Margarita Gutiérrez Vizcaino, Fundación Cántaro Azul A.C. margarita@cantaroazul.org Cel: 9671663629
Mesa 22, Legislación, derechos de agua y gestión comunitaria
La incorporación de la gestión comunitaria del agua y el derecho
humano al agua y saneamiento en la propuesta de Ley de Aguas
para el Estado de Chiapas
MSc. Margarita Gutiérrez Vizcaino; Lic. Fiama Pérez Escobar
Fundación Cántaro Azul A.C.
Resumen
Las omisiones en la garantía del derecho humano al agua y al saneamiento, los retos en la gestión del agua en zonas rurales, la experiencia latinoamericana y los vacíos legales motivaron el desarrollo de la propuesta de capitulado que pretende reconocer y fortalecer la gestión comunitaria del agua en la iniciativa de Ley de aguas para Chiapas.
The omissions in the guarantee of the human right to water and sanitation, the challenges in the management of water in rural areas, the Latin American experience and the legal gaps motivated the development of the proposal of capitulation that aims to recognize and strengthen community water management in the Water Law initiative for Chiapas.
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Introducción
En el informe del Relator Especial sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento en su reciente misión a México, evidencia y señala que “México afronta numerosos desafíos para garantizar el derecho humano al agua potable y el saneamiento a toda su población, buena parte de la cual reside en zonas urbanas periféricas y comunidades rurales muy dispersas en todo el país” (HELLER, 2017).
En contraste, los datos recopilados por la OMS y la UNICEF, en el Joint Monitoring Programme (JMP, 2015), nos muestran otra realidad. El JMP estima que en México únicamente el 42.61% de la población cuenta con agua gestionada de forma segura, el 55.7% cuenta con servicios básicos de agua, el 0.41% con servicios limitados, el 0.98% con servicios no mejorados y el 0.30% acceden a agua superficial1. En saneamiento, la línea base en México es del
45.16% de la población con saneamiento gestionado de manera segura2, el
44.6% cuenta con servicios básicos, el 7.28% con servicios limitados, 1.82% no mejorados y 1.68% defecación al aire libre (JMP, 2015).
Para enfrentar esta compleja realidad, México reconoció en su Constitución el derecho al agua y al saneamiento, adicionándose así el párrafo sexto del artículo 4º . Del mismo modo México en 2015 adoptó los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, cuyo mensaje es “no dejar nadie atrás”, con estos objetivos México adquirió el compromiso de asignar la máxima prioridad a asegurar que ninguna persona, familia o comunidad se quede sin servicios adecuados de agua y saneamiento.
A pesar de las grandes necesidades y de los compromisos del Estado en términos de los ODS y de artículo 4º constitucional, los programas y políticas públicas aún no han planteado soluciones integrales y de largo plazo. Además de que el presupuesto federal para servicios esenciales de agua y saneamiento ha disminuido significativamente en los últimos años, con reducciones superiores al 37% entre 2016 y 2017, y la misma tendencia se observa para el periodo 2018.
En Chiapas, se puede suponer que la realidad es aún más grave en comparación con los datos nacionales, ya que el 51% (INEGI, 2010) de la población vive en zonas rurales. Las estadísticas para Chiapas son limitadas y el JMP no cuenta con este nivel de detalle, no obstante, los datos oficiales nos muestran la compleja realidad y los esfuerzos pendientes para garantizar el Derecho Humano al Agua y Saneamiento (DHAS): el 13.46% de la población carece de acceso a agua entubada dentro de la vivienda y el 15.27 carece de drenaje (SEDESOL, 2017)
Garantizar el DHAS y la gestión integrada del agua no es tarea sencilla y requiere de la participación de los diversos sectores, el artículo 4º constitucional
1 Indicadores de servicios de agua potable: Gestionada de forma segura: Agua para consumo procedente
de una fuente mejorada ubicada dentro de la vivienda o en el patio o parcela, disponible en el momento necesario y libre de contaminación fecal y sustancias químicas prioritarias. Básico: Agua para consumo procedente de una fuente mejorada cuyo tiempo de recogida no supera los 30 minutos, incluyendo trayecto de ida y vuelta y tiempo de espera. Limitado: Agua para consumo procedente de una fuente mejorada cuyo tiempo de recogida supera los 30 minutos, incluyendo trayecto de ida y vuelta y tiempo de espera. No mejorado: Agua para consumo procedente de un pozo o manantial no protegido. Agua de superficie: Agua para consumo recogida directamente de un río, arroyo, represa, lago, estanque, canal o de un canal de irrigación.
