Actores urbanos
y políticas públicas
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esde mediados de la dé-cada de los setenta, la des-centralización industrial de las grandes urbes ha sido uno de los temas fundamentales de los pro-gramas de ajustes estructurales. Para detener el crecimiento urba-no y la concentración industrial, pero también para contrarrestar las disparidades económicas entre los espacios rurales y urbanos, la
des-centralización se plantea como una tarea impostergable para el Estado mexicano. Sin embargo, en el caso de la ciudad de México, la aplica-ción de los distintos programas de reorganización urbana no ha surti-do los efectos esperasurti-dos, por un lado, porque no se ha contenido el crecimiento urbano, y por el otro, porque si bien es cierto que las grandes empresas se han reubicado en el interior de la República, no menos cierto es que las pequeñas y medianas empresas no sólo no se han desplazado, sino que han encontrado nuevas formas de adap-tación y organización proliferando en este territorio.
En este contexto se presenta el trabajo de investigación de Carlos Bustamante titulado Actores urba-nos y políticas públicas. Estrategias de los manufactureros de la ciudad
Miriam Rodríguez Armenta**
* Carlos Bustamante Lemus, Actores ur-banos y políticas públicas. Estrategias de los manufactureros de la ciudad de México ante el neoliberalismo, México, Universidad Na-cional Autónoma de México, Instituto de In-vestigaciones Económicas, Miguel Ángel Porrúa (Colección Jesús Silva Herzog), 2008, 458 pp.
** Maestra en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana en Ciencias So-ciales, México. Correo electrónico: [email protected]
de México ante el neoliberalismo. El interés que guía al autor de esta obra es explicar los factores que han influido en el fracaso de las políticas públicas destinadas a re-ducir el crecimiento urbano e in-dustrial en la ciudad de México y cuáles han sido las respuestas de los empresarios ante la aplicación de dichas políticas. Su estudio se enfoca en el análisis de las pers-pectivas e intereses de los actores involucrados en las políticas pú-blicas –políticos, funcionarios del gobierno y empresarios de peque-ñas y medianas empresas– con la finalidad de encontrar evidencias empíricas que den cuenta de los factores que han influido en el fra-caso del gobierno para detener la expansión industrial y urbana en la ciudad de México.
Aunque el suyo es un estudio de caso de un subsector industrial, no dejan de ser relevantes los ha-llazgos encontrados en esta obra, pues contribuyen a una mayor com-prensión de las relaciones entre las políticas públicas y los actores so-ciales reales.
Carlos Bustamante reconoce la complejidad que conlleva el dise-ño y la aplicación de políticas pú-blicas y propone que toda política, para ser exitosa, ha de tomar en cuenta la participación real de los a c t o r e s p o l í t i c o s y s o c i a l e s involucrados.
La estrategia metodológica de esta investigación es cualitativa.
Nos ofrece un estudio de caso co-lectivo y fenomenológico –el del sector industrial manufacturero, pequeñas y medianas industrias del subsector textil y del vestido– en-tre los en-tres principales actores involucrados en el proceso del di-seño y aplicación de las políticas públicas: 1. políticos y funciona-rios del gobierno; 2. representan-tes de las organizaciones indus-triales; y 3. pequeños y medianos empresarios industriales. El objeti-vo del autor es presentar las ex-pectativas tanto de los políticos al poner en marcha las estrategias de descentralización, como de los em-presarios al ser objeto de dichas estrategias.
El autor plantea que no existe una concordancia entre los objeti-vos de las políticas gubernamenta-les y las respuestas empresariagubernamenta-les frente a las mismas, pues mientras el gobierno diseña programas diri-gidos para un sector homogéneo, el de los empresarios, éste se pre-senta como un sector complejo con intereses y necesidades diversos. Para desarrollar su planteamiento, Carlos Bustamente desarrolla a lo largo de seis capítulos el andamia-j e d e s u p r o p u e s t a t e ó r i c a y metodológica.
En el primer capítulo se hace una revisión teórica sobre los de-bates en torno a los procesos de industrialización y sus efectos en la urbanización, así como sobre el papel del Estado en la elaboración
de políticas públicas y la partici-pación social en las mismas. Para una mayor comprensión de los te-mas analizados, el autor desarrolla conceptos teóricos como industria-lización, urbanización, concen-tración urbana, intervención del Estado y políticas públicas,y mues-tra los diferentes enfoques de los que parten los diseñadores de las polí-ticas públicas para formular las es-trategias de crecimiento de los centros urbanos y la industria.
En el segundo capítulo, el au-tor repasa las experiencias teóri-c a s y e m p í r i teóri-c a s d e d i s t i n t a s megaurbes de América Latina res-pecto a sus procesos de descen-tralización industrial. El análisis se centra en las respuestas del sector industrial frente a los procesos de industrialización y urbanización antes y después de la puesta en marcha de los programas de ajus-tes estructurales de finales de la década de los setenta. En este ca-pítulo se pone un énfasis natural en el proceso de crecimiento e in-dustrialización de la ciudad de México a partir de la aplicación en 1983 del programa de reestructu-ración recomendado por el Fondo Monetario Internacional y el Ban-co Mundial, pero también se anali-za la repercusión que las distintas políticas han tenido en diferentes periodos para controlar el creci-miento urbano e industrial en la ciudad de México.
