EN CUMPLIMIENTO AL ACUERDO COCO/02/IV/10
Informe de avances a la “Estrategia de Implementación de la Reforma
Constitucional de las Entidades Federativas”
en México”
Informe de avances de la
“Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades
Federativas”
En cumplimiento al Acuerdo COCO /02/IV/10
iii INFORME DE AVANCES DE LA “ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACIÓN DE LA
REFORMA CONSTITUCIONAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS”.
CONSEJO DE COORDINACIÓN PARA LA
IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL
SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE COORDINACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL
JUNIO 2011
ÍNDICE
1.1 INTRODUCCIÓN ... 1
1.2 ANTECEDENTES ... 4
1.3 OBJETIVO GENERAL ... 7
1.4 OBJETIVOS ESPECIFICOS ... 7
1.5 INFORME JULIO 2010 - JUNIO 2011 ... 7
1.5.1.1Entidades en el Primer Nivel de avance (Etapa Inicial) ... 9
1.5.1.2 Entidades en el Segundo Nivel de avance (Etapa de Planeación) ... 12
1.5.1.3 Entidades en el Tercer Nivel de avance (Etapa de Entrada en Vigor) ... 15
1.5.1.4 Entidades en el Cuarto Nivel de avance (Etapa en Operación) ... 18
1.5.2 AVANCES POR EJE ESTRATÉGICO DE IMPLEMENTACIÓN. ... 21
1.6 ACTIVIDADES JULIO-DICIEMBRE 2011 ... 30
1.6.1 Continuación de la medición de avances de la “Estrategia de
Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas” ... 301.7 METAS A CUMPLIR ... 30
Federativas (EIEF)”.
La “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas” fue diseñada como un manual para la implementación, el cual concentra las estrategias, prácticas y productos en los siete ejes estratégicos definidos de acuerdo a las áreas de especialización de cada Dirección General de la Secretaría Técnica. Lo anterior, hace de la Estrategia en el resultado de un esfuerzo conjunto y especializado en el que se retoman experiencias similares de implementación de reformas en materia de justicia penal en América Latina, en países desarrollados y en las entidades federativas de México que iniciaron la transformación de sus respectivos sistemas de justicia penal previo a la reforma constitucional de 2008.
La Estrategia ha sido un ejemplo concreto de coordinación entre las áreas de la Secretaría Técnica, la cual cuenta con cinco direcciones generales especializadas respectivamente en los siguientes temas: 1) Normatividad; 2) Asistencia Técnica, a su vez dividida en dos grandes ejes: a) reorganización institucional e b) infraestructura y equipamiento; 3) Capacitación y Difusión; 4) Administración y Finanzas; y, finalmente, 5) Coordinación Institucional. Así, cada una de las direcciones generales ha aportado, en el ámbito de su competencia, y experiencia, los elementos mínimos necesarios que las entidades federativas deben considerar al momento de planear y poner en marcha la implementación del nuevo sistema de justicia penal.
El propósito de la SETEC es que la “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas” (EIEF) sirva de guía y apoyo a los actores locales que realizarán la transición del sistema penal tradicional hacia el nuevo sistema de justicia penal. Lo anterior, mediante una serie de lineamientos generales a partir de los cuales, con absoluto respeto a su autonomía, las entidades federativas puedan diseñar una estrategia integral para el proceso de implementación. Igualmente, la EIEF también propone canales de cooperación o vinculación con la Secretaría Técnica para la consecución de resultados técnicos especializados.
Para el desarrollo sistemático del proceso de implementación del nuevo sistema de justicia penal, se contemplan nueve ejes rectores: planeación y prospectiva; estudios y proyectos normativos; capacitación de los operadores; difusión nacional; infraestructura y equipamiento; vinculación y cooperación; reorganización institucional; evaluación y seguimiento; y, finanzas y administración de recursos.
En el eje de planeación y prospectiva se establece la necesidad de utilizar una metodología que les permita transitar a todas las instituciones involucradas en la administración e impartición de justicia a nivel estatal hacia un sistema de justicia de corte adversarial. Esto, siempre tomando en cuenta las características particulares de cada entidad y la estrategia específica para la entrada en vigor del nuevo sistema.
En el eje de estudios y proyectos normativos se plantea un plan de modificación de los cuerpos legales estatales en materia penal y una estrategia para armonizar el marco jurídico de la entidad con los principios procesales y los derechos plasmados en la reforma constitucional publicada el 18 de junio de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.
En el eje de capacitación de los operadores, las acciones se encaminan hacia el desarrollo de proyectos que permitan a los operadores estatales adquirir y reforzar conocimientos, destrezas y habilidades orientadas a un desempeño exitoso dentro del nuevo sistema de justicia penal. Todo ello, con la finalidad de que a través del ejercicio adecuado de sus funciones se pongan en práctica los principios del sistema en cada una de sus etapas.
En el eje de difusión nacional se establecen como objetivos la creación de campañas de difusión y socialización de la reforma mediante diversos medios con el objetivo de dar a conocer la intención e importancia del cambio, así como las acciones que se están llevando a cabo para lograrlo. En este eje se prevé la creación de redes sociales para actores específicos como empresarios, académicos y organizaciones de la sociedad civil, asimismo se plantea el establecimiento de un grupo de acompañamiento de la reforma integrado por miembros de la sociedad civil, académicos y diversas personalidades con la finalidad de hacer partícipe a la sociedad de esta importante reforma a las instituciones de justicia.
En el eje de infraestructura y equipamiento se busca que la importante inversión material que realice la entidad sea eficiente y que los requerimientos se hagan de acuerdo al plan integral de implementación. Los proyectos de infraestructura y vinculación y cooperación son fundamentales para el funcionamiento idóneo del sistema penal adversarial, pues los actores requieren de un acompañamiento cercano y efectivo de la tecnología para desempeñar sus funciones.
