CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
1. Antecedentes
A continuación se hace referencia a algunas investigaciones realizadas con antelación y que guardan relación con la variable objeto de estudio, entre los que destaca en primera instancia el trabajo realizado por Álvarez, Villacreces, y Medranda, (2016), Titulada: La participación ciudadana en la construcción del nuevo modelo de organización territorial del Ecuador.
Este articulo tiene como objetivo comprender las prácticas de la participación ciudadana en el Ecuador, a partir de un abordaje teórico que se soporta en una mirada conceptual sobre la territorialidad desde la incidencia de las acciones ciudadanas, para orientar la conformación de la nueva organización territorial en el Ecuador. Esta investigación parte desde determinar los tipos y nivel de la participación ciudadana, que consolidan la conformación de la nueva estructura territorial que establece la Constitución ecuatoriana, sustentada en el nuevo modelo Territorial, que determina la conformación de regiones.
En la investigación, se miden dos variables: los niveles participación ciudadana de los ecuatorianos, y el modelo territorial deseado que permita identificar elementos de desarrollo local en el Ecuador que consolide el modelo de desarrollo económico social y solidario que determine la Constitución ecuatoriana, dentro del marco del Buen Vivir. Se hace un análisis de la Encuesta Nacional de Participación Ciudadana del 2008, donde
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se hace una aproximación, de carácter nacional y desde el instrumental científico estadístico, a las diversas dimensiones de la participación ciudadana en la vida política y social del Ecuador.
Desde esta perspectiva abarcadora, se hace referencia a las tendencias de participación en el Ecuador sobre la base del análisis de información histórica, memorias y registros de los procesos en los espacios de participación ciudadana. Desde la teoría de la participación ciudadana, se analiza el modelo territorial que plantea el Plan Nacional del Desarrollo, para comprender la perspectiva del Estado deseado que se sustenta en la equidad y el desarrollo para todos.
Indudablemente, que esta investigación hace un aporte significativo desde el punto de vista teórico al trabajo que se pretende realizar, ya que en el mismo se trabaja la variable participación ciudadana y como tal se desarrollan una serie de definiciones relacionadas con la variable, las cuales sin duda contribuyen un sustento teórico para este trabajo y sobre todo para la discusión de los resultados.
De igual forma, destaca el Artículo publicado por, Floody y Padilla (2015) Titulado, ¿Participación ciudadana en Temuco? El caso de la Planificación de Desarrollo Comunal (2002-2012). El mismo tuvo como objetivo, analizará la evolución de los espacios de participación ciudadana generados en el marco del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO).
En el artículo se analizará la evolución de los espacios de participación ciudadana generados en el marco del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). La Participación Ciudadana ha pasado a ser parte sustancial del discurso político de nuestro país sobre todo en los últimos años, con la crisis de la representatividad y la modernización del Estado.
Esta participación puede ser analizada mediante dos enfoques:
desde la racionalidad instrumental como una forma de hacer eficiente y eficaz la acción del Estado y desde la racionalidad democrática, como un medio para fortalecer la democratización de la sociedad mediante el reparto y traspaso de poder. Por su parte la planificación es un intento por controlar las variables de futuro en un territorio y para una comunidad, donde el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) es el principal instrumento participativo de planificación y gestión que dispone la organización municipal en Chile.
La investigación empleo una metodología documental, y concluye en que, participación política del poblador rural como pilar fundamental para el desarrollo de las comunidades. Un segundo punto es la organización social como base para la construcción de ciudadanía y de sujetos políticos activos que reconfiguren las dinámicas del poder local.
En un tercer punto, es de anotar que la participación política en el campo, partiendo del análisis de estas dos experiencias concretas, se desarrolla a través de las organizaciones, tanto en los mecanismos institucionales, como mediante mecanismos no convencionales de participación política, debido a que las lógicas de los mecanismos formales se instauran en una democracia representativa, donde en últimas las decisiones no son tomadas por ellos.
Esta investigación constituye un aporte teórico para el presente trabajo ya que se profundiza en la investigación con respecto a la variable de estudio, al mismo tiempo los aportes de esta investigación podrán ser empleados para la sustentación de los resultados a los fines de cruzarlos tener una visión más amplia de los mismos.
Otra investigación que destaca fue la realizada por Gutiérrez (2012) la
cual se titula: Programa educativo para fomentar la participación ciudadana en actividades de conservación forestal en la comunidad de Zipayare, se realizó con el propósito de diseñar un programa educativo para fomentar la participación ciudadana en actividades de conservación forestal en la comunidad de Zipayare. El estudio fue de tipo descriptivo, con un diseño no experimental-transeccional. La población está representada por la comunidad de Zipayare municipio Valmore Rodríguez del estado Zulia, la cual está conformada por 1.716 habitantes, la muestra tomada fue de 95 personas, el muestreo fue aleatorio probabilístico al azar.
Para recolectar la información, se utilizó como técnica la encuesta y como instrumento el cuestionario, el cual fue diseñado tomando en cuenta los indicadores de la variable consta de 27 ítems, preguntas cerradas con tres alternativas de respuesta que van desde siempre, algunas veces y nunca. La calidad del instrumento se estimó como óptima puesto que fue de 0,87 Se concluye que la participación de la comunidad de Zipayare en actividades de conservación forestal es poca por lo que se propone un programa de educación ambiental no formal para fomentar la participación ciudadana en actividades de conservación forestal.
La semejanza de esta investigación en relación a la actual está en el enfoque epistémico utilizado, ya que ambas siguen la corriente positivista - cuantitativa y describen el fenómeno presentado, a su vez con estas investigaciones se busca optimizar la participación ciudadana. Por otra parte, el aporte obtenido en esta investigación estuvo en los teóricos utilizados para sustentar el marco metodológico en lo que se refiere al enfoque epistemológico.
Así mismo, destaca la investigación realizada por, Márquez, Olivar y Rodríguez (2012) Titulado Modalidades de participación en la gestión de los Consejos Comunales del municipio San Francisco del estado Zulia,
Venezuela.
