Los estados de excepción en Colombia - un diseño institucional adecuado para el balance de poderes?

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(1)Universidad de los Andes Facultad de C iencias Sociales Departamento de C iencia Política. Los estados de excepción en Colombia: ¿Un diseño institucional adecuado para el balance de poderes?. Presentado por: Fernando Bermúdez Durana Juan Camilo Taborda Burgos Directora: Mónica Pachón Buitrago Lector: Juan Carlos Rodríguez Raga. Bogotá D.C., mayo 4 de 2009.

(2) 2. Los estados de excepción en Colombia: ¿Un diseño institucional adecuado para el balance de poderes?. Tabla de contenido Agradecimientos ............................................................................................................. 4 1.. Introducción................................................................................................................. 5. 2.. Marco Teórico.............................................................................................................. 7 a. Concepciones resp ecto al p residencialismo en América Latina............................. 8 b. Los p oderes unilaterales ....................................................................................... 10 c. El p oder de decreto del ejecutivo: concep ciones tradicionales ............................ 12 d. El p oder de decreto por delegación: Otra p ersp ectiva sobre los p oderes. unilaterales del ejecutivo y los efectos en el balance institucional....................... 13 e . El caso co lombiano ............................................................................................... 17. 3.. Metodología................................................................................................................ 21. 4.. Desarrollo de los datos .............................................................................................. 25 a. Presentación de los datos generales ...................................................................... 25 b. Variación d el estado de excepción entre la Constitución Política d e 1886 y la. Constitución Política del 1991 .............................................................................. 27 c. Características de las instituciones del estado de excep ción ................................ 34 d. Análisis resp ecto a la actuación d e la rama judicial frente a los estados de. excep ción. ............................................................................................................. 37.

(3) 3 e . Análisis resp ecto a la actuación d e la rama legislativa frente a los estados de. excep ción. ............................................................................................................. 44 5.. Conclusiones respecto al diseño institucional colombiano y su solución para el balance de poder entre las ramas de poder público por los efectos producidos por el poder de decreto generado a partir de los estados de excepción................ 49. 6.. Referencias ................................................................................................................. 53. 7.. Anexo 1 ....................................................................................................................... 55.

(4) 4. Agradecimientos. Esta investigación no hubiera sido p osible sin la colaboración de M ónica Pachón qu ien como p rofesora del Semin ario de Política Colo mbiana de la Universidad de los Andes nos invitó a pensar en las rep ercusiones del diseño institucional para un sistema p olítico. Fue a partir de esta iniciativa que se inició la labor inv estigativa qu e arrojó como resultado este documento. Su co laboración no sólo fue fundamental en la esco gencia d el tema, sino que fue quién la dirigió y corrigió hasta su culminación. A Juan Carlos Rodríguez p orque sin saberlo nos tendió una invitación p ara entender los estados de excepción en Colomb ia y a aprovechar nuestra formación como abo gados p ara hacer un ap orte significativo p ara la ciencia política. A Natalia Perozzo y M arcela Escandón qu e contribuy eron en la revisión del docu mento y su p erfeccionamiento. A M argarita Ramírez y Daniel González que ap arte de la revisión nos p rovey eron con bases de datos e información sin la cual esta investigación no habría p odido lograrse. A las contribuciones de autores como García, Shu gart y Carey p ues sus investigaciones fueron fundamentales p ara la elaboración de este documento. A todos los p rofesores del Dep artamento de Ciencia Política y la Facultad de Derecho de la Universid ad de los Andes, quienes nos enseñaron la importancia de la investigación p ara ap roximarse a la realidad co lombiana. Finalmente, gracias a nuestras familias, quien es nos apoy aron a lo largo del proceso..

(5) 5. 1. Introducción.. Constantemente la Ciencia Política se ha p reguntado p or el balance de p esos y contrap esos entre las ramas d el p oder p úblico. Quizás esta discusión surge a p artir del famoso “De l'Esprit des Lois” d el barón de M ontesquieu (1993), donde se exp lica p or p rimera v ez la imp ortancia de la sep aración de p oderes p ara lograr que ningun a de las ramas del p oder público se excediera en sus funciones desestabilizando al Estado y ap rop iándose del p oder para unos p ocos. Esta preocupación será retomada p osteriormente por Hamilton (2001) en el Federalista XLVII y el Federalista XLVIII, qu e bajo la influ encia de M ontesquieu reitera la id ea de la n ecesid ad de una sep aración d e p oderes que asegure un balance de p esos y contrap esos entre ellos. Así p ues, desde que se inician estos debates con las revolu ciones del siglo XVIII, la p olítica se ha p reocup ado p or el tema de la sep aración de p oderes y la necesidad d e balan cear las fuerzas entre las diferentes ramas del p oder p úblico. La sep aración de p oderes caló finalmente convirtiéndose en un requisito indispensable p ara la definición de la democracia. Sin embargo, éste es un tema que aún hoy p reocupa a los académicos, y sigue vigente en la Ciencia Política contemp oránea, siendo objeto de múltip les artículos, ensay os y debates.. Esta monografía tiene como objeto retomar la sep aración de p oderes y los balances que deben tener estos, en p articular con referencia al p oder constitucional que tien e el ejecutivo de emitir d ecretos con fuerza de ley . Que el ejecutivo ten ga esta cap acidad, ¿p uede minar el princip io de separación de p oderes entre las ramas del poder p úblico? Así p ues, esta monografía p retende observar qué sucede en el caso colomb iano en lo que resp ecta a la.

(6) 6 cap acidad d e decreto del ejecutivo y determinar si esto tiene rep ercusiones en la separación de p oderes y el balance entre estos, y a p artir de la evidencia, retratar la situación del caso colombiano a p artir de la reforma constitucional de 1991. Se debe señalar que gran parte de la investigación se centró en entender las diferencias entre el poder constitucional de decreto bajo estados de excepción antes y desp ués de la exp edición de la Constitución Política de 1991, en la med ida en que p or medio d el p roceso constituy ente se buscó reformar los p oderes extraordinarios del p residente para evitar en la medida d e lo p osible las extralimitaciones d e éste. Ello no fue un tema accid ental sino que evidencia el debate que se presentaba en estos momentos sobre el exceso del ejecutivo en el uso de facultades excep cionales a través de la declaratoria de estados de excep ción. En este sentido, éste es el vacío que se p retende llenar y a que el p resente estudio permitirá entender el tip o de relaciones que se gen eran entre las diferentes ramas del p oder p úblico cuestionando algunos mitos resp ecto al p oder de decreto del ejecutivo colombiano. Por ello el objetivo princip al es observar los decretos emitidos p or el ejecutivo e interp retarlos para entrever el balan ce de p oderes entre éste, el legislativo y la rama judicial.. Nuestro argumento es qu e al observar los estados de excep ción se p uede identificar la manera en qu e se relacionan las diferentes ramas del poder público, siemp re que es durante estos momentos de anormalidad que se p resentan interacciones particulares entre estos actores. Lo que se observó es que el cambio introducido por la Constitución de 1991 sí gen eró rep ercusiones significativas en la institución del estado de excep ción y en el diseño institucional colombiano. En segundo lu gar se evidencia que si bien el diseño institucional colombiano desde 1991 p retende que tanto la rama judicial como la legislativa jueguen un pap el activo frente al ejecutivo en estos p eriodos ello no siemp re se evidencia. M ientras la.

(7) 7 Corte Constitucional ejerce su pap el de revisión de los decretos legislativos exp edidos bajo los estados de excep ción, el Con greso no p arece ejercer el control p olítico delegado constitucionalmente de manera activa. Sin emb argo, la anterior afirmación tien e sus matices ya que la Corte no siemp re juega un p ap el netamente jurídico de resgu ardo de la Constitución y el Congreso no siempre es pasivo frente al ejecutivo como se p resentará posteriormente.. En resp uesta a los objetivos p lanteados esta mono grafía p resenta en p rimera instancia un marco teórico que busca exp licar la manera en la cual la academia ha abordado el tema de presidencialismo en América Latina (en adelante AL), el tema del p oder de decreto del ejecutivo y la man era en que este p oder de decreto constituy e un elemento fundamental d el presidencialismo latinoamericano. Inevitablemente la exp osición d el marco teórico requiere también la exp osición del caso colo mbiano, en lo referente a los p oderes presidenciales de decreto. Posteriormente, se p resenta la p ropuesta metodológica para el estudio de los decretos p residenciales, exp licando cuáles son las variables qu e se observaron p ara determinar la relación entre las diferentes ramas del p oder. Finalmente, se p resentan los resultados encontrados y se p lantean algunas conclusion es resp ecto al p oder de decreto del ejecutivo co lombiano y la relación de las diferentes ramas del p oder público.. 2. Marco Teórico. El objetivo de esta investigación, como y a se señ aló, es analizar el poder de emitir decretos legislativos del ejecutivo colomb iano con b ase en los estados de excep ción y la relación que ello tiene. con la sep aración de p oderes p úblicos. Es p ertinente aclarar que.

