una parte, están aquellos a quienes se las han quitado o no tienen títulos plenos, pero por otra parte están todos aquellos que simplemente no han podido acceder a la tierra, a pesar de su potencial y su deseo de trabajarla. Por este motivo son importantes los procesos de dotación de tierras que estamos haciendo mediante el INCODER, con convocatorias anuales para la adquisición de tierras. El gran reto es lograr que en los años venideros Colombia sea un país que tenga más tierras con hombres y menos hombres sin tierras.

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