La participación de los ciudadanos en la gestión pública, en el mismo, se resalta como la participación de los ciudadanos en la gestión pública constituye en Venezuela, un fenómeno novedoso y de gran auge en el discurso como praxis gubernamental en todos sus niveles, donde los consejos comunales, adquieren un papel preponderante en dicha gestión.
De lo expuesto, la presente investigación tiene como propósito describir las modalidades de participación ciudadana en la gestión de los consejos comunales del municipio San Francisco del Estado Zulia, Venezuela, durante el período 2006-2008; para ello se empleó una metodología de tipo descriptiva, se aplicaron entrevistas estructuradas y semiestructuradas a voceros(as) de dichos consejos, así como a vecinos y líderes de las comunidades seleccionadas.
Los resultados evidencian: a) La modalidad consultiva tiene una mayor presencia en la gestión de los consejos comunales, conservándose el escena- rio de representatividad, ahora en potestad de los voceros(as) que los integran, muy pocos casos involucran en sus actividades a los vecinos, y b) Estas organizaciones comunitarias tienen capacidad de elaborar y ejecutar proyectos, a pesar del limitado acompañamiento técnico de las instituciones públicas o privadas y la dependencia de financiamiento por parte del Estado.
Se concluye que estos consejos son un espacio de participación donde las comunidades llevan a cabo acciones cónsonas a sus necesidades y potencialidades.
Esta investigación es importante ya que se considera una de las dimensiones que se trabajan en la presente investigación, como son las modalidades de participación, lo cual constituye un importante aval para el
logro de este objetivo y al mismo tiempo un respaldo teórico para la discusión de los resultados.
Finalmente, se presenta la investigación de Delamaza (2011), titulada
“Espacio público y Participación Ciudadana en la gestión pública en Chile:
límites y posibilidades” publicado en Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, Nº30, 2011, p. 45-75. Santiago de Chile. El autor tiene como objetivo establecer los límites y posibilidades de la Participación Ciudadana en la gestión pública en Chile. La participación ciudadana ha formado parte del campo discursivo de las políticas públicas chilenas desde 1990.
La ponencia presenta un balance crítico del impacto que esas agendas, especialmente ubicadas en la activa política social de los gobiernos de la Concertación (1990 - 2010), han tenido, tanto para la sociedad civil como para la gestión pública. También analiza los principales mecanismos institucionales de participación ciudadana en políticas públicas desarrollados durante los últimos veinte años en Chile a la luz de su incidencia en la ampliación del espacio público de deliberación democrática.
Por otra parte, el trabajo postula que la débil institucionalización alcanzada y su desvinculación con el espacio público de deliberación tienen como efecto la reproducción de las desigualdades de acceso a las decisiones públicas y una cierta irrelevancia de los mecanismos implementados en la trayectoria de las políticas. Se proponen estándares básicos que deben cumplirse para que la incorporación de la participación ciudadana redunde en una mayor equidad de acceso, en fortalecimiento de las capacidades de acción pública de la sociedad civil y una mayor efectividad en su articulación a las políticas.
El trabajo presentado por Delamaza (2011) permite cotejar los mecanismos utilizados en los procesos de participación ciudadana en Chile y
Colombia, así como los tipos de participación que se emplean en ambos países, supuestos que enriquecerán este trabajo a través de la contrastación teórica como fundamento para los objetivos específicos, entre otros.
2. Bases Teóricas
En esta parte de la investigación se desarrollan los enfoques teóricos de diferentes autores con relación a la variable participación ciudadana y sus dimensiones, subdimensiones e indicadores, a los fines de sustentar teóricamente la investigación y tener basamento teórico para poder contrastar y discutir los resultados bajo la opinión de diferentes autores.
2.1. Participación Ciudadana
Según la opinión de Barvo (2010), definir el término participación ciudadana resulta complejo por las dimensiones que éste puede abarcar según el contexto en el cual se utilice. En este caso, la autora aborda el término desde la inserción de la comunidad en la formulación de política pública y la influencia que puede llegar a tener la sociedad civil organizada en la toma de decisiones, principalmente en aquellas que competen a su entorno. En este sentido Arteaga (2003), citado por Barvo (2010), describe la participación ciudadana como un “proceso social a través del cual los distintos sectores de la población, en función de sus propios intereses, intervienen directamente o por medio de sus representantes y/u organizaciones en los distintos aspectos de la vida colectiva” (p. 71).
Por su parte, Cunill (1991), quien se considera una autoridad en la materia, sostiene que la participación ciudadana se refiere a la intervención de particulares en actividades públicas con determinados intereses sociales, por lo cual tiene sentido en tanto se justifica la creación de nuevos mecanismos para que la administración conozca mejor las necesidades de
sus administrados, obtenga la colaboración de estos en la ejecución de algunas tareas o bien, directamente, para que sustituya al Estado en la realización de determinadas funciones.
Mientras que Gómez (2013), expresa que la participación ciudadana es la intervención de todo individuo o persona que pertenece a una determinada comunidad en su rol de ciudadano o líder social, en actividades vinculadas a los asuntos públicos, sea para la construcción de la sociedad a la cual pertenece, buscando solución a los problemas de convivencia o interviniendo en acciones políticas para el desarrollo de la gobernabilidad y el mandato popular.
Para la Concejalía de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Alicante (2013), es el principal signo de identidad de una sociedad democrática, no es una concesión de los gobernantes a los ciudadanos, es un indiscutible derecho de estos. Por ello una de las principales responsabilidades de un político es garantizar los cauces de comunicación de los vecinos entre sí y de estos con la Administración Pública.
Tomando en cuenta los planteamientos anteriores, vista como estrategia es una herramienta para fortalecer la sociedad civil a través de la participando de los ciudadanos en los diferentes mecanismos de toma de decisión, en las luchas por derechos, en la vigilando la gestión pública, en la ejecución de obras para la solución de problemas sociales, militando en partidos políticos o en la construcción de las agendas públicas locales.