(8) 8 1. indep endientemente del tip o de sistema, se p ueden identificar múltiples tip os de decretos . En este orden de ideas, se analiza el contexto institucional en que surgen los estados de excep ción y los decretos que de ellos se derivan d e modo qu e se pueda estudiar cómo el poder de decreto d el ejecutivo rep ercute entre el b alance d e poderes de las ramas del p oder público, tanto con la rama ejecutiva y judicial.. Por medio d el p resente marco teórico se hace un p rimer esbozo de la teoría existente frente a la materia y las d iferentes v ariables tenidas en cu enta p or los académicos p ara explicar la mencion ada relación entre las ramas del p oder p úblico. Lo primero que debe observarse es el tema del p residencialismo en AL.. a. Conce pciones respecto al presidencialismo en América Latina Antes de entrar a analizar el tema del p oder de decreto del ejecutivo es necesario entender algunos de los planteamientos que se han hecho respecto al p residencialismo y el balan ce entre los p oderes p úblicos. Tradicionalmente la academia ha clasificado a AL como una 2. región caracterizada p or tener países con regímen es presidencialistas . Este tip o de régimen se caracteriza por tener tres características: (i) el ejecutivo es dirigido p or un p residente pop ularmente elegido que sirve como el jefe de Estado y de gob ierno; (ii) los mandatos del presidente y de los legisladores están p redetermin ados y no son sujetos a la confianza mutua p ara ser modificados; (iii) el p residente elige y dirige libremente su gabinete y goza 1. Por ejemplo, para el caso colombiano, Vladimiro Naranjo (2003 ) señal a que existen cinco tipos de decretos que pueden ser expedidos por el presidente en virtud de sus funciones, a saber: (i) decretos ordinarios, (ii) decretos reglamentarios y (iii) decretos con fu erza de ley. Estos últimos se dividen a su vez en tres grupos: (i) decretos legislativos, (ii) decretos extrao rdinarios o decretos-leyes y (iii) d ecretos esp eciales. Para m ayor inform ación respecto a esta tipología y la diferencia entre los tipos ver “Teoría Constitucional e Instituciones Políticas” páginas 272 y 273 (Naranjo, 2003). 2 Al respecto ver Dix (1987), O’Donnell (1994), Cox & Morgenstern (2001), y Shugart (2006) entre otros..

(9) 9 3. de p oderes legislativos otorgados p or la constitución nacional (Shu gart, 2006; p 349) . En virtud a la características reseñadas anteriormente en este tip o de diseño institucional no existe jerarquía entre el legislativo y el ejecutivo, y por ello las transacciones y nego ciaciones entre las dos ramas son necesarias para alcanzar los objetivos p olíticos y gen erar las p olíticas p úblicas (Shugart, 2006). Sin embargo, estos sistemas p olíticos suelen incluir disp osiciones constitucionales de modo que en circunstancias p articulares el presidente p ueda gobernar sin tener en cuenta las p referencias del legislativo, h aciendo uso de los p oderes de agenda o d ecreto p ara evitar el p roceso legislativo normal en el Con greso. Es imp ortante aclarar que lo anteriormente señalado no hace referencia a características absolutas, sino a tendencias matizables, en la med ida en que dep enden de cada sistema en particular y a la manera efectiva en que los diferentes actores se comp ortan en el sistema. Por esto mismo, algunos sectores de la academia consideran que el balan ce de p oder no es equitativo entre las diferentes ramas d el p oder p úblico sino que se trata en realidad de democracias donde el ejecutivo está en una p osición sup erior y p rivilegiad a frente a las 4. otras ramas del poder p úblico .. Cox y Morgenstern (2001), al referirse a este modelo, p lantean los diferentes tip os de asambleas u órganos legislativos, así como los tip os de p residente que p uede haber dep endiendo del diseño institucional, y la acción anticip ada por p arte de los actores. De esta manera, señalan que los tip os de asamblea son: (i) serviles, (ii) p arroquiales; (iii). 3. T raducción realizad a por los autores de esta monografí a. Ver p articularmente Delegative D emocracy (O'Donnell, 1994). Este tema se ampliará posteriorment e en la sección “ El poder de decreto del ejecutivo: concep ciones tradicional es” de esta misma monografía. 4.

(10) 10 5. trabajables y , (iv) recalcitrantes . Por su p arte señalan qu e los p residentes p ueden ser: (i) 6. imp eriales, (ii) coalicionalistas, (iii) nacionalistas o, (iv) dominantes . De acuerdo a estos autores, si se quisiera definir el ideal normativo entre las p osibles combinacion es, se debe señalar que la exp ectativa que genera mayores beneficios se da cuando se tiene un presidente coalicion alista con una asamblea trabajable en términos p rogramáticos. Sin embargo, este escenario no suele p resentarse frecuentemente en AL razón p or la que los poderes unilaterales del p residente adquieren un rol fundamental en la manera en que se gobierna y en la relación entre ejecutivo y legislativo.. b. Los poderes unilaterales Como y a se señaló, el presidencialismo sup one que en ciertas circunstancias el p residente goce de poderes unilaterales que le p ermita gobernar de manera más exp edita. Se incluy e entonces en el d iseño institucional cláusulas que otorgan al p residente facultades temp orales p ara tramitar sin may ores trabas sus iniciativas legislativas. Es p ertinente advertir desde ya que estas cláusulas hacen que estos p oderes sean extraordinarios mas no ilegales o de facto. Por ello, deb e entenderse que los p oderes unilaterales deben diferenciarse de los p oderes para-constitucionales o de facto, que justamente ignoran el 5. Estas tipologías pres entadas por Cox y Morgenstern quieren deci r lo siguiente: (i) serviles: as ambleas qu e acept an la mayoría de las propuestas del presidente sin necesid ad de una negociación; (ii) parroquiales: asambleas que apoyan al presidente en la medida en que este hag a ofrecimientos clientelistas o patronales; (iii) trabaj ables: son asambleas que n egoci an con el presidente las políticas públicas y por ello al canzan acuerdos que respond an a sus intereses y, (iv) recalcitrantes: asambleas que en un principio rechazarán todas las propuestas del presidente y optarán no comprometerse con éste. 6 Así mismo las tipologías del presidente quieren d ecir lo siguiente: (i) imperial es: son presidentes que h acen uso de sus poderes unilaterales para obviar a las asambleas, (ii) coalicionalistas: presidente tiene la mayoría en la asamblea y por ello busca la ayuda d e sus aliados en el congreso y trabaja con estos para hacer realidad sus proyectos políticos; (iii) nacionalista: presidente que orient a y determina las política nacional gracias a las relacion es clientelistas en las que s e basa, por ello suele gozar de amplios poderes de d ecreto obtenidos de la asamblea o; (iv) dominantes: p residentes que no tien en la necesidad de negoci ar con l a asamblea, p ero qu e aun así no la obvian sino que por el contrario hacen uso de ella s abiendo que al final sus proyectos serán aprobados..