En el eje de vinculación y cooperación se desarrollan herramientas que permitan el trabajo eficiente dentro de las instituciones y la comunicación se haga efectiva entre las mismas. A través de este eje y de la comunicación se beneficiará significativamente la eficiencia del sistema penal procesal, hecho que permite una justicia más pronta y expedita.
En el eje de reorganización institucional se proponen modelos de gestión con la finalidad de que las entidades puedan revisar y en su caso ajustar los modelos organizacionales de todas las instituciones que integran el sistema de justicia penal.
En el eje de evaluación y seguimiento se brindan herramientas y estrategias para permitir la mensurabilidad del proceso de implementación y de operación de la reforma procesal penal. A la par, se considera también la importancia de mediar el impacto del establecimiento del modelo de justicia penal adversarial en la calidad de vida de la población.
3 En el eje de finanzas y administración de recursos, se indican las posibles fuentes de financiamiento para proyectos orientados a impulsar los distintos procesos locales de la implementación de la reforma del Sistema de Justicia Penal incluido el otorgamiento de recursos para los subsidios a las entidades federativas. Estos recursos se asignan al diseño de las reformas legales, a cambios organizacionales, a construcción y operación de la infraestructura, así como a capacitación de jueces, agentes del Ministerio Público, policías, defensores, peritos y abogados. Estas acciones se realizan de conformidad con el artículo octavo transitorio de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.
Es importante señalar que la EIEF introduce las observaciones recibidas por los miembros del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal y cuenta con la aprobación de los mismos. De tal forma que, en este Informe se da cuenta de los avances y acciones a partir del trabajo directo con las entidades federativas;
asimismo, se proporciona un panorama de los resultados y actividades realizadas entre julio de 2010 y junio de 2011.
Por último, cabe resaltar que este proceso de aproximación a los avances y acciones que han venido realizando cada una de las entidades federativas en la implementación de la reforma penal presenta, como todo ejercicio pionero, limitaciones y es sujeto de mejorarse y perfeccionarse en el tiempo.
La evaluación de los avances tiene como principal fuente la información proporcionada por las entidades federativas, lo cual garantiza que se tendrán datos de primera mano, con un alto grado actualización; sin embargo, este método de recolección de información tiene ciertas limitaciones, entre las que destacan las siguientes. Por un lado, la información que las entidades federativas envían a solicitud de la SETEC para conocer sus avances es incompleta; no todas las entidades responden la mayor parte de las preguntas del cuestionario. Por el otro, la calidad heterogénea en el sentido de la elaboración de la misma. Es posible que cada entidad construya su información de manera imperfecta o con algunas carencias.
Otro aspecto al que se enfrenta la evaluación es la asimetría en la información en cuanto a que no todas las instituciones involucradas en el proceso de implementación envían datos e información. Hay entidades que hacen llegar a la SETEC información de todas las instituciones involucradas y otras sólo envían datos del poder judicial, o ministerio público únicamente.
Por estas razones, la evaluación de la Estrategia contempla hipótesis de trabajo, construidas con las salvedades antes referidas, para realizar una primera aproximación objetiva al estado que guardan los avances obtenidos por cada entidad. Bajo este panorama, la evaluación de los niveles de implementación pueden tener inexactitudes e imprecisiones; sin embargo, estos representan en buena medida y con todas sus limitaciones, un acercamiento válido. De tal manera que en las evaluaciones posteriores se tendrá información cada vez más completa, de mayor calidad y de todas las instituciones involucradas en el proceso de reforma penal.
1.2 ANTECEDENTES
Este informe tiene como objetivo a dar seguimiento al Acuerdo del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal por el cual se aprueba la propuesta “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas” (COCO/02/IV/10) el 18 de marzo de 2010, durante su Cuarta Sesión Ordinaria.
Este es el segundo informe de avances de la “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas”. El primero fue presentado durante la Quinta Sesión Ordinaria del Consejo de Coordinación celebrada el 26 de julio de 2010.
En el primer informe se describieron los avances de la estrategia de implementación concentrándose en los productos y modelos especializados en los ejes rectores de normatividad y asistencia técnica (reorganización institucional, infraestructura, equipamiento, tecnología, capacitación y difusión), ordenándolos bajo un esquema de planeación que hiciera posible la implementación gradual y ordenada en las entidades federativas. Al mismo tiempo, se daba cuenta de los avances en la construcción de dos herramientas tecnológicas clave para la planeación del proceso de implementación, estas son: el Modelo de simulación y el Modelo de localización.
Asimismo, se informó que como parte de los resultados alcanzados el año pasado, se elaboró la Guía Arquitectónica para el Diseño y Planeación de Juzgados Orales Penales, con el propósito de apoyar el diagnóstico y la toma de decisiones en materia de infraestructura. Este producto fue realizado considerando las prácticas más relevantes a nivel nacional e internacional en materia de arquitectura judicial y tomando en cuenta las restricciones presupuestarias y necesidades existentes en las entidades federativas y el Distrito Federal.
Aunado a lo anterior, y como una muestra de los esfuerzos de vinculación y cooperación con actores internacionales, en el Primer Informe se daba cuenta del avance logrado en involucrar a los funcionarios de las instituciones de justicia de las entidades federativas en cinco cursos y talleres de capacitación en temas especializados de la reforma procesal penal; y en cinco misiones de aprendizaje a los países de Chile, Colombia y Costa Rica.
Estos cursos internacionales y misiones beneficiaron a 196 servidores públicos del sector justicia de 27 entidades federativas.