2 Indicadores de servicios de saneamiento: Gestionado de manera segura: Uso de una instalación de
saneamiento mejorada que no se comparte con otros hogares y donde los excrementos se contienen y disponen al medio ambiente de manera segura en el sitio o se transportan y se tratan fuera del sitio. Básico:
establece la participación de la federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de estos derechos.
En ese sentido es fundamental reconocer a la gestión comunitaria del agua como una forma de prestación de servicios públicos que ha estado in-visibilizada a pesar de los aportes en el acceso al agua que históricamente ha hecho en el sector rural. La gestión comunitaria del agua se puede entender como el proceso de prestación de servicios de agua en comunidades rurales, indígenas y peri-urbanas, por parte de la sociedad organizada, estos procesos pueden incluir la protección, captación, conducción, almacenamiento, distribución y saneamiento del agua, así como la administración, operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica, bajo esquemas y reglamentos regidos por usos y costumbres o acuerdos comunitarios.
Datos de un estudio preliminar elaborado por el Colegio de México estima que en México existen alrededor de 28,000 juntas, patronatos o comités que prestan el servicio de agua y saneamiento a de 24.2 millones de personas, esto representa al 19% de la población total del país (Fundación Avina, 2017). Este número es significativo y por lo tanto, no puede negarse el aporte que la gestión comunitaria hace en el acceso al agua. En Chiapas existen 34 sistemas operadores de agua que abastecen a las principales cabeceras municipales (de un total de 124 municipios), el resto de las comunidades rurales3 se abastecen
de agua a través de patronatos, juntas, comités de agua o cada familia de manera individual.
No obstante, según el informe del Relator Especial, en las comunidades rurales dispersas, “las dificultades relacionadas con la disponibilidad de agua potable y saneamiento suelen ser agudas” (HELLER, 2017), y cada vez más comunidades rurales, de México y particularmente de Chiapas, se enfrentan a problemas que les dificulta cumplir con la labor de garantizar el derecho humano al agua. Se identifican por ejemplo, problemas como las altas tarifas de luz y baja capacidad financiera, escasez de agua en estiaje, fuentes de agua cada vez más lejanas, falta de recursos para la ampliación, mantenimiento y reparación del sistema, mala calidad del agua, inequidad de género en la toma de decisiones, entre otras cosas.
Al igual que en México, en América Latina, la gestión comunitaria del agua ha jugado un rol fundamental en el sector hídrico, según datos de la Fundación Avina existen alrededor de 145,000 Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento (OCSAS) que ofrecen acceso a agua a más de 70 millones de personas en diversos países latinoamericanos (AVINA, 2017). El empuje de estas organizaciones ha permitido alcanzar logros importantes como la asociación y articulación de diversas OCSAS hasta llegar a la conformación de la Confederación Latinoamericana de Organizaciones Comunitarias de Agua y Saneamiento (CLOCSAS); el establecimiento de alianzas públicas – comunitarias en las que los Estados asumen el compromiso del fortalecimiento
y acompañamiento a la gestión comunitaria del agua4; la legitimación y respaldo
de la labor a través de la creación de leyes y normas; entre otros logros.
México aún no es parte de esta Confederación Latinoamericana, pero cabe señalar que la experiencia de la CLOCSAS, sumada a la apremiante realidad Chiapaneca en torno a las deficiencias y omisiones en el DHAS, han inspirado y motivado la incidencia para incluir a la gestión comunitaria del agua en la iniciativa de Ley de aguas para el estado de Chiapas.
Dicha iniciativa surgió de un proceso de colaboración de aproximadamente dos años en la mesa de gobernanza del agua, de la Comisión de Recursos Hidráulicos del Congreso del Estado de Chiapas. Cabe señalar, que esta mesa es un espacio conformado por diversas instituciones de gobierno y organizaciones de la sociedad civil, convocado por la Comisión de Recursos Hidráulicos del Congreso del Estado de Chiapas. Como resultado del proceso de colaboración, se logró la incorporación de la perspectiva del DHAS en la Constitución Política del Estado de Chiapas. También se llevaron a cabo una serie de foros en el estado, con la finalidad de conocer y escuchar distintas voces en torno a la problemática del agua y sus posibles soluciones. Para posteriormente, con la participación de la mesa de gobernanza, crear una iniciativa de Ley de Aguas para el Estado de Chiapas.