(11) 11 diseño institucional al ser actuaciones ilegales y arbitrarias d e un ejecutivo qu e se extralimita en sus funciones.. En este sentido el objeto de estos p oderes es darle. cap acidades al presidente p ara frenar o p romover la legislación, y pueden ser clasificados como dos tip os de p oderes: (i) p oderes reactivos y (ii) poderes p roactivos (Carey & Shu gart, 1998; Shu gart, 1998).. Por p oder reactivo se entiende aquel poder que le p ermite al ejecutivo bloquear o evitar un cambio en el statu quo, cuando las p referencias del órgano legislativo van en contra de sus prop ios intereses. La forma más común d e éste es el poder de veto. Por el otro lado, cuando de hace referencia a p oderes proactivos, se está haciendo referen cia al p oder que tiene el ejecutivo de realizar camb ios que el órgano legislativo no hubiese iniciado p or su p rop ia cuenta. Dentro de los poderes p roactivos, es necesario recalcar qu e se distinguen entre los 7. poderes de decreto y los p oderes de agenda (Carey & Shugart, 1998). El poder de decreto consiste fundamentalmente en que las decisiones y políticas p úblicas son tomadas p or el ejecutivo marginalizando al p oder legislativo. Es p ertinente señalar que ello no implica que posteriormente estas decisiones se p uedan modificar p or las otras ramas, p ero sí imp lica que el presidente tiene la cap acidad de modificar el statu quo (p or lo menos de manera provisional) aun en contra de la voluntad del legislativo. Ahora bien, p or poder de agenda se entiende la posibilidad qu e tiene el ejecutivo de determin ar la manera en qu e los proy ectos de Ley se organ izan en la agenda legislativa que debe tramitar el Con greso, decidiendo cu áles son los temas qu e deb en abordarse o la p rioridad que d ebe d ársele a cada uno de los p roy ectos de Ley .. 7. Algunos autores, como Juan Carlos Rodríguez Raga, también consideran que el poder d e ag enda pu ede ser considerado como un poder reactivo.

(12) 12. c. El poder de decreto del ejecuti vo: concepciones tradicionales Las imp licacion es del poder de decreto del ejecutivo han sido discutidas amp liamente en la literatura p or tener esp ecial relev ancia p ara los casos de los p aíses latinoamericanos. Uno de los autores que resume la p osición más tradicional resp ecto al p oder de decreto es Guillermo O’Donnell. En su artícu lo “Delegative Demo cracy” (O'Donnell, 1994) se p lantea que la tipología tradicional de demo cracias no se ajusta al caso p articular de varios p aíses 8. de AL y a muchos otros casos de naciones p ostcomunistas . Lo que exp lica el autor es que el diseño institucional de estas naciones reúne varios elementos de la definición de 9. poliarquías p ropuesta p or Dahl , p ero no p ueden ser entendidas como democracias rep resentativas. Por ello, el autor propone una nueva tip ología que es la de democracias delegad as, y a que según él este tip o de democracias no son institucionalizadas ni aseguran un avance sign ificativo en la rep resentación de la totalidad de la p oblación. Así p ues, estas democracias se caracterizan p or que el ejecutivo es quien determina la totalidad del juego político, y las otras ramas del poder no tienen may or influencia en la d eterminación de las políticas p úblicas (O'Donnell, 1994). Justamente, el p oder que le permite al ejecutivo de estas democracias actuar de la manera en qu e lo h ace es el d e decreto. O’Donnell (1994) exp lica que el fenó meno del “decretismo” caracteriza la manera en que se h acen las políticas p úblicas en estos p aíses p ues las órdenes unilaterales del ejecutivo se hacen al antojo del p residente. Así p ues, las p olíticas p úblicas se generan sin que medie una rep resentación de otros sectores de la sociedad, estando este p roceso delimitado. 8. El autor hace referenci a particul armente a Arg entina, Brasil, Perú, Ecuador Bolivia, Filipinas y Corea entre otros. 9 Robert Dahl en O'Donnell, (1994).

(13) 13 escasamente p or la existencia de relacion es de h echo o de poder (otro tipo de actores no institucionales) o p or la limitación constitucional del p eriodo del ejecutivo. En virtud de lo anterior, el p oder de decreto es un poder unilateral que p ara O’Donnell (1994) mina la posibilidad de que las democracias delegadas se modifiqu en hacia verdaderas democracias rep resentativas que incorp oren todos los requisitos de una democracia como la que se observa en p aíses del p rimer mundo.. En definitiva lo que se puede señalar es que las concep ciones tradicionales de la academia sobre el p oder de decreto tienden a p ensar que en efecto éste mina la p osibilidad de alcanzar una d emocracia rep resentativa. En este sentido, este sector de la academia considera que el p oder de decreto p resenta una amenaza p ara el balance entre los p oderes públicos y que es el ejecutivo quien se convierte en el actor omnip otente en la p olítica nacional sin qu e medie una representación y a sea expresada por la actuación del legislativo o del p oder judicial. Por ello la tradicional concep ción tiende a pensar que en efecto el poder de decreto es una amenaza p ara la estabilidad institucional y que suele exp licar particularmente que el legislativo no tenga rep ercusiones en las decisiones d e políticas públicas, sino que se convierte en una rama enteramente suby ugada a las decisiones del ejecutivo.. d. El poder de decreto por delegación: Otra perspecti va sobre los poderes unilaterales del ejecutivo y los efectos en el balance institucional Si b ien las con cep ciones tradicionales resp ecto al p oder de decreto suelen ser tenidas como ciertas no son las únicas p rop uestas de la literatura al tema de los poderes unilaterales del.

(14) 14 ejecutivo. Existe otro sector de la academia, en cabezado p or Carey y Shugart (1998) que hacen un esfuerzo p or comp lejizar el fenómeno d el p oder de d ecreto. Lo qu e p lantean estos autores es que no p uede p ensarse que el p oder de decreto per se gen era un desbalance en los p oderes p úblicos y mina la demo cracia.. En este sentido Carey y Shugart (1998) exp lican que dentro del tema de la autoridad de decreto que radica en los gobiernos existen diferentes fuentes de donde surge dicho p oder que son las siguientes: (i) p or delegación del legislativo, (ii) p or mandato constitucional y, (iii) p or Estados de Emergencia o Excep ción consagrados en el orden amiento constitucional. Resulta entonces fundamental id entificar con claridad las fuentes de donde puede p rovenir la autoridad del ejecutivo p ara exp edir los decretos. En la gran mayoría de países latinoamericanos el ejecutivo está facultado p ara reglamentar las leyes. Este tip o de autoridad se justifica siemp re que resultaría poco eficiente que los órganos legislativos se encargaran de reglamentar todas las normas de manera comp leta y p recisa, esp ecialmente cuando las reglamentaciones resp onden a p articularidad es técnicas. En el caso colomb iano, el ejecutivo se en cuentra p lenamente facu ltado p ara exp edir d ecretos reglamentarios, que por lo gen eral versan sobre temas d e procedimiento en p rocura d e desarro llar la legislación exp edida p or el Con greso.. Antes de entrar a desagregar los componentes y las variables que hay en torno al poder de decreto por p arte del ejecutivo, es p ertinente traer a colación la definición que Carey y Shu gart (1998; p 9) p resentan para dicho p oder, al señalar que se trata de la autoridad d el poder ejecutivo de establecer el ordenamiento jurídico o la ley en v ez de acudir a la acción por p arte de la rama legislativa. Ahora bien, los autores reconocen un asp ecto fundamental.

(15) 15 frente a las variaciones que p ueden tener los co mp onentes del decreto, identificando esp ecialmente dos: (i) qu e lo prop uesto p or el ejecutivo sea efectivo de manera inmediata como p olítica pública y (ii) que los decretos se conviertan en ley aún sin la acción d el órgano legislativo.. Esta clasificación resulta p ertinente p ara el caso colombiano bajo el marco de los artículos 10. 213 y 215 de la Constitución Política de 1991 (en ad elante “CP del 91”) . Mientras que lo señalado en el artículo 215 cu mp le satisfactoriamente el p unto (i) como el (ii), los decretos exp edidos bajo el 213 tienen efecto inmed iato, p ero no se convierten en ley p ermanente sino que p ierden vigencia una vez concluy e el estado de excep ción. No obstante, Carey y Shu gart (1998) hacen un a distinción interesante entre la autoridad delegad a y la iniciativa del ejecutivo. Cada un a de las dos categorías la d ividen a su vez en dos sub-categorías.. La autoridad delegada la div iden en: (i) capacidad de hacer reglas (rule making) y la autoridad de expedir decretos (Delegated Decree Authority, en adelante “DDA” p or sus siglas en in glés). La primera h ace referencia al d ía a día d e un sistema, en donde el ejecutivo desarrolla Leyes existentes, crea p rocedimientos p ara su ap licación y las ejecuta. El DDA p or su p arte hace referencia a las Ley es que ap rueba el Con greso que le d an la autoridad al ejecutivo para crear otras Ley es por medio de decretos, cambiando las políticas por fuera del marco de las normas existentes o por lo menos sin tener qu e recurrir exp resamente a la ap robación d el legislativo. La iniciativa del ejecutivo la div iden igu almente en dos categorías: (i) autoridad constitucional para expedir decretos. 10. Ver anexo 1..