Mientras que, para los poderes públicos, representa la reconexión de la relación y compromiso con la sociedad en general, mediante el eficiente uso de los recursos, la transparencia de los procesos de toma de decisión, así como la socialización de la política.
Sobre la base de lo descrito, la participación ciudadana se entiende, como el conjunto de actividades de carácter público, en el cual intervienen por derecho los diferentes actores en los que recae la responsabilidad social, desde los ciudadanos, comunidades, administración pública, entre otros, de manera individual o colectiva en la formación, ejecución, control, planificación y evaluación de la gestión pública, para el aporte de soluciones a las problemáticas que afectan a un colectivo en los diferentes espacios. En tal sentido se fija posición con Barvo (2010) por considerar que su enfoque es coincidente con la posición de la autora de esta investigación.
2.1.1. Formas de Participación Ciudadana
En este punto se examinarán los planteamientos de Cunill (1991); que si bien es cierto, es un texto con varios años de publicación, es el texto a partir del cual la mayoría de los autores consultados se basan para hacer sus apuntamientos, siendo esta la razón por la cual se cita. En este sentido, la autora antes citada se refiere a las formas de participación ciudadana como las diferentes oportunidades que tienen los individuos de identificarse, formar parte e influir en los procesos establecidos para el desarrollo individual o colectivo en el ámbito público, de acuerdo a lo que estos busquen construir, entre las cuales se distingue tres formas de participación: social, comunitaria y política.
Las formas de participación ciudadana permiten el acceso a la información, la responsabilidad social, el desarrollo de las capacidades de las organizaciones cívicas, el intercambio de experiencias entre las comunidades; fortaleciendo su capacidad de negociación frente a la administración pública; así como el sentido de pertenencia y corresponsabilidad entre la sociedad organizada y el poder público.
Cualquiera de las formas de participación ciudadana que se practique, promueve el empoderamiento ciudadano y de las comunidades, fortaleciendo
la cooperación y solidaridad entre ciudadanos, así como la conciencia cívica y los valores éticos.
Por su parte la Constitución Política de la República de Colombia (1991) en su Artículo 103 establece que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”
Así mismo se establece que el estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
Por su parte, Guillen y Otros (2009) comentan que la participación colectiva está orientada por un conjunto de ideas con el objetivo central de promover los procesos de democratización. Los ciudadanos, actualmente, consideran muy importante averiguar si su participación ha influido en las decisiones, de esa manera ellos sienten que se ha cumplido su objetivo. De igual forma Cunil (2001) citada por Guillen y Otros (2009) opina que se observa en la participación ciudadana dos dimensiones: primero “como medio de socialización política y segundo como forma de ampliar el campo de lo público hacia la esfera de la sociedad civil y por lo tanto, favorecer a esta”
En este sentido, Guillen y Otros (2009) citan a Hambleton y Hogget (1994) quienes han desarrollaron una nueva versión de la escalera de Arnstein (Arnstein, 1969) para tomar en cuenta muchas nuevas formas de participación ciudadana desarrolladas posteriormente. Estos autores han
definido una escalera de 12 peldaños, dividida en tres áreas que van en su parte inferior desde la participación nula, donde se puede encontrar la propaganda, información sin valor, etc.; pasando posteriormente a la participación ciudadana, en donde se agrupan los comités de consulta, descentralización limitada del proceso de decisión, información valiosa, entre otros; hasta el control ciudadano donde los niveles de autonomía y decisión son mucho más amplios.
Los primeros cuatro peldaños, de la no participación ciudadana, son procesos de información unidireccional, las autorices en estas cuatro etapas bombardean al ciudadano con campañas publicitarias que distraigan y al mismo tiempo desalienten a la ciudadanía a participar. En esta área la autoridad pretende legitimar su actuación con el establecimiento de mecanismos de seudo participación.
Los siguientes seis peldaños, de la participación ciudadana, es integrada por 5) Organismos que proporcionan información de alta calidad, 6) Consulta Genuina, 7) Consultores, 8) Decisiones compartidas, mediante la descentralización de decisiones 9) Co- participación y por último 10) Control Delegado. Proporcionar la información de alta calidad por la autoridad posibilita la participación, y da una pauta a la discusión y negociación sobre la actuación gubernamental. En esta área se logra una participación ciudadana verdadera.
Los últimos dos peldaños, de control ciudadano, son integrados por 11) Control basado en la confianza y 12) Control Independiente, en estos peldaños se encuentra la participación básicamente de la sociedad civil, en sus diversas formas asociaciones, ONG´s, movimientos de protesta, etc. La participación en esta área es autónoma y logra tener un control y poder de decisión en su máxima expresión, no debemos olvidar que en la participación
ciudadana no existe un control total, ni decisiones unilaterales, ya que estas buscarán una deliberación y negociación con la autoridad competente.
Grafico 1: Escalera de los niveles de participación (Hambleton y Hogget, 1994) Citada por Guillen y Otros (2009)
Como se puede apreciar existen diferentes formas de participación ciudadana, vistas desde el grado de participación de los involucrados, en este sentido, la autora fija posición con lo planteado por Guillen y Otros (2009), quien hace una división bastante amplia de las formas de participación ciudadanas, que involucran la participación: social, comunitaria y política.
2.1.1.1. Participación Social
Para Cunill (1991) la participación social, es la que se da en razón de la pertenencia del individuo a asociaciones u organizaciones para la defensa de los intereses de sus integrantes, y el interlocutor principal no es el Estado sino otras instituciones sociales. Asimismo, Camou (2006) se refiere a la planteada como la que supone la asociación o cooperación de diferentes individuos organizados para el logro de determinados objetivos.
Además, la Asociación de Proyectos Comunitarios (2006) la establece como aquella que implica la agrupación de los individuos en organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representación de sus respectivos intereses, por ejemplo grupos de jóvenes mujeres, discapacitados, entre otros, que buscan el mejoramiento de las condiciones de vida o defensa de intereses. El desarrollo de este tipo de participación articula el tejido social organizacional que puede tener presencia importante en el desarrollo de nuevas formas de participación, sobre todo en la esfera de lo público.
