Análisis del régimen jurídico aplicable a las concesiones mineras en el Perú

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(1)FACULTAD DE DERECHO Carrera de Derecho. ANALISIS DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LAS CONCESIONES MINERAS EN EL PERÚ Trabajo de investigación para optar el Grado Académico de Bachiller en Derecho. NAZARIO BRACO, ANAI Asesor: Tejada Gurmendi, Jaime Lima - perú 2018.

(2) DEDICATORIA. A mis padres por ayudarme a soñar más allá de nuestra realidad; especialmente, a mi madre por los innumerables sacrificios que hace por sus hijas y por ser una mujer luchadora que nos inculcó siempre a pensar diferente, a pesar que siempre se puede ser mejor persona..

(3) AGRADECIMIENTO. A Ana y José Abambres porque a pesar de que el destino algunas veces separa a las personas, el corazón es más fuerte y las une. Les agradezco de todo corazón el haberme ayudado a terminar esta etapa de mi vida. Siempre los consideraré mi familia..

(4) ÍNDICE. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………….1 CAPÍTULO I: RECURSOS NATURALES Y REGULACIÓN NACIONAL 1.1 Concepto de recursos naturales ............................................................... .5 1.2 Clasificación de los recursos naturales……………………………………....7 1.2.1 Recursos renovables………………………………………………………....8 1.2.2 Recursos no renovables ....................................................................... .8 1.2.2.1. Recursos minerales y yacimientos mineros………………………....9. 1.3 Sistemas de dominio de los recursos naturales ................................... .10 1.3.1 Sistema de accesión, civil o fundiario…………………………………...11 1.3.2 Sistema de ocupación, regalista y de libertad de minas……………..12 1.3.3 Sistema dominialista………………………………………………………..13 1.3.3.1. Dominialista regalista…………………………………………………...13. 1.3.3.2. Dominialista socialista………………………………………………….14. 1.4 Regulación de los recursos naturales a nivel constitucional…………...14 1.5 La regulación de los recursos naturales en la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales………………15. CAPÍTULO II: ACTIVIDADES MINERAS. 2.1 Actividades mineras ................................................................................17 2.1.1 Cateo… ................................................................................................... 17 2.1.2 Prospección… ....................................................................................... 18 2.1.3 Exploración… ........................................................................................ 19 2.1.4 Explotación… ........................................................................................ 20 2.1.5 Beneficio…............................................................................................. 21 2.1.6 Labor general… ..................................................................................... 22 2.1.7 Transporte minero… ............................................................................. 22 2.1.8 Comercialización… ............................................................................... 22.

(5) CAPÍTULO III: CONCESIÓN MINERA 3.1 Delimitación conceptual del término “concesión minera”…................ 23 3.2 Naturaleza jurídica de la concesión minera ........................................... 28. CAPÍTULO IV: PROCEDIMIENTO ORDINARIO MINERO. 4.1 Petitorio minero ........................................................................................ 31 4.2 Primera evaluación técnica y legal ........................................................ 32 4.3 Resolución y posterior publicación de los carteles del petitorio minero… .......................................................................................................... 33 4.4 Segunda evaluación técnica y legal ....................................................... 34 4.5 Publicación de la Resolución de Concesión Minera ............................. 35 4.6 Emisión del Certificado que declara consentida la Resolución de Presidencia ..................................................................................................... 36. CAPÍTULO V: PERMISOLOGIA MINERA Y LA NECESIDAD DE SU SIMPLIFICACIÓN. 5.1 Permisología minera ..............................................................................36 5.1.1 Autorización para el uso del terreno superficial............................... 38 5.1.2 Evaluación ambiental y obtención de la certificación ambiental….40 5.1.2.1 Ficha Técnica Ambiental………………………………………….…….41 5.1.2.2 Declaración de Impacto Ambiental……………………………………41 5.1.2.3 Estudio de Impacto Ambiental…………………………………………42 5.1.3 Autorización para el inicio/reinicio de actividades............................43 5.1.4. Permiso para el uso de aguas ............................................................ 47 5.1.5 Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) ........ 48. CONCLUSIONES ........................................................................................... 44 BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................. 50.

(6) INTRODUCCIÓN. La presente investigación, tiene como objetivo analizar la manera en la que se realiza la concesión minera en el Perú; ya que la actividad minera, constituye el motor de desarrollo económico y social para el país; siendo que, es la fuente principal de ingresos y riqueza sustentada en la extracción y producción de diversos minerales principalmente cobre, oro y plata.. No está de más recordar que la minería es una de las actividades más antiguas en la historia del hombre y que ha estado presente en las distintas épocas de su historia, incluso siendo de gran utilidad desde la antigüedad en la utilización de minerales para la elaboración de sus herramientas. Esta afirmación se encuentra avalada con una serie de innumerables vestigios que se han podido recuperar y que actualmente son mostrados en distintos museos alrededor del mundo.. En Perú, esto es exactamente igual; es decir, a través de estos restos dejados por nuestros antepasados, podemos asegurar que la actividad minera en nuestro país data desde mucho antes de la época de los incas. A manera de ejemplo, se conoce está actividad a través de las culturas: Sipán, Mochica, Chimú, Lambayeque, quienes basaron su arte minero-metalúrgico en la extracción y tratamiento de minerales con contenido de oro, plata, cobre, piedras preciosas, etc.. También es oportuno señalar que la minería es reconocida como una (por no decir la más importante) actividad que ofrece las posibilidades de desarrollo económico de un país; siendo innegables las múltiples ventajas que trae su desarrollo sostenible en el plano de la economía, educación, infraestructura, etc.. Como es bien sabido, el Perú es un país con una gran diversidad de riquezas naturales, minerales, y biodiversidad que lo convierten en un lugar atractivo para la realización de actividades extractivas, especialmente para la actividad minera, lo que 1.

(7) genera que varios inversionistas extranjeros vengan a nuestro país con la intención de realizar dicha actividad. Es por ello, que en las distintas regiones del país, se encuentran ubicadas distintas “zonas mineras". Estas “zonas mineras” se encuentran con más frecuencia en la región de los Andes peruanos, debido (tal vez) a la amplia abundancia geológica que la caracteriza. Es así que, en la región sierra norte existen depósitos donde se encuentra los minerales de oro y cobre-oro; en la costa y sierra del centro sur alberga gran cantidad de hierro, cobre. Finalmente, la sierra sur presenta depósitos de cobre, así también presencia de los recursos oro y plata.. Cabe mencionar que de acuerdo con diversos reportes e informes del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), a nivel mundial y latinoamericano, el Perú se ubica entre los primeros productores de oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estaño, molibdeno, entre otros, que tienen gran demanda en el mercado de Estados Unidos, China, Suiza, Japón, Canadá y la Unión Europea. Siendo que a nivel macroeconómico, representa una cifra significativa en cuanto a las exportaciones, tributos y en la generación de empleo en el Perú por el alto índice de explotación en yacimientos de minerales.. Además, de acuerdo con el Informe de Promoción de la Inversión Privada Perú - Pro Inversión (2016) sobre estadísticas de la inversión extranjera por sectores, menciona que el 22% de la inversión extranjera le corresponde a la minería, por ello es considerada como uno de los motores de crecimiento de la economía peruana en tanto genera dinamismo a nivel macroeconómico. Según un informe de ESAN (2016), la producción minera peruana tiene como principales protagonistas, en orden de importancia, al cobre, oro y plata, siendo los departamentos de Arequipa, Ancash y Cusco principales productores cupríferos; los departamentos de La Libertad, Cajamarca y Madre de Dios como productores de oro, y a Junín, Lima y Ancash como productores principales de plata.. 2.

