APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCION EN LOS PROCESOS DE COBRO COACTIVO ADMINISTRATIVO
Presentado por:
Mario Andrés Tascón Rizo
Artículo para obtener el título de Especialista en Derecho Administrativo
Universidad Santiago de Cali Facultad de derecho
Programa de especialización en derecho administrativo – Grupo R 2020
APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCION EN LOS PROCESOS DE COBRO COACTIVO ADMINISTRATIVO
Presentado por:
Mario Andrés Tascón Rizo
Director de trabajo Éibar Eli Hoyos Hernández
Artículo para obtener el título de Especialista en Derecho Administrativo
Universidad Santiago de Cali Facultad de derecho
Programa de especialización en derecho administrativo – Grupo R 2020
APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN EN LOS PROCESOS DE COBRO COACTIVO ADMINISTRATIVO
APPLICATION OF THE PRESCRIPTION IN ADMINISTRATIVE COERCIVE COLLECTION PROCESSES
Autor: Mario Andrés Tascón Rizo Abogado Email: [email protected]
Resumen
A través de este artículo se busca analizar la figura de la prescripción, estudiando de manera breve su definición, y profundizando en su aplicación desde las distintas posiciones asumidas por la jurisprudencia, la doctrina y por algunas entidades estatales, así como las consecuencias del uso de esta figura o su inaplicación. Para ello, se estudiarán temas inherentes tales como el título ejecutivo, que documentos prestan merito ejecutivo y se analizarán sus factores.
Lo anterior lo haremos desde las diferentes normatividades aplicadas al proceso de cobro coactivo administrativo y para ello se citarán las normas aplicables de la Constitución Política de Colombia, el Código Civil Colombiano, el Código General del Proceso, el Estatuto Tributario Nacional, la Ley 1066 de 2006 y todas las demás que sean concordantes.
Así mismo se abordará el tema de la naturaleza de las obligaciones a favor del Estado, su definición y una breve clasificación que permitirá establecer en que se basan las maneras en que las distintas entidades del Estado aplican la figura de la prescripción.
De todo lo anterior, se derivará uno de las principales metas del artículo, y es entender la necesidad de que el Estado Colombiano, por medio de su órgano legislativo, adopte un código o estatuto único de cobro de cartera, bien sea porque se adapte y amplíen los efectos del actual Estatuto Tributario al cobro de cartera
de todas las entidades públicas o que se dicte una nueva norma que unifique los criterios en este sentido respetando la actividad misional de cada entidad.
PALABRAS CLAVE: Prescripción, aplicación, cobro coactivo administrativo, merito ejecutivo, titulo ejecutivo, obligación, entidad pública.
Abstract
This article seeks to analyze the figure of the prescription, briefly studying its definition, and deepening its application from the different positions assumed by jurisprudence, doctrine and by some state entities, as well as the consequences of the use of this figure or its inapplication. For this, inherent issues such as the executive title, which documents lend executive merit will be studied and their factors will be analyzed. We will do the above from the different regulations applied to the administrative coercive collection process and for this the applicable regulations of the Political Constitution of Colombia, the Colombian Civil Code, the General Code of the Process, the National Tax Statute, Law 1066 of 2006 and all others that are concordant.
Likewise, the issue of the nature of the obligations in favor of the State, its definition and a brief classification that will establish the basis of the ways in which the different State entities apply the figure of prescription are based on.
From all the above, one of the main goals of the article will be derived, and that is to understand the need for the Colombian State, through its legislative body, to adopt a single code or statute for portfolio collection, either because it adapts and extend the effects of the current Tax Statute to the collection of the portfolio of all public entities or that a new norm is issued that unifies the criteria in this regard, respecting the missionary activity of each entity.
KEYWORDS: Prescription, application, administrative coercive collection, executive merit, executive title, obligation, public entity.
1. INTRODUCCION
Según la Real Academia Española, prescribir, dicho de un derecho, de una responsabilidad o de una obligación es extinguirse por haber transcurrido cierto periodo de tiempo, especialmente un plazo legal.
Al respecto, nuestra Corte Constitucional ha manifestado en múltiples oportunidades que “Tanto la prescripción como la caducidad son fenómenos de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; estas figuras procesales permiten determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. En virtud de la prescripción, en su dimensión liberatoria, se tiene por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado; por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular”.
Lo anterior nos sirve para determinar que este estudio estará dirigido al soporte jurídico, tanto normativo como jurisprudencial y doctrinario, utilizado en la aplicación de la prescripción extintiva al interior de las entidades estatales dentro de los procesos de cobro coactivo administrativo iniciados por las mismas por los diversos conceptos en que estas se convierten en acreedoras.