Por su parte, Floody y Padilla (2015), quienes consideran que la sociedad civil, se entiende como la esfera que no se encuentra ni en el Estado ni en el mercado, careciendo del poder coercitivo del Estado o del poder económico de los agentes de mercado, su poder reside en las redes de ciudadanos. Sin embargo, desde la ciudadanía se busca posicionar demandas y posturas hacia el Estado y el mercado, que en ocasiones refieren al consumo de bienes y servicios más que a aspectos ligados a la democracia y participación colectiva en espacios públicos.
Es decir que la participación se da producto de la integración del individuo a una organización, como opción para agruparse y proteger sus
intereses y los del colectivo, Asociación de Proyectos Comunitarios (2006) , con quien se fija posición, representan las personas que no están ni con el gobierno ni con el mercado y por tanto defienden sus intereses sociales.
2.1.1.2. Participación Comunitaria
De acuerdo con Cunill (1991), es el involucramiento de individuos en la acción colectiva que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la atención de las necesidades de sus miembros y asegurar la reproducción social; suele identificarse con la beneficencia. El interlocutor principal de estas acciones no es el Estado y, en todo caso, lo que se espera de él es recibir apoyo asistencial. Seguidamente, Camou (2007) la define como aquella que se instala en el campo de las actividades asistenciales propias del mundo no estatal, es decir desde las raíces de la sociedad.
Asimismo, la Asociación de Proyectos Comunitarios (2006) la plantea como el conjunto de acciones que despliegan diversos sectores comunitarios, en la búsqueda de soluciones a sus necesidades específicas, está ligado al desarrollo comunitario de un sector o un grupo comunitario y tiene como eje el mejoramiento de las condiciones de vida en la comunidad.
Por su parte, la Guía metodológica de Participación Social (2009 p.21) establece que “la participación comunitaria es el proceso mediante el cual, la ciudadanía de manera organizada, ejerce influencia y comparte el control de las decisiones, asumiendo como comunidad, un papel protagonista en la defensa de sus intereses”
Por su parte, Camps (2000) citado por la Guía metodológica de Participación Social (2009) define la participación comunitaria como “un proceso abierto transformativo, en el que se lleva a cabo una política específica orientada a capacitar y aumentar el poder de la ciudadanía, y a impulsar su papel en el fortalecimiento del desarrollo comunitario”. En
cualquier caso, su connotación es relacional y puede incluir o no, espacios formalizados de participación.
En este punto, la autora considera que son los ciudadanos quienes conocen a ciencia cierta sus necesidades, los cuales motivados por estas y a través de la plataforma del Estado, universidades, empresa privada, entre otros, pueden organizarse y canalizar sus esfuerzos hacia el desarrollo de programas sociales que solucione o mejore una situación o los problemas de sus comunidades. En tal sentido, se fija posición con Cunill (1991) ya que sus aportes en este punto constituyen el punto de partida de las demás definiciones
2.1.1.3. Participación Política
Para la Fundación Foro Nacional por Colombia (2013), en términos generales, participar se relaciona con tomar parte directamente en algo. Si bien existen diversas concepciones de participación, el texto hace referencia a la participación política, relacionándola con los modelos de democracia De esta forma se hace referencia a dos formas básicas de participación política, vinculadas, en el primero de los casos, con la idea de elegir gobernantes, mientras que en el segundo la participación tiene por objeto la intervención de las y los ciudadanos en las actividades realizadas por el gobierno electo y la incidencia en las políticas públicas. En todo caso, la participación política siempre se relaciona con procesos que operan en la esfera pública.
De acuerdo con Cunill (1991) tiene que ver con el involucramiento de los ciudadanos en las organizaciones formales y mecanismos del sistema político: partidos, parlamentos, ayuntamientos, elecciones. Es una participación mediada por los mecanismos de la representación política de un municipio, estado o país.
Ahora bien, para la Asociación de Proyectos Comunitarios (2006) es la intervención de los ciudadanos a través de ciertos instrumentos (el sufragio) para lograr la materialización de los intereses de una comunidad política. En contraste con la participación ciudadana, la acción individual o colectiva se inspira en intereses compartidos y no en particulares. Pero al igual que ella, el contexto es el de las relaciones entre sociedad civil y el Estado. Además del voto se consideran como mecanismos de participación directa: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato.
Mientras que, para la Guía metodológica de Participación Social (2009) constituyen las acciones realizadas por ciudadanos privados que están en alguna medida dirigidas a influir la selección del personal gubernamental o sus actividades, a introducir nuevos temas en la agenda, y/o a cambiar los valores y las preferencias conectadas directamente con la toma de decisiones políticas
En este orden de ideas, la autora considera que las distintas formas de participación pueden ser vistas como el apoyo y la organización de los individuos comunes, políticos y/ o étnicos, ya que considera que a través de ellas se lograra darles una estructura y un espacio a los diferentes actores involucrados, bien sea de forma individual o en colectivos de manera tal de tipificar su actuación en los entornos sociales. Por lo cual, se fija posición con la Fundación Foro Nacional por Colombia (2013) por considerar que se hace un análisis más profundo de la participación política.
2.1.2. Mecanismos de Participación Ciudadana
La Ley estatuaria 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, en su Artículo 3º al referirse a los mecanismos de
participación ciudadana establece que estos son de origen popular o de autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad pública en los términos de la presente ley.
Dicha Ley establece que son de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato; es de origen en autoridad pública el plebiscito; y pueden tener origen en la oferta institucional o en la iniciativa ciudadana.
Por su parte, Márquez (2007) los señala como mecanismos en lugar de medios y plantea que para que exista una verdadera participación ciudadana el gobierno debe partir por establecer los mecanismos necesarios para que el ciudadano forme parte activa en las decisiones, entre los cuales presenta:
asambleas de ciudadanos y ciudadanas, referéndum, presupuesto participativo, rendición de cuentas y control social.