Dada la experiencia y el trabajo realizado durante 8 años en distintas comunidades rurales de la región altos del Estado de Chiapas, en temas de acceso a agua segura, la Fundación cántaro azul, lideró los capítulos relativos a la Gestión Comunitaria del agua, los cuales forman parte de la iniciativa de ley de aguas, propuesta por la Presidenta de la Comisión de Recursos hidráulicos del Estado de Chiapas. El objetivo de este texto es compartir a grandes rasgos la propuesta del capitulado en torno a la gestión comunitaria del agua.
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Elementos generales de la propuesta de Ley de
Aguas para el Estado de Chiapas
La propuesta de iniciativa de ley de aguas para el estado de Chiapas, integrada por ocho títulos, 29 capítulos y 240 artículos; retomó diversas posturas cuya argumentación era sólida, logrando con ello una ley amplia e innovadora, que incorpora, entre otras cosas los siguientes elementos:
Hacer vigente y de observancia general en el Estado, las responsabilidades adquiridas en los tratados internacionales. Específicamente las señaladas en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, relacionadas con el derecho a un nivel de vida adecuado, así como contribuir al cumplimiento del derecho al agua y al saneamiento establecido en el artículo 4º constitucional. Esta ley reconoce y exige la garantía del DHAS por parte del Estado bajo los siguientes directrices:
4 Se recomienda explorar el caso del Centro de Apoyo a la Gestión Rural De Agua Potable (CENAGRAP)
en Cañar, Ecuador. El cual es espacio de Cogestión de los servicios de dotación de agua potable a las poblaciones rurales del Cantón Cañar, establecido en función de una alianza entre el Municipio del Cantón
y las Juntas de Agua Potable en sectores rurales
o El agua es un recurso natural limitado y un bien público fundamental para la vida y la salud, y
o El derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente y es condición previa para la realización de otros derechos humanos, como lo son el derecho a un nivel de vida adecuado, la vivienda digna, la salud y la vida.
Al igual que México, Chiapas ha adquirido un serio compromiso con la Agenda 2030, por ello la Ley es en observancia a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
La iniciativa de Ley reconoce al agua como un bien social al cual no se pueden adjudicar criterios mercantiles, ya que es un bien común y fundamental para la vida, por ello descarta la posibilidad de concesionar parcial o totalmente la prestación de los servicios públicos relacionados con el abastecimiento de agua potable.
Reconociendo la riqueza hídrica y la diversidad ecosistémica de Chiapas, la iniciativa de ley se apropia de los enfoques de la gestión integral de cuencas y la gestión integrada de los recursos hídricos. Estos enfoques se encuentran inmersos en toda la iniciativa de Ley. Pues se integran desde la propuesta de estructura de gobernanza, hasta los esquemas de prestación de servicios de agua y saneamiento.
El derecho humano al agua es asociado al derecho al más alto nivel posible de salud, por lo tanto, la iniciativa de Ley integra y realza la importancia de la calidad del agua y el saneamiento.
Con el objetivo de fortalecer la gobernanza del agua, en la iniciativa se busca fortalecer al ente rector estatal y crear una estructura de participación amplia (Consejo Estatal y Asambleas Regionales) que apruebe y vigile el desarrollo e implementación del Programa Estatal Hídrico.
Respecto a la cultura e innovación tecnológica del agua, se ha incluido un capítulo dentro de la iniciativa, con el cual se busca, entre otras cosas, impulsar la innovación y uso de tecnologías alternativas de agua y saneamiento a bajo costo y de calidad.
En términos de rendición de cuentas y transparencia, la iniciativa contempla algunos mecanismos, entre ellos la participación de la Contraloría Social establecida en la Ley General de Desarrollo Social.
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Reconocimiento de la gestión comunitaria del
agua en la propuesta de Ley de Aguas para el Estado
de Chiapas
a las cabeceras municipales. Actualmente en Chiapas únicamente existen 35 organismos operadores municipales, lo anterior refleja un importante vacío y vulneración en las zonas rurales.
El vacío en las responsabilidades municipales en ciertos ejidos y comunidades ha tratado de ser contrarrestado a través de programas federales de la CONAGUA5, instalando muchas de las redes de abastecimiento de agua desde
la década de los ochentas (Soares 2009), cabe resaltar que estos programas fueron operados desde una visión de infraestructura más que de servicios, por tanto, actualmente muchos de estos sistemas se encuentran abandonados.