(8) A pesar de todas estas ventajas, la actividad minera es también el origen de muchos desencuentros e inequidades sociales, que han cobrado fuerza en las últimas décadas (a medida que la sociedad ha ido tomando mayor conciencia sobre el cuidado del medio ambiente) y ocasionando daños significativos al planeta ya que muchas de las empresas representadas por pequeños mineros o mineros artesanales, no poseen permisos legales ni tampoco siguen protocolos de seguridad, lo que incrementa la contaminación de diversas formas y se evade la responsabilidad de recuperar las áreas que han servido de beneficio posterior a la explotación.. Al ser una actividad tan importante para nuestro país resulta oportuno estudiar la forma en la que se otorgan las concesiones mineras en el Perú y analizar si resulta conveniente la manera en que éstas son otorgadas.. La investigación es de tipo teórica donde se aplicaron como técnica de recolección de datos la revisión bibliográfica de las fuentes primarias como libros, informes y análisis emitidos por especialistas e investigadores avalados por universidades e institutos de prestigio.. El análisis de la evolución marco normativo minero peruano desde un enfoque crítico de las diversas normas promulgadas que regulan las actividades mineras en territorio peruano. Se analiza el derecho de las concesiones mineras como actos administrativos jurídicos y su competencia frente a los principios de protección en el derecho ambiental, como factores claves del desarrollo garantizado de las inversiones mineras en el Perú.. Para lograr tal fin, debemos primero saber qué son los recursos naturales, cómo estos se clasifican, pero sobre todo a quién le pertenecen. Es así que, en el capítulo I abordaremos el tema de los recursos naturales y cómo estos están regulados en nuestra legislación.. 3.

(9) Seguidamente, en el capítulo II, se desarrollara todo lo vinculado a las actividades mineras; es decir, desde la búsqueda del mineral a través del cateo y/o la prospección, para pasar a la exploración, explotación (que es lo que más le interesa al inversionista minero), labor general, transporte minero (distinto al transporte convencional) y finalmente la comercialización.. En el capítulo III estudiaremos la Concesión minera como tal, las diversas definiciones que podemos encontrar en la doctrina, así como también ahondaremos un poco más, en la naturaleza jurídica de la concesión minera en nuestro país.. A continuación, en el capítulo IV estudiaremos y analizaremos todos los pasos a seguir para la obtención de una concesión minera, comenzando por el petitorio minero, hasta terminar con el certificado que declara consentida la Resolución que otorga la concesión minera.. Posteriormente, en el capítulo V se analizará y comentará los permisos, licencias y autorizaciones adicionales a la concesión minera; además de brindar algunas propuestas de solución que simplifiquen de algún modo lo relacionado a la “Permisología minera” para destrabar esta actividad. Finalmente, se darán algunas conclusiones finales.. 4.

(10) CAPÍTULO I: RECURSOS NATURALES Y REGULACIÓN NACIONAL 1.1 Concepto de recursos naturales. Es fundamental delimitar el concepto de recursos naturales, antes de abordar el tema principal de este trabajo de investigación, en razón de que son la razón de ser de las actividades extractivas, como es el caso de los recursos minerales y la industria minera. La definición más común de recurso natural es “todo aquello que se obtiene de la naturaleza”, por lo que se desprende que no solamente se trata de fuentes de energía sino de aquello que podemos alcanzar para provecho del hombre, incluso en el ámbito cultural. Es decir, los recursos minerales están en todas partes. Como señala Tejada (2016) “los recursos naturales están presentes en todo nuestro ecosistema, tanto en su estado natural como en su estado como producto tras su manipulación por el hombre. Y su valor en el mercado internacional es innegable”. Para (Lopresti, 2007) son considerados como tales, aquellos bienes materiales y servicios que brinda la naturaleza sin variación realizada por el hombre, la cual goza de un gran valor en las sociedades, debido al favorecimiento que genera bienestar y desarrollo social, como es el caso de influencia directa, de las denominadas materias primas, minerales o de influencia indirecta sobre actividades de carácter ecológico que son esenciales para la prolongación de existencia vida en el planeta.. Siguiendo el pensamiento de (Van Dyke, 2008) los recursos naturales aluden a los factores de producción y explotación que nos brinda la naturaleza, sin modificación o intervención realizada por el hombre; cuya distinción con los recursos culturales 5.

(11) y humanos versa en que no requieren de la participación del hombre para su transformación o de otros factores como del trabajo o la tecnología.. Además, es oportuno señalar lo expresado por Cuadros (1977:127 ), quien hace una distinción técnica entre elementos naturales, entendiéndose como tales a todas las manifestaciones de la naturaleza, pero que sin embargo no ofrecen (aún) ningún beneficio para el hombre; en cambio, los recursos naturales poseen el carácter utilitario incorporado como tal.. Sin embargo, cabe mencionar la existencia de una parte de la doctrina que considera que los recursos naturales no siempre se determinaran en razón a su utilidad para el hombre o su valor económico en el mercado, tomando como ejemplo el papel que jugó el guano para la economía del país en lo que se denominó “la era del guano” entre el periodo de 1845 a 1866, época en el que el país se benefició enormemente que la exportación del guano y que incluso estuvo a punto de iniciar un conflicto con Estados Unidos, quienes amenazaron con tomar acciones hostiles si no se bajaba el precio de este recurso; y que actualmente no significa ningún tipo de beneficio para el hombre.. Un ejemplo incluso más claro que el anterior es el del cambio de la principal fuente de energía a lo largo de la historia del hombre; es decir, pasamos del fuego (prehistoria) al carbón (revolución industrial) y de éste a los derivados del petróleo (en nuestra época), incluso actualmente se viene trabajando para el uso de otro tipo de energía como la eólica, solar, hidráulica y geotérmica que a diferencia de los derivados del petróleo son una alternativa más limpia para el planeta y se encuentran en una cantidad ilimitada.. Así, podemos mencionar a Andaluz (2006) que en esa misma línea de pensamiento menciona que “no es correcto que se vincule a los recursos naturales sólo con el valor en el mercado (precio), puesto que el mercado no es lo único que rige cuando hablamos de satisfacción de necesidades; hay muchas cosas que están en la 6.

(12) naturaleza y resultan de gran utilidad sin que tengan valor en el mercado, por ejemplo: el bosque nos brinda muchas plantas con propiedades curativas que no tienen valor (precio) en el mercado porque ni siquiera son conocidas por el común de las personas y por lo tanto no están en el mercado, pero no por ello debemos concluir que no son recursos.”. Como vemos, esta parte de la doctrina expresa que estos recursos siempre estuvieron en el medio ambiente al mismo tiempo, pero no fueron utilizadas sino a la par con el desarrollo tecnológico y científico del hombre. Es decir, hubo recursos naturales que no tenían valor en el mercado, ni mucho menos utilidad para el hombre.. Lo cierto es que el pensamiento más aceptado es aquel que califica a los recursos naturales como útiles para el ser humano; es decir, éstos deben ser capaces de satisfacer las necesidades humanas. Al respecto, Hundskopf señala lo siguiente “…la doctrina coincide con un concepto básico de los recursos naturales, al considerarlos como todos aquellos bienes existentes en la naturaleza que sirven para que el hombre, directamente, o transformándolos, satisfaga sus necesidades. Son precisamente los bienes que el hombre va encontrando en el sistema biofísico natural, o modificando, en función del avance de su conocimiento científico tecnológico y que satisfacen o pueden satisfacer necesidades humanas.” (Hundskopf 2015: 446 y 447). 1.2 Clasificación de los recursos naturales. Conforme las ciencias ambientales se han desarrollado, han cambiado las clasificaciones de los recursos naturales. Es por ello que podemos encontrar diversos estudios de clasificación de recursos naturales. Por ejemplo, clasificaciones como recursos bióticos, abióticos, potenciales, actuales, reservas y stock.. 7.