El tercer capítulo esboza los antecedentes históricos y geográ-ficos del proceso de urbanización industrial en la ciudad de México, así como el cambio de percepción de las autoridades con respecto al fenómeno del crecimiento urbano. En este sentido, se muestra la va-riabilidad de los objetivos de los programas para el ordenamiento urbano desde la década de los se-tenta hasta el año 2000. Se pone un énfasis particular en los efectos de la evolución de una economía basada en un modelo de sustitu-ción de importaciones en el rápi-d o c r e c i m i e n t o i n rápi-d u s t r i a l y demográfico de la ahora zona me-tropolitana de la ciudad de Méxic o , a s í Méxic o m o e n l a s t r a n s f o r -maciones esperadas después de las reformas estructurales puestas en marcha a partir de la década de 1980.
En el cuarto capítulo, el autor analiza cómo los procesos de dise-ño e instrumentación de las políti-cas públipolíti-cas tienen relación directa con las respuestas de los actores a los que van dirigidas las mismas. Sin embargo, muestra que, en el caso de las políticas encausadas para lograr la descentralización ur-bana e industrial en la ciudad de México, hay una falta de concor-dancia entre las expectativas de los diseñadores de las políticas, plani-ficadores y políticos, y los efectos que esperaban obtener de las mis-mas; así como de las expectativas
y r e s p u e s t a s d e l o s a c t o r e s involucrados, empresarios con ne-cesidades e intereses diversos. Esta falta de concordancia se debe a que las políticas públicas no han sido diseñadas considerando la complejidad de la población o sec-tor al que se dirigen, a lo cual agre-garíamos que, en muchos casos, son diseñadas para favorecer cier-to tipo de intereses.
Para Carlos Bustamante, la par-ticipación social es el factor indis-pensable para que exista una correspondencia entre las respues-tas esperadas y las respuesrespues-tas rea-les de los actores a quienes se dirigen las políticas públicas. Por medio de la consulta y de la parti-cipación directa, los distintos acto-res sociales deben contribuir en el diseño de las políticas públicas a fin de lograr medidas eficientes que gocen de mayor legitimidad.
Éste es el capítulo central del estudio, pues el autor construye un marco teórico desde un escenario imaginario que utiliza tanto para describir los factores que influyen en la relación entre las respuestas esperadas y las reales, como para proponer una forma más adecuada de diseñar las políticas públicas por medio de la participación directa de todos los actores involucrados en las mismas.
Los capítulos cinco y seis mues-tran evidencia empírica sobre las respuestas de los actores empre-sariales frente a las políticas de
descentralización puestas en mar-cha en la ciudad de México, así como de las percepciones de los políticos y diseñadores de dichas políticas. Mediante una serie de entrevistas en profundidad, el au-tor extrae inferencias sobre las li-mitaciones de las políticas; sobre la incapacidad de planificadores y políticos para identificar los distin-tos intereses y necesidades de los industriales afectados; y sobre la adaptación de los industriales ante los nuevos escenarios.
Con base en los datos procesa-dos, el autor infiere que el fracaso de las políticas de descentraliza-ción se debe a que los políticos mexicanos esperaban una respues-ta homogénea del sector industrial, esto es, su desplazamiento hacia otras regiones del país. Sin embar-go, las respuestas de los industria-l e s n o f u e r o n industria-l a s e s p e r a d a s , principalmente porque no se to-maron en cuenta las necesidades p a r t i c u l a r e s d e c a d a s e c t o r y subsector industrial. Las políticas así aplicadas sólo favorecieron a ciertos grupos industriales, los de las grandes empresas, en tanto que los pequeños y medianos empre-sarios no sólo se percibieron como sectores desfavorecidos por las políticas aplicadas –subsidios, es-tímulos fiscales y distintos apo-yos–, sino que en algunos casos vieron reducidas sus posibilidades de subsistencia.
El trabajo de Carlos Bustamante, como él mismo lo indica, contribu-ye a una mejor comprensión de las relaciones entre las políticas de Estado y el desarrollo urbano, así como entre los actores reales que hacen las políticas y quienes las reciben.
Ésta es una obra de gran utili-dad para quien desea comprender los procesos de crecimiento urba-no en la ciudad de México y la importancia de la industria en este proceso; pero, sobre todo, para comprender lo indispensable que
puede ser la participación social, en este caso de un sector particu-lar, en la hechura de las políticas públicas.
Como señala Luis Aguilar, la política es el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción es resultado de las muchas soluciones e interacciones que comporta y los hechos reales que la acción colectiva produce.1
De este modo, una política públi-ca puede ser más efipúbli-caz y obtener mayor legitimidad en tanto sea pro-ducto de una obra colectiva.
1 Luis Aguilar (ed.), El estudio de las