Es un texto un poco enredado y complejito en algunas parrafadas...pero aporta elementos muy útiles.
NUEVA LEY DE EDUCACIÓN, VIEJA POLÍTICA Brenner, Miguel Andrés - Febrero de 2007
INTRODUCCIÓN
Ríos de tinta y explicaciones justificantes nos han atravesado durante los últimos veinte años, intentando convencernos obligatoriamente (¡sic!) acerca de las bondades de la denominada
“transformación educativa”, cuya sola enunciación[1] produciría efectos casi mágicos. Los maestros queremos saber ahora si la nueva ley, en el aula, nos posibilita de hecho una educación
“justa”. ¡Vaya tautología!, pues educación, ética y política se identifican. De manera tal que se generen expectativas, esperanza de un mundo mejor, y no el sentir de nuevas narrativas que pretendan cooptarnos una vez más y, por ende, la consecuente resistencia hacia las mismas.
Sentimos que cada vez nos cuesta más potenciar el deseo de enseñar. Éste tiende a debilitarse.
Muchas veces, en la sala de maestros, nos lamentamos del alumno que no es, perdiendo de vista al que sí es. Nos preguntamos por nuestra autoridad, por el deseo que nos reconozcan, tanto los alumnos, los padres, el Estado. En tanto ello, podrá ser el aprendizaje, que va más allá de la mera información. Es un imperativo, de nuestra parte, reconocer a ese otro, fundamentalmente el alumno.
En tanto ello, podrá ser la enseñanza, que implica la responsabilidad por el otro.
En el avatar de estos vaivenes, iniciamos un breve periplo a fin de entrever si la nueva Ley Nacional de Educación ofrece perspectiva alguna, comenzando con el significado de “autoridad”, ese “sí mismo” cuyo reconocimiento posibilita la educación.
VAYAMOS A NUESTRA TAREA
El término “autoridad” puede significar “poder legítimo” en tanto las normativas institucionales lo confieren formalmente. Pero también, y en un sentido que puede no llegar a coincidir con el anterior, significa “reconocimiento, respeto y jerarquía” por parte del otro.
No hay educación posible sin autoridad. Hoy día, mientras el sistema educativo, “en la letra”, pareciera conferirle la misma al maestro, en la praxis existe un profundo deterioro. Su palabra ya no merece respeto, reconocimiento y jerarquía, al menos como tendencia, salvo los “carismas”
personales o individuales.
La palabra, mediando el diálogo, es la savia de la dinámica de la educación. Ya Paulo Freire, en hermosas narrativas, ha expuesto su importancia. La palabra merece ser escuchada. El “estar atento”, en situación de “escucha”, punto de partida del diálogo. La palabra merece ser escuchada, ser reconocida. De ahí, la importancia de la autoridad.
Sin embargo, ésta no es un “dato” de la realidad, tampoco su negación o debilitamiento. Aparecen procesos constructivos y deconstructivos en las prácticas históricas. En tal sentido, un sistema, puede afirmar y reafirmar la importancia de la misma en cuanto “poder legítimo” y, contradictoriamente, las prácticas contextuales debilitarla o negarla. Las prácticas contextuales tienen que ver con las acciones humano políticas, económicas y culturales, amén de los deseos implicados, las luchas por las definiciones acerca de lo “real”, las relaciones de fuerza en juego en tiempos y espacios delimitados.
Sostuve, más arriba, que el sistema educativo pareciera conferirle al maestro, formalmente, la autoridad. Pantalla de simulación. La única autoridad se pretende de quienes ejercen la fuerza para establecer rumbos, en el caso que nos compete, los funcionarios. Y, desde ella, realizan los
cambios, intentando “subsumir” a los seres humanos que se encuentran en la arena de la enseñanza y del aprendizaje, mirando desde arriba[2], sin embarrarse los pies.
Cuando los responsables político/partidarios deciden reformas escolares y apuntan meramente a los planes de estudios, a la modificación de normas, reglamentaciones y similares, siempre bajo el apelativo de la calidad, y aún de la justicia (actualmente, desde parámetros neoliberales denominada
“equidad”) en última instancia, enuncian significaciones que en la letra no aparecen como tales, así, por ejemplo, “desde el poder que detento enuncio las mejores líneas de acción que, como tales, son incuestionables en este presente”, “si incuestionables, su aplicación es un imperativo, y en tanto la calidad educativa no aparezca, la responsabilidad es de una errónea materialización y, en la base, culpa del maestro”. Consecuencia: la des-autorización.