(16) 16 (Constitutiona l Decree Au thority, en adelante “CDA” p or sus siglas en in glés) y (ii) iniciativa p ara-constitucional. La p rimera. hace referencia a los p oderes asignados al. ejecutivo d irectamente p or la Constitución Política d e un país p ara dar inicio a nuevas políticas. Esta categoría se divide a su vez en otras dos: (i) los p oderes de emergencia y (ii) la autoridad normal p ara exp edir decretos. Carey y Shugart (1998) exp lican la iniciativa para-constitucional como aquella que p roviene del ejecutivo, p ero que no se encuentra delineada d e man era clara en la Constitución. Con el fin d e no entrar en deb ates innecesarios, señalan que esta categoría se constituye de aquellos decretos que enfrentan debates y p roblemas provenientes de la rama legislativa o de la rama judicial quienes cuestionan el procedimiento p or medio del cu al surgieron.. Así p ues, la concep ción p resentada p or Carey y Shugart (1998) se ap arta de la concep ción tradicional, siemp re que entiende el p oder de decreto como un elemento innato al sistema democrático y no considera que afecte el balance d e p oder o la institucionalidad d el régimen demo crático. Así mismo la p rop uesta de estos autores es recalcar que en efecto las ramas legislativa o judicial mantienen su rol en el balan ce de p esos y contrap esos frente al poder de decreto, al darle may or margen de man iobra al ejecutivo (por delegación) sin que ello signifique que se sitúen en una situación inferior a éste o que estén cediendo su p oder a un ejecutivo todop oderoso. Lo que sustenta este argumento es que se trata de actores racionales que deciden delegar o no el poder que ostentan a otras entidades. En este sentido, el Legislativo delegará únicamente aquello en lo que no le interesa p articip ar, p ero se reservará la facultad p ara ejercer un control en los temas que le interesan. El ejemp lo que estos autores traen a colación es la cap acidad de reformar la Constitución durante las décadas de los setentas y ochentas. Lo que d emuestran es que si bien los ejecutivos de este.

(17) 17 periodo intentaron impulsar reformas constitucionales, nunca obtuvieron el respaldo del Congreso, cosa qu e imposibilitó que la reforma se llevara acabo antes de 1991.. e. El caso colombiano Ahora bien, luego d e entender las rep ercusiones d e los d iseños institucionales en el sistema político es p osible entrar a an alizar lo qu e la literatura ha dicho p articularmente sobre el caso colomb iano. Partiendo de esa base, es factible entrar a analizar algunos p lanteamientos que se han hecho sobre las diferencias de p oder entre la rama ejecutiva y la legislativa en Colombia, a p artir de la reconstrucción del p eriodo que antecede a la reforma constitucional de 1991.. Nielson y Shugart (1999) explican la man era en que funcionaba el sistema p olítico colombiano y los cambios que se p retendían imp lementar mediante el p roceso de cambio constitucional de Colomb ia en 1991, p reguntándose p or las dificultades que tenía d icho paso en la medida en que el Con greso, que sería el may or afectado p or la reforma, era la única institución facultada legalmente p ara hacerlo. Los autores exponen la manera en que la p oblación objetivo era diferente p ara los legisladores (qu ienes se concentraban en la áreas rurales, en donde existía p rincipalmente una sobrerrepresentación que se sustentaba en muchos de los casos en relaciones p atronales y clientelistas) y el ejecutivo que encontraba su may or apoy o en las ciudades y p or tanto se interesaban de forma más amp lia en el desarro llo de p olíticas p úblicas de carácter nacional. Ante los p roblemas que enfrentaba el país, los p residentes buscaban de manera urgente cambios en asp ectos sociales y económicos que no recibían el ap oy o en el Congreso. De acu erdo con los.

(18) 18 autores, la falta de ap oy o radicaba en que al existir fuertes intereses locales debidos al sistema electoral (rep resentación p roporcional, relacion es de p atronazgo y comp etencia intrap artidista), existía un mayor interés de ap elar a grup os p equeños de electores, y p or tanto de dejaban al margen las p olíticas nacion ales enfocadas a p roveer bienes p úblicos al grueso de la p oblación. Sin embargo, este hecho tenía otro efecto no deseable y era que el presidente acudía a p otestades extraordinarias de decreto, surgidas a p artir de estados de excep ción, p ara generar las políticas p úblicas de su interés sin tener que recurrir al Congreso p ara imp lementarlas 11.. Tras la exp edición d e la CP del 91, las reglas del sistema p olítico camb iaron con la intención de limitar la tenden cia p ersonalista del arreglo institucional. En esta medid a los cambios d el diseño institucional intentaban modificar las p referen cias d e los p olíticos en el tip o de rep utación a la qu e acud ían y generar sistemas donde los políticos tuvieran p ocos incentivos p ara generar una reputación p ersonalista. Con ello también se p retendía motivar un cambio en la manera en que el ejecutivo ejercía sus p oderes de decreto. Es así qu e se toma la determinación de regular la p osibilidad de decretar estados de excep ción y se incluy en actores nuevos, como la Corte Constitucional, p ara que controlen las determinaciones adop tadas p or los Decretos-Ley (Gallón, 1993; Morales, 1993; Palou, 1993; Valencia, 1993; Garcia, Normalidad y anormalid ad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000; Garcia & Up rimny , El control judicial de los estados de excep ción, 2005).. 11. Sin embargo, este hecho es parcialmente cont rovertido por Shugart posteriormente, cuando cuestiona los poderes del ej ecutivo colombiano y señala qu e contrario a lo que se piensa el president e colombiano no tenía poderes tan absolutos cosa que justamente impidió las múltiples reformas políticas a lo largo d e la décad a de los 80’s (Archer & Shugart, 1997).

(19) 19. Como se ha p odido ver, es imp ortante recalcar que existe un acuerdo común en que Colombia se caracterizaba p or un sistema electoral qu e fo mentaba la rep utación personal por encima a la de los p artidos, y que se basaba numerosas veces en relacion es p atróncliente. Co mo ya se mencionó algunos autores alcanzan a esta conclusión a través de un análisis institucional mediante el uso de diferentes variables (Carey & Shu gart, 1995; Shu gart, 1998). Pizarro (2002) y Nielson y Shu gart (1999) llegan en ese sentido a las mismas con clusiones med iante un estudio emp írico de Co lombia, señalando hechos históricos y p rácticas concretas de la p olítica en el p aís.. Ahora bien, así como existen unas grandes congru encias y comp lementos entre los autores mencion ados a lo largo del p resente marco teórico, tamb ién surgen diferencias importantes en lo que h ace referen cia al p oder de d ecreto del ejecutivo, tema central de la inv estigación. En Shu gart (1998) se define el sistema colombiano como uno que, debido a los grandes intereses p articularistas que se p resentaban en el órgano legislativo, estos p referían (antes de la reforma d e 2003) otorgarle grandes p oderes a la rama ejecutiva d el p oder p úblico. Es cierto que, de acuerdo al artículo 215 de la CP d el 91, el Presidente tiene facultades p ara declarar el estado de emergen cia económica, social o eco ló gica, situación en la cual p uede emitir Decretos Legislativos que tiend an a mejorar dich a situación. Sin embargo, es p reciso mencion ar que dicha facu ltad no es absoluta, toda vez que el Congreso tiene la facultad dentro del año sigu iente a la declaratoria del estado de emergen cia d e “dero gar, modificar o adicion ar los decretos” que hay an sido expedidos p ara tales fines. En p rincipio esto demostraría que el ejecutivo co lombiano no es todop oderoso, en la medida en que el legislativo tiene la p osibilidad d e derogar los decretos exp edidos. Así, si bien el ejecutivo.