Así mismo, el vacío histórico ha sido llenado por las propias prácticas tradicionales de gestión del territorio. Las comunidades rurales han adoptado diversas prácticas, estructuras y acuerdos para realizar la gestión del agua en sus territorios, sustentados en sus usos y costumbres. Sin embargo, hoy en día los retos asociados a los efectos del cambio climático, la escases de agua, la deforestación, la desecación de manantiales, la falta de infraestructura, el incremento y dispersión de la población, las elevadas tarifas de luz, las enfermedades por consumo de agua contaminada, la baja capacidad financiera, la inequidad de género en la toma de decisiones, la falta de capacitación técnica, la baja profesionalización y continuidad de las personas en los comités de agua, entre otras; ponen reducen la posibilidad de gozar del DHAS a las poblaciones rurales de Chiapas.
La gestión del agua en comunidades rurales e indígenas encuentra sustento jurídico en la libre determinación de los pueblos, plasmado en el artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y entre otras cosas, el reconocimiento a la autonomía para acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, aunado a lo se retoma lo establecido por el al artículo primero del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT. Los cuales, desde la reforma de 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos en la Constitución, se hizo posible la aplicación y exigencia de los derechos inmersos en los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano.
A pesar de que existen diversos instrumentos jurídicos que reconocen el derecho de los pueblos a realizar la gestión del agua en sus territorios; las organizaciones y la gestión comunitaria del agua como tal no se mencionan formalmente en la Ley de Aguas Nacionales y sólo se abordan parcialmente en la actual Ley de Aguas para el Estado de Chiapas.
En consideración de lo anterior, la iniciativa de Ley se construyó pensando en la necesidad de reconocer, valorar y otorgar certidumbre jurídica a la gestión comunitaria del agua, no sólo por el aporte al cumplimiento de la responsabilidad del Estado en la garantía del derecho humano al agua, sino porque los retos a los que se enfrenta la gestión comunitaria requieren de una mayor atención.
5 Ver Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Comunidades
La propuesta incluye el reconocimiento y/o creación de dos nuevas figuras que buscan fortalecer la gestión comunitaria del agua: el Organismo Municipal de Servicios Comunitarios de Agua y Saneamiento (OMSCAS) y las Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento (OCSAS) (ver Figura 1).
Figura 1. Estructuras de gestión comunitaria del agua propuesta de la Ley de aguas para el estado de Chiapas
El OMSCAS será un organismo público, descentralizado del municipio, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, presupuestal, técnica y de gestión. Es una figura que representa la alianza entre lo público y lo comunitario y materializa la corresponsabilidad del gobierno y la sociedad en la garantía del DHAS.
El objeto de los OMSCAS será fortalecer la gestión comunitaria del agua y el funcionamiento de las Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento, para que éstas puedan garantizar el derecho al acceso al agua potable y saneamiento y gestionar de manera integral y sustentable las cuencas en las que se ubican las comunidades rurales e indígenas a las que prestan los servicios.
Figura 2. Estructura básica de los OMSCAS
Respecto a la estructura de la Junta de Gobierno de los OMSCAS, estos tendrán la participación de representantes del municipio de las áreas de salud, servicios de agua o el delegado técnico del agua y de la dirección de Medio Ambiente o Ecología, representantes de las OCSAS, representante del Organismo Auxiliar de Cuenca presente en el territorio municipal, representante de la Comisión Estatal del Agua, representante del Consejo consultivo; y el Director del OMSCA, este último contara con voz pero no contará con voto.
Por su parte, las OCSAS no son figuras nuevas, únicamente es un nombre genérico propuesto para reconocer y formalizar a los patronatos, juntas o comités de agua existentes. Las OCSAS son estructuras comunitarias sin fines de lucro, administradas y operadas por sus usuarios, que tendrán la finalidad de garantizar el acceso, distribución y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, de manera universal y equitativa; así como la gestión integrada, participativa y sostenible de las microcuencas en donde se ubican. Los miembros de estas organizaciones comunitarias serán elegidos bajo los esquemas que cada comunidad establezca.
La Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y saneamiento contarán al menos con la estructura que se señala en la figura 3 de este documento. De forma general, se enuncia a continuación la funciónque tendrá cada uno de sus integrantes:
El presidente tendrá a cargo la administración general y representará a la Organización y a la Asamblea Comunitaria de usuarios ante la Asamblea Municipal de Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento.