(13) No obstante, nos compete estudiar la clasificación más aceptada que es la de: recursos renovables y no renovables.. 1.2.1 Recursos renovables. Se consideran como tales aquellos que en principio son perpetuos, pues se conoce de su existencia desde tiempos inmemorables. Siendo para Tejada Gurmendi (20016) que la renovación de éstos dependerá del aprovechamiento humano, siendo duradero en la medida que se utilice de manera sostenible, pudiendo recuperar el estado original.. Ejemplo de este tipo de recursos son: la energía solar, más mareas y los vientos; de los cuales de hecho actualmente se están desarrollando e implementando debido a su sustentabilidad.. 1.2.2 Recursos no renovables. Son aquellos recursos que se agotan cuando se utilizan puesto que de ellos sólo se obtienen productos; es decir, provechos no renovables que se extraen de un bien (artículo 894 del Código Civil) como los minerales y combustibles fósiles.. En realidad, este tipo de recursos se encuentran en cantidades finitas o limitadas en determinadas regiones del planeta; y su explotación por parte del hombre es mucho más rápida que su proceso de renovación. Es decir, estos recursos sí tienen la posibilidad de volver a formarse sin embargo este proceso toma siglos; y la velocidad con que el hombre los consume para satisfacer sus necesidades es mucho más rápida de lo que la naturaleza puede recrearlos.. Tejada Gurmendi (2016) menciona que este tipo de recursos se puede subdividir en reutilizables y no reutilizables; siendo los primeros aquellos 8.

(14) metales recuperables, y los segundos con aquellos como el petróleo, el gas natural, entre otros que se agotan con la combustión.. Esta clasificación (renovable y no renovable) es la más aceptada por la doctrina. No obstante; y haciendo un paréntesis, es propicio mencionar la adhesión de una categoría más por parte de Miller (1994): “los recursos potencialmente renovables” como el aire puro y agua limpia, tierra fértil y biodiversidad, Miller indica que son considerados como “potencialmente” renovables debido a que en principio existen en grandes e indeterminadas cantidades en el planeta y en teoría podrían durar indefinidamente, si el hombre es capaz de realizar un buen uso y tratamiento de éstos.. 1.2.2.1. Recursos minerales y yacimientos mineros. Dentro de los recursos no renovables, encontramos al grupo de los recursos minerales, en los que ahondaremos pues son la razón de ser de las concesiones mineras que es lo que nos compete en esta investigación. En esta línea, se consideran recursos minerales o geológicos a aquellos elementos o sustancias producidas por procesos de origen inorgánico, y que en su mayoría son esenciales para el desarrollo del ser humano pues son utilizados para la industria, la tecnología e incluso la salud. García Montúfar (1989) señala que “el término mineral empleado en un sentido extensivo, se refiere a cualquier sustancia inorgánica que se encuentra en la naturaleza y que puede extraerse para ser aprovechada en estado sólido: rocas, metales, mármoles, arcilla refractaria, carbón; en estado líquido, como el mercurio aguas minero-medicinales; o en estado gaseoso como el gas. Su ubicación es dispersa y desigual, de tal manera que a menudo no se sabe con exactitud dónde se encuentran, por lo que se requiere la realización de lo que conocemos como cateo o prospección. 9.

(15) Empero a lo señalado, existen algunos casos en donde debido a ciertos procesos geológicos, algunos pocos minerales pueden concentrarse en lo que se conoce como yacimientos minerales. Por lo tanto, un yacimiento mineral es el lugar donde se han concentrado sustancias minerales que son susceptibles de ser exploradas.. Los recursos minerales pueden ser metálicos y no metálicos. Entre los minerales metálicos podemos destacar a los siguientes: oro, plata, hierro, cobre, etc., en los no metálicos tenemos a. antracita, caliza, rocas. ornamentales, áridos para la construcción y minerales de uso industrial, etc.. Los recursos naturales y minerales, tanto metálicos, como no metálicos, son de mucha utilidad y ofrecen múltiples beneficios, en los diversos aspectos que pueden ser empleados, por ello, la minería, cuando cumple los estándares propuestos, colabora con el Estado y del mismo modo brinda posibilidades de empleo en ese rubro.. Se denomina yacimientos mineros, a aquellos lugares donde se encuentran los minerales de interés y a pesar de estar mezclados con otros elementos naturales, puede realizarse su extracción con el objetivo de obtener beneficios de carácter económico.. 1.3 Sistemas de dominio de los recursos naturales. Al respecto, cabe decir que los estados han adoptado distintas posturas respecto a la interrogante: ¿quién es el titular de un yacimiento minero?. Así, según Catalano (1999) “la doctrina clasifica el ejercicio del dominio sobre los yacimientos minerales de dos formas”: el dominio originario y el derivado. Nuestro país se ha suscrito desde hace mucho tiempo a la teoría dominante, es decir aquella en la que el Estado, en razón de su soberanía, ejerce la potestad 10.

(16) sobre los recursos naturales encontrados dentro de su territorio. Sin embargo, resulta útil para este trabajo de investigación, recordar los otros regímenes existentes.. De tal modo, podemos hacer mención de la siguiente clasificación:. -. El dominio originario de los yacimientos mineros, qué básicamente indica que los minerales serán desde su origen, propiedad de una determinada persona.. -. El dominio derivado de los yacimientos mineros, el cual expresa que los yacimientos tienen un titular preexistente.. Sin embargo, la clasificación más admitida por la doctrina es la siguiente: 1.3.1 Sistema de accesión, civil o fundiario. Conocido también como de derecho ilimitado o sistema civil. Este sistema establece que quien tiene la propiedad del terreno (o suelo superficial) también lo tiene del yacimiento minero que se encuentre en éste; en razón de que lo accesorio corre la suerte de lo principal (conocido como principio de accesión); por lo que si el propietario del terreno (en virtud del título que lo habilita) se convierte automáticamente en dueño del yacimiento o reserva mineral que se halle dentro de los límites de su propiedad. Es decir, no se hace una distinción o separación de suelo, subsuelo y yacimiento minero.. Los que amparan este sistema argumentan que éste proviene de un derecho natural; así, por ejemplo, Catalano expresa que «Por derecho natural los yacimientos que existen en un terreno forman parte de este y pertenecen al propietario, como la hierba y los cultivos» Sin embargo, este sistema produce una cadena de dificultades, en principio, porque no todos los propietarios de un terreno superficial tienen el interés o el dinero suficiente requerido para realizar las actividades mineras; y como 11.

(17) consecuencia, como señala Franciskovic Ingunza (2015), éste resulta siendo inútil para suplir las necesidades de la industria minera; además de que no existe una clara razón o fundamento necesarios para otorgarle al titular de la propiedad, la titularidad de los yacimientos.. Algunos países como Estados Unidos, Reino Unido, Sudáfrica, Canadá, entre otros, aplican este sistema.. 1.3.2 Sistema de ocupación, regalista y de libertad de minas.. También conocido como Res Nullius, liberal o germánico por el cual se hace una distinción entre suelo, sub suelo y yacimiento minero, añadiendo además que los yacimientos no tienen a nadie como titular (ni Estado ni privados).. La crítica que se le hace a este sistema es que se le da preferencia a quien ostenta mayor poder económico para poder realizar la actividad minera, restándole importancia a quien lo descubrió primero.. Tejada Gurmendi (2016) expresa que este sistema está basado en dos principios básicos . “Que los yacimientos mineros no pertenecen a nadie ni al Estado, este último solamente con facultades de administración sin ejercer dominio alguno y;. . Quien ocupa o descubre y trabaja primero el yacimiento minero, será quien ejerza el Dominio Originario. Además, este Sistema hace una distinción entre el suelo o subsuelo con el yacimiento minero”.. 12.