Por su parte, Rentería (2011) establece la existencia de otros medios de participación ciudadana, totalmente diferentes a los planteados por los autores anteriores entre ellos: Participación Institucionalizada, Participación No Institucionalizada, Participación Autónoma, Participación Clientelística, Participación Incluyente o Equitativa.
La constitución política de la República de Colombia (1991), con el fin de cumplir con el deber y hacer uso del derecho a participar, ha definido los canales de participación de la ciudadanía, Estos canales de participación han sido clasificado en dos grandes categorías: mecanismos de participación directa y mecanismos de participación ciudadana.
Al respecto de los mecanismos de participación ciudadana, Floody (2015.p.55) opina lo siguiente:
La participación ciudadana p o d r í a presentarse c o mo la alternativa de superación del déficit de ciudadanía, expresándose no solo como un valor en sí misma, sino además como una forma de contribuir al fortalecimiento de la democracia al controlar y limitar el poder del Estado. Al mismo tiempo e s t i mu l a e l compromiso d e los ciudadanos e n el procesamiento y solución d e demandas sociales, contribuye a desarrollar una cultura d e mo c r á t i c a de tolerancia y produce nuevos canales para articular intereses y mejorar los flujos de comunicación.
Es decir, que los ciudadanos haciendo uso de los diferentes mecanismos que le confieren tanto la constitución política (1991) como las diferentes leyes, pueden hacer valer sus derechos y de esta manera pueden regular las actuaciones del estado, en pro de su bienestar social. Por lo cual, se fija posición con la constitución de 1991.
2.1.2.1. Mecanismos de Participación Directa
Según la Fundación Foro Nacional por Colombia (2013), los mecanismos de participación directa son formas de participación política mediante las cuales la ciudadanía interviene en asuntos políticos: presenta iniciativas, delibera y/o toma decisiones a través del voto de manera directa. Son mecanismos que corresponden a una actuación individual. El voto es un ejemplo de mecanismos de participación directa.
Por su parte, la Constitución Política de la República de Colombia (1991), en su artículo 40 señala que los ciudadanos tienen "derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político". Ese derecho se ejerce a través del voto para las personas mayores de 18 años, y es el uso de los mecanismos de participación directa.
Así mismo, la Constitución (1991) y la Ley 134 (1994) señalan una serie de mecanismos de participación directa, de la ciudadanía entre los que destacan: 1) iniciativa popular legislativa y normativa; 2) plebiscito; 3) referendo; 4) consulta popular; 5) cabildo abierto y 6) revocatoria del mandato.
En este orden de ideas al referirse a la participación directa de los ciudadanos y concrétateme del campesinado colombiano, Tamayo (2012.
p.98) comenta lo siguiente:
Tras la Constitución de 1991, Colombia se ha embarcado en un proceso de descentralización que ha buscado la redefinición de los procesos políticos que condicionan las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esto implicó que, en el marco de la descentralización, se diera más autonomía territorial al Estado en sus diferentes niveles, pretendiendo su modernización, entendiendo por ésta hacer efectivos los derechos civiles, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos. De esta forma, la participación política se configura como condición necesaria para la satisfacción de las demandas de la sociedad civil y para el mantenimiento del régimen político del país.
Es decir, que con la promulgación de la constitución Política de la República de Colombia (1991) se ha logrado impulsar desde el punto de vista jurídico la participación ciudadana al promover los mecanismos de descentralización que dan más poder a la ciudadanía y por tanto mayor capacidad de participar. De allí que se fija posición con el Foro Nacional por Colombia (2013) ya que el mismo sintetiza los diferentes planteamientos que en materia de participación directa se dan en Colombia.
2.1.2.1.1. Iniciativa Popular Legislativa y Normativa
La Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en su Artículo 2º refiere que, la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el derecho político
de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente.
Según la Registraduría Nacional del Estado Civil de la República de Colombia (2010), indica que son iniciativas legislativas aquellas que se refieren a actos administrativos que les corresponde expedir a Corporaciones Públicas de orden territorial: asambleas departamentales, concejos municipales y distritales. También cuando se refiere a leyes o actos legislativos que le conciernen por su carácter nacional al Congreso de la República.
Asimismo, la Enciclopedia Jurídica (2014) la define como la fase inicial del procedimiento legislativo por el que se elaboran, tramitan y aprueban las leyes iniciadas mediante: un proyecto de ley que el Gobierno presente al Congreso o Senado, una proposición de ley de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, proposición de ley del Senado o del Congreso y una proposición de ley del pueblo al órgano público. Al respecto Velásquez (2010.p.64) comenta lo siguiente: “En tal sentido, la representación política y participación ciudadana constituyen pilares complementarios de los sistemas democráticos y no formas alternativas de configuración institucional y de las prácticas políticas”
Como se desprende de la revisión documental, la Iniciativa Popular Legislativa y Normativa, les da a los ciudadanos la potestad de preparar y presenta proyectos y propuestas a las instancias gubernamentales y en
particular al congreso de la república de Colombia, tal como lo establece la ley 134 (1994) con la cual se fija posición.
2.1.2.1.2. Plebiscito
De acuerdo a la opinión de Rosa (2010), el concepto plebiscito tiene su origen en el término latino plebiscitum, de plebis- pueblo y scitum, decisión, literalmente- resolución del pueblo, es entonces la consulta directa que hace al pueblo el poder del Estado, para expresar su aceptación o rechazo sobre un asunto específico de gran importancia o de gran interés público que afecta la esencia misma del Estado.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (2010) define al plebiscito como la "consulta que los poderes públicos someten al voto popular directo para que apruebe o rechace una determinada propuesta sobre soberanía, ciudadanía, poderes excepcionales”
Mientras que, la Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en su Artículo 7o define el plebiscito como el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.