Con respecto a las finanzas y administración de recursos para la implementación se autorizaron $312,027,210.87 pesos, los cuales se utilizaron para subsidiar 88 proyectos a 22 entidades federativas. Estos proyectos corresponden a seis de lo nuevos ejes rectores:
estudios y proyectos normativos, reorganización institucional, vinculación y cooperación (tecnologías de la información), infraestructura y equipamiento, capacitación de los operadores y difusión nacional. Este subsidio sirvió para continuar impulsando la implementación de la reforma judicial penal en las entidades federativas.
5 Cabe señalar que en este segundo informe se utilizará, como marco general para determinar el grado de avance de la implementación de la reforma judicial en las entidades federativas, una herramienta analítica desarrollada por la SETEC denominada
“Metodología para el Análisis por Nivel de Implementación”. Esta herramienta surgió ante la necesidad de clasificar a las entidades federativas según su grado de implementación de la reforma judicial penal. El propósito de esta clasificación consiste en identificar las áreas de oportunidad de las entidades federativas, en el marco de los ejes temáticos de la estrategia, para impulsar el proceso de implementación. La Figura 1 ejemplifica la
“Metodología para el Análisis por Nivel de Implementación”.
En el Cuadrante Uno se ubican las entidades federativas con menor desarrollo de la implementación de la reforma judicial o entidades federativas en etapa inicial. Las entidades federativas que se ubican en este cuadrante son: Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa y Veracruz. En el Cuadrante Dos se encuentran las entidades federativas que están fase de planeación estratégica. Los entidades federativas que se ubican en este cuadrante son: Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luís Potosí, Sonora, Tabasco y Tamaulipas.
En el Cuadrante Tres se localizan las entidades federativas que están a punto de entrar a operar el sistema judicial penal. Las entidades federativas que se ubican en este cuadrante son: Puebla, Hidalgo, Guanajuato y Yucatán. En el Cuadrante Cuatro están las entidades federativas que ya están implementando la reforma en, por lo menos, un distrito judicial. Las entidades federativas que se ubican en este cuadrante son: Chihuahua, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Estado de México, Morelos y Baja California.
Figura 1
Esquema de “Análisis de Cuadrantes” para determinar el grado de implementación de la reforma judicial penal en México
E S T A D O S E T A P A IN IC IA L (1 ) 1 . A g u a s c a lie n te s 2 . B C S 3 . C o a h u ila 4 . N a y a rit 5 . Q u in ta n a R o o 6 . S in a lo a 7 . V e ra c ru z
E S T A D O S E T A P A P L A N E A C IÓ N (2 )
E S T A D O S E T A P A E N O P E R A C IÓ N (4 ) 1 . C h ih u a h u a (F u n c io n a n d o ) 2 . O a x a c a
3 . D u ra n g o 4 . Z a c a te c a s 5 . E s ta d o d e M é x ic o 6 . M o re lo s 7 . B a ja C a lifo rn ia
E S T A D O S E T A P A E N T R A D A E N V IG O R 2 0 1 1 (3 ) 1 . H id a lg o
2 . G u a n a ju a to 3 . Y u c a tá n 4 . P u e b la E S T A D O S E T A P A
IN IC IA L (1 ) 1 . A g u a s c a lie n te s 2 . B C S 3 . C o a h u ila 4 . N a y a rit 5 . Q u in ta n a R o o 6 . S in a lo a 7 . V e ra c ru z
E S T A D O S E T A P A P L A N E A C IÓ N (2 )
E S T A D O S E T A P A E N O P E R A C IÓ N (4 ) 1 . C h ih u a h u a (F u n c io n a n d o ) 2 . O a x a c a
3 . D u ra n g o 4 . Z a c a te c a s 5 . E s ta d o d e M é x ic o 6 . M o re lo s 7 . B a ja C a lifo rn ia
E S T A D O S E T A P A E N T R A D A E N V IG O R 2 0 1 1 (3 ) 1 . H id a lg o
2 . G u a n a ju a to 3 . Y u c a tá n 4 . P u e b la 1 . C a m p e c h e 2 . C h ia p a s 3 . C o lim a 4 . D F 5 . G u e rre ro 6 . J a lis c o 7 . M ic h o a c á n
8 . N v o . L e ó n 9 . Q u e ré ta ro 1 0 . S L P 1 1 . S o n o ra 1 2 . T a b a s c o 1 3 .T a m a u lip 1 4 . T la x c a la 1 . C a m p e c h e
2 . C h ia p a s 3 . C o lim a 4 . D F 5 . G u e rre ro 6 . J a lis c o 7 . M ic h o a c á n
8 . N v o . L e ó n 9 . Q u e ré ta ro 1 0 . S L P 1 1 . S o n o ra 1 2 . T a b a s c o 1 3 .T a m a u lip 1 4 . T la x c a la
A c tu a liz a d o a e n e ro 2 0 1 1
El “Análisis por Nivel de Implementación” permite la priorización de las líneas y herramientas estratégicas definidas en la Estrategia de Implementación, facilitando la identificación de las áreas de oportunidad para las entidades federativas y las diversas estrategias de STEC para ofrecer a las entidades asesoría técnica, metodologías y modelos que les permitan impulsar su proceso de implementación de la reforma penal.
Con respecto a las características de cada cuadrante, según los ejes temáticos definidos en la estrategia de Implementación y las acciones concretas que se tienen que impulsar para avanzar en la implementación de la reforma procesal penal, se encontró que en el primer cuadrante no hay desarrollo de planeación estratégica para la implementación de la reforma y no hay modificación de la normatividad estatal orientadas al nuevo sistema de justicia penal. Por tanto, los esfuerzos tienen que orientarse hacia el fomento de acuerdos políticos y la creación de instancias técnicas, así como a la elaboración de propuestas de cambios normativos y ejercicios de sensibilización con los operadores clave del sistema de justicia de penal de todas las instituciones involucradas en la implementación de la reforma.