(18) Agrega, además, que “este sistema parte de la negación de cualquier otro sistema que atribuya a alguna persona o entidad la titularidad sobre los recursos minerales existentes en el territorio, para con ello establecer un sistema en el que –en términos sencillos-las cosas son de quien las encuentra”. Finalmente, podemos hacer mención que ninguna legislación minera en el mundo ha adoptado este sistema como parte de ella. 1.3.3 Sistema dominialista. Este sistema, al igual que el anterior hace una distinción entre suelo, sub suelo y yacimiento mineral, e indica además que cada uno debe tener una regulación que los distinga por ser elementos totalmente diferentes; siendo que siempre las reservas mineras serán de propiedad de la Nación, y será el Estado en virtud de su soberanía sobre quien recaiga el dominio.. Dentro de éste, podemos encontrar dos sub-sistemas: dominialista regalista y dominialista socialista.. 1.3.3.1. Dominialista regalista. A través del cual el Estado tiene el dominio originario y es él quien puede ejercer la actividad de explotación por medio de sus empresas estatales o de lo contrario queda facultado de entregarle a empresas privadas mediante concesiones (como es el caso de nuestro país), permisos y contratos.. Nuestro país se encuentra dentro el régimen o sistema dominialista regalista, siendo esto expresado en nuestra Constitución Política, en el artículo 66: “los recursos naturales, renovables o no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a 13.

(19) particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”. 1.3.3.2. Dominialista socialista. Mediante el cual el Estado es el único que puede realizar actividades extractivas y su otorgamiento a empresas privadas no está permitido. Como vemos, tanto en el sistema dominialista regalista y el socialista se hace la distinción entre superficie del suelo, subsuelo y yacimiento minero. Basadre (1978: 42) considera que “La separación jurídica del suelo y del subsuelo consagra un justo equilibrio de intereses y se hace necesaria para una exploración y explotación minera ventajosa.” Como hemos mencionado líneas arriba, Perú se encuentra dentro del Sistema Dominialista Regalista.. 1.4 Regulación de los recursos naturales a nivel constitucional. La primera Carta Magna en regular los recursos naturales fue la Constitución de 1979. Si bien no brindó una definición de lo que se entendía por recursos naturales, sí hizo mención a quiénes le pertenecían éstos; siendo el artículo 18 de dicha norma el que hacía mención de que todos los recursos naturales le pertenecen a la nación y que la ley determinará las condiciones necesarias para su utilización por parte del Estado y de los particulares. Actualmente, nuestra Constitución Política regula en el artículo 66 que los recursos naturales son patrimonio de la Nación y que mediante ley orgánica se fijan las condiciones para su uso y otorgamiento a terceros.. Como podemos notar, la Constitución de 1979 y la vigente (1993) son muy similares sobre la formulación de sus artículos respecto a que la Nación es propietaria de los recursos naturales. 14.

(20) 1.5 La regulación de los recursos naturales en la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los recursos naturales. En este mismo sentido, podemos encontrar otra importante norma legal: la ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los recursos naturales. Al respecto, Tejada Gurmendi (2016:31) menciona lo siguiente: “Dicho dispositivo normativo establece el régimen para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en general, comprendiendo dicho régimen tanto las condiciones como las modalidades para su otorgamiento a particulares.”. Además, esta norma legal establece que cada recurso natural contará con leyes especiales que regulen su uso y concesión. No obstante, debemos recordar que hay por formas de aprovechar los recursos naturales: a través del derecho al libre acceso y el uso privativo de estos recursos.. Podrán aprovechar los recursos naturales de manera libre, aquellos habitantes de una determinada zona geográfica, con especial énfasis en que las comunidades nativas y campesinas puedan hacer uso gratuito (pero sin tener exclusividad, es decir no podrán inscribir ni ser oponible a terceros) de los recursos naturales de libre acceso. A manera de ejemplo: las personas que vivan cerca de un río, podrán hacer uso de las aguas de éste para bañarse, beber, cocinar y hacer algún otro tipo de actividades que necesiten para el desarrollo de una vida digna, siempre que estas actividades no generen daños significativos al medio ambiente. Incluso, se les permite hacer actividad minera de manera rudimentaria. Los privados que se encuentren fuera de esta definición, tendrán que solicitar una concesión.. Además, esta norma regula el momento en que los recursos naturales dejan de ser patrimonio de la Nación para formar parte de la propiedad privada; indicando 15.

(21) que es en el momento de la extracción (momento en que el mineral es separado el yacimiento) en donde finaliza su característica de bien inmueble para ser bien mueble; y por lo tanto, se convierten en productos de propiedad del titular minero.. 16.

(22) CAPÍTULO II: ACTIVIDADES MINERAS. 2.1 Actividades mineras:. Estas se encuentras desarrolladas en el artículo VI del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (D.S. N° 014-92-EM) que comprende ocho actividades que conforman el conjunto de la industria minera: cateo, prospección, exploración, beneficio, labor general, comercialización y transporte minero; siendo el cateo, prospección y la comercialización las únicas actividades que no necesitan de autorización; las restantes requieren que el Estado les otorgue un permiso (en Perú, se hace a través de la concesión minera, la cual desarrollaremos en un capítulo posterior).. 2.1.1 Cateo En términos sencillos, cateo no es más que la búsqueda de minerales a través de técnicas rudimentarias o empíricas y utilizando también instrumentos como la pala, el pico etc. Generalmente, es realizada por los mineros artesanales, ayudándose además de sus manos.. Con la actividad de cateo se busca indicios o señales de mineralización, comenzando con un reconocimiento del terreno (conocido también como reconocimiento geológico), es decir se hace una exploración en zonas que pueden contener minerales.. Durante el cateo, se recogen rocas del terreno, se realizan excavaciones superficiales de zanjas para poder tomar muestras y posteriormente analizarlas. Es por ello, que esta actividad es muchas veces complementada con la prospección, que como veremos más adelante, involucra una serie de. 17.

(23) instrumentos más especializados y en donde además se aplican análisis más exhaustivos y técnicas de precisión.. Como se mencionó anteriormente, para realizar la actividad del cateo no es necesario pedir alguna concesión al Estado, ya que esta actividad en principio es libre. Sin embargo, existen muchas veces restricciones para realizarla, como por ejemplo: no está permitido realizar cateo en zonas arqueológicas o de uso público, zonas urbanas o de expansión urbana, zonas declaradas de defensa nacional; y como es claro, tampoco está permitido realizar cateo en concesiones de terceros, ni en terrenos ajenos o agrícolas, excepto si se tiene algún permiso por parte del propietario.. Como señala Tejada Gurmendi (2016:24), respecto a la razón de la prohibición de realizar cateo en zonas agrícolas o cultivadas: “es posible sustentar dicha limitación partiendo del esbozo de los actos posesorios como actos evidentes del dominio en aplicación del artículo 912° del Código Civil peruano. Es que el cultivo o el cercado de un terreno, constituye un hecho posesorio y como tal surge de aquel la presunción de propiedad del mismo”. Es por ello, que en razón de los derechos de propiedad, es que se necesita autorización.. Finalmente, el cateo se encuentra definido en el artículo 1° de la Ley General de Minería (en adelante, LGM): “El cateo es la acción conducente a poner en evidencia indicios de mineralización por medio de labores mineras elementales”.. 2.1.2 Prospección. Como ya se ha mencionado anteriormente, la prospección es también la búsqueda de minerales pero de una manera más técnica y avanzada. Podríamos hacer una analogía de sinonimia entre el cateo y prospección,. 18.