Por su parte, Arteaga (1999) citado por Gamboa y García (2009. p.5) al referirse al plebiscito como mecanismo de participación ciudadana de manera directa, opina lo siguiente:
“Es la consulta al cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza gubernamental o constitucional, es decir político, en el genuino sentido de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política, aunque susceptible quizá de tomar forma jurídica”
Es decir, de acuerdo a Arteaga (1999) Arteaga (1999) citado por Gamboa y García (2009) con quien se fija posición, el plebiscito es un procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos, cuya ratificación debe ser hecha por el pueblo. En otras palabras es un proceso de consulta para la aceptación de una ley, así como para su modificación o abrogación, al cual tienen derecho los gobernados de acuerdo a las leyes de cada país, es un instrumento conocido por la teoría política como democracia directa.
2.1.2.1.3. Referéndum
Al respecto, Perero (2013.p.248) establece que el referéndum: “son instrumentos denominados como de democracia directa, que en algunos países son de los más utilizados a nivel local. Pueden ser o no vinculantes (con lo que no tienen un reconocimiento legal, pero si de carácter testimonial)”.
Por su parte, la Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en su Artículo 3o define el Referéndum como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Así mismo esta Ley en su parágrafo único, establece que este referéndum puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.
Según la citada Ley clasifica el referéndum en aprobatorio y revocatorio, de esta manera en su Artículo 4o refiere que el Referéndum derogatorio es aquel en el cual se da el sometimiento de un acto legislativo de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no.
Mientras que, en el Artículo 5o establece que un referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente.
Por su parte, para Márquez (2007) es considerado un mecanismo de participación ciudadana, cuya toma de decisiones es determinante que pueden conllevar a cambios dentro de la organización, es calificado como una forma de participación individual que implica, a través del voto, la manifestación de una opinión o voluntad. En tal sentido, puede ser consultivo o decisorio. Este mecanismo no sólo se institucionaliza como simple corrector de posibles deficiencias del órgano legislativo. Durante el debate teórico del referéndum se representa bajo dos formas el revocatorio y el consultivo.
Como se puede apreciar, el referéndum es un mecanismo de participación ciudadana donde estos tienen la oportunidad de expresarse directamente sobre la aprobación o rechazo de un proyecto o una iniciativa, ya sea proveniente del poder ejecutivo, del legislativo o de cualquier otra instancia. En tal sentido, la autora se identifica en este punto con lo establecido en la ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana
2.1.2.1.4. Consulta Popular
La Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en su Artículo 8o,define laconsulta popular como la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local,
es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos de la consulta popular, la decisión del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la República.
En opinión de Garcés y Rapalino (2015. p.61), al referirse a la consulta popular establece que: “Las consultas populares que cumplan con los requisitos que establece la ley 134 de 1994 son de obligatorio cumplimiento para las autoridades. Menoscabar este mecanismo de participación ciudadana es regresar a un modelo de Estado que hoy no tiene Colombia”
Para la Fundación Foro nacional por Colombia (2013) la Consulta Popular, es la institución mediante la cual una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local es sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según sea el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto. Esta consulta puede ser solicitada por un gobernante ya sea: presidente, gobernador, alcalde.
En cuanto a los asuntos que pueden someterse a consulta popular: en principio puede señalarse que todo asunto de interés nacional, departamental, municipal, o distrital puede ser sometido a consulta popular por un gobernante, siempre que se cumplan con las siguientes condiciones:
a) Que sea de competencia del respectivo presidente, gobernador, o alcalde.
El presidente solo podrá tratar asuntos del orden nacional, los gobernadores de sus departamentos y los alcaldes de sus municipios y localidades, b) Que no sea un proyecto de articulado, es decir, acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, resolución o decreto; c) Que no se refieran a temas que impliquen
modificación de la Constitución Política; d) Que no convoque asamblea constituyente.
Como se puede apreciar, la consulta popular es una herramienta que tienen los gobernantes (presidente, gobernadores y alcaldes) para consultar directamente al pueblo sobre un asunto de interés, ya sea nacional, departamental o municipal, siempre y cuando es mismo no sea de iniciativa legislativa, en este sentido se fija posición con la ley Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en la cual se fijan las bases de la consulta popular.
2.1.2.1.5. Cabildos Abiertos
La Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en su Artículo 9º establece que un cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
Asimismo, la Registraduría Nacional del Estado Civil de la República de Colombia (2010) indica que es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. Es un mecanismo de participación democrática ciudadana consagrada en el capítulo IV de la Constitución Política de Colombia de 1991 que establece y estipula los instrumentos con los cuales cuenta la ciudadanía para hacerse partícipe en asuntos públicos.
Así mismo, la Fundación Foro nacional por Colombia (2013) Reunión pública con participación ciudadana de los Consejos Municipales/distrital y de las Juntas Administradoras Locales en la cual se discuten temas de interés general. Este mecanismo puede ser usado por, la ciudadanía,
organizaciones civiles o un individuo que será el vocero.
Es un requisito que, en cada periodo de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva. No se podrán presentar proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.
Con respecto a los cabildos abiertos, para efectos del presente estudio la autora se apega a lo señalado en la La Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana tomando en cuenta que a través de estos encuentros el poder público establece un medio de comunicación directa entre los ciudadanos, las comunidades y estos para informar o anunciar puntos importantes de la gestión del gobierno local, así como discutir asuntos públicos de interés colectivo.
2.1.2.1.6. Revocatorio del Mandato
La Ley 134 (1994) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, en su Artículo 6º, establece la revocatoria del mandato como un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Es importante señalar que este revocatorio es exclusivo para estos mandatarios y no incluye al presidente ni a los miembros del congreso.
En este sentido la Fundación Foro nacional por Colombia (2013) establece que el revocatorio del mandato, es un derecho político que tiene la ciudadanía para dar por terminado el mandato que le confirieron al alcalde/alcaldesa o Gobernador(a). El mismo puede ser solicitado por la ciudadanía previo cumplimiento de los requisitos.