En el segundo cuadrante, las entidades federativas deben contar con organismo implementador, donde estas se encuentran en fase de planeación de la implementación y se detectan esfuerzos por modificar, capacitar y difundir la reforma judicial. Por tanto, las acciones que se tienen que impulsar están relacionadas con la elaboración de los documentos de planeación que guiarán el proceso de implementación de la reforma y la realización ejercicios de sensibilización e interiorización con personajes clave del sistema de justicia penal.
En el tercer cuadrante, las entidades federativas deben tener todo lo referido en el cuadrante anterior pero además su normatividad debe estar aprobada, el personal clave capacitado, las instituciones en proceso de reorganización y la infraestructura y el equipamiento institucional en desarrollo. En este sentido, las acciones a implementar tienen que concentrarse en el desarrollo de planes de capacitación, a la reorganización institucional y al fortalecimiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones.
En el cuarto cuadrante, las entidades federativas tienen que estar operando el nuevo sistema de justicia penal. Para ello, las acciones tienen que orientarse hacía la capacitación de personal, el fortalecimiento de la infraestructura y el equipamiento institucional y el desarrollo de estrategias de difusión de la reforma judicial penal.
Es fundamental señalar, como quedó expuesto párrafos arriba, que la información a partir de la cual se ubicaron cada una de las entidades posee limitaciones y por tal razón se parte de supuestos en algunos casos y en otros se recupera la información tal cual es enviada por las entidades federativas. Esta información en ocasiones es incompleta, asimétrica, y con distintos niveles de calidad.
7 Por estas circunstancias, al igual que la evaluación de la Estrategia, la clasificación de entidades por niveles de implementación no está exenta de registrar mínimas imprecisiones. Por ello, los cuadrantes de avance fueron elaborados a partir de hipótesis de trabajo con sus inherentes salvedades, para de esta forma realizar una primera aproximación objetiva al estado que guarda cada entidad en la implementación de la reforma penal.
1.3 OBJETIVO GENERAL
El objetivo general de este informe de seguimiento consiste en proporcionar un panorama de las actividades y avances de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), en relación a la “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas”, durante el periodo comprendido entre abril 2010 y junio de 2011.
1.4 OBJETIVOS ESPECIFICOS
1.4.1 Describir las acciones realizadas por la SETEC para consolidar la “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas” en las entidades federativas.
1.4.2 Identificar las metas y desafíos de la SETEC, en torno a la estrategia de implementación de la Reforma de Justicia Penal.
1.5 INFORME JULIO 2010 - JUNIO 2011
1.5.1 Medición de los avances de la “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas”
La SETEC tiene, como una de funciones principales, la rectoría de la implementación de la reforma de justicia penal en las entidades federativas. El proceso de implementación de la misma tiene que ser un procesado ordenado y orientado hacia resultados, donde la SETEC juega un papel muy importante.
Entre julio de 2010 y junio de 2011, la SETEC ha venido desarrollado una serie de acciones por eje rector para impulsar la estrategia de implementación en las entidades federativas. Para la medición de los avances, la SETEC ha utilizado otros instrumentos generados por ella misma con el propósito de alcanzar sus objetivos.
En este sentido, existe una relación muy importante entre los “Lineamientos para el Seguimiento y la Evaluación de la Reforma Penal en México” y “Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas”, ya que los lineamientos establecen un conjunto de indicadores para monitorear el desempeño del proceso de implementación de la reforma penal.
La SETEC está recolectando periódicamente información sobre los avances de la implementación de la reforma judicial por medio de un cuestionario diseñado para este propósito. Este cuestionario, diseñado con preguntas específicas por eje temático, forma parte de los indicadores de primer nivel señalados en los lineamientos referidos anteriormente. A la fecha de elaboración de este informe, éstos son los principales resultados alcanzados en la implementación de la reforma por línea estratégica1, los cuales reflejan las acciones realizadas desde julio de 2010.
Sin embargo, es importante señalar que en determinados casos la información proporcionada por las entidades federativas no es suficiente para estimar con un alto grado de precisión el nivel de avance en la implementación alcanzado hasta el momento.
Por tal situación, la SETEC ha establecido estrategias de recolección de información y de aplicación de los cuestionarios, manteniendo contacto directo con los servidores públicos de las entidades federativas con el propósito de obtener más y mejor información sobre el proceso, para en lo futuro ofrecer un panorama más exacto y que refleje con mayor precisión la situación de cada entidad, desde una perspectiva comparada. Antes de presentar los avances se enumeran los supuestos bajo los cuales se realiza el seguimiento de los avances de la Estrategia.
Características Descripción
Información incompleta No todas las entidades federativas e instituciones envían información suficiente para medir los avances.
Información asimétrica
Existe disparidad en la generación de información al interior de cada entidad federativa y entre las instituciones involucradas en el proceso de implementación
Inconvenientes para la medición
Existen variables del proceso que no es posible medir en este momento, porque no hay referentes o información aproximada para evaluar su avance.
Ahora bien, a continuación se exponen los avances que ha tenido la implementación de la reforma en las entidades federativas clasificadas por nivel de avance. En el primer nivel de implementación, las entidades federativas se encuentran en la fase de arranque de Implementación de la reforma procesal penal.
1 La información descrita en este apartado proviene del cuestionario utilizado para medir los indicadores de primer nivel señalados en los “Lineamientos para el Seguimiento y Evaluación de la Reforma Penal de México”. Las entidades federativas capturan la información y la envían a la SETEC. A la fecha, hay 20 entidades federativas que aún no proporcionan información completa. El periodo de recepción de cuestionarios concluyó el 20 de abril de 2011.