Los “gestores” de las presentes reformas educativas se limitan, ante todo, a la modificación de planes de estudios y programas, de la estructura del sistema educativo, en fin, de las normativas. No existe la intención de un cambio radical en las políticas, resultado de luchas, de confrontaciones y, en última instancia, de acuerdos en todo el país, en todas las jurisdicciones, en todas las escuelas, que se materialicen en acciones efectivas. Cuestión tal excede los tiempos partidarios, eleccionarios.
Entonces, aparece una voluntad de ley, no voluntad de creación de nuevos rumbos o sentidos, voluntad de vida. Y, reiterando, la voluntad de ley bajo el imperio de la autoridad, aunque la simulación quisiera trocarla en participación democrática.
Sin embargo, no olvidemos que las normas, jurídicamente establecidas, legitiman políticas y las promueven. Es por ello que la descentralización neoliberal del nivel primario en la educación argentina (1978, dictadura cívico/militar), luego la del nivel secundario y terciario (1992, plenificación en la democracia formal de los objetivos de la dictadura), anteceden a la Ley Federal de Educación (1993). Ésta, precisamente, justifica y promueve una línea de acción. La pregunta, entonces, que nos formulamos, es la siguiente: ¿cuáles políticas anteceden a la Nueva Ley de Educación? ¿Que respuesta podemos ofrecer?:
● Dos leyes, la de financiamiento educativo y la de la educación técnica.
● Participación digitada y fragmentada, llamada “ronda de consultas”[3], sin haber promovido las condiciones necesarias para el “acontecimiento” del “deseo de una nueva ley”.
Consecuencia: un nuevo mundo de ficción. De ahí que nueva ley, vieja política.
La Ley Federal de Educación (1993) recientemente derogada y la Nueva Ley de Educación (2006), a la que a manera de tabú, mágicamente, no se la desea designar como Ley Federal de Educación II, enuncian con una sospechosa similitud lo siguiente:
● “el Estado Nacional tiene la responsabilidad principal e indelegable de fijar y controlar el cumplimiento de la política educativa...” (Ley Federal I artículo 2°),
● “el Estado Nacional fija la política educativa y controla su cumplimiento...” (Ley Federal II, artículo 5°).
Un Estado decide bajo el imperio de la autoridad que la fuerza le confiere, sin canales democráticos, tan declamados, pero negados. Detenta el monopolio de la fuerza. Es el origen de la autoridad. El maestro, nada más que la figura de vicario. Entonces, la des-autorización recién señalada, mero representante-de, en-lugar-de, carece del valor del sí mismo, del autós, autoridad.
Obviamente, la función vicaria, en ambos casos, requiere del control. Políticamente se actualiza mediante evaluaciones. Así, de la Ley Federal I, el Título IX, “De la calidad de la educación y su
evaluación”, artículos 48, 49 y 50. Otros artículos: 53, 59. De la Ley Federal II, el Titulo VI, capítulo III, “Información y evaluación del sistema educativo”, artículos 94 a 99 (además, también, de otros artículos). Se evalúa al sistema educativo, nunca a las políticas educativas de turno, como si éstas estuviesen más allá del bien y del mal, nunca a sus responsables, que mientras detentan sus funciones político/partidarias producen acciones sostenidas en el tiempo, y cuando se retiran del lugar en el que ejercen poder, sus efectos perduran, pero no se hacen responsables de los mismos en tanto sean negativos. La autoridad político burocrática se encuentra fuera de toda valoración. ¿Y cuáles son los criterios para poder “mirar desde arriba” ? Una política sustentada en la evaluación de los resultados, en su medición.
En tal sentido, caro resulta al ideario neoliberal la noción de “estándares”[4]. Especie de parámetros con la suposición de ser científicamente objetivos y técnicamente validados, que requieren de la cuantificación, en tanto favorecen la medición y la comparación, al modo de cualquier objeto expuesto en el mercado mundial, eficiente y eficaz, con criterios de competitividad.
Nos dice una consultora[5] de la Oficina Regional de la UNESCO para América Latina y el Caribe:“Dentro de sus sistemas educacionales, los países ahora no se limitan a considerar solamente su contexto nacional y sus propios resultados, sino que ponen su mirada sobre otros países y lo que esos países definen como niveles adecuados de conocimiento y habilidades. Los estándares internacionales han surgido a partir de un mayor interés en las evaluaciones internacionales de logros por parte de los estudiantes y de comparaciones internacionales de la educación. Como resultado del elevado número de países actualmente involucrados en estas evaluaciones internacionales a gran escala, los niveles adecuados de desempeño ahora se asocian a mayores rendimientos... La internacionalización del aprendizaje se ha transformado en la nueva tendencia de las políticas educacionales... De esta manera, se ha clarificado y transparentado al papel que juegan las escuelas.” “Los estándares educacionales, es decir el conjunto de metas y objetivos que definen qué es lo que los estudiantes deben saber y cómo deben demostrar ese conocimiento, forman parte de la agenda de gobiernos y educadores. La palabra "estándar" se define como ‘algo establecido o creado por la autoridad para medir la cantidad, peso, extensión, valor o calidad’ (Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary, 1990).”