(20) 20 tiene un p oder amp lio durante un p eriodo determinado d e tiemp o, sus decisiones p ueden están sujetas a un control p osterior, en donde los miembros del Congreso, sí hacen uso de sus facultades tendrían la última p alabra p ara determinar su conveniencia.. A p artir de estas dos visiones del ejecutivo colombiano se torna evidente que la expedición de decretos y las facultades otorgadas de manera extraordinaria mediante el decreto de los estados de excepción, son fundamentales p ara entender el diseño institucional colomb iano y la manera en que se desarrolla el juego de p oder entre el ejecutivo y el legislativo (esquemas 1, 2 y 3). Por ello con base en este marco teórico es posible entrar a revisar como ha sido la relación entre el p oder ejecutivo, el p oder legislativo y el p oder jud icial haciendo esp ecial énfasis en el poder de decreto del ejecutivo.. Esquema 1 - Proceso “Normal”:. Ejecutivo: Iniciativa legislativa. Ejecutivo: Sanción Ley Legislativo: Creación legislación que determina política pública. FUENT E: Elaboración de los autores. Resultado final. Judicial: Revisión Constitucional. Ejecución de la política pública y regulación mediante decretos reclamentarios.

(21) 21 Esquema 2- Proceso de creación legislativa en Estado de Ex cepción del artículo 213: Conmoción Interior.. Ejecutivo: Creación de legislación a través de decreto legislativo.. Resultado Parcial Judicial: Revisión Constitucional. Ejecución de la política pública. Lo indicado por el decreto es Ley durante la vigencia del Estado de Excepción.. Legislativo puede convertir lo indicado por el decreto en Ley nacional continue vigente una vez concluya el Estado de Excepción.. FUENT E: Elaboración de los autores. Esquema 3 - Proceso de creación legislativa en Estado de Ex cepción del artículo 215: Emergencia Económica, S ocial o Ecológica. Ejecutivo: Creación de legislación a través de decreto legislativo.. Resultado final. Judicial: Revisión Constitucional. Ejecución de la política pública. Lo indicado por el decreto es Ley permanente de la nación aún después de concluido el Estado de Excepción.. Legislativo puede modificar lo contenido en decreto durante el año siguiente a la finalización del Estado de Excepción.. FUENT E: Elaboración de los autores. 3. Metodología. ¿Ejercen la rama legislativa y la judicial un p ap el activo p ara controlar los p oderes extraordin arios del p residente otorgados durante los estados de excep ción? Para dar.

(22) 22 resp uesta a esta p regunta se estudiaron de manera p articular los decretos legislativos exp edidos en razón de la d eclaratoria de un estado de excep ción. La determinación de tratar estos decretos de una manera p articular y hacer caso omiso a los otros tip os de decreto resp onde a la dificultad que p rop one estudiar la totalidad de los decretos reglamentarios p or 12. su número, p or la cantidad d e entidades d iferentes que los exp iden y la variedad de temas que abordan. Todo lo anterior sin entrar a considerar siquiera la dificultad de acced er a todos estos datos físicos y a sea p orque no están archivados d e manera sistemática o simp lemente p orque su acceso es restringido, hechos que habrían imp osibilitado realizar la presente investigación.. Para p oder dar resp uesta a los interrogantes p lanteados en la investigación, se construy ó una base de datos en la cual los datos centrales fueron los decretos legislativos exp edidos con base en la declaratoria de un estado de excep ción (137 decretos desde la CP de 91). Esa base de datos fue útil para estudiar diferentes características de estos decretos como p or ejemp lo cu ántos han sido exp edidos, los p ronunciamientos sobre la constitucionalidad de los mismos o las ocasiones en los que han sido p rorrogados. De esta manera, se p uede analizar a fondo las rep ercusiones de estos decretos dentro del sistema p olítico colomb iano. Así mismo, el estudio de estos decretos y p articularmente de su constitucionalidad tamb ién permite identificar cómo se relaciona el ejecutivo con la rama judicial. Por ello lo qu e se observó al final de cu entas, es que al estudiar estos decretos se tienen elementos suficientes para comp render la manera en qu e se relacion an las diferentes ramas del p oder p úblico.. 12. Si bien es cierto que todos los decretos deben contar con la firma del presidente o del ministro delegado, no todos surgen como tal de la p residencia de la república sino que se expiden también desd e los di ferentes ministerios o departamentos administrativos. A estas entidades es que h acemos referen cia cuando señalamos que pueden tener diferentes fuent es..

(23) 23. De esta manera, la base d e datos se construy ó en términos generales de la siguiente manera: (i) p rimero se realizó un barrido general de los decretos exp edidos por el ejecutivo usando las facultades constitucionales en estados de excep ción, (ii) se observó también las motivaciones p resentadas p or el ejecutivo p ara la declaratoria del estado de excep ción (iii) una vez identificadas las normas, fue necesario revisar si fueron declarad as o no constitucionales p or la Corte Constitucional, (iv) p osteriormente fue necesario identificar si las mismas fueron o no p rorrogadas, (v) una v ez sea comp letada la tarea anterior, fue posible llegar a conclusiones acerca de las relacion es entre el Congreso, la rama judicial y el ejecutivo p onderando el volumen normativo que se mantuvo en la legislación y aquel que fue dero gado p or su inconvenien cia o inconstitucionalid ad.. Es p ertinente aclarar que se consideraron ciertas variab les de control como: (i) p opularidad del Presidente, (ii) ap robación de la labor del Presid ente, y (iii) percep ción respecto al manejo de la economía nacional. Estas variables deben jugar un rol imp ortante en la medida en que permiten esclarecer las relacion es entre las ramas del p oder p úblico en un contexto de relaciones basad as en la acción estratégica de los p articip antes del p oder. En este sentido la b ase de datos reunió información sobre los estados de excep ción, su duración en el tiemp o, el número de decretos que se exp idieron con relación a la medid a, y los correlacionará con otras variables con el objetivo de entender las actuacion es de las ramas del p oder p úblico durante la situación de anormalidad resp ecto a temas p articulares.. Así mismo, p ara estudiar el poder de decreto del ejecutivo y entender mejor el sistema colombiano y los cambios introducidos p or la reforma d e la CP de 91 se realizó un an álisis.

(24) 24 comp arativo con estados de excep ción declarados antes de la reforma, p restando esp ecial atención a la temp oralidad de estas declaratorias. Con esta información se realizó otra base de datos que fue útil para comp arar el p eriodo entre 1958 y 1991 y el p eriodo que se extiend e a p artir de la vigencia de la CP de 91 hasta la actualidad 13.. Para comp lementar, una d e las variables fundamentales p ara comp render la relación entre el ejecutivo y el legislativo es lo que se ha denominado “control p olítico”. Particularmente en relación con los estados de excep ción la academia ha intentado cuantificar esta variab le sin que ap arezcan indicadores evid entes p ara observar cuándo se da un control p olítico p or parte del Congreso. Justamente la literatura estudiada no brinda p istas sobre cómo “medir” el control p olítico durante los estados de excep ción. Una alternativa qu e se intentó fue identificar sesiones en el Congreso donde se deb atiera sobre la prórroga d e estados de excep ción; emp ero, esta labor no arrojó may ores resultados ya que este tip o de debate se da única y exclusivamente p ara casos muy p articulares. Por ello lo que se hizo fue generar otra base de datos donde se recop ilaron los diferentes debates de control p olítico que se han dado en la p lenaria del Sen ado a p artir de 1995. Se observó particularmente si estos debates se p resentaban con mayor frecuencia durante declaratorias de estados de excep ción y si los temas discutidos en ellos guardaban relación con la declaratoria del estado de excep ción. Con base en esta información se p udo tener una p ercep ción sobre el control p olítico que ejerce el Sen ado con relación a los estados de excepción y las cap acidades de decreto del presidente. Finalmente, p ara terminar de sup lir este vacío d e información se recurrirá al uso de entrevistas semiestructuradas a diferentes con gresistas. El perfil de los entrevistados (p or 13. Esta base de datos fu e construida con los datos obtenidos de (Garcia, Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con la base de datos de estados de excepción 19651990..