9 1.5.1.1Entidades en el Primer Nivel de avance (Etapa Inicial)
En esta fase se priorizan aspectos relevantes como la planeación de la implementación, así como acciones concretas como la firma de Acuerdo de Implementación, planes de capacitación y proyectos de modificación normativa. Por esta razón, la línea estratégica de planeación tiene un peso específico del 50% dentro del peso global de todas las líneas estratégicas del cuadrante.
De esta forma, las entidades clasificadas en este nivel deben cumplir con avances en siete temas, o indicadores de cumplimiento, como son el tener un Acuerdo firmado para implementación organismo implementador; un Convenio de colaboración firmado con la SETEC; haber realizado un diagnóstico integral del sistema de impartición de justicia actual; haber desarrollado una planeación integral; haber asignado recursos presupuestales para la implementación de la reforma; y haber sido beneficiado del subsidio SETEC 2010.
De acuerdo a la metodología de evaluación de avance de la estrategia, a cada eje temático se le asignó un peso porcentual igual en función del número que suman. Con otras palabras, cada variable representa una proporción de la suma total. De tal forma que, al ser 7 (siete) variables, cada una de ellas representa una séptima parte de avance en el eje de planeación. Por lo tanto, una entidad que haya alcanzado a realizar las acciones necesarias que le permitan contar con las 7 variables operando tendrá un cumplimiento de 1, es decir del 100%.
Gráfico 1 Etapa Inicial Eje estratégico Planeación
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Meta
Grado de avance
En las gráficas, 1 a 5.1, aparecen las entidades clasificadas en el primer nivel de implementación, en ellas se muestra el avance en cada uno de los ejes estratégicos que resultan de mayor importancia para ese estado de avance. Es importante mencionar, que la línea que aparece como meta (en color naranja) representa el 100% de las variables o elementos cumplidos por cada entidad. Por ejemplo, en la gráfica 1 se puede observar que en promedio las entidades registran en promedio un avance del 50%. Entre las más adelantadas en este eje estratégico aparecen Baja California Sur y Veracruz con más del 40% de cumplimiento. No obstante, se destaca que ninguna entidad federativa tiene un plan integral de implementación. Los avances en las entidades son básicamente la existencia de mecanismos de coordinación, y convenios firmados con la SETEC, y la creación de un órgano implementador de la reforma a nivel estatal.
Gráfico 2 Etapa Inicial Eje estratégico Nromatividad
0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Meta
Grado de avance
Por su parte en la gráfica 2 se aprecia que la evolución es menor con respecto al eje de planeación. Solamente dos entidades han realizado acciones para adecuar su legislación a las necesidades del nuevo sistema de justicia penal.
Gráfico 3 Etapa Inicial Eje estratégico Capacitación
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Meta
Grado de avance
En el eje de capacitación únicamente 4 estados presentan progresos. Los demás ubicados en el primer nivel de implementación no han realizado esfuerzos en capacitar al personal. Cabe señalar que Aguascalientes registra un cumplimiento del 100% de la meta en este eje, sin embargo esto no significa que haya capacitado a la totalidad de los operadores del nuevo sistema, ni que estos hayan tenido la calidad necesaria y tampoco se han realizado evaluación del personal capacitado para conocer el grado de aprovechamiento. Lo que refleja este indicador es que se ha iniciado al menos la capacitación a operadores del sistema en el poder ejecutivo o judicial, y que algunos de estos cursos han sido con duración de más de 160 horas, además de haber realizado adecuaciones a los programas universitarios de estudio estatales.
11
Gráfico 4 Etapa Inicial Eje estratégico Difusión
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Meta
Grado de avance
Con respecto a la difusión del nuevo sistema, sólo Baja California Sur y Veracruz han llevado a acabo acciones para dar a conocer y sensibilizar a la población sobre el cambio de modelo de impartición de justicia. Por su parte el eje de Reorganización Institucional todavía ninguna entidad ha puesto en práctica acciones dirigidas a preparar y ordenar las instituciones involucradas con el proceso de reforma.
Gráfico 5 Etapa Inicial
Eje estratégico Reorganización Institucional
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Meta
Grado de avance
De manera global, en el gráfico 5.1 se expone el avance de las entidades federativas que comprenden el primer nivel con relación a todos los ejes estratégicos. Es conveniente señalar, que el criterio de avance es el mismo en cada eje. Éste se mide a partir del nivel de cumplimiento, o no, del total de elementos que constituyen cada eje estratégico. Por tal razón, la meta en sentido numérico de cada eje es 1 (uno) que representa para cada Eje es el 100% de las variables cumplidas.
Gráfico 5.1 Etapa Inicial Ejes estratégicos
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Meta
Grado de avance
Así, las entidades más avanzadas en este primer nivel de implementación que se encuentran más cercanas a las metas de cada uno de los ejes que son de mayor relevancia en esta primera etapa de implementación. Estas entidades son Aguascalientes (0.24), Baja California Sur (0.39) y Veracruz (0.41). Posteriormente, las entidades federativas que están en un avance intermedio son Coahuila (0.14), Quintana Roo (0.14) y Nayarit (0.18). Por último, el estado que registra el menor avance en este primer nivel de implantación es Sinaloa (0.07).
1.5.1.2 Entidades en el Segundo Nivel de avance (Etapa de Planeación)
En este nivel, las entidades federativas se encuentran en fase de operatividad de su planeación, en la cual las entidades deben tener un organismo implementador o un coordinador del proceso en el estado y se tiene que empezar a vislumbrar propuestas de modificación y elaboración de su normatividad en materia penal, y al mismo tiempo involucrar a los recursos humanos en el nuevo sistema de justicia mediante capacitación o foros de sensibilización. Por estos elementos, las líneas estratégicas de planeación, normatividad y capacitación, representan el 70% del peso específico de todos los ejes estratégicos.