(24) siendo ésta última más especializada; ya que se usan indicadores químicas y físicas.. Tanto el cateo como la prospección son actividades excluyentes, es decir su realización puede darse independientemente de la otra, pudiéndose realizar una de ellas o ambas simultáneamente. Asimismo, resulta propicio recordar que tampoco se necesita concesión para realizar prospección, teniendo las mismas prohibiciones que el cateo.. Asimismo, la prospección se encuentra regulada en el segundo párrafo del artículo 1° de la LGM: “La prospección es la investigación conducente a determinar áreas de posible mineralización, por medio de indicaciones químicas y físicas, medidas con instrumentos y técnicas de precisión”.. 2.1.3 Exploración:. Antes de mencionar la definición de exploración; es conveniente indicar que para esta actividad sí se necesita de una concesión, la cual se le conoce como concesión de exploración y explotación o simplemente concesión minera. Es decir, en este punto, para poder continuar, se necesita que el minero posea el título habilitante que lo faculte a realizar la actividad de exploración; además de una serie de permisos adicionales. La exploración consiste en – una vez hecho el cateo y/o prospección, y haber encontrado un yacimiento minero- calcular las dimensiones, magnitud y calidad del yacimiento minero, así como además de otros estudios que demuestren si el yacimiento es atractivo en términos económicos; es decir, en términos coloquiales “si vale la pena o no” explotar ese yacimiento minero.. En esta etapa se requiere realizar perforaciones, análisis del tipo de mineral, muestreos, etc. Y es así que, de acuerdo a los impactos negativos que se prevé 19.

(25) en el medio ambiente, el titular minero presentará una Declaración de Impacto Ambiental (en adelante, DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, EIA); estos Instrumentos de Gestión Ambiental (en adelante, IGA) permiten reconocer los impactos en el medio ambiente y la manera en cómo el titular minero va a remediarlos o repararlos. La exploración se encuentra regulada en el artículo 8° de la LGM: “La exploración es la actividad minera tendente a demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimiento minerales. La explotación es la actividad de extracción de los minerales contenidos en un yacimiento”.. 2.1.4 Explotación:. Es de lejos la actividad que más le interesa al minero, puesto que es en este punto donde por fin luego de todo el tiempo y dinero invertido, podrá obtener el mineral del yacimiento (conocido como productos), y en donde los recursos minerales dejan de ser parte del Estado para pasar a ser propiedad del titular minero. En palabas sencillas, la exploración es la extracción de minerales.. No obstante, esta etapa sólo se materializará una vez establecida la factibilidad del yacimiento minero; además, podemos señalar que existen dos tipos o clases de minas: minas subterráneas y minas a tajo abierto o cielo abierto. En las primeras, como su nombre lo indica, son llevadas a cabo en el subsuelo, a través de túneles; y en las segundas, no hay mucha ciencia al indicar que son aquellas que se realizan sobre la superficie del terreno.. Vale hacer mención que la actividad de explotación subterránea es una de las más complejas y en la que regularmente se producen un mayor número de incidentes y/o accidentes que perjudican la salud de los trabajadores. Por ejemplo: los derrumbes dentro de los túneles o socavones. Uno de los más 20.

(26) conocidos es el caso de una minera en Chile, en donde 33 mineros quedaron atrapados a más de 700 m de profundidad por más de 3 meses.. Finalmente, de conformidad con el artículo 8 del texto único ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, la exploración es la actividad tendente a demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, factibilidad económica, etc., de los yacimientos mineros; y la explotación conlleva la extracción de los minerales que se encuentren dentro de un sólido de profundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectángulo o poligonal cerrado, cuyos vértices están referidos a coordenadas UTM.. 2.1.5 Beneficio. Primero, señalar que para esta actividad se requiere otro tipo de concesión: la concesión de beneficio. Pero, ¿qué debemos entender como tal? La etapa de beneficio, involucra una serie o conjunto de sub-etapas destinadas a concentrar las partes valiosas del mineral extraído y/o para refinar, fundir o purificar los minerales.. Los minerales, en su mayoría, se encuentran mezclados con otro tipo de material poco atractivo para el titular minero; son poquísimas en las que se pueden encontrar una cantidad concentrada de un solo mineral. Es por eso, que a través del beneficio, se separa y concentra el mineral de interés.. Este proceso se lleva a cabo en plantas especializadas, llamadas refinerías o empresas fundidoras. Muchas veces se sigue el siguiente proceso: •. Lavado o limpieza: que no es otra cosa que lavar el lodo y otro tipo de material presente en los minerales. •. Trituración: Para disminuir el tamaño de las rocas. 21.

(27) •. Molienda: Reducción de las partículas gruesas.. •. Homogenización: Es la mezcla de la molienda.. •. Clasificación: Separación de la mezcla.. •. Concentración: Separación del mineral o metal útil de lo que no sirve: -. Flotación: Separan el material mediante un complejo proceso.. -. Magnética: Se atrae cierto material mineral hacia un campo magnético.. -. Gravimétrica: Utiliza la densidad de los minerales para separar. Este proceso utiliza mucha agua.. Podemos encontrar regulada la actividad de beneficio en el art. 17 de la LGM como: el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químico que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales 2.1.6 Labor general. Esta actividad también requiere de una concesión. Se entenderá por labor general a todos los servicios adicionales o auxiliares necesarios para poder realizar de manera más segura la explotación. Por ejemplo: Ventilación, desagüe, etc. Requiere de concesión. Regulado en el art. 19° de la LGM.. 2.1.7 Transporte Minero. Cuando hablamos de transporte minero, nos referimos al sistema de traslado masivo y continuo de los minerales, a través de métodos no convencionales como son: tuberías, cable carril o fajas transportadoras. También requiere de concesión. Regulado en el art.22° de la LGM.. 2.1.8 Comercialización Es considerada dentro de las actividades que no requieren de concesión y no es más que la compra y venta de minerales en el mercado. 22.

(28) CAPÍTULO III: CONCESIÓN MINERA 3. Delimitación conceptual del término “concesión minera”. Este presente trabajo de investigación se limitará a estudiar la concesión de exploración y explotación (conocida simplemente como “Concesión Minera”), dejando para próximas investigaciones, las concesiones de beneficio, labor general y transporte minero puesto que tienen una regulación propia al poseer cada una singulares características que necesitan de estudios independientes.. Antes de estudiar meramente a la concesión minera, es oportuno mencionar que el artículo 19° de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales Ley 26821, atribuye a la concesión sobre recursos naturales un elemento que le da identidad propia, el cual es la exclusividad del aprovechamiento que otorga a los particulares mediante las modalidades previstas en la legislación especial. Es decir, cada recurso natural tiene su propia ley y regulación para que pueda ser aprovechado por terceros o privados.. Visto así el panorama, en Perú la explotación de recursos naturales se legitima por medio del otorgamiento de títulos habilitantes distintos de la concesión minera, cuya finalidad es armonizar el interés del inversionista, quien despliega su derecho a la libertad de empresa, con el interés público y otros intereses particulares. Los títulos habilitantes corresponden a un sistema preventivo por el cual se corrobora que la iniciativa privada del particular cumple con la normativa vigente a efectos de poder llevar a cabo la actividad minera o de riesgo. En el caso de los recursos minerales se hace a través de la concesión minera, la cual se encuentra legislada en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería la cual refiere en su artículo 9° que la concesión minera otorga el. 23.