Conste que la Ley Federal I jamás menciona el término “estándar”, pero desde el significado de
“fijar y controlar”, y de la relación calidad-evaluación de manera externa, establece las condiciones ideológicas a tal fin. Es por ello que durante la década del 90 se realizaron diversos operativos de evaluación de la calidad educativa, mientras que gobiernos provinciales las continuaron a principios del tercer milenio (valga el caso de la Provincia de Buenos Aires a nivel regional). La Ley Federal II reitera el intento de no mencionar explícitamente dicha palabra, pero, digamos en un lenguaje coloquial, ¡he aquí una perlita!
En el artículo 98, se menciona la creación del Consejo Nacional de Calidad de la Educación. En su inciso “e”, establece lo siguiente: (tendrá por funciones) “asesorar al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología con respecto a la participación en operativos internacionales de evaluación.” Léase: Evaluación externa o auditoría desde parámetros internacionales. Disculpando la reiteración, ya que lo que se presenta es de gravísima importancia, existe especial cuidado de evitar el término “estándar”, sin embargo, aparece aquí un reconocimiento que no ha deseado ser manifiesto. La Ley Federal I no menciona en su redacción la palabra “operativos” de evaluación, ni a los “estándares”, ni a variables o indicadores, pero bajo la justificación de dicho instrumento jurídico se establecen los mismos, sean nacionales o internacionales. Como cualquier mercancía en el mercado, se mide la competitividad. Algunos ejemplos de Programas Internacionales de Evaluación:
● Programme for International Student Assessment (PISA),
● Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS),
● Second Regional Comparative and Explanatory Study (SERCE),
● Southern Africa Consortium for Monitoring Education Quality (SACMEQ),
● Third International Mathematics and Science Study, que posteriormente se transformó en el Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS).
Los resultados circulan, y se interpretan a la manera de los modelos econométricos. Son las reglas del mercado quienes deciden, y delegarían la autoridad en los funcionarios o burócratas quienes, desde el ejercicio del poder, las asumen. Dichas reglas reniegan de todo sujeto colectivo o comunidad o pueblo. Desaparece el mismo, ya que la realidad se fundaría en una especie de “piloto automático”, anónimas redes de la globalización neoliberal. Con los “cuantos”de los datos e indicadores de las principales variables del sistema (Ley Federal II, artículos 95 y 96) que circulan en el mercado de los competitivos logros educativos se diluye la subjetividad de los maestros, de los alumnos, de los padres. Ciertamente, que se materialicen o no dichas políticas depende de la aceptación o lucha de la camada magisterial. ¿Sería acaso el Estado una función vicaria del mercado?
¿Pero, no es la Ley Federal II quien rechaza, taxativamente, todo intento de mercantilización de la educación? Por lo visto, pareciera que no. Sin embargo, insistiendo, ¿no lo establece en dicho instrumento jurídico? Sí, lo establece. Veamos.
El artículo 10° de la Ley Federal II señala: “El Estado Nacional no suscribirá tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio que impliquen concebir la educación como un bien lucrativo o alienten cualquier forma de mercantilización de la educación pública.” Ahora bien, si esto es así,
¿cómo se entiende lo siguiente?: la insistencia con la que el Ministro Daniel Filmus promueve al
“canje de deuda externa por educación pública”. Conste que mantiene una firme presencia internacional en tal sentido. Como ejemplo valga citar la Reunión sobre Conversión de Deuda por Educación que se llevó a cabo los días 27 y 28 de noviembre de 2006 en la sede central de la UNESCO en París, cuya presidencia[6] fue ocupada por el citado Ministro. Al respecto, a modo de explicación crítica, valga el siguiente párrafo.