En las gráficas, 6 a la10, aparecen las entidades clasificadas en el segundo nivel de implementación, y se muestra el avance en los ejes estratégicos que resultan de mayor importancia para esa Etapa de implementación. Es importante mencionar, que la línea que aparece como meta representa el 100% de las variables o elementos cumplidos por cada entidad. Así, las entidades más avanzadas en este segundo nivel de implementación son las más cercanas a la meta.
De esta forma, por ejemplo, en el eje de planeación se observan avances importantes, los cuales se refieren a la firma de convenios con la SETEC, creación de órganos implementadores y tener acuerdos de coordinación entre las autoridades; no obstante, al igual que en la etapa inicial, ninguna entidad tiene un plan integral de implementación.
13
Gráfica 6 Etapa de Planeación (2) Eje estratégico Planeación
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40
Colima Tlaxcala Sonora San Luis Jalisco Distrito Tamaulipas Tabasco Querétaro Chiapas Michoacán Guerrero Nuevo León Campeche Meta
Grado de avance
En el eje de Normatividad, las entidades deben cumplir con avances en cuatro temas, o indicadores de cumplimiento, como son: haber modificado la constitución política estatal;
elaboración de la Ley de Ejecución de Sanciones; la modificación Código de Procedimientos Penales; y, la modificación de la normatividad secundaria. Al momento de esta evaluación 9 de 14 entidades (64.3%) han reformado en parte su legislación.
Gráfica 7 Etapa de Planeación (2) Eje estratégico Normatividad
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10 0.11 0.12 0.13 0.14 0.15
Colima Tlaxcala Sonora San Luis Jalisco Distrito Tamaulipas Tabasco Querétaro Chiapas Michoacán Guerrero Nuevo León Campeche Meta
Grado de avance
Tal situación difiere del Eje de Capacitación en donde el cumplimiento ha sido más favorable. La mayoría de las entidades alcanzan a cumplir con 2/3 del total del eje, es decir tienen aproximadamente un 66% de avance en los aspectos que integran ese eje.
Estos aspectos muestran que se ha iniciado al menos la capacitación con operadores del sistema en el poder ejecutivo o judicial, y que algunos de estos cursos han tenido una duración de más de 160 horas, además de haber realizado adecuaciones a los programas universitarios de estudio estatales.
Gráfica 8 Etapa de Planeación (2) Eje estratégico Capacitación
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10 0.11 0.12 0.13 0.14 0.15
Colima Tlaxcala Sonora San Luis Jalisco Distrito Tamaulipas Tabasco Querétaro Chiapas Michoacán Guerrero Nuevo León Campeche Meta
Grado de avance
Por último, se observa que en el Eje de Difusión a pesar de que la mitad de las entidades ubicadas en la segunda Etapa de implementación, falta realizar más acciones que permitan avanzar en las estrategias de difusión en cada entidad.
Gráfica 9 Etapa de Planeación (2)
Eje estratégico Difusión
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10
Colima Tlaxcala Sonora San Luis Jalisco Distrito Tamaulipas Tabasco Querétaro Chiapas Michoacán Guerrero Nuevo León Campeche Meta
Grado de avance
Adicionalmente, una análisis más global permite referir (gráfica 10) que las entidades federativas que aparecen con un nivel de avance mayor son Guerrero (0.55), Nuevo León (0.56), Querétaro (0.56), y Campeche (0.56). Posteriormente, los entidades federativas que están en un avance intermedio son Tamaulipas (0.45), Tabasco (0.47), Chiapas (0.51), y Michoacán (0.53). Por último, las entidades que reflejan un menor avance en este segundo nivel de implantación son Colima (0.22), Tlaxcala (0.24), Sonora (0.27), San Luís Potosí (0.36), Jalisco (0.37), y el Distrito Federal (0.41).
15
Gráfica 10 Etapa de Planeación (2)
Ejes estratégicos
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80
Colima Tlaxcala Sonora San Luis Jalisco Distrito Tamaulipas Tabasco Querétaro Chiapas Michoacán Guerrero Nuevo León Campeche Meta
Grado de avance
1.5.1.3 Entidades en el Tercer Nivel de avance (Etapa de Entrada en Vigor)
En este grado o Etapa de avance, las entidades federativas se encuentran en fase de discusión o pre-aprobación de todo el marco normativo en materia penal, así como en la creación de las condiciones físicas y materiales, y el fortalecimiento del capital humano para la Implementación de la Reforma Judicial a nivel institucional. En este sentido, se priorizan aspectos relevantes como normatividad, capacitación, reorganización industrial e infraestructura, equipamiento y tecnologías de la información, los cuales presentan el 85%
del peso específico de todas las líneas estratégicas del cuadrante.
En las gráficas se dibujan las entidades clasificadas en el tercer nivel, y se muestra el avance en los ejes estratégicos que resultan de mayor importancia en conjunto con los ejes líneas arriba expuestos para ese nivel de avance. Es importante mencionar que, la línea que surge como meta representa el 100% de las variables o elementos cumplidos por cada entidad. Así, las entidades más avanzadas en este tercer nivel de implementación son las más cercanas a la meta.
Gráfica 11 Etapa de Entrada en vigor (3)
Eje estratégico Normatividad
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30
Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán Meta
Grado de avance
De acuerdo a la metodología de evaluación de avance de la estrategia, en el caso de estos dos ejes mencionados en el párrafo anterior, se utilizaron los mismos criterios para valorar cada tema o elemento. Por tal razón, se le dio un peso porcentual igual en función del número que suman las variables que los integran. De tal modo que al ser 2 (dos) variables cada una de ellas representa una parte del avance (50%) en el eje de reorganización institucional. Por lo tanto, una entidad que haya alcanzado a realizar las acciones necesarias que le permitan contar con las 2 variables satisfechas tendrá un cumplimiento de 1, es decir del 100%.