Nos encontramos en la aplicación de esta figura frente a uno de los fines esenciales del Estado y del espíritu de justicia que debe regir las actuaciones administrativas, tal como es el derecho fundamental al debido proceso garantizado en el artículo 29 de nuestra norma superior.
La relevancia temática tiene su génesis en que al carecer la legislación nacional de un código, manual o estatuto único de cobro de cartera publica, cada entidad, de acuerdo a su naturaleza o misión asume posiciones y toma decisiones diversas que serán expuestas para desde el punto de vista jurídico concluir cual sería la mejor a adoptar frente a la figura de la prescripción.
2. DESAROLLO
Para abordar el estudio planteado es necesario efectuar una serie de definiciones, las cuales veremos a continuación:
Prescripción
El Código Civil Colombiano define la figura de la prescripción “como un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales” y según esa clasificación define la prescripción extintiva como la que “extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones. Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible”.
Por parte del abogado Rafael Martínez Morales en su obra referenciada, la define como “un medio de adquirir derechos o liberarse de obligaciones en virtud del transcurso del tiempo, conforme a las modalidades que fije la ley. Esta figura tiene aplicación en el derecho administrativo a propósito del acto cuya extinción se da por medios excepcionales, por ejemplo, en materia fiscal. Consideramos que la imprescriptibilidad no es un atributo del acto administrativo: debe fijarla expresamente la ley. En caso de que el texto legal sea omiso respecto a la prescripción, se estará a la supletoriedad del derecho común”.
Jurisdicción Coactiva
La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un “privilegio exorbitante” de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con
urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales. (Corte Constitucional, Sentencia C666 de 2000, MP Jose Gregorio Hernández Galindo)
La doctrina la ha definido como la función asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que sin que tenga que recurrir a la autoridad judicial, haga efectiva por vía ejecutiva, las deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública en cabeza de esta jurisdicción…. Es un mecanismo mediante el cual estos entes en aras del interés general protegen el patrimonio público, mediante la prerrogativa de utilizar un procedimiento especial y expedito que tiene su razón de ser en el sentir verdadero que es la desigualdad clara y existente e inherente que existe entre el estado y los particulares.
Es importante revisar la historia del Cobro Coactivo en Colombia desde el punto de vista legislativo cuando estos procesos eran llamados de jurisdicción coactiva.
Para ello recurrimos a la obra del Dr. Jose Luis Franco Laverde quien cita:
“El cobro coactivo ha sido objeto de regulación legal con la Ley 42 de 1993 y posteriormente con la Ley 1066 de 2006. Para los procesos iniciados bajo el amparo de la Ley 42 de 1993, el artículo 90 de la referida Ley, estableció:
“Para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los titulo ejecutivos a que se refiere la presente Ley, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que aquí se regulan.”
Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta que la Ley 42 de 1993 no reguló especialmente la prescripción y el Código de Procedimiento Civil al cual es directamente remitido tampoco cuenta con una referencia a la prescripción, se presenta un conflicto, por generarse inseguridad jurídica, si se tiene en cuenta el principio de derecho según el cual “no hay derecho sin acción ni acción sin prescripción”, a lo cual la Corte Constitucional (2003) se refirió de la siguiente forma: En efecto, a partir del principio según el cual no hay
derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la Ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas. Por lo anterior y para superar el obstáculo que supuso la no contemplación explicita de la prescripción del cobro coactivo en la Ley 42 de 1993, o en el Código de Procedimiento Civil, se remitió al Código Civil, que en su artículo 2536 prevé dicha figura, por cuanto el carácter de la norma está dado por su objeto, y no por su inclusión en determinado compendio normativo, así se ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional (2001) conforme los siguiente: La naturaleza de una disposición no depende del lugar en donde aparece incluida, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio los derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe considerarse sustantiva. En sentencia posterior la Corte Constitucional expone el precepto de la siguiente forma: (…) en efecto, la naturaleza de una disposición no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un Código de Procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio de los derechos substanciales la disposición será procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe considerarse sustantiva.
Para no contrariar la Constitución, la Ley procesal nueva debe respetar los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de este tipo de disposiciones materiales, aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales”. (Corte Constitucional 2006).
Cobro Coactivo
Según lo cita la Doctora Mayra Alejandra Cundumí Viveros en su ensayo “El Cobro Coactivo y su Necesidad para la Efectividad de las Medidas Cautelares en la Movilidad Colombiana” en su ensayo realizado en la Universidad Santiago de Cali:
“La figura de cobro coactivo está definida en el Estatuto Tributario a partir del artículo 823 en adelante, el cual permite el cobro de obligaciones fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones sin acudir a la jurisdicción ordinaria, para obtener el pago forzoso de los deudores cuando estos han evadido el pago voluntario de dichas obligaciones.