“El Gobierno español ha promovido canjes de deuda externa por educación como una manera de financiar el logro de las Metas del Milenio pactadas en Naciones Unidas el año 2000, que incluyen entre otras el acceso universal a la educación primaria. Sin embargo, parece que en realidad esta buena idea se ha trasladado a la promoción comercial de España que pone como condición a los países la compra de bienes y servicios españoles en el canje. Esto no sólo encarece los bienes y servicios comprados por el país en desarrollo, que supuestamente se "beneficia" con dicho canje, sino que transforma el instrumento en uno de promoción comercial española, replicando de este modo el mecanismo utilizado en los créditos FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo), que son los que dieron origen al instrumento canjeado.” [7]
Sostiene Ana Lorenzo lo siguiente: “En la XV Conferencia Iberoamericana de Educación de la OEI (Toledo, España, 13 y 14 de julio de 2005), se confirma el anuncio ya difundido de la condonación, por parte de España, de aproximadamente el 8% de la deuda que Argentina mantiene de U$ 1100 millones, lo que significarían U$. 78 millones.”[8] El Estado Argentino, entonces, desembolsará esa suma de dinero para favorecer a empresas españolas en sus “paquetes educativos” con su carga valorativa o ideológica. Novedosa manera de mercantilización de la educación. Nos encontramos, por ende, con dobles discursos. En la Ley Federal II se rechaza la misma, aunque las políticas educativas, de hecho, la afirmen. Conste que no consideramos aquí otra cuestión, por demás gravísima, que merecería un capítulo aparte: los discursos neoliberales desde los que se entiende el hecho educativo tienen una carga fuertemente economicista, y la nueva ley no promueve una verdadera transformación al respecto.
Regresando a la cuestión de los “estándares”, son desde éstos que se entiende la “equidad”, modo para signar la justicia distributiva, manteniendo un supuesto equilibrio, donde se dé más al que menos tiene, pero sin modificar las condiciones histórico políticas de la pobreza o “des-provisión”.
El Título V, de la Ley Federal II, Políticas de promoción de la igualdad educativa, en su artículo 80, establece: “Las políticas de promoción de la igualdad educativa deberán asegurar las condiciones necesarias para la inclusión, el reconocimiento, la integración y el logro educativo de todos/as los/as niños/as, jóvenes y adultos en todos los niveles y modalidades, principalmente los obligatorios.” Sin embargo, no aparece intención alguna referida a evaluar la efectividad de aquello que se planifica y ejecuta en cuanto a lo que se expresa como promoción y su correlación con los logros educativos. Conste que la Ley Federal I instituía un término distinto: “asistencialismo” (Ley Federal I. artículo 5°, inciso “h”, “la cobertura asistencial”). Ahora, es reemplazado por el moderno y sugestivo “políticas y promoción de la igualdad educativa” en función de la
“inclusión”, cuya carga ideológica neoliberal hemos explicado en otro trabajo[9]. Y salvo el artículo 83, que establece el requerimiento para que los docentes con mayor experiencia y calificación se desempeñen en las escuelas que se encuentran en situación más desfavorable, significación ambigua por cuanto la desfavorabilidad involucra a la generalidad y no es una excepción, no se apercibe una voluntad efectiva a fin de la modificación de las condiciones laborales/pedagógicas de los docentes que trabajan con los alumnos pobres, requerimiento básico en tanto la relación educativa implica la bipolaridad enseñantes-alumnos.
En realidad, la narrativa ficcional de la nueva ley no parte del reconocimiento del semianalfabetismo con el que se promocionan a la mayor parte de los alumnos de los sectores populares de la escuela obligatoria, y del deterioro educativo año tras año dentro de los mismos niveles educativos. No alude a la necesidad de establecer las acciones necesarias para lograr soluciones reales, sin el facilismo de la promoción automática, que alimentan las bondades estadísticas, pero oculta el fracaso, la frustración, el desánimo. No explica, crítica y creativamente, el hiato existente entre la tierra del desamparo educativo y el cielo de los estándares educacionales.
La autoridad radicaría en el cielo de los estándares. Considerando la obligatoriedad del nivel medio, tampoco se hace cargo de la población de 15 años y más que se encuentra en riesgo educativo, 14.006. 586 (67%) de jóvenes y adultos de nuestro país que, según el censo de 2001,
“habiendo accedido a la escuela, fue excluida en una grave situación de pobreza educativa” [10].
CONCLUSIÓN
Simplemente, concluimos que existen múltiples similitudes entre la Ley Federal I y la Ley Federal II. Si es así, el ideario neoliberal resulta vigente.