(29) derecho a explorar y explotar los recursos minerales existentes en el área concedida.. En esta línea, es importante señalar que cada Estado regula de diferentes maneras la forma en que facultará a los terceros la explotación de sus recursos minerales, siendo que en algunos, por ejemplo, sean otorgados a través de un proceso judicial o contratos mineros. Tejada Gurmendi (2016:29) menciona que “nuestro ordenamiento jurídico minero se sustenta en el régimen de concesiones a diferencia de legislaciones como la colombiana, la venezolana, la mexicana que otorga el derecho a explorar y explotar los recursos mineros comprendidos en su región bajo el sistema de contratos mineros”. Según Gamarra (2018), afirma que la concesión minera es: “El acto administrativo por el cual el Estado confiere a una persona un derecho real para la exploración y la explotación de recursos minerales dentro de un área de terreno superficial concedido y la propiedad sobre los recursos minerales que se extraigan conforme a lo establecido en la resolución que concede el título de concesión” Lastres Bérninzon (2000:21) por su parte, expresa que “en el Derecho Minero peruano las concesiones nacen de un acto administrativo, regulado por normas de orden público que expide y administra el Estado en su condición de titular de la soberanía sobre ellos”.. En efecto, la concesión es un acto administrativo motivado de parte puesto que requiere la solicitud o petición del interesado; nunca que otorgará de oficio. Es decir, es un acto administrativo mediante el cual el Estado otorga la explotación de los recursos naturales de un determinado territorio y por un tiempo condicionado al cumplimiento de determinadas obligaciones. 24.

(30) Asimismo, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales- Ley 26821 expresa la calidad de bienes incorporales registrables de las concesiones mineras. Es decir, las concesiones mineras pueden y deben ser inscritas en el Registro de Derechos Mineros del Registro de Propiedad Inmueble de la SUNARP. Es así que; en este sentido, nuestro Código Civil hace mención en el artículo 885 que son bienes inmuebles, las minas, canteras y concesiones mineras obtenidas por particulares. Sin embargo; Lastres, citado por Tejada Gurmendi (2016: 32) señala que: “no se puede pasar por alto la referencia al Código Civil sin señalar el error en que se incurre en el inciso 3 del mismo Artículo 885°, cuando define como inmuebles a las minas y canteras, siendo que unas y otras no constituyen bienes en sí mismos, sino técnicas de ingeniería para aprovechar las sustancias minerales, aunque es pertinente reconocer que bajo la antigua legislación minera el vocablo “minas” equivalía al actual de concesiones mineras”.. Tejada Gurmendi (2016:30) por su parte, complementa la definición de concesión minera, citando también lo dicho por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 055503-2007-PA/TC: “En una economía social de mercado, la concesión es una técnica reconocida en el Derecho Administrativo, mediante el cual se atribuyen a privados derechos para el ejercicio de una actividad económica. Es, en sí misma, un título que hace nacer en la esfera jurídica de su destinatario privado derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de carácter favorable o ampliatorio para la esfera jurídica del destinatario, e implica la entrega, solo en ejercicio temporal, de determinadas funciones del Estado, estableciéndose una relación jurídica pública subordinada al interés público, y no de carácter sinalagmático. Por ello es el ius imperium de la voluntad estatal el que establece la concesión para un particular”. Agregando además que el Estado es el dueño. 25.

(31) originario del yacimiento mineral y que en virtud de lo expresado por la Ley, cede a un tercero la facultad de poder extraer esa riqueza. Es así como, el Estado ha dado esta facultad “de ceder” al Instituto Geológico Minero y Minero y Metalúrgico (en adelante, INGEMMET)- en el caso de que sea la primera vez que se solicite una concesión, o en caso se encuentren identificados como mediana y gran minería- o a los Gobiernos Regionales a través de sus Direcciones Regionales de Energía y Minas (en adelante, DREM)- en caso se encuentren en el Régimen de Minería Artesanal o Pequeña Minería. Esta clasificación de minería artesanal, pequeña, mediana y gran minería; será vista con más detalle en capítulos posteriores.. Sin embargo, no basta tener la concesión minera para comenzar a con las actividades de exploración y explotación; sino que se necesitan permisos adicionales; muchos de ellos tediosos. y toman varios meses conseguir.. Ejemplo de ello es la famosa “licencia social” que ha perjudicado a varias empresas del rubro minero al impedir la realización de las actividades mineras. Con referencia a estos otros títulos habilitantes, Forno (2009) expresa que “la concesión minera no representa el único instrumento habilitante para el desarrollo de un proyecto minero, necesitándose una serie de permisos y autorizaciones requeridas por los ordenamientos de inexistencia de restos arqueológicos, certificados ambientales, certificados de uso de sustancias controladas, entre muchos otros”. Además, es menester señalar que la concesión minera no da ningún derecho sobre el terreno superficial, ni sobre el subsuelo, puesto que como señalamos en los primeros capítulos son concepciones diferentes; pudiendo el terreno (superficial y por lo tanto del subsuelo), tener un dueño legítimo.. 26.

(32) Tejada Gurmendi (2016:34) señala que “si dicha propiedad en el subsuelo debe ser utilizada para la actividad minera, y ésta le resulta útil al propietario, entonces hay que obtener de dicho propietario la autorización para la ocupación del subsuelo, igual que debe pedirse la autorización para la ocupación de la superficie”. Por lo tanto, debemos diferencias al titular del suelo (propietario del terreno) del titular minero. Este último tendrá el derecho sobre los minerales más no del terreno. Y es aquí donde surgen inconvenientes, puesto que muchas veces existen terrenos con propietarios legítimos que tienen la errónea concepción de que los minerales que existen en el subsuelo son también de su propiedad; sin embargo, mucho de los propietarios, ni siquiera tienen la capacidad económica para realizar las actividades mineras, es por esto que nuestro ordenamiento nacional hace la separación de suelo, sub-suelo y minerales. En razón de lo que le resulta conveniente para el desarrollo económico del país.. No obstante de lo mencionado anteriormente, sí se necesitará de autorización del titular del suelo para la realización de las actividades mineras de exploración y explotación. Tejada Gurmendi (2016: 49) menciona que “además del título minero, se requerirá el título civil, entendido este último como la autorización o contrato que otorgue al concesionario minero el derecho sobre la superficie”.. Podemos mencionar también que en razón de la sustancia, la concesión minera puede ser metálica y no metálica, no existiendo prioridad entre ellas. Al formularse la solicitud de concesión, debe indicarse sólo una clase de sustancia. Es decir, no se pueden solicitar sustancias metálicas y no metálicas simultáneamente.. Asimismo, se establece el carácter divisible de la concesión minera, siempre que no dé lugar a particiones inferiores a las 100 hectáreas. La divisibilidad se entiende en un sentido vertical, o sea desde la superficie al interior de la tierra. 27.