Es un procedimiento especial definido previamente establecido por la ley, en el cual la Administración Municipal tiene la facultad para realizar efectivos directamente los créditos liquidados en su favor, incluidos intereses y sanciones, a través de sus propias dependencias y servidores y sin necesidad de acudir a la justicia ordinaria; que tiene como finalidad obtener el pago forzado de las obligaciones ya mencionadas que se le adeudan, tramitando el proceso de cobro llegando incluso a la venta en subasta pública de los bienes del deudor, cuando éste voluntariamente no ha realizado su pago (Alcaldía de Medellín, 2020).
Titulo ejecutivo
El título ejecutivo es un documento con las características necesarias que permiten iniciar una acción civil de cobro, a fin de obligar al deudor a pagar el crédito representado en dicho documento.
El título ejecutivo, como su nombre lo sugiere, permite ejecutar al deudor, en tanto no existe duda respecto a la obligación que tiene de pagar.
Sobre los títulos ejecutivos ha dicho la Corte Constitucional en sentencia T-747 de 2013:
Los títulos ejecutivos deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales. Las primeras exigen que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación “(i) sean auténticos y (ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme.” Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación está contenida en varios documentos. Las segundas, exigen que el título ejecutivo contenga una prestación en beneficio de una persona. Es decir, que establezca que el obligado debe observar a favor de su acreedor una conducta de hacer, de dar, o de no hacer, que debe ser clara, expresa y exigible. Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada.
Mérito ejecutivo
La definición que nos trae el Código General del Proceso en su artículo 422 reza:
“Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su
causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”.
Explica la Corte Constitucional con detalle a que se refiere una obligación clara, expresa y exigible en la Sentencia T-747 de 2013:
“Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación.
Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada”.
NORMATIVIDAD APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia.
También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. (Negrillas mías)
Código Civil Colombiano
Adicional a la definición de la figura de la prescripción ya vista, el Código Civil establece:
Artículo 2517. Extencion (sic) de las reglas sobre prescripción. Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente en favor y en contra de la nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.”
Artículo 2535. Prescripción extintiva. La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones.
Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible.
Artículo 2536. Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. <Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10).
La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).
Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término.
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)
Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.
Artículo 100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:
1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.
2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.
3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.
Estatuto Tributario Nacional
De acuerdo con la remisión efectuada por el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), al no existir norma especial referente a la prescripción debemos acoger la del Estatuto Tributario Nacional que expresa:
“Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro.
La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte”.
Ley 1066 de 2006
Artículo 5. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
<Inciso adicionado por el artículo 370 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S. A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad.
Sobre el tema de la prescripción ordena esta ley:
“Artículo 8. Modifíquese el inciso 2o del artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, y será decretada de oficio o a petición de parte”.
NATURALEZA DE LAS OBLIGACIONES EN LOS PROCESOS DE COBRO COACTIVO ADMINISTRATIVO
Adicional a las definiciones enunciadas y a la normatividad aplicable, hay un tema fundamental para este estudio y es definir cuál es la naturaleza jurídica de las obligaciones objeto de cobro que podemos clasificar como obligaciones de carácter fiscal y obligaciones no fiscales.
Los tributos, son los aportes que todos los contribuyentes tienen que transferir al Estado; dichos aportes son recaudados en ocasiones directamente por la administración pública o en algunos casos por otros entes denominados recaudadores indirectos.
Existen tres clases de tributos:
• Los Impuestos: son dineros que pagan los particulares y por los que el Estado no se obliga a dar ninguna contraprestación. El objeto de los impuestos es principalmente atender las obligaciones públicas de inversión; dos ejemplos de impuestos son: impuesto de Renta y complementarios, y el Impuesto sobre las ventas -IVA-.
• Contribuciones: esta clase de tributo se origina en la obtención de un beneficio particular de obras destinadas para el bienestar general. Las contribuciones se consideran tributos obligatorios, aunque en menor medida que los impuestos. Un ejemplo de contribución es: la contribución por valorización, que se genera en las realizaciones de obras públicas o de inversión social, efectuadas por el Estado y que generan un mayor valor de los predios cercanos.
• Tasas: son los aportes que se pagan al Estado, como remuneración por los servicios que este presta; generalmente son de carácter voluntario, puesto que la actividad que los genera es producto de decisiones libres. Ejemplos de tasas en Colombia: peajes (producto de la decisión libre de viajar), sobretasa a la gasolina (producto de la decisión libre a tener un medio de transporte propio), entre otros servicios que presta el Estado.