El desafío es cómo modificar, en especial, los efectos de las políticas neoliberales que se instituyen desde mediados de la década del setenta del siglo pasado, y más cercanamente en la década del noventa: deterioro profundo de las condiciones laborales de los maestros, malestar docente y sentimiento de impotencia ante el deseo de enseñar, masificación e intensificación del deseo de no aprender, infraestructura edilicia deplorable y lo mismo en lo referente a recursos didácticos, dineros públicos demasiado insuficientes a pesar de la Ley de Financiamiento Educativo[11]
-norma jurídica a nivel nacional (2005)-, semianalfabetismo de los egresados de la escuela pública y la situación de riesgo educativo de la mayor parte de la franja de jóvenes y adultos en nuestro país, que en general se corresponden con los sectores populares. Concomitantemente a dichas políticas en juego, existe la evidencia de múltiples normativas que ensalzan con “pompas académicas” sus bondades, aconteciendo una fuerte distorsión entre la praxis educativa y las narrativas de los funcionarios, a la manera de mundos totalmente discrepantes. Así, la autoridad se desvaloriza y el maestro padece su implicancia, aunque haya que reconocer que éste puede, también, reforzar su debilidad.
Solamente el esfuerzo y la lucha con sentido ético político podrán torcer la destinación no atributo del azar, sino de la determinación de los sujetos colectivos, de las comunidades, de los pueblos.
[1] Así como históricamente, en la política educativa, aparece la enunciación con todos los laudes, también desaparece sin justificación alguna. Ya, de pronto, no más el término transformación educativa. Es que el hecho educativo se ha trocado en magia: “porque se dice, es”.
[2] Obviamente, bajo el pretexto de la participación democrática. La simulación aparece con la simple mención del funcionario-inspector, su rol de “ejecutor” de las normativas de las políticas educativas de turno. Su figura es señal del espíritu o lineamiento que marca una dirección determinada.
[3] Brenner, M.A. Salió la nueva ley. Mimeo. Buenos Aires. 2006.
[4] Los estándares se hacen conocidos a partir de las normas ISO. Sus siglas en inglés: International Organization for Standardization. Es una federación mundial que agrupa a representantes de cada uno de los organismos nacionales de estandarización (ejemplo, el IRAM en Argentina). Tiene como objeto desarrollar estándares internacionales que faciliten el comercio internacional. Cuando las organizaciones poseen una forma objetiva de evaluar la calidad de los procesos de un proveedor, el riesgo de hacer negocios con dicho proveedor se reduce en gran medida. Si los estándares de calidad son los mismos para todo el mundo, el comercio entre empresas de diferentes países puede potenciarse en forma significativa. Las tendencias crecientes del comercio entre naciones refuerza la necesidad de contar con estándares universales de la calidad. Promueve un único estándar de calidad a nivel global. Es propio de la globalización neoliberal.
[5] Tamassia, Claudia V. Estándares educacionales: ¡la pieza faltante! Ponencia presentada en el contexto de la Segunda Reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (PRELAC). Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 11 al 13 de mayo de 2006. Trabajo realizado en base a uno anterior, preparado para OREALC/UNESCO en 2005 titulado Standards in Education – Implications and Experiences.
[6] Cfr.Pg. Web de la Organización de Estados Iberoamericanos. www.oei.es
[7] De la carta publicada por el diario español El País 29-06-2006, enviada por Oscar Ugarteche, investigador titular del Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. México.
[8] Lorenzo, Ana. CANJE DE DEUDA EXTERNA POR EDUCACIÓN: ¿soberanía o sometimiento? Texto redactado para Diálogo 2000-Argentina, Jubileo Sur y MoPPaSol, presentado ante el VI Foro Social Mundial. Caracas, Venezuela, 24-29 de enero de 2006.
[9] Brenner, M.A. Educación: ¿disyunción inclusiva o disyunción exclusiva? Mimeo. Buenos Aires. 2005. El término “inclusión” aparece ocho veces en el texto de la nueva ley. Ello nos hace suponer que corresponde a una concepción valorativa, y no meramente a la alusión casual de una palabra.
[10] Sirvent, María Teresa; Toubes, Amanda, Sandra Llosa; Topasso, Paula. NUEVAS LEYES, VIEJOS PROBLEMAS EN EDJA. Aportes para el debate sobre la ley de educación desde una perspectiva de Educación Permanente y Popular. Universidad de Buenos Aires. 2006
[11] El artículo 3° de la Ley de Financiamiento Educativo establece, en un lapso de cinco años, a razón de un 20% anual, el incremento del 4% al 6% del PIB de los fondos públicos destinados a la educación en todo el país. Mi duda: ¿cuál es el PIB? Para el Banco Mundial es de U$. 4700 por habitante/año. El INDEC calcula que es de U$. 1650. (Fuente Diario Clarín, miércoles 14 de septiembre de 2005) ¿Cuál es el monto real de un Producto Interno Bruto que aumenta durante varios años seguidos en un porcentaje cercano al 9% anual? Conste la frecuencia con la que se minusvalora el incremento del mismo en la “Ley de Presupuesto Nacional”, v.gr., para 2007, calculado en un 4%.