Entre los requisitos para el revocatorio del mandato figuran: a) Haber transcurrido al menos un año contado a partir de la posesión del respectivo mandatario. Este plazo es establecido con el propósito de brindar un lapso de tiempo prudencial para evaluar el cumplimiento de los planes y metas de desarrollo, b) Presentar por escrito ante la RNEC la solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocar el mandato, acompañada de un número de apoyos ciudadanos (representados en firmas) no inferior al 40%
total de votos que obtuvo el gobernante que se pretende revocar. La solicitud debe contener las razones que fundamentan la insatisfacción ciudadana o el incumplimiento del programa de gobierno.
En opinan de Campos (2012), la revocatoria del mandato es el procedimiento mediante el cual los ciudadanos pueden destituir mediante una votación a funcionarios públicos antes de que expire el periodo para el cual fue elegido. La revocatoria del mandato abre la posibilidad a la ciudadanía para que, una vez satisfechos los requisitos correspondientes, someta a consulta del cuerpo electoral la remoción de un funcionario público electo, antes de que venza el plazo para el cual fue designado.
A diferencia de otros procedimientos de destitución, la revocación del mandato se decide en las urnas por el mismo cuerpo electoral que designo al funcionario público y no supone una acción judicial que exige las garantías del debido proceso. El potencial resultado es el mismo: la destitución. El sujeto que decide es distinto: la ciudadanía en uno, el congreso en otro; las razones, distintas: motivos en uno, cargo en otro.
Como pude verse, el revocatorio del mandato es una oportunidad que tienen los ciudadanos, para revocar el mandato de un funcionario público electo por votación popular, antes de que su periodo concluya, por lo cual es una posibilidad de participación directa que tiene los ciudadanos, tal como lo
establece la Fundación Foro nacional por Colombia (2013), con quien se fija posición en este punto.
2.1.2.2. Mecanismos de Participación Ciudadana
La Ley estatuaria 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, en su Artículo 2º de la Política Pública d e Participación Democrática, establece que, todo plan de desarrollo debe incluir medidas específicas orientadas a promover la participación de todas las personas en las decisiones que los afectan y el apoyo a las diferentes formas de organización de la sociedad. De igual manera los planes de gestión de las instituciones públicas harán explícita la forma como se facilitará y promoverá la participación de las personas en los asuntos de su competencia.
De igual forma, establece dicha Ley que, las discusiones que se realicen para la formulación de la política pública de participación democrática deberán realizarse en escenarios presenciales o a través de medios electrónicos, cuando sea posible, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
En este sentido, al referirse a los espacios de participación ciudadana Floody y Padilla (2015, p.52) Comentan lo siguiente:
La unidad básica de gobiernos democráticos es el ciudadano, d a d o que su poder emana de la ciudadanía. El ciudadano se levanta sobre un principio de igualdad básica, que considera al individuo como miembro pleno de una colectividad, expresado mediante el reconocimiento de una serie de derechos fundamentales.
Según comentan Fawaz Vallejos (2008), los estudios sobre participación ciudadana se han centrado principalmente en la participación
en el ámbito urbano. Sin embargo, la participación en el medio rural, y como ella se ha ido adaptando a las transformaciones recientes, no ha recibido la misma preocupación. Para aproximarnos a esta temática, es necesario identificar, en primer término, el tipo y nivel de participación rural y las circunstancias en que se desarrolla para, posteriormente, evaluar su efectividad.
De lo anterior, se percibe que la mayoría de las personas apoyan la participación como un ideal, pero no existe consenso sobre qué significa y, precisamente, la falta de acuerdo sobre las metas y propósitos de la participación puede llevar a excluirse de ella, tanto como la percepción de que no es posible influir desde lo local en las tendencias globales; sin embargo, lo importantes es que se aborden los espacios de participación. En este sentido se fija posición con Fawaz Vallejos (2008), ya que los mismos hacen un análisis de los espacios de participación desde la perspectiva del campesinado.
2.1.2.2.1. Los Espacios de Participación Ciudadana
Según la Fundación Foro nacional por Colombia (2013), los espacios de participación ciudadana en Colombia, después de la promulgación de la constitución de 1991, han sido creando atendiendo a varias normas nacionales. Al punto que en materia de participación existen alrededor de 50 normas que operan en distintos ámbitos tales como: educación, salud, planeación, desarrollo local, ordenamiento territorial, poblacional, paz, cultura, medio ambiente y desarrollo rural, entre otros.
Algunos de estos espacios son de obligatoria creación, mientras que otros dependen de la voluntad de las autoridades públicas. Generalmente, en municipios de menor tamaño, los alcaldes y concejales optan por crear pocos
espacios, a no ser que algunos sectores de la ciudadanía presionen por su reglamentación local.
Las funciones frecuentemente asignadas a estos espacios, que determinan su alcance, están relacionadas con: Canalización de iniciativas ciudadanas, Concertación entre las autoridades públicas y los ciudadanos y ciudadanas para el diseño y ejecución de políticas públicas, Vigilancia de la gestión pública y Carácter decisorio.
Es importante indicar que este conjunto de espacios de participación no guarda relación entre sí, por lo que la relación entre la ciudadanía y las autoridades se desarrolla en múltiples escenarios, de forma fragmentada.
Adicionalmente, no se cuenta tampoco con escenarios de encuentro entre los actores sociales para actuar y construir colectivamente sus demandas y apuestas frente a las autoridades públicas. Se encuentra, entonces, una segmentación del diseño institucional que produce una fragmentación del tejido social y de la acción ciudadana. En las figuras 2 y 3 se muestra las instancias de participación sectorial y poblacional respectivamente, con lo cual se quiere indicar como es esta estructura.
Figura: 2 Instancias de participación sectorial.
Fuente: Fundación Foro nacional por Colombia (2013)
Figura3: Instancias de Participación Poblacional Fuente: Fundación Foro nacional por Colombia (2013)
En el caso particular de las instancias de participación de desarrollo rural, ésta se basa en dos leyes, que son: la Ley 101 de 1993 o Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero y la Ley 160 de 1994; por la cual, se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
En el caso de la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero o
Ley 101 de 1993 en su artículo 1 establecen los propósitos de la ley, los cuales están en función de dar respuesta a los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Nacional de 1991, fija los siguientes aspectos en los cuales los campesinos y pescadores, agremiados en asociaciones de productores pueden participar, enumerándolos de la siguiente manera:
1. Otorgar especial protección a la producción de alimentos.
2. Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
3. Promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional.
4. Elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales.
5. Impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera.
6. Procurar el suministro de un volumen suficiente de recursos crediticios para el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, bajo condiciones financieras adecuadas a los ciclos de las cosechas y de los precios, al igual que a los riesgos que gravitan sobre la producción rural.