(25) 25 14. la dinámica de la política n acion al actual ) intenta identificar p articularmente a congresistas de la op osición o a con gresistas con amp lia exp eriencia legislativa. La justificación p ara escoger este p erfil es que es p robable que congresistas de la coalición de gobierno no vean la necesidad del congreso de ejercer un control p olítico sobre los estados de excepción, p ero además que los que usualmente ejercen el control p olítico al ejecutivo son congresistas de la op osición. Por otra p arte se entrevistó a congresistas con amp lia exp erien cia legislativa pues p odían dar fe sobre varios estados de excep ción anteriores e inclusive algunos p odían hacer referencia a las mod ificaciones que introdujo en el diseño institucional la CP de 91. Finalmente, el tercer elemento que fue fundamental p ara decidir a cuáles senadores entrevistar surgió d e la base de datos de control p olítico siemp re que allí se identificab a también a los senadores que hicieron la citación al debate y al funcion ario público solicitado.. 4. Desarrollo de los datos a. Presentación de los datos generales Como se mencionó en el numeral tercero del p resente trabajo, uno de los p untos gruesos para analizar las relaciones entre las ramas d el p oder p úblico b ajo los estados de excep ción era tomar la totalidad de los decretos exp edidos desde que fu e expedida la CP del 91. A partir de ese momento se construy ó una base de datos identificando, entre otras cosas: el año, el motivo por el cual fu e declarado el estado de excep ción, el sentido de la d ecisión de 14. Es importante entender que en el momento p articular en que se realiza la presente investigación, con l as correspondientes entrevistas, el Presidente Álvaro Uribe tiene un apoyo legislativo signifi cativo, ha decretado en los últimos meses dos estados de excepción y además está en cu rso el debate sobre su reelección en el Congreso..

(26) 26 la Corte Constitucional, el número de decretos exp edidos, el número de éstos p rorrogado y el número de decretos exp edidos que fueron declarados exequ ibles p or la Corte. Con la información consignada en la base d e datos construida, se crearon tablas y gráficas que permiten entender asp ectos relevantes, como lo son las diferencias entre la figura de la declaratoria del estado de excepción bajo la Constitución Política de 1986 y bajo la CP del 91, así como la forma en que las ramas del p oder p úblico resp onden ante las normas cobijad as bajo dichas declaratorias.. A grand es ras gos, la tabla 1 resume los datos gen erales que se obtuvieron luego de la construcción de la b ase de datos que sop orta el p resente documento.. Tabla1 – Datos gene rales obtenidos frente a los estados de e xcepción de sde la e xpe dición de la CP del 91. Conce pto. Total 15. Períodos p residenciales ab arcados Estados de excep ción declarados Estados de conmoción interior Estados de emergencia económico social, y ecoló gico Estado de guerra exterior Número total de decretos exp edidos bajo los estados de excep ción. 5 14 7 7 0 137. FUENT E: Elaborada por los autores. 15. Vale la pena recalcar qu e la presid encia de Álvaro Uribe Vél ez s e toma como dos períodos: 20022006 y 2006-2010..

(27) 27. b. Variación del estado de e xcepción entre la Constitución Política de 1886 y la Constitución P olítica del 1991 Bajo el marco d e la Constitución Política d e 1886, los estados de excep ción se encontraban consagrados en los artículos 121 y 122 de la misma. En el 121 se señalab a que el Presidente del la Rep ública p odía, en caso de guerra exterior o de conmoción interior, con la firma de todos los M inistros, declarar turbado el orden p úblico y el estado de sitio en todo el p aís o en p arte de él. Así mismo, en el artícu lo se señalaba que el Gobierno no p odía dero gar ley es vigentes, p ero sí susp ender los efectos de las que fueran incomp atibles con el estado de 16. sitio. La revisión de constitucionalidad corría por p arte de la Corte Sup rema de Justicia . Si se mira sin detenimiento el artículo 121 se p odría d ecir qu e en términos gen erales sus características son similares a las de las declaratorias de estados de excep ción bajo la CP del 91. Sin embargo, como se verá más adelante, el hecho que el artículo no ponga un límite al p eriodo de tiemp o por el cual el estado de excepción p uede regir gen era unas coy unturas p articulares interesantes que distan del marco actual.. Por otra p arte, el artículo 122 contemplaba que en los casos en donde sobrevin ieran hechos distintos a los contemplados en el artícu lo 121, antes mencionado, que p erturbaran o amenazaran en forma grave e inminente el ord en econó mico o social del p aís o que constituyeran una grave calamidad p ública, podría el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por p eríodos que sumados no podrían exceder de noventa días al año. En este sentido, el artículo 122 de la Constitución Política de 1886. 16. Se debe tener en cu enta que en ese momento no existía la Corte Constitucional. Era la Corte Suprema de Justicia la institución encargada de revisar la constitucionalidad de las normas..

(28) 28 tiene un gran p arecido al mandato constitucional actual, in cluy endo el término máximo de su duración, es decir, 90 días.. A p artir de los datos tomados de un a base de datos p reviamente construida, en donde se incluy en los estados de excep ción desde 1958 hasta el año 1990, es p osible ver los efectos que gen eraba el hecho que el artículo 121 de la Constitución Política de 1991 no incluy era un término máximo de duración de los estados de excep ción declarados bajo esa norma. A continuación se intentará hacer evidente esta afirmación al comp arar el p eriodo p osterior a la CP de 91 y el p eriodo anterior a esta reforma institucional. Si se observa la tabla 2 se observan los diferentes estados de excep ción exequibles d ecretados entre 1958 y 2009. Posteriormente la gráfica 1 discrimin a el p eriodo p osterior a la reforma constitucional d el 91, p resentando las solicitudes de los diferentes mandatarios entre 1991 y 2009.. Tabla 2 - Tabla con los estados de exce pción entre 1958 y 2009, fecha de inicio y clausura, presidentes que lo de cretan o se adhieren a él y su duración en días Fe cha inicio 27/08/1958 03/12/1958 12/01/1959 08/10/1960 11/10/1961 23/05/1963 21/05/1965. Fe cha final 02/12/1958 11/01/1959 05/10/1960 11/10/1961 31/12/1961 30/05/1963 12/12/1968. 09/10/1969 21/04/1970 15/05/1970 19/07/1970. 19/04/1970 15/05/1970 18/07/1970 11/11/1970. 13/11/1970 26/02/1971 12/06/1975. 17/11/1970 25/12/1973 26/06/1975. Pre sidente Alberto Lleras Camargo Alberto Lleras Camargo Alberto Lleras Camargo Alberto Lleras Camargo Alberto Lleras Camargo Guillermo León Valencia Muñoz Guillermo León Valencia Muñoz/Carlos Lleras Restrepo Carlos Lleras Restrepo Carlos Lleras Restrepo Carlos Lleras Restrepo Carlos Lleras Restrepo/ Misael Pastrana Borrero Misael Pastrana Borrero Misael Pastrana Borrero Alfonso López Michelsen. Duración del estado de exce pción (en días) 97 39 632 368 81 7 1301 192 24 64 115 4 1033 14.

(29) 29 26/06/1975 07/10/1976 08/10/1982 23/12/1982 14/03/1984 01/05/1984 24/02/1992 23/04/1992 10/06/1992 08/11/1992 09/06/1994 02/11/1995 16/11/1998 29/01/1999 11/08/2002 17/11/2008. 16/06/1976 Alfonso López Michelsen 16/06/1982 Alfonso López Michelsen/ Julio César T urbay Ayala 09/10/1982 Belisario Betancur Cuartas 11/02/1983 Belisario Betancur Cuartas 29/04/1984 Belisario Betancur Cuartas 04/07/1991 Belisario Betancur Cuartas/Virgilio Barco Vargas/Cesar Gaviria Trujillo. 356 2078. 25/02/1992 28/04/1992 17/06/1992 05/08/1993 24/06/1994 29/07/1996 17/11/1998 28/02/1999 08/05/2003 16/01/2009. 1 5 7 270 15 270 1 30 270 60. Cesar Gaviria T rujillo Cesar Gaviria T rujillo Cesar Gaviria T rujillo Cesar Gaviria T rujillo Cesar Gaviria T rujillo Ernesto Samper Pizano Andrés Pastrana Arango Andrés Pastrana Arango Álvaro Uribe Vélez Álvaro Uribe Vélez. 1 50 46 2620. FUENT E: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Bas e d e D atos Estados d e Excepción 1965-1990.. Gráfica 1 – Solicitude s de un estado de excepción desde la e xpe dición de la Constitución Política de 1991.. Número de solicitudes de un estado de excepción. Solicitudes de un estado de excepción 7. Cesar Gaviria Trujillo. 6 5. Ernesto Samper Pizano. 4 3 2 1 0. FUENT E: Elaboración de los autores.. Andrés Pastr ana Arango Alvaro Uribe Vélez (2002-2006) Alvaro Uribe Vélez (2006-2010).