Por lo cual, por ejemplo, para el eje de Reorganización Institucional (RI) y Equipamiento de Tecnologías de la Información (ETI), las entidades deben cumplir con avances en dos y cinco temas, o indicadores de cumplimiento, respectivamente. Estos son para el eje de RI: Tener instituciones públicas reorganizadas, y funcionarios adscritos al nuevo sistema penal en el caso del eje de reorganización institucional. Para el eje (ETI): Tener destinado presupuesto para infraestructura, edificios nuevos o remodelados, presupuesto para la adquisición de tecnologías de la información, un sistema integral de gestión, y una plataforma Interinstitucional, todos estos para el eje de Equipamiento de Tecnologías de la Información.
En el eje de capacitación se observa que Yucatán y Guanajuato tiene un cumplimiento del 100%, empero, lo que nos dice este indicador es se ha iniciado al menos la capacitación con operadores del sistema en el poder ejecutivo o judicial, y que algunos de estos cursos han tenido una duración de más de 160 horas, además de haber realizado adecuaciones a los programas universitarios de estudio estatales. Es importante resaltar que ni que no se tiene la evidencia de que los cursos impartidos hayan tenido la calidad necesaria y tampoco de evaluaciones del personal capacitado para conocer el grado de aprovechamiento.
Gráfica 12 Etapa de Entrada en vigor (3)
Eje estratégico Capacitación
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25
Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán Meta
Grado de avance
Al igual que las entidades de la segunda Etapa de avance, las entidades ubicadas en la Etapa 3 exponen avances interesantes en cuanto a los trabajos de difusión del nuevo sistema. La entidad que muestra un mayor logro es Hidalgo con un cumplimiento del
17 100%. Lo cual no quiere decir que este estado haya hecho todo lo necesario en el eje de difusión, lo que significa es que ha realizado las tareas principales y básicas para poder avanzar a otra etapa de implementación, en la cual deberá llevar a cabo más acciones de difusión.
Gráfica 13 Etapa de Entrada en vigor (3)
Eje estratégico Difusión
0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 0.09 0.10
Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán Meta
Grado de avance
La Reorganización Institucional es una actividad que permite a las instituciones generar criterios para los cambios organizacionales para la implementación del Sistema, la cual consiste en elaborar un programa integral para la reorganización del Sistema de Justicia Penal en México, entre otros productos importantes. Al respecto, de las cuatro entidades ubicadas en la Etapa 3, solo Yucatán ha presentado avances mínimos en ese sentido.
Gráfica 14 Etapa de Entrada en vigor (3) Eje estratégico Reorganización Institucional
-0.01 0.01 0.03 0.05 0.07 0.09 0.11 0.13 0.15
Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán Meta
Grado de avance
Tres entidades han presentado adelantos en aspectos de equipamiento y readecuación de espacios físicos, así como de adquisición de sistemas informáticos para la puesta en marcha del nuevo modelo de reforma.
Gráfica 15 Etapa de Entrada en vigor (3) Eje estratégico Infraestructura y tecnología
-0.01 0.01 0.03 0.05 0.07 0.09 0.11 0.13 0.15
Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán Meta
Grado de avance
En lo tocante a todos los ejes estratégicos en función de las entidades ubicadas en la Etapa 3, en la gráfica 16 se distingue el avance de las entidades considerando el progreso en los ejes estratégicos principales. Los entidades federativas que aparecen con un nivel de avance mayor es Yucatán (0.77), los entidades federativas que están menos adelantados son Puebla (0.45), Hidalgo (0.54) y Guanajuato (0.66).
Gráfica 16 Etapa de Entrada en vigor (3)
Ejes estratégicos
-0.1 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0
Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán Meta
Grado de avance
1.5.1.4 Entidades en el Cuarto Nivel de avance (Etapa en Operación)
En este grado de avance, las entidades federativas se encuentran en fase de operación de al menos un distrito judicial. Por lo cual se tiene aprobado el marco normativo necesario en materia penal, e igualmente se han creado las condiciones físicas y materiales, al tiempo que se ha dado un fortalecimiento del capital humano.
19 De tal forma que se da mayor prioridad al eje que tenga mayor rezago, es decir se atienden aspectos relevantes para ampliar el radio de operación como es la capacitación, continuar con la reorganización institucional, y equipar con infraestructura y tecnologías de la información a las instituciones. Es de resaltar que el eje de difusión continua siendo un elemento relevante en esta etapa de implementación.
Gráfica 17 Etapa en Operación (4 ) Eje estratégico Capacitación
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25
México Oaxaca Morelos Zacatecas Chihuahua Baja California Durango Meta
Grado de avance
En el Eje de capacitación, prácticamente todas las entidades han capacitado al personal tanto del poder ejecutivo como del judicial, puesto que son entidades que ya operan el sistema. Por ello, estas entidades continúan realizando cursos y talleres para estar en posibilidades de continuar operando en el nuevo sistema de justicia penal en más distritos.
Gráfica 18 Etapa en Operación (4 ) Eje estratégico Infraestructura y Tecnología
0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 0.12 0.14 0.16 0.18 0.20
México Oaxaca Morelos Zacatecas Chihuahua Baja California Durango Meta
Grado de avance
Otro de los ejes que observa algunos retrasos, pero en general un nivel aceptable de cumplimiento es el de Infraestructura y equipamiento. Las entidades muestran avances en promedio del 40% en promedio.
Gráfica 19 Etapa en Operación (4 )
Eje estratégico Difusión
0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 0.12 0.14 0.16 0.18 0.20
México Oaxaca Morelos Zacatecas Chihuahua Baja California Durango Meta
Grado de avance
Existen avances importantes en el Eje de Difusión en las entidades que operan el nuevo sistema. En promedio el conjunto de entidades registra un avance en promedio de poco mas del 60%. Lo que significa que hay que reforzar y dar mayor énfasis a acciones tendientes a lograr avances importantes en este eje.