(33) La concesión es a plazo indefinido siempre que el concesionario cumpla con una serie de obligaciones.. 3.1 Naturaleza jurídica de la concesión minera. Es oportuno mencionar que respecto a la naturaleza jurídica de la concesión minera el Tribunal Constitucional de nuestro país se ha manifestado en su sentencia del primero de abril de 2005; que es citada a su vez por Miguel Ángel Aguado Martínez: “Fundamento 101… En igual sentido, el artículo 10º del D.S. Nº 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería de la Ley General de Minería, establece que: La concesión minera otorga a su titular un derecho real, consistente en la suma de los atributos que esta Ley reconoce al concesionario. Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla las obligaciones que esta ley exige para mantener su vigencia.” La definición precedente es la que ahora nos permite abordar la naturaleza de la concesión, que es un supuesto de cesión unilateral a terceros, dispuesta por la Administración Pública, de los bienes comprendidos bajo la esfera del dominio público…”. La naturaleza de la concesión mantiene una relación unívoca con la naturaleza misma de los recursos sujetos a explotación minera, puesto que se trata de recursos naturales cuya titularidad la ejerce el Estado en representación de la población, en tanto es soberano en su aprovechamiento; en consecuencia, su utilización no se encuentra completamente sometida a la libre empresa. Si bien parte de la iniciativa de los concesionarios su correspondiente explotación, esta se ordena sobre fórmulas de transmisión total o parcial de derechos, como por ejemplo la cesión minera, conocida también como concesión. (TUO, 2011) El artículo 66° parte in fine de la Constitución, reconoce que, “la concesión otorga a su titular un derecho real”, que sin embargo, dada la especial naturaleza del objeto sobre el cual recae, no puede ejercitarse afectando los 28.

(34) fines públicos concomitantes de dichos bienes; en otras palabras, la concesión minera no es más que una técnica administrativa por la cual se atribuyen derechos a los privados para el ejercicio de una actividad económica sobre los recursos naturales. (Vargas, 2009). La concesión es en sí misma un título que hace nacer en la esfera jurídica de su destinatario derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de carácter favorable o ampliatorio para la esfera jurídica del concesionario, e implica la entrega, sólo en aprovechamiento temporal, de los bienes de dominio público en relación con el bienestar de la población afectada directa e indirectamente, es por ello que su habilitación se encuentra subordinada a la voluntad estatal de manera especializada. En ese sentido, la concesión nace de un acto administrativo otorgado por la administración constituyendo a favor del concesionario, un derecho subjetivo sin revestir forma de contrato. Sin embargo, para el sector minero, dicho acto permanecerá vigente, real e irrevocable, en tanto el titular cumpla las obligaciones para mantener su vigencia. (Vargas, Ob.Cit). Desde otra perspectiva la concesión es también entendida como aquel título habilitante que otorga a su titular determinados derechos con la finalidad de que pueda llevar a cabo su proyecto de inversión sobre la base de la actividad concesionada. Cabe precisar que la “actividad minera” es calificada por la LGM como de utilidad pública; es decir, el desarrollo de la misma incide en beneficio de la colectividad, así también precisa que la inversión en las actividades es de interés nacional. Sin embargo, para que un proyecto de inversión minera pueda llevarse a cabo se requiere del inicio de procedimientos administrativos, muchas veces sometidos a autoridades no mineras. Aquí reside, pues, uno de los principales problemas que se pretende abordar en estas líneas: existe un retardo en los procedimientos administrativos para la emisión de los demás títulos exigidos como consecuencia de la burocratización de las diversas autoridades administrativas. (UNCTAD, 2011) 29.

(35) CAPÍTULO IV: PROCEDIMIENTO ORDINARIO MINERO Según Aguado (2018), afirma sobre otorgamiento de las concesiones, que: “En el Perú, el sistema de otorgamiento de concesiones mineras es un sistema mixto, que comprende una etapa procedimental desde la presentación del petitorio ante las entidades competentes de la jurisdicción administrativa minera, hasta agotar la última instancia administrativa; y de ser necesario, una etapa procesal ante los órganos competentes del Poder Judicial”. Como se mencionó anteriormente, el procedimiento ordinario minero (en adelante, POM) es el conjunto de actos técnicos y legales que tienen por finalidad la obtención de una concesión minera, que le permita al solicitante desarrollar las actividades de exploración y explotación.. Este procedimiento se encuentra regulado en el TUO de la LGM, específicamente en los artículos 117 y 128. Y los artículos 12 al 25 del Reglamento de Procedimientos Mineros.. 4.1 Petitorio minero. Es la solicitud que el interesado le hace al Estado para poder realizar exploración y explotación y consecuentemente, beneficiarse de los minerales extraídos vendiéndoles en el mercado.. Entonces, definimos al petitorio minero como una solicitud y trámite a nivel administrativo hecha a INGEMMET, si es la primera vez que se realiza un petitorio minero o si se encuentran dentro del Régimen General, el cual abarca la mediana y gran minería; o a las DREM, si los interesados ya cuentan con la calificación de Pequeño Productor Minero (PPM) o Productor Minero Artesanal 30.

(36) (PPA). Estos órganos competentes tienen un Registro de Ingreso de Petitorios en el Sistema de Derechos Mineros y Catastro – SIDEMCAT, esto con el objetivo de mantener un control estricto respecto al orden de entrada de los petitorios. Es por esto que, una vez recibido el petitorio minero se brinda un código único y se detalla la hora con minutos y segundos en los que se admitió el petitorio.. En el petitorio minero se deben detallar con exactitud el área sobre la que recaerá la posible concesión minera, no pudiendo esta ser menor a 100 hectáreas ni mayor a 1000 hectáreas. En este sentido, las concesiones mineras se otorgan a través de cuadrículas; siendo 1 cuadrícula el equivalente a 100 hectáreas y 100 cuadrículas por lo tanto, 1000 hectáreas. No obstante, esto no aplica cuando la concesión se solicita en el mar, en donde las concesiones tendrán una extensión de 100 a 10 000 hectáreas; y en concesiones urbanas o de expansión urbana, en donde las concesiones mineras abarcaran solamente de 10 hectáreas a 1000 hectáreas.. El interesado en alguna área con posible indicio de mineralización, deberá identificar dicha área mediantes coordenadas UTM, las cuales se indicaran además en el petitorio minero.. 4.2 Primera evaluación técnica y legal. Una vez admitido el petitorio, se genera el código único (código de barras) y además se genera el expediente que se mantendrá hasta el final del procedimiento. Dicho expediente, es derivado a la Unidad Técnica Operativa de la Dirección de Concesiones Mineras de Ingemmet o al Área legal de las DREM.. En este punto, se desarrolla la primera evaluación técnica para verificar la ubicación, la zona geográfica, la colindancia y la carta nacional para comprobar 31.

(37) que el petitorio no se ha hecho sobre zonas prohibidas como arqueológicas, agrícolas, zona de fronteras, áreas de no admisión de denuncios; además de comprobar si no existen petitorios mineros prioritarios en trámite. Asimismo, se comprueban los valores de las coordenadas UTM de las cuadrículas solicitadas. Al respecto, Tejada Gurmendi (2016:55) menciona lo siguiente: “Es importante señalar que de acuerdo a lo establecido en el Artículo 22 del D.S. N° 055-2008EM39, se ha incorporado el respeto a las áreas ocupadas por gasoductos y poliductos, adicionalmente a los casos de terrenos ocupados por monumentos arqueológicos o históricos, Red Vial Nacional, oleoductos, cuarteles, puertos u obras de defensa nacional o Instituciones del Estado con fines de investigación científico – tecnológico.”. Esto en razón al principio de prioridad y exclusividad.. Posterior a esta verificación, el expediente es evaluado por la Unidad Legal o Técnico Normativa de la Dirección de Concesiones mineras, en donde se verificará que no exista superposición total o parcial sobre derechos mineros prioritarios, en zonas urbanas o de expansión, arqueológicas, zona de frontera, reserva nacional, etc.; además de revisar que el nombre de la concesión no se repita, puesto que no pueden haber duplicidad de nombres, los porcentajes de participación de los solicitantes, además de verificar el pago del derecho de vigencia y de trámite.. 4.3 Resolución y posterior publicación de los carteles del petitorio minero. Pasada la primera evaluación técnica-legal del expediente, este será remitido a la Dirección de Concesiones Mineras para que se emita la Resolución que indica la publicación de los carteles de aviso del petitorio minero. Esto, con el objetivo de cumplir con el Principio de Publicidad; es decir, que algún tercero interesado pueda formular oposición o recurso impugnatorio.. 32.