OBLIGACIÓN FISCAL
Según Mauricio A. Plazas Vega estos tributos son los que el Estado “(…) exige con fundamento en el deber de colaboración, en ejercicio de su poder tributario y en virtud o por medio de una ley (…) para cubrir sus gastos corrientes y de inversión y, en general, para obtener la realización de sus fines”
Así pues, los únicos entes llamados a establecer cargas u obligaciones tributarias en Colombia por impuestos son el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, tal como lo desarrolla nuestra Constitución
Política, concluyendo que la carga tributaria por impuestos, es aquella obligación constituida por ley, ordenanza o acuerdo proferido por la respectiva institución, para financiar el cumplimiento de los fines del Estado.
OBLIGACIÓN NO FISCAL
De esta manera, si las obligaciones fiscales solo pueden ser creadas por la ley, las ordenanzas o acuerdos, podemos deducir que las obligaciones que establecen otras entidades tales como las Superintendencias, las Corporaciones Autónomas Regionales y otras, ocurre por virtud de la facultad conferida “…a las autoridades administrativas, en caso de considerarlo conveniente. Así pues dentro de esta categoría encontramos conceptos tales como tasas a favor de estas entidades y otras que las mismas están en la facultad de cobrar como multas, cuotas partes pensionales, incapacidades etc.
OBJETO DE APLICACIÓN
La Ley 1066 de 2006 “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones” en su artículo 5 dice:
Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Por expresa remisión del artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) debemos
atender el parágrafo del artículo 104 del mismo compendio normativo que indica que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
REFERENCIAS JURISPRUDENCIALES
Nuestros Tribunales se han ocupado en diversas oportunidades sobre la prescripción en los procesos de Cobro Coactivo Administrativo y así por ejemplo podemos destacar el pronunciamiento de la sección cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 18567, con ponencia del magistrado Hugo Fernando Bastidas fundamentó su tesis en los siguientes términos:
La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal. Para estos efectos, advirtió que detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la Administración como para los contribuyentes. Para la Administración, porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo. Y, para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo. Del mismo modo, la Sala ha establecido que la Administración debe llegar al proceso de cobro coactivo para obtener en forma forzada el pago de las obligaciones que voluntariamente no ha realizado el deudor. Que así, el remate de los bienes no tiene finalidad
distinta que obtener dicho pago, hasta concurrencia del valor adeudado.
Que, por tanto, efectuado el remate, su producto extingue la obligación, si éste cubre su valor, desde la fecha de la diligencia si concluye con la adjudicación de los bienes y el rematante paga el precio. Que, en ese sentido, no puede entenderse realizado el pago en la fecha de aprobación de la diligencia de remate por cuanto, según el artículo 530 del C.P.C., esta providencia debe dictarse cuando el rematante ha pagado oportunamente el precio.
DISCUSIÓN
Estudiados los conceptos anteriores, es posible adentrarnos en las distintas posiciones que existen frente a la utilización de la figura de la prescripción y de las normas aplicables según la naturaleza de la obligación.
Respecto de las obligaciones fiscales, el artículo 817 del Estatuto Tributario brinda total claridad en cuanto al término de prescripción y la fecha desde la cual se contabiliza el término:
Art. 817. Término de prescripción de la acción de cobro.
La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.
En este punto es claro que la competencia para decretar la prescripción es de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-.
Otro ejemplo de obligación fiscal a la que se aplica la prescripción del artículo 817 del Estatuto Tributario es la referente a la sobretasa ambiental que se recauda por los municipios junto con el impuesto predial unificado. El Ministerio de Hacienda mediante Concepto 43924 del 4 de septiembre de 2020 expresó que le corresponde a la dependencia de la entidad territorial encargada de adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo del impuesto predial decretar la prescripción de la acción de cobro tanto de la obligación por concepto del predial como de las sobretasas, siempre que resulte procedente por el paso del tiempo.
Ahora bien, la discusión surge en cuál es la norma a aplicar en el evento de las obligaciones no fiscales, el Estatuto Tributario dictado mediante Decreto 624 de del 30 de marzo de 1989 dirigido a regular lo relativo a los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales o el Código Civil Colombiano.