Gráfica 20 Etapa en Operación (4 )
Ejes estratégicos
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00
México Oaxaca Morelos Zacatecas Chihuahua Baja California Durango Meta
Grado de avance
Ahora bien, al tomar en cuenta los ejes estratégicos en función de las entidades ubicadas en la Etapa de operación (4), en la gráfica 20 se observa el avance de las entidades considerando el progreso en los ejes estratégicos principales. Las entidades federativas que aparecen con un nivel de avance mayor son Chihuahua (0.85), Baja California (0.87), y Durango (0.89). Por su parte, las que registran un grado de implementación menos avanzado son el Estado de México (0.63), Oaxaca (0.77), Morelos (0.79), y Zacatecas (0.79).
21 1.5.2 AVANCES POR EJE ESTRATÉGICO DE IMPLEMENTACIÓN.
En las tablas que aparecen abajo se refleja el progreso en cada eje estratégico que han tenido las entidades federativas, de acuerdo con cada una de las variables que componen cada eje. Asimismo, figuran las metas planteadas por la SETEC para los años de 2011 y 2012.
Eje estratégico de Planeación
Número Variable o indicador Avances Metas
2011 - 2012
1
Número de entidades federativas que cuentan con organismo implementador y acuerdo firmado para la implementación de la reforma
31 entidades federativas cuentan con organismo implementador. Está pendiente el estado de Nayarit.
29
2
Número de entidades federativas que cuentan con acuerdo firmado para la implementación de la reforma
31 entidades federativas cuentan con acuerdo firmado para la implementación de la reforma.
20
3 Número de entidades federativas con convenio firmado con la SETEC
8 entidades federativas tienen convenio firmado con la SETEC. Estos estados son Baja California, Campeche, Michoacán, Puebla, Nayarit, Quintana Roo y Sinaloa.
26
4
Número de entidades federativas que tienen con planeación integral para la implementación de la reforma
Ninguna entidad tiene un plan integral de
implementación de la reforma. 16
5 Número de entidades federativas que tienen diagnóstico integral
2 entidades federativas tienen un plan de desarrollo integral para la implementación de la reforma. Estos estados son Querétaro y Veracruz.
16
6
Número de entidades con recursos presupuestales específicos para la reforma
No hay planes de inversión específicos para implementar la reforma penal en ninguna entidad.
16
7 Número de entidades con subsidio SETEC 2010
20 entidades federativas recibieron el subsidio proporcionado por la SETEC en
2010. 32
En la gráfica 21 se puede observar el avance de todas las entidades federativas con respecto al Eje de planeación. En promedio, las entidades registran un avance del 14%.
No obstante, se han tenido importantes adelantos en la implementación las entidades federativas en los niveles de mayor avance II, III y IV.
Cabe señalar que los ejes estratégicos tienen una ponderación de acuerdo al nivel de avance de implementación. Por ejemplo, el eje de planeación tiene una mayor
ponderación (peso porcentual) para las entidades que se encuentran en la etapa inicial de implementación; a diferencia de las entidades que se encuentran en operación en donde el eje de planeación tiene un peso mínimo aporta en menor magnitud el proceso de implementación. De ahí que en la gráfica 21 las entidades ubicadas en los primeros cuadrantes o niveles de implementación reflejen un mayor avance con respecto a las entidades en operación.
Eje estratégico Planeación
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0
Quintana Roo Sinaloa Coahuila Nayarit Aguascalientes Veracruz Baja California Sur Colima Tlaxcala Sonora San Luis Potosí Jalisco Distrito Federal Tamaulipas Tabasco Querétaro Chiapas Michoacán Guerrero Nuevo León Campeche Puebla Hidalgo Guanajuato Yucatán México Oaxaca Morelos Zacatecas Chihuahua Baja California Durango
En suma, y agregando a las demás entidades clasificadas en todo los niveles de implementación, se tienen los siguientes resultados en los ejes estratégicos de Normatividad y Capacitación.
META 100%
50% de avance
Gráfica 21
23 Eje estratégico de Normatividad
Número Variable o indicador Avances Metas
2011 - 2012
1 Número de entidades federativas que han modificado su constitución política
11 entidades federativas han modificado su Constitución Política en términos de la implementación de la reforma de justicia penal. Estos estados son: Baja California, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Estado de México, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala y Yucatán.
32
2
Número de entidades federativas que han emitido la Ley de Ejecución de Sanciones
11 entidades federativas tienen Ley de Ejecución de Sanciones publicada. Estos estados son: Baja California, Campeche, Chihuahua, Durango, Morelos, Nuevo León, Puebla, Tamaulipas y Yucatán.
32
3
Número de entidades federativas que han modificado su código de procedimientos penales
13 entidades federativas reportan haber modificado o creado el código de Procedimientos Penales del estado. Estos estados son: Baja California, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Guanajuato, Estado de México, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
32
4
Número de entidades federativas que han modificado su normatividad secundaria
20 entidades federativas reportan haber modificado o creado diversas leyes orgánicas.
32
En el eje estratégico de normatividad se observa que las entidades ubicadas en el tercer cuadrante o nivel de avance son los más adelantados. Lo anterior, debido a que el eje de normatividad tiene una ponderación distinta en cada eje de acuerdo al nivel de avance de implementación. Por ejemplo, para las entidades que se encuentran en la etapa de planeación (Segunda Etapa) tener avances en el eje de normatividad aporta más que registrar avances en los ejes de infraestructura y equipamiento o difusión. Por ello, en la gráfica 22 las entidades ubicadas en los cuadrantes o niveles de implementación intermedios (II y III) reflejen un mayor avance con respecto a las entidades en operación.