(38) Para Tejada Gurmendi (2016:57) el principio de publicidad consiste en “hacer de conocimiento público la formulación del petitorio minero ante la eventualidad que pueda afectar derechos de terceros, de tal forma que estos puedan ejercer su derecho de contradicción dentro de los plazos establecidos”.. Una vez expedida la Resolución, el interesado deberá publicarlos en el diario oficial El Peruano y en el diario encargado de publicar los avisos judiciales del departamento en donde se encuentra ubicado el área solicitada. Esto último es importante recalcar que debe hacerse en el diario autorizado y no en el de mayor circulación de la Región. Si el área solicitada se encuentra en Lima, basta con la publicación en El Peruano.. En cuando al plazo para realizar las publicaciones es de 30 días hábiles después de la notificación con la Resolución, y 60 días naturales después de publicadas para presentar las pruebas de dichas publicaciones.. 4.4 Segunda evaluación técnica-legal. Una vez presentado ante la Dirección de Concesiones Mineras, las pruebas de las publicaciones en el Diario Oficial y en el diario autorizado de ser el caso; esta Dirección tiene un plazo de 30 días hábiles siguientes a la recepción de la publicación de avisos, para poder hacer una segunda evaluación, en la que se evaluará entre otras cosas que se hayan cumplido con los plazos establecidos por la Ley, así como nuevamente una re-evaluación de existencia de derechos prioritarios.. Si los segundos dictámenes son favorables, el expediente conjuntamente con el proyecto de Resolución de Presidencia y el Informe legal final, pasa de la Dirección de Concesiones Mineras a la Presidencia del Consejo Directivo del INGEMMET o de ser el caso a la Presidencia del Gobierno Regional de se. 33.

(39) procede a otorgar el título habilitante. Y finalmente, se procede con la firma de la Resolución de Concesión Minera.. 4.5 Publicación de la Resolución de Concesión Minera. Se procede con la publicación en el Diario Oficial El Peruano, la Resolución que aprueba la concesión minera, por parte del INGEMMET o DREA correspondiente- a diferencia de la publicación de los avisos, que le correspondía al interesado.. Es de vital importancia que esta Resolución será publicada en conjunto con otras concesiones aprobadas en el mes anterior. Estas publicaciones son hechas los primeros quince días del mes siguiente de otorgado el título.. Posterior a la publicación, se brinda un plazo de quince días hábiles para que los terceros interesados interpongan algún recurso si es que han visto alguno de sus derechos vulnerados.. 4.6 Emisión del Certificado que declara consentida la Resolución de Presidencia. Si no hay ninguna impugnación de por medio, la Dirección de Administración Documentaria y Archivo del INGEMMET o la oficina encargada de los Gobiernos Regionales, finalmente expedirá el certificado que declara consentida la Resolución.. Con esta emisión del certificado acaba el procedimiento ordinario minero; quedando a elección del interesado inscribir su concesión, como lo mencionamos en capítulos anteriores, en el Registro de Derechos Mineros.. 34.

(40) El titular tendrá derecho a ejercer exclusivamente, dentro de la superficie debidamente delimitada, las actividades inherentes a la concesión, así como los demás derechos que le reconoce la ley general de minería. En general, la concesión minera otorga a su titular un derecho real consistente en explorar, desarrollar y explotar la concesión y consiguientemente en extraer las sustancias mineras contenidas en ella, para convertirse en propietario de las sustancias extraídas a fin de disponer de ellas.. 35.

(41) CAPÍTULO V: PERMISOLOGIA MINERA Y LA NECESIDAD DE SU SIMPLIFICACIÓN. Podemos mencionar entre otras autorizaciones requeridas: el permiso del propietario del terreno superficial, la evaluación de un proyecto de exploración, autorización de inicio de actividades de exploración, la obligación de comunicar el inicio de actividades, el permiso para el uso de agua, el Certificado de la No Existencia de Restos Arqueológicos en el área, etc.. 5.1 Permisología minera:. Como hemos mencionado líneas arriba, no es suficiente con obtener la concesión minera, sino que se requieren de una serie de permisos, licencias y/o autorizaciones adicionales para poder finalmente, iniciar la exploración y explotación. A todos estos “requisitos” adicionales, se les conoce como “Permisología minera”, que es la que ocasiona muchos gastos adicionales, y hasta en muchas ocasiones, paralización del proyecto minero, como es el caso de “Tía María”.. Es decir, el inversionista minero, no solamente apuesta que la concesión minera que solicita, tenga la cantidad de minerales deseados para poder recuperar su fuerte inversión (ya que con las fases de cateo y prospección no son suficientes para poder determinar la cantidad y las condiciones del mineral; por lo que se requiere realizar otros estudios como la fase de exploración, para lo cual se necesita de la concesión minera); sino que, además, tiene que pasar por todo el procedimiento minero para conseguir el tan ansiado título, el cual hemos detallado en capítulos anteriores. Sino que, no bastando con esto, el inversionista una vez pasado por el procedimiento ordinario minero, debe obtener una serie de permisos adicionales y tal vez los más complicados de obtener. 36.

(42) Sin embargo, resulta oportuno para el crecimiento del país, que estos requisitos se simplifiquen o sean solicitados dentro del proceso ordinario minero, o a la par de éste, para ahorrar tiempo que, al fin y al cabo, es un factor determinante.. Es decir, no tiene mucho sentido el pasar por todo el POM que otorga una concesión minera y como tal el derecho a explorar y explotar, pero que realmente no se pueda hacer nada con este título puesto que para comenzar a trabajar, se necesitan de autorizaciones adicionales, entonces creemos conveniente que algunos de esos permisos sean tramitados dentro del POM, especialmente, y desde un inicio, el permiso de la licencia social.. Del mismo modo, se debe mejorar la comunicación entre los sectores involucrados para que operen de manera eficiente y en una misma línea y no generen opiniones diversas sobre la materia; ya que, actualmente, parece ser que existen graves o profundas deficiencias entre los Ministerios y demás entidades que hacen imposible ponerse de acuerdo sobre la regulación en materia de Minería.. Es por ello, que resulta conveniente la creación de un Reglamento Único Multisectorial en materia de Concesiones mineras y Permisología, que permita interconectar a las entidades a fin de trabajar por un mismo fin, promoviendo la inversión privada y al mismo tiempo protegiendo los derechos de sus ciudadanos y al medio ambiente.. Además, otra posible solución es la de crear una etapa inicial o adicional dentro del Procedimiento Ordinario Minero que vea todo lo relacionado a la Permisología minera y que no sea solamente un trabajo del inversionista conseguir esas autorizaciones o licencias, sino que además el Estado realmente se involucre y trabaje de manera conjunta con el inversionista a fin 37.