(30) 30 A simp le vista, se p odría p ensar que existe la misma tendencia a solicitar el estado de excep ción antes y después de la reforma constitucional d e 1991, y a que la mayoría de presidentes solicitan un número similar de estados de excep ción durante su p eriodo. Inclusive se p odría p ensar al observar el caso d e Cesar Gaviria Trujillo que la CP de 91 motivó al ejecutivo a solicitar con mayor frecuencia la declaratoria d el estado de excep ción, siemp re que Gaviria es el p residente que más estados de excep ción declara (siete estados si se tiene encuentra el que h ereda de Barco). Sin embargo, esta afirmación no es del todo cierta y a que la duración del estado de anormalidad sí se modificó consid erablemente. El hecho de que el estado de sitio, declarado p or una p erturbación en ord en p úblico no tuviera un término máximo de duración hacía que los p residentes pudieran hacer uso de su p oder de decreto durante largos p eriodos de tiemp o. En el p eriodo comprendido entre 1978 y 1990 se declararon 5 estados de excep ción. De ellos, dos fueron d e estados de sitio (artículo 121) mientras que los restantes 3 fueron de emergencia (artículo 122). Ese estado de permanencia d el p aís bajo estados de excep ción se refleja en un artículo escrito p ara el periódico El Espectador el 11 de octubre d e 2008, se señala que Colomb ia, entre 1970 y 1991 “vivió 206 meses bajo estado de excep ción, es decir, 17 años, lo cual rep resenta el 82% del tiemp o transcurrido” (Garcia, Un p aís de estados de excep ción, 2008).. Es p reciso señalar que a medida que han pasado los años se observa una tendencia a solicitar cada vez menos la declaratoria de un estado de excepción (gráfica 1). Sin embargo debe señalarse que la diferen cia sustancial no radica en el número de estados declarados o solicitados, sino en la temp oralidad de las medidas. Antes de la expedición de la Constitución Política de 1991 se declarab an menos estados de excepción, en la medid a en que sus efectos se mantenían v igentes p or largos p eriodos de tiemp o. En el p eriodo.

(31) 31 comp rendido entre octubre de 1978 y diciembre de 1990 el país se mantuvo bajo alguno de los tip os de estados de excep ción. El hecho que bajo la nueva Carta Política los estados de excep ción ten gan un a duración máxima de 90 días (dentro de los cuales se in cluy en las dos prórrogas p osibles) p ara la emergen cia económica, social y ecoló gica; y de 270 días (d entro de los cuales se incluy en las dos p rorrogas p osibles) p ara el estado de conmoción interior, evita que los estados de excep ción se mantengan vigentes durante años, evitando la sobre regu lación p or p arte del ejecutivo haciendo uso del p oder de decreto. Al comp arar el periodo entre 1958 y 1991 (antes de la exp edición de la CP de 91) y el p eriodo entre 1991 y 2009 se torna evidente que el estado de excep ción ha dejado de ser una p ráctica habitual d el ejecutivo. 17. tal como lo demuestra la gráfica 2, donde se sombrea el tiemp o que se. encontraba el país en estado de excep ción. Prueba de ello se eviden cia al observar la diferencia entre el total de días p or p eriodo bajo estado de excep ción entre los diferentes presidente de los dos periodos p eriodos (gráfica 3). El cambio entre los dos p eriodos se evidencia aún más si se co mp ara el p romedio d e días p or año en estado de excep ción entre los dos periodos (gráfica 4). Finalmente, se presenta también gráficamente el número de días en estado de excepción p ara su mejor comp rensión a p artir de la exp edición de la CP de 91 (gráfica 5).. 17. Se toma que el primer periodo finaliza con l a exp edición de la Constitución el 4 de julio de 1991, y es en este momento que inicia el periodo 2. El primer estado d e ex cepción bajo la nueva constitución es el decreta por Cesar Gaviria el 24 de febrero de 1992..

(32) 32 Gráfica 2 – Línea del tiem po entre 1958 y 2009, los pe riodos som breados identifican periodos donde e xistía un estado de exce pción vigente .. 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008. Vigencia estados de excepción. FUENT E: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Bas e d e D atos Estados d e Excepción 1965-1990.. Gráfica 3 – Días bajo e stado de exce pción por periodo pre sidencial entre 1958-2009.. Días en estado de excepción por presidente 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0. FUENT E: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Bas e d e D atos Estados d e Excepción 1965-1990..

(33) 33 Gráfica 4 – Días promedio por año en que se encontraba en estado de excepción el país antes y después de la reforma constitucional de 1991.. Días promedio por año bajo un estado de excepción Días promedio por año entre 1958 y 1991 Días promedio por año entre 1992 y 2009 276. 55. FUENT E: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Base de Datos Estados de Excepción 1965-1990.. Gráfica 5 – Días en estado de exce pción durante los años com prendidos en el segundo pe riodo (1991 y 2009).. 250 200 150 100 50 2009. 2008. 2007. 2006. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 0 1991. Número de días. Días en estado de excepción desde expedición de la CP de 1991. FUENT E: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Bas e d e D atos Estados d e Excepción 1965-1990.. A p artir de lo antes señalado, es p osible p roceder a analizar la figura d e los estados de 18. excep ción bajo el marco de la CP del 91 .. 18. Para mayor in formación sobre estas comparaciones ver la tabla 2 donde se presentan los estados de excep ción desde 1958, las fech as de inicio y clausura de cada uno de éstos y su duración en días..

(34) 34. c. Características de las instituciones del estado de exce pción Es p osible definir las motivaciones de los estados de excepción en cuatro categorías: (i) Problemas del funcionamiento del Estado o de sus instituciones, (ii) p roblemas de orden público, (iii) crisis desencadenad a p or un fenómeno natural, y (iv) problemas relacionados con la econo mía nacional. En la gráfica 6 se mu estran los p orcentajes que rep resentan cada una de las categorías sobre el total de los 14 estados de excep ción declarados desde la exp edición de la CP del 91 hasta p rincip ios del año 2009.. Gráfica 6 – Porcentajes que re presenta cada una de las cate gorías. Justificaciones para la declaratoria de un estado de excepción Crisis desencadenada por algún fenómeno natural 21% Problemas de funcionamient o del Estado o sus instituciones 36%. Problemas de orden público 29%. Problemas relacionados con la economía nacional 14%. FUENT E: Elaboración de los autores.. Ahora bien, co mo se h a mencionado anteriormente, la declaratoria d e los estados de excep ción se p uede dar p or circunstancias diversas, y los datos encontrados dan fe de ello. Como se desp rende de la gráfica 6, desde la exp edición d e la CP del 91 no ha h abido declaratorias p or guerras con otras naciones. No obstante, la situación de orden p úblico (guerrillas, p aramilitarismo y narcotráfico), así como las dificu ltades en el funcionamiento.