7. Crear las bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la protección de los recursos naturales.
8. Favorecer el desarrollo tecnológico del agro, al igual que la prestación de la asistencia técnica a los pequeños productores, conforme a los procesos de descentralización y participación.
9. Determinar las condiciones de funcionamiento de las cuotas y contribuciones parafiscales para el sector agropecuario y pesquero.
10. Establecer los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros.
11. Propender por la ampliación y fortalecimiento de la política social en el sector rural.
12. Fortalecer el subsidio familiar campesino.
13. Garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo plazo.
14. Estimular la participación de los productores agropecuarios y pesqueros, directamente o a través de sus organizaciones representativas, en las decisiones del Estado que los afecten.
En cuanto a la Ley 160 de 1994, en su Capítulo I en el cual se establease el Objeto de la Ley, en su Articulo1º establece que, inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto:
Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina.
Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.
Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.
Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos.
Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización.
Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento.
Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.
Como se puede apreciar, en la estructura jurídica colombiana existe todo un entramando de leyes y resoluciones, basadas en la constitución de 1991, las cuales le dan instancias de participación a los ciudadanos a los fines de que estos puedan acudir a las diferentes instancias a resolver sus
necesidades. Así mismo se observa como en el área de desarrollo rural, existe toda una normativa que le da las instancias de participación a los productores, teniendo prioridad aquellos que están agrupados en asociaciones de productores. Por tal razón la autora fija posición con la Fundación Foro nacional por Colombia (2013), ya que en sus publicaciones recoge la síntesis de lo que son los espacios de participación caudada en Colombia.
2.1.2.2.2. Los Consejos Territoriales de Participación (CTP)
De acuerdo con la Fundación Foro nacional por Colombia (2013), estos son uno de los espacios de participación que tienen su radio de acción en el ámbito municipal departamental y nacional. Son espacios de representación social, a través de los cuales distintos sectores organizados de la población de un municipio, departamento y de la nación intervienen en la formulación, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo.
Pero también, son vistos como foros de discusión que brindan un espacio a la sociedad civil para que interactúe de manera organizada con sus gobernantes sobre temas relacionados con el desarrollo del territorio, el bienestar y la paz; así mismo, son escenarios en donde se construyen propuestas que reflejan la diversidad de intereses sociales y económicos de los sectores que tienen asiento en ellos. Las normas que están relacionadas con la planeación y los CTP son las siguientes:
• Constitución de 1991, Título XII, Capítulo 2
• Ley 152 de 1994 y decretos reglamentarios
• Ley 388 de 1997 (Desarrollo Territorial)
• Sentencia C-524 de 2003, de la Corte Constitucional
• Decreto-Ley 028 de 2008
• Acuerdos municipales y distritales
• Ordenanzas departamentales
La Constitución de 1991, en su Título XII, Capítulo II, Artículo 339 establece que, habrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, ambiental y social, en especial las estrategias gubernamentales de lucha contra la pobreza. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas, estrategias, y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, Planes de Desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos, desarrollar estrategias de lucha contra la pobreza, y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de corto y largo plazo.
De igual forma, la Constitución de 1991, en el resto del articulado correspondiente a este capítulo II, sienta las bases para la creación y el establecimiento de los CTP, con los cuales se da respuesta al tema del desarrollo territorial y la distribución del presupuesto público a los fines de que este sea ejecutado conforme a lo establecido y de la forma más equitativa posible.
Así mismo, la Ley Orgánica de Planeación, Ley 152 de 1994, establece los contenidos, propósitos, procedimientos, plazos y mecanismos para la aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de
desarrollo territorial; crea el sistema nacional de planeación, del cual hacen parte los consejos territoriales de planeación. También define las autoridades y las instancias de planeación en los distintos territorios
A través de la sentencia C-540 de julio de 2003, la Corte Constitucional determinó que la función de los CTP no se limita únicamente a emitir un concepto sobre la propuesta de plan de desarrollo, sino que incluye tareas relacionadas con el seguimiento a la ejecución de los planes y la evaluación de sus resultados.
La Ley 388 de 1997, Ley de ordenamiento territorial, versa sobre principios, instrumentos y disposiciones sobre planificación y gestión territorial en la perspectiva de armonizar y complementar el ordenamiento territorial con el desarrollo socio-económico, la planeación y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población
A su vez, el Decreto-Ley 028 de 2008 que define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que realicen las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, indica que los CTP deben realizar seguimiento cada seis meses a las metas fijadas en esa materia y elaborar recomendaciones a las respectivas administraciones públicas.
El Concejo Municipal mediante Acuerdo o la Asamblea Departamental mediante Ordenanza, define los sectores, grupos, organizaciones y minorías que conformarán los CTP. Al respecto, la Ley 152 de 1994 determina que los CTP deben estar integrados como mínimo por delegados de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. De otro lado, los territorios indígenas también pueden conformar Consejos Consultivos de Planeación, los cuales deben estar integrados por sus autoridades y representantes de todos los sectores de su comunidad.
El período de los CTP es de 8 años, es decir el doble del período de los respectivos gobernantes territoriales, y se debe realizar la renovación de la mitad de los miembros de los CTP cada cuatro años. Los CMP se designan por un período de 8 años. De acuerdo al Acto Legislativo 02 de 2002, el período de los alcaldes se amplía a 4 años y los CMP serán designados para un período doble del de los respectivos gobernantes. En la figura 4 se muestra las principales funciones de los CTP.
Figura 4. Principales funciones de los CTP Fuente: Fundación Foro nacional por Colombia (2013)