Mediante concepto 1904 de 2008 del 19 de junio de 2008, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó:
“Ahora bien, siendo consecuentes con la tesis expuesta a lo largo del presente concepto, según la cual, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 unificó el procedimiento, más no los aspectos de carácter sustancial que
afecten el contenido o la exigibilidad del derecho, resulta claro, que, el término de prescripción aplicable a los procesos de cobro coactivo que no se sustenten en actos administrativos, ni en actos de origen tributario, es el previsto en el Código Civil. En consecuencia, a partir de la Ley 789 de 2002, el término de prescripción aplicable en esos casos es de cinco años (5) años y la modificación que esta Ley introdujo, se regula por lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, que al respecto prevé: "Artículo. 41.- La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aun al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir."
Imprescriptibilidad del proceso de cobro coactivo administrativo
Dentro de la investigación para la elaboración del presente artículo se nos ha puesto de presente una tesis sostenida por el Dr. Jose Luis Franco Laverde dentro de un trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de Magister en Derecho Administrativo donde sustenta de manera coordinada respecto a la cronología legislativa su posición respecto a la improcedencia de aplicar la figura de la prescripción en los procesos de cobro coactivo administrativo y de la cual traemos un aparte donde concluye:
“Teniendo en cuenta lo anterior, tanto el Código Civil como el Estatuto Tributario, hace referencia al término con que cuenta la administración para hacer uso de la acción, que permite cobrar las obligaciones a su favor, hecho que es distinto, del término para realizar el trámite del proceso, que se surte una vez se ha hecho uso de la acción, notificándose el mandamiento de pago.
El periodo de tiempo que la ley ha dispuesto para ejercer la acción (5 años), se cuenta desde la ejecutoría del acto administrativo, hasta la notificación de
mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo, dado que es en ese momento cuando se interrumpe el término prescriptivo de la acción.
En ese orden de ideas, si la administración ejerce la acción de cobro, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoría del acto administrativo, que declara la existencia de una obligación a favor del estado, este en adelante seguirá siendo competente para desplegar las actuaciones tendientes al cobro, sin que en las actuales circunstancias exista algún límite de tiempo, como lo existe para el proceso de responsabilidad fiscal o disciplinario por expresa disposición legal.
No obstante lo anterior, el artículo 818 del Estatuto Tributario, dispuso que el término de la prescripción de la acción de cobro, se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, y que interrumpida la prescripción, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación de mandamiento de pago, lo cual resulta insustancial, si se tiene en cuenta que inicia el termino de prescripción de una acción de la cual se hizo uso, y no hace referencia a la duración del proceso, que se inicia en virtud del ejercicio de dicha acción.
Al referirse al término de prescripción, establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario, corresponde a la acción de cobro de las obligaciones a favor del estado y no al proceso que se inicia por acudir a dicha acción.
Es decir, una vez notificado el mandamiento de pago se interrumpe la prescripción, el proceso no prescribe, lo que prescribe es la acción, lo que aplica tanto para los procesos iniciados al amparo de la Ley 42 de 1993 como para los iniciados con vigencia de la Ley 1066 de 2206.
Conforme se ha expuesto a través de las anteriores páginas, la deducción formulada es que en el ejercicio del derecho, se ha asemejado que la prescripción de la acción es sinónimo de prescripción del proceso, y como se anotó pertinentemente, proceso y acción no pueden equipararse, dado que cada una cumple una función específica en el contexto procedimental, con lo cual, si la ley no establece expresamente la prescripción para el proceso,
una vez iniciada la acción, al proceso no puede contabilizársele los términos dispuestos para la prescripción de la acción”.
Relacionado con la discusión planteada, es trascendente traer el la cita efectuada por el Doctor John Ader Cardona Pachichaná en su trabajo de grado presentado ante la Universidad Santiago de Cali denominado “Extralimitación de las autoridades de Santiago de Cali en la prescripción de sanciones de tránsito”
respecto al concepto de unidad de materia:
“El Principio de unidad de materia consiste en asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la materia que constituye el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere. (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección primera, Exp.
20030058).
3. CONCLUSIONES
1. Colombia requiere que el Congreso expida legislación que unifique el procedimiento de cobro coactivo administrativo de la cartera de las entidades públicas lo que finalmente definiría las posiciones que deben asumir estas frente a temas como el aquí estudiado.
2. En nuestro concepto, y referente a la aplicación de la prescripción, se debe dar aplicación a lo normado por el Estatuto Tributario, lo anterior en el entendido que ante la ausencia de legislación, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo remite al Estatuto Tributario y donde el legislador no distingue, no le es dado al intérprete de la norma hacerlo.
3. Respecto a la no procedencia de la prescripción del proceso de cobro coactivo administrativo no se comparte dicha posición pues no puede haber situaciones jurídicas indefinidas tanto para la administración como para los ejecutados.
4. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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