(35) 35 del Estado y la ocurrencia de desastres naturales sí han sido causa de este tip o de declaratorias excep cionales, que han hecho que el ejecutivo tome la decisión de decretar estados de emergencia bajo d iferentes coy unturas que ha sufrido la nación. En la tabla 3 se muestran los diferentes estados de excep ción solicitados desde la exp edición de la CP del 91, el p residente que tomó la decisión, así co mo las motivaciones p ara su declaratoria.. Tabla 3 – Estados de e xce pción y sus m otivaciones desde la e xpe dición de la CP del 91 (Estado de eme rgencia e conómica, social o ecológica (ESE); Estado de conm oción inte rior (ECI). Pre sidente César Gaviria Trujillo (1992) César Gaviria Trujillo (1992) César Gaviria Trujillo (1992) César Gaviria Trujillo (1992) César Gaviria Trujillo (1992) César Gaviria Trujillo (1994) Ernesto Samper Pizano (1995) Ernesto Samper Pizano (1995) Ernesto Samper. Tipo ESE. Motivaciones El clima laboral en el sector oficial se ha perturbado significativamente, en especial por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país.. ESE. Conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía eléctrica en el país por culpa del verano e impedir la extensión de sus efectos nocivos.. ECI. Evitar la excarcelación de personas procesadas por terrorismo y narcotráfico.. ESE. Enfrentar la calamidad pública que se presentó en los departamentos del Cauca y del Huila como consecuencia de un sismo que produjo desbordamientos de ríos y avalanchas.. ECI. Escalada terrorista de la guerrilla y la intimidación de funcionarios y contratistas, así como por los ataques a algunas cárceles.. ECI. Evitar otra vez la salida masiva de presos peligrosos de cárceles debido a la morosidad de la justicia.. ECI. Fortalecer la justicia y el sistema penitenciario, y termin ar con la congestión judicial, así como tipificar ciertos delitos y reformar algunos procedimientos, en un intento de hacer más eficaz la lucha contra la delincuencia común y la guerrilla.. ECI. Asesinato Álvaro Gómez Hurtado y la escalada terrorista.. ESE. El deterioro de la situación fiscal, cambiaria y de empleo se agudizaría de manera grave y ostensible la perturbación del.

(36) 36 Pizano (1997). Andrés Pastrana Arango (1998). ESE. Andrés Pastrana Arango (1999). ESE. Álvaro Uribe Vélez (2002). ECI. Álvaro Uribe Vélez (2008). ECI. Álvaro Uribe Vélez (2008). ESE. orden económico y social y se comprometería aún más severamente la estabilidad económica del país, frente a lo cual es obligación constitucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad.. La crisis nacional e internacional del sector financiero amenaza de manera grave y ostensible la perturbación del orden económico y social comprometiendo aún más severamente la estabilidad económica del país, frente a lo cual es obligación constitucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad. Se produjo un terremoto cuyo epicentro fue el municipio de Córdoba, en el departamento del Quindío, que afectó gravemente la zona, causando gran cantidad de muertos y heridos en importantes poblaciones ubicadas en los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca. La situación de inseguridad del país se torna cada día más crítica y son más frecuentes, despiadados y perversos los ataques contra los ciudadanos indefensos y las violaciones a sus derechos humanos y a las reglas fundamentales del DIH. La administración de justicia no se encuentra funcionando de manera normal y adecuada lo cual atenta contra la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la rama judicial, con grave detrimento del orden público y social. La proliferación en todo el país de distintas modalidades de captación o recaudo masivo de dineros del público no autorizados bajo sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de las autoridades.. FUENT E: Elaboración de los autores.. Del p eriodo estudiado en el p resente documento se ve que todos los p residentes, salvo Andrés Pastrana Arango h an declarado tanto estados de conmo ción interior co mo de emergen cia econó mica, social y eco ló gica. También es p osible observar qu e ha habido el mismo número de solicitudes de cad a uno d e los estados de excep ción (7 de cada uno).. Como se men cionó anteriormente, el ejecutivo tiene la p osibilidad d e p rorrogar el estado de excep ción sin que dichas p rórrogas en total excedan un p eriodo de 90 días p ara la emergen cia econó mica, social y ecológica; y de 270 d ías p ara el estado de conmo ción interior. Sin embargo, los p residentes no optan siemp re p or ap rovechar la p osibilidad de.

(37) 37 prórroga que tiene con el fin de p rolongar el p oder extraordin ario de decreto. En muchos casos han op tado p or levantar el estado de excep ción antes de la p rimera o segunda p osible prórroga, p or ello sólo el 56% de los decretos han sido p rorrogados sobre el total de los exp edidos en razón de estados de excepción a p artir la p romulgación de la CP de 91.. A p artir de los datos que muestran las declaratorias de estados de excepción en el p aís desde la exp edición de la CP del 91 es p osible plantear el análisis con resp ecto a la actuación de la Corte Constitucional frente a estas med idas decretadas en los p eriodos de excep cionalidad.. d. Análisis respecto a la actuación de la r ama judicial frente a los estados de excepción. El análisis con resp ecto al accionar de la Corte Constitucional frente a los estados de excep ción es fundamental, al ser éste uno de los órganos al cu al constitucionalmente se le delegó la tarea de hacer un control sobre los decretos legislativos expedidos en los periodos de excepcionalidad. En este numeral se p retende mostrar cuál ha sido la actuación de la Corte Constitucional, como órgano p rotector de la CP del 91, y como instancia de revisión de los decretos exp edidos p or el ejecutivo bajo los estados de excep ción.. Como se men cionó anteriormente, la Corte Constitucional es el órgano en cargado de decidir si los estados de excep ción declarados p or el Presidente con la firma d e todos los Ministros se ajustan o no a la Constitución. A p artir de los datos que fueron encontrados es posible plantear diferentes conclusiones relacion adas con distintos temas..

(38) 38 A p artir de los datos encontrados en la investigación, del total de decretos exp edidos con razón de un estado de excep ción, 137, el 68% (96) de ellos, ha sido declarado exequib le p or la Corte. Así mismo, del total de decretos exp edidos, el 44% ha sido prorrogado. Sin embargo, deb e tenerse en cuenta que esta cifra varía considerablemente si se tienen en cuenta únicamente los d eclarados exequibles p or la Corte Constitucional. Al hacer esta salvedad se observa que, de los decretos declarados exequibles en un estado de excep ción exequible, el 65% d e ellos ha sido p rorrogado.. Como se mencionó anteriormente, desde la exp edición de la CP del 91 se han d eclarado igu al número de estados de conmoción interior qu e de emergencia económica, social y ecoló gica (en 7 op ortunidades cada uno). Sin embargo, la Corte Constitucional ha declarado exequible en may or número de o casiones la emergencia económica, social y ecoló gica (6 veces) que la con moción interior (4 veces). Como se explicará más adelante, el hecho que uno de los tip os de estado de excepción apruebe con mayor facilidad el examen del Tribunal Constitucional no parece ser un hecho fortuito.. Como se mostró en la gráfica 6, La justificación más recurrente p ara solicitar el estado de excep ción es para solucionar p roblemas de funcionamiento del Estado o de sus instituciones. Sin emb argo, la justificación más aceptada por la Corte, entendiéndolo en términos de exequib ilidad del estado de excep ción, es solu cionar p roblemas de orden público (gráfica 7)..

(39) 39 Gráfica 7 – Porcentaje de declaratorias de e xe quibilidad por la Corte C onstitucional de pendiendo de las m otivaciones del ejecutivo para de cre tar el e stado de exce pción.. Justificaciones para la declaratoria de un estado de excepción (sólo estados exequibles) Crisis desencadenada por algún fenómeno natural 30%. Problemas de funcionamiento del Estado o sus instituciones 20%. Problemas de orden público 40%. Problemas relacionados con la economía nacional 10%. FUENT E: Elaboración de los autores.. De la lectura d e las sentencias p or medio de las cuales la Corte Constitucional decide acerca de la constitucionalidad d e los decretos que declaran el estado de excepción se encontró que la justificación más rep etida p ara declarar inexequ ible un estado de excep ción es que el ejecutivo no tomó las medidas ordinarias p rimero antes de solicitar la p osibilidad de intentar con las medidas extraordinarias. Estas justificaciones, parecerían relacionarse íntimamente con la información reflejada en la gráfica 7, en donde se observa que la declaratorias de exequib ilid ad dep ende entre otras del tip o de estado de excep ción declarado (conmo ción interior o emergencia econó mica, social o ecoló gica).. Con la información que se ha presentado hasta el momento es p osible empezar a entender las p osibles motivaciones que. tiene la Corte Constitucional p ara declarar. la. constitucionalidad o inconstitucionalidad del decreto, que en algunos casos pareciera.