El Personal Técnico Operativo de la Organización Comunitaria de Servicios de Agua y Saneamiento tendrá como función central operar y dar mantenimiento a la infraestructura hidráulica para asegurar el acceso al agua y el saneamiento de forma accesible, suficiente y salubre para todos los usuarios de su comunidad.
Por su parte el tesorero tendrá como función principal llevar la administración de los recursos económicos provenientes de los ingresos y egresos de la Organización Comunitaria de Servicios de Agua y Saneamiento, procurando en todo momento encontrar el equilibrio entre la sostenibilidad económica de la organización y el derecho de los usuarios al acceso al agua y saneamiento de forma asequible.
Finalmente, el personal técnico socio-ambiental de la Organización Comunitaria de Servicios de Agua y Saneamiento tendrá como función principal impulsar acciones de sensibilización y promoción de la participación comunitaria para el cuidado, conservación y sostenibilidad de la microcuenca y de las fuentes de agua, así como garantizar el acceso al agua y saneamiento de forma aceptable.
El órgano de gobierno de las OCSAS, estará integrado por los usuarios que conforman la asamblea comunitaria de usuarios, como principales funciones tendrán la aprobación, vigilancia y fiscalización de la organización, asimismo la asamblea comunitaria de usuarios será la encargada de designar a las personas que conformaran la OCSAS.
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Conclusiones
A manera de conclusiones se presentan aquí una serie de reflexiones finales derivadas del mismo proceso de construcción y posible aprobación de la propuesta de ley:
El marco jurídico aquí expuesto no pretende ser perfecto ni abarcar la diversidad de estructuras organizativas para la gestión del agua, únicamente busca dar un primer paso en la visibilización de la gestión comunitaria del agua y en la responsabilidad del Estado de fortalecer estas organizaciones, reconociendo que la garantía del DHAS requiere de la participación amplia de la sociedad y no de la centralidad del poder.
La realidad de la gestión del agua en Chiapas es compleja, se entremezclan los usos y costumbres de los pueblos con los programas federales y estatales paternalistas cuya visión de “tubos” no logra resolver ni los problemas más básicos de acceso a agua segura.
Crear una ley estatal de aguas limitada por, y supeditada a, un marco federal que establece el control centralizado del agua representa retos mayúsculos.
Considerando la discusión, ya de varios años, de la urgente reforma a la Ley de Aguas Nacionales, resulta arriesgado asumir el compromiso de diseñar una ley estatal de agua, pues las reglas del juego y la balanza de poderes pueden cambiar a cada instante.
Es complejo diseñar una ley que integre diversos puntos de vista; largas reuniones y discusiones son necesarias para conciliar y negociar cada uno de los artículos y principios de la ley, no obstante el tiempo y el desgaste, este proceso es fundamental para que la ley nazca con cierta legitimidad y respaldo social e institucional.
Es claro que en México se pueden construir propuestas innovadoras y vanguardistas, distanciadas de un modelo neoliberal que mercantiliza el agua y los derechos humanos, pero para ello es fundamental la voluntad política y apertura a la negociación de intereses.
Por último, el DHAS requiere de esfuerzos sociales, organizacionales e institucionales, que articulen programas y visiones a corto, mediano y largo plazo. Pues el DHAS parte de una necesidad primigenia para los seres humanos cuyo reconocimiento ha sido progresivo.
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Referencias
Fundación Avina, CLOCSAS, 2017. La Asociatividad entre Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento - OCSAS -en Latinoamérica, Panamá.
CONAGUA, 2016, Fuente: Numeragua México, CONAGUA 2016. Extraído el 19 de marzo de 2018 de: http://201.116.60.25/publicaciones/Numeragua_2016.pdf
JMP, 2015.Extraído el 18 de Marzo de 2018 de:
INEGI, 2017. Cuéntame, Información por entidad, México 2010. Extraído el 19 de marzo
de 2018
dehttp://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/chis/poblacion/distribucion.as px?tema=me&e=07
SEDESOL, 2017, Informe anual sobre la situación de pobreza y rezago social 2017, SEDESOL, Subsecretaría de Planeación, evaluación y Desarrollo Social. Chiapas. 2017. Extraído el 19 de marzo de 2018 de:
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/186986/Chiapas.pdf
SOARES, 2009, Mujeres, Sustentabilidad y Agua: un Abordaje desde Chiapas, México. Em Pauta, no 22.
HELLER, 2017, Declaración final de misión del Relator Especial Sobre los derechos humanos al agua y al saneamiento, Sr. Léo Heller, México 2017. Extraído el 19 de marzo de 2018 de:
