LA REPRESENTACION DE LOS INTERESES DE UNA REGION EN LA TRAMA EUROPEA. Componentes socioculturales e institucionales del desarrollo

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LA REPRESENTACION DE LOS INTERESES DE UNA REGION EN LA TRAMA EUROPEA

Componentes socioculturales e institucionales del desarrollo

Marcelo Llácer, Marta

Becaria del programa europeo Leonardo da Vinci

Resumen:

Con la tardía institucionalización del Comité de las Regiones, éstas han recibido un reconocimiento explícito aunque limitado, del papel cada vez más relevante que ejercerán en la construcción europea. Dicho papel sólo puede materializarse con una acción eficaz y permanente de cada región para representar sus intereses. Este 'lobbying', como hacen todo tipo de entidades ante la UE o por medio del Estado, pasa por influir en la legislación que le pueda afectar genérica o específicamente y obtener unas ayudas de todo tipo, cada vez más imprescindibles y disputadas, dentro de los principios de cohesión, subsidiariedad y competencia interregional. Asimismo la región ha de 'administrar' eficazmente una acción intermediadora que es fácilmente cuantificable por terceros y contabilizable por todo gobierno regional, positiva o negativamente.

La representación de intereses regionales tiene sus reglas de oportunidad, sus formas de planificación, sus elementos de organización y sus mecanismos de actuación. Ignorarlos, subvalorarlos o subemplearlos puede llevar a gastar mucho en dar 'palos de ciego' y en definitiva quedar fuera de la corriente europea principal. Esta comunicación presenta los rasgos básicos del 'lobbying' que ya están haciendo más de un centenar de regiones en materias de ayuda y de normativa, así como la estrategia organizativa para que una región media consiga los resultados posibles y cada vez más necesarios.

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LA REPRESENTACION DE LOS INTERESES DE UNA REGION EN LA TRAMA EUROPEA

1. EL RECONOCIMIENTO EUROPEO DEL HECHO REGIONAL

Si el CCRE, Consejo de los Municipios y Regiones de Europa, inicia la cuestión regional en 1951, origen de las Comunidades Europeas y éstas orientan sus criterios de reparto regional al lanzar en 1958 dos Fondos Europeos, social FSE y agrícola FEOGA, la Dirección General XVI de ‘Política Regional’ no introduce hasta 1975 el concepto de

‘redistribución’ con el Fondo Europeo FEDER de Desarrollo Regional. En el Acta Única (1986) se menciona por vez primera el principio de la ‘cohesión’ económica y social de las regiones. Federaciones como el CCRE o la Asamblea de Regiones de Europa ARE (nacida en 1985) presionaron a la CE hasta que ésta reconoció cierta representatividad subestatal, adscribiendo a la DG XVI el 24 de junio de 1988 un Consejo Consultivo de los entes regionales y locales (Decisión 88/487/CEE). Este reconocimiento se consolidó en la constitución del CdR, Comité de las Regiones, creado por el Tratado de la Unión Europea (TUE, Maastricht, 1993) por impulso de la ARE, que presentó una Resolución (6.12.1990) ante la CIG, Conferencia Intergubernamental de 1991, con estos 4 puntos:

• La participación en el Consejo de Ministros de la Unión de autoridades regionales para decidir cuestiones que les afecten (lograda con la nueva redacción del artículo 146 del TCE). Su plasmación depende de los acuerdos internos de cada Estado: Alemania y Bélgica ya lo permiten; España parece que lo permitirá pronto.

• El principio de subsidiariedad, que regula en el nuevo artículo 3B del TCE las relaciones competenciales de cada Estado con la UE, no se ha conseguido que se extienda a las de ésta y las regiones.

• El Comité de las Regiones no ha conseguido su legitimación activa ante el Tribunal de Justicia europeo por la vía de los artículos 173 y 175 del TCE, ante una posible vulneración de los derechos de participación de las regiones o del principio de subsidiariedad regional, cuando quepa.

• El CdR sigue representando intereses mixtos, sin conseguir un estatuto de institución europea plena. La CIG y la Cumbre de Amsterdam, preparadoras de la reforma del TUE, le dan mayor autonomía y amplían las materias

que requieren su dictamen (empleo, formación profesional, transportes, medio ambiente, cuestiones sociales, medidas de salud pública; además de cohesión, redes transeuropeas, salud pública, educación, juventud y cultura).

Ante esto, Pascual Maragall, Presidente del CdR, declara que el futuro Tratado “no está a la altura de los desarrollos que implican una devolución creciente de poderes a la sociedad y a los escalones descentralizados en toda Europai”.

2. DIFICIL INSTITUCIONALIZACIÓN DE INTERESES REGIONALES

La compleja situación del hecho regional en Europa y en cada Estado problematiza el “encaje de las Comunidades Autónomas en el nuevo contexto estructural de la Unión Europea”ii, puesto que:

2.1. La configuración política europea es de índole estatal y no regional. La UE consolida el ‘divisor común’

aceptable para todos los Estados miembros, que suele ser bajo en toda situación heterogénea como la regional. La UE no

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puede aunque quiera homogeneizar las concepciones sobre subdivisión territorial y descentralización de los Estados.

2.2. Queda como competencia interna de cada Estado la relación con sus regiones, entendidas como

“colectividades territoriales situadas en un nivel inmediatamente inferior al del Estado central y dotadas de autonomía política”. Las Autonomías tienen en España escasas competencias internacionales en sus distintos estatutos de autonomía, aunque la posición del Tribunal Constitucional va evolucionando en los sucesivos conflictos de competencias entre Estado y Autonomías. La representación europea de éstas es indirecta, por medio de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (adscrita a la Secretaría de Estado para Administraciones Territoriales del MAP); o un consejero para asuntos autonómicos en la REPER, Representación Permanente española ante la UE.

2.3. La institucionalización del Comité de las Regiones no ofrece solución representativa a medio plazo para esa

heterogeneidad incrustada en su seno que le dificulta consensuar muchos acuerdos. “La composición y el estatuto del CdR no deberían cambiar en sus grandes líneas; se reconocía la posibilidad de concederle una mayor autonomía administrativa; se dejaba constancia de que ‘se había hablado’ sobre la transformación como institución del Comité; un eventual aumento de las competencias consultivas del CdR había suscitado la toma de posiciones divergentes [...]

Cuanto mayores sean las rivalidades, [...] mayores serán también las posibilidades de estancamiento en un estadio similar al actual, y menores las opciones de defender una posición de fuerza”iii.

3. ¿POR QUÉ LA REGION NECESITA EL LOBBYING ANTE LA UE?

El ‘statu quo’ de posibilidades de institucionalización de las regiones tiene trascendencia puesto que los Estados y la UE necesitan el acercamiento al ciudadano, causa última de la regionalización. El ‘déficit regional’ es el foso entre dos orillas, la institucionalizada y la operativa, a cubrir con el ‘lobbying’ regional, ‘puente’ de mecanismos informales.

3.1. Europa concierne a los recursos regionales. Lo que se decide en Bruselasiv afecta cada vez más a las empresas y ciudadanos y por tanto a las regiones. Unos y otros pueden acceder a ayudas y programas para cofinanciar sus proyectos: de los 90.000 MECUs -millones de ECUs- (15 billones de pesetas) presupuestados para la Comisión Europea en 1997, ésta redistribuye en torno a un 94%, indirectamente por la vía de los Estados (un 44% con Garantías de la Política Agrícola Común PAC, un 39% con Fondos Estructuales; y un 11% otorgado por la propia Comisión, sea como políticas ‘internas’ (Investigación y Desarrollo, medio ambiente, consumidores, PYMES, formación, etc.) o

‘externas’ (países ex-soviéticos, mediterráneos, ‘PECOs’ de Europa Central y Oriental, América Latina, Sudeste asiático...); sea como asistencia técnica. A esta financiación se accede en un marco de gran competencia que requiere un

‘lobbying de negocios’, con reglas complejas pero codificadas y en un marco poco transparente. Escasean los informes sobre ayuda a cada región en función de su desarrollo y el impacto sobre éste que ilustren el principio de cohesiónv. 3.2. Europa concierne a las competencias regionales, sobre las que repercute la incorporación de un Estado a la UE y

las transformaciones de ésta.. La participación de las Autonomías españolas en la formación de la política europea es indispensable para el ejercicio de dichas competencias. “No es ya un problema de cooperación en tareas estatales sino una auténtica exigencia constitucional: se trata de articular un sistema, no para participar en una función estatal sino para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer correctamente sus competencias mediante el desarrollo de una función

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propia”vi. Esta necesidad requiere un ‘lobbying’ institucional de cada región y conjunto distinto al ‘lobbying de negocios’.

3.3. El ‘lobbying’ es un mecanismo conocido y omnipresente. Unas 16.000 personas trabajan en conocer e influir en

las decisiones de otros 16.000 eurócratas. La forma en que la UE decide requiere una ‘alerta preventiva’ continua en un complejo sistema de alianzas y compensaciones. Más de 200 regiones y administraciones públicas intermedias, entre ellas las 17 comunidades españolas, mantienen costosas ‘antenas’ en Bruselas, entre otros 3000 lobbys (de cámaras de comercio, empresas, bancos, asociaciones sindicales, usuarias y de defensa de intereses de todo tipo), sin contar embajadas o prensa. De ‘lobby’ -inicialmente “vestíbulo; pasillo; antecámara”- deriva ‘lobbying’, o sea ‘hacer pasillo’.

3.4. El ‘lobbying’ también ayuda a la integración europea. Hacer ‘lobbying’ en la UE consiste en dar u obtener en el

momento oportuno información adecuada a (o de) las instituciones de la UE, para convencer, neutralizar, modificar o influir en el contenido de las decisiones de éstas. Toda acción ante la UE tiene pocos elementos formales, frente a los elementos semiformalizados a tener en cuenta. El derecho comunitario, de orientación económica y próximo a la corriente jurídica anglosajona, deja un amplio espacio entre el ingente conjunto de normas genéricas emanadas a priori del ejecutivo comunitario y el sucinto conjunto de sentencias emitidas a posteriori por la justicia europea. Se afirma que

“el lobbying es consustancial a la democracia”vii, ya que los políticos deben ser informados objetivamente sobre los efectos previsibles de sus futuras decisiones. La propia Comisión se ha hecho un eco benevolente de esta potencialidad del lobbying, consciente de la falta de transparencia de la construcción europea y su ‘déficit democrático’ percibidos por los ciudadanos y las empresas. Considera que el lobbying fomenta el acercamiento de los agentes implicados en las decisiones (estados, regiones, sectores, empresas, ciudadanos) gracias a la red de canales de información que les permiten participar en éstas, “siempre y cuando se tenga un objetivo y se conozcan los mecanismos”viii.

3.5. La competencia entre intereses regionales necesita ‘lobbying’. Lo que decide la UE afecta de lleno a las regiones

y Bruselas necesita el lobbying para asociar de algún modo al proceso de toma de decisiones la esfera de su representación democrática. En la competencia interregional no hay suficientes mecanismos institucionalizados de compaginación de unos intereses no siempre concurrentes entre los que arbitran el poder de la UE y el de los Estados.

Cada región se ve forzada a usar otros medios de negociación para informar a los poderes de sus intereses y conseguir la mayor atención posible por su parte. Las regiones con más tradición de lobbying que preparen una estrategia minuciosa y coherente tanto a medio como a largo plazo son las que tendrán más posibilidades de alcanzar sus objetivos.

4. ¿CUÁLES SON ESOS INTERESES? LOS OBJETIVOS DEL LOBBYING

Numerosas áreas de la actuación comunitaria interesan a cada región, ya sea como destinataria final o como intermediadora de los agentes que representa política, económica y socialmente ante todas las instancias de ámbito más amplio. La región puede y debe ser informador, coordinador, consolidador y hasta promotor de las posibilidades proporcionadas por la ‘oferta’ europea para las necesidades de su ‘demanda’. Sin entrar en las garantías de la Política Agrícola Común, cuyos beneficiarios ya practican a fondo un lobbying del que dependen sus rentas, la oferta europea tiene tres grandes bloques: Convocatorias no estructurales; Ayudas estructurales e Influencia en la legislación.

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4.1. Convocatorias no estructurales. La UE aprueba regularmente y las Direcciones Generales de la CE gestionan y

ejecutan programas plurianuales (Programa Marco de Investigación, Desarrollo tecnológico y Demostración), programas con dotación financiera propia, licitaciones y concursos para actuaciones concertadas con países terceros, otras líneas de ayuda específica (Programa de protección del patrimonio artístico de la DG X, Programación energética regional y urbana de la DG III, etc.) y asistencia técnica para apoyar las tareas o la estructura de la propia Comisión.

Estas convocatorias concretas e inmediatas, son accesibles a las Regiones como promotoras de proyectos, directamente puesto que no se pasa por instancias estatales, clasificándose en acciones internas, externas y de asistencia técnica.

Las Acciones internas, subsidiarias a las de los Estados y en gran parte intermediadas por Cámaras de comercio, asociaciones empresariales o entidades dependientes de administraciones no estatales, se orientan a mejorar la competitividad -y el medio ambiente- o a necesidades ciudadanas, con programas de educación, formación y

juventud; cultura; turismo y cooperación entre ciudades; protección del consumidor; relaciones sociales y solidaridad; sanidad; ayuda urgente; transparencia de información y valorización de la imagen de la UE.

Las Acciones externas responden a la participación de la UE en la esfera mundial con una amplia gama de instrumentos negociados con los gobiernos de los países destinatarios para favorecer el desarrollo económico y social de 4 grandes áreas: ‘Convención de Lomé’ (70 países); programas PHARE y TACIS para el paso de los países ex- socialistas a la economía de mercado; política hacia los países mediterráneos; cooperación con Iberoamérica y Asia

Los concursos de Asistencia técnica para cubrir necesidades propias o externas se dirigen a los agentes económicos y sociales de los países y regiones; afectan así a éstas sólo indirectamente, aunque no deben desentenderse de los servicios de información, gestión y apoyo que puedan prestarse a dichos agentes.

4.2. Ayudas estructurales y Fondos de cohesión. El Tratado de la UE (Maastricht) refuerza la ayuda estructural como

vía de cohesión económica y social (uno de sus objetivos principales según el nuevo art. 130 A del AUE), para lograr la nivelación de los desequilibrios regionales causantes de distorsiones en la competencia y acelerar las reformas estructurales para crear empleo, crecimiento y competitividad. Además de llamar a la movilización de políticas nacionales y europeas, la UE interviene con Fondos estructurales (144.000 MECUs para el periodo 1994/99) y otros instrumentos financieros (préstamos del Banco Europeo de Inversiones o la CECA) que cubren 7 objetivos.

La Dirección General XVI de Política Regional gestiona el FEDER, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que financia -en zonas que cumplan los objetivos 1, 2, 5b o 6- inversiones productivas creadoras de empleo estable;

inversiones en infraestructura, educación y sanidad; acciones investigación y desarrollo y operaciones colectivas de apoyo a la actividad económica. La DG XVI gestiona además los Fondos de Cohesión, lanzados en Maastricht ante el reto de la Unión Monetaria de 1999, para equiparar económicamente a los países más pobres de la UE (con un PNB inferior al 90% de la media) y puedan realizar inversiones en transportes y medio ambiente sin agravar sus déficits públicos y cumpliendo los criterios de convergencia. España puede obtener:

el 28% de los 94.000 MECUs para 1994-99 en zonas elegibles según el objetivo 1: Andalucía, Asturias, Cantabria, Castilla-Mancha, Castilla-León, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Canarias y Murcia;

− un 58% de los 15.000 MECUS del Fondo de cohesión para 1993-99 y toda la UE;

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el 15% de los 7.400 MECUs para zonas elegibles según el objetivo 2 y el 10% de los 6.900 MECUs para zonas del ‘objetivo 5b’ en Aragón, Baleares, Cataluña, Euskadi, Rioja, Madrid y Navarra).

− otras formas de ayuda de la DG XVI presupuestadas en 400 MECUs para 1994/99.

• Otras DGs europeas gestionan fondos que afectan a sectores regionales concretos: La DG.V de ‘Empleo, Relaciones Industriales y Asuntos Sociales’ gestiona el FSE, Fondo Social Europeo para la formación profesional, el empleo y las adaptaciones a las mutaciones industriales, en zonas elegibles según los objetivos 3 y 4. La DG.VI de

‘Agricultura’ gestiona el FEOGA-orientación, Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola para el desarrollo rural y la silvicultura, en zonas elegibles según el objetivo 5a. La DG. XIV de Pesca gestiona el IFOP, Instrumento Financiero de Orientación de la Política Pesquera, en zonas elegibles asimismo según el objetivo 5a.

El procedimiento general de adjudicación de estos fondos parte de un Plan de Desarrollo de cada Estado miembro (consolidable como Documento Único de Programación) que la UE aprueba como Marco Comunitario de Apoyo y concreta en un Programa Operativo. Las Iniciativas Comunitarias son un procedimiento especial donde la CE determina el ámbito, diseño y prioridades de unas intervenciones más modestas con numerosos programas. Un 1%

de los fondos va a asistencia técnica y proyectos-demostración.

4.3. Influencia en las decisiones y la legislación europea. El proceso de éstas busca equilibrios difíciles y por tanto

complejos. El lobbying debe dirigirse a las instancias y en tiempo adecuados, con argumentación basada en el interés comunitario. El proceso parte de una etapa común suficiente para aprobar ciertas materias bien estipuladas entre la Comisión y el Consejo; pero suele requerir otras etapas alternativas de y dictámenes y ‘relecturas’ del Parlamento Europeo, con sus nuevos poderes de cooperación o de codecisión.

5. ESTRATEGIA DE LOBBYING PARA UNA REGION TIPO

Un ‘lobbying’ eficaz ante Bruselas es una acción a medio plazo que exige estructuras y recursos humanos organizados, representativos y permanentes para asimilar, comprender y ‘posicionarse’ en el ‘medio europeo’, identificar sus oportunidades y actuar en todas las instancias implicadas. Esta estrategia tiene las 4 etapas de todo proyecto:

5.1. Análisis y diagnóstico de la región y su entorno en su relación con la UE. Toda estrategia empieza por describir

la situación de la región analizada (grado de autonomía política, administrativa y presupuestaria; estructura económica, dotaciones de servicios y otros factores históricos, sociológicos o culturales). Luego se analizan los efectos de las decisiones de Bruselas en el desarrollo de la actividad de la región, así como en su posición competitiva frente a otras regiones, partiendo de un esquema DAFO (los puntos Fuertes y Débiles de la región en el entorno de las Oportunidades y Amenazas que ofrece la UE). El diagnóstico selecciona las acciones de lobbying que refuercen los puntos fuertes de la región y/o reduzcan los débiles para aprovechar las Oportunidades de la UE y evitar sus Amenazas. Se formaliza la decisión de desarrollar la política de lobbying retenida entre las que se deducen del diagnóstico anterior, valorando el coste y beneficio de cada escenario y fijando el objetivo estratégico que encuadra las fases siguientes.

5.2. Plan de Realización de la política de lobbying seleccionada. La etapa anterior permite evaluar preventivamente el

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impacto de la progresiva integración de la UE, desarrollando un perfil regional adecuado a la ‘europeización’ de sus nuevas reglas de juego para preparar tácticas coherentes con el objetivo fijado que eviten, desde estrangulamientos y caducidad en la información, hasta solapamientos o repeticiones en los estudios y actuaciones de las entidades regionales, pasando por la descoordinación de los contactos en las instituciones decisoras, que dejan la imagen de marca regional.

5.3. Implantación y desarrollo del lobbying. La región debe así concretar una estructura funcional y orgánica de

responsabilidades coordinada con la presidencia del ejecutivo, puesto que el lobbying europeo frecuentemente requiere la intervención de éste. Ésta pasa por una organización de antenas en los centros de lobbying nacionales y europeos para la captación y redistribución de información y de acción entre aquéllos y la organización genérica de la administración autonómica, cuya sectorialización y competencia no son sustituibles y deben ser aprovechadas a fondo. El lobbying europeo es una actividad difundida en toda la organización y sólo coordinada y orientada por un centro especializado, apoyado en profesionales expertos. Éstos han de conocer a fondo el qué, quién, cuándo y cómo de las decisiones de Bruselas, saber comunicar, crear el clima de confianza adecuado y poder negociar tanto con los ejecutivos de la propia región, como con los eurócratas y los colectivos de otras regiones, empresas, asociaciones e instituciones.

La estructura de lobbying debe identificar adecuadamente el espacio y el tiempo de los contactos, es decir el calendario y las ‘ventanillas’. El calendario genérico ha de tener en cuenta los acontecimientos y tendencias previsibles en la política del Estado y en el desarrollo estratégico de la propia región en su relación con la integración europea. Ésta última va a marcar los modos de decidir y las formas de implicación de Estados, regiones, ciudadanos, empresas y otros agentes; hacia las demandas de transparencia y hacia una necesidad creciente de lobbying profesional que permita salvar la distancia de lo demandado con lo institucionalizado en cada momento. Los Estados miembros tendrán dificultades crecientes para defender intereses puramente nacionales (cada vez menos decisiones requerirán la unanimidad) y la maquinaria comunitaria seguirá siendo un complejo y original sistema de equilibrios entre los intereses nacionales y el interés común. Las ‘ventanillas’ genéricas para una región se sitúan en la Comisión Europea y el Gobierno del Estado en cada uno de los adecuados organismos preparatorios, decisorios y consultivos que los componen. Otras ‘ventanillas’

menos accesibles a un lobbying regional eficaz son el Consejo de la Unión y el Parlamento Europeo, así como el Comité de las Regiones. En estas instancias, conviene tener en cuenta su dimensión política, su mutua interacción y el lobbying institucional que ejercen entre sí; además de la estructura, poderes, deficiencias democráticas y lagunas en el funcionamiento -que un lobbying inteligente debe aprovechar- y la necesidad de una alerta continua sobre las disposiciones comunitarias para aprovecharlas o mejorar la comprensión de la evolución del sistema europeo.

5.4. Seguimiento de resultados. El gobierno y la administración de una región tienen que establecer mecanismos de

seguimiento de los resultados de su lobbying europeo, generales o concretos y cualitativos o cuantitativos, para poder rendir cuenta periódica de su actuación tanto receptora final como intermediadora a los administrados.

La eficacia cualitativa de la actuación de la región pasa por mecanismos generales, poco visibles, pero imprescindibles por su influencia generadora de los resultados concretos finales: la construcción de una red tupida de relaciones y contactos con funcionarios europeos y estatales, aportando la asistencia técnica y experiencia de la propia región en la preparación de propuestas, la identificación de los “antagonistas naturales” y sus estrategias así como la de

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los “aliados naturales” para establecer un clima de trabajo y negociación con ellos y el desarrollo y proyección constante de una imagen europea de la región son algunos de ellos. Además, no hay que olvidar que los propios servicios de la Comisión son los que propugnan la transparencia de las propuestas y tienen establecidos canales institucionalizados y estructurados de consulta con los grupos de representación de intereses y con las regiones. Si se trabaja con profesionalidad y espíritu constructivo en la ‘preparación’ de una decisión, el funcionario no rehuye del contacto informal si eso mejora la calidad de su trabajo. Éste es resultado de múltiples consultas sobre sucesivos borradores de propuesta y necesita la opinión previa, la experticia y la asistencia de las regiones para redactar sus propuestas.

Cuantitativamente, la administración regional debe asegurar mecanismos estadísticos para conocer la cuantía de ayudas percibidas para sí y para sus agentes, así como su posición relativa respecto a las ayudas potenciales y las recibidas por su entorno. Cualitativamente, la administración regional debe ir registrando para poder exponer en su momento los resultados concretos, aunque difícilmente valorables, de la influencia legislativa, política, económica, social, informacional o de otro estilo que su actuación haya podido conseguir en cada periodo analizable.

6. MECANISMOS DEL LOBBYING REGIONAL

La tendencia del Mercado Único a la supresión de fronteras aumentará el papel de la región, llevando a nuevas competencias, ‘alianzas’ y complementariedades. La participación regional en los asuntos europeos para conseguir fondos o para incidir en otras decisiones, se articula según ciertos mecanismos básicos que una estrategia de lobbying

‘multimedia’ debe usar sinérgicamente y, dentro de ellos, más de un canal de acciones a la cadencia y ‘tempo’ previstos.

6.1. Actuación indirecta a través del Estado para una influencia legislativa. La participación de las CC.AA.

españolas en los asuntos legislativos comunitarios se circunscribe a la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas del MAP y otras Conferencias sectoriales, siempre que los asuntos a tratar afecten a sus competencias. Estas Conferencias buscan consensuar un acuerdo común, tarea complicada ya que el negociador ante la UE (el Estado) dispone de plazos muy breves. El Comité de Representantes Permanentes de los distintos estados es el foro de negociación previo a las decisiones del Consejo de la Unión. La inclusión de intereses regionales particulares en el

“paquete” nacional que llegará a la Representación Permanente del Estado en Bruselas -que cuenta ya con un Consejero para asuntos autonómicos- depende así del peso de cada región y su capacidad de negociación con el Gobierno (el punto álgido de este lobbying). Para darle argumentos a favor o en contra de una propuesta de decisión comunitaria, una región debe elaborarlos atendiendo a ciertos criterios básicos (consistentcia con el conjunto de estrategias de la UE, mejora de la coordinación y el nivel técnico por la participación de los interesados, ventajas e inconvenientes de la propuesta a nivel social y económico, etc.). Al parecer, “las comunidades autónomas aumentarán su presencia en los órganos de la UE a partir de septiembre al estar representadas en los comités o grupos de trabajo de la Comisión Europea [...] Esta participación se concretará en 55 comités o grupos de trabajo [...] El Ejecutivo está también dispuesto a dar otro paso más adelante: la incorporación de las autonomías al Consejo de Ministros Europeo. Pero este último compromiso lo

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relega a la próxima legislatura”ix. Esos Comités y grupos de trabajo están al principio de la confección de propuestas legislativas. La participación regional mejora la posibilidad de lobbying (conseguir y ofrecer “información” a tiempo):

cambiarán las formas del lobbying pero su necesidad aumentará.

6.2. Actuación indirecta a través del Estado para Ayudas estructurales y de cohesión . Los planes de desarrollo

regional previstos en los Fondos Estructurales “se establecerán mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional, regional o de otro tipo, persiguiendo todas ellas un objetivo común”x. La preparación de propuestas es el primer proceso que requiere intervención regional. Actualmente se están elaborando los Planes de Desarrollo regionales y nacionales que el Gobierno presentará a Bruselas para el periodo 2000/04. Éstos contendrán un apartado común de estrategia pluriregional - elaborado por consenso político entre las CC.AA. y Gobierno- junto a diversos apartados con las prioridades de cada región. El Plan estratégico de la región dependerá en primer lugar de una correcta interlocución interinstitucional por sectores entre las Consejerías autonómicas y los respectivos ministerios; y después de la negociación global del Gobierno Autonómico con el central para incluir las propias prioridades.

El otro área de intervención está en el ‘reparto’ de los fondos asignados. El interlocutor principal de la DGXVI es el Ministerio de Economía y Hacienda - Dirección General de Planificación-. Los fondos toman distintas formas, no todas gestionadas por las CC.AA. como organismos destinatarios o intermediarios. Éstas gestionan la cofinanciación en régimen de ayudas, pero no forzosamente los programas operativos o las subvenciones globales, para los que el Estado elige un organismo intermediario, en general central, como el Instituto de Crédito Oficial, y en algún caso autonómico.

La planificación de los Fondos de Cohesión está únicamente reservada al Estado Central y a Bruselas, que sacan a concurso público los planes de viabilidad y la construcción de los proyectos. Las posibilidades de lobby regional se circunscriben en este caso al nivel político de interlocución inter-institucional por un lado de las Consejerías afectadas con los ministerios ‘proyectistas’ (Fomento y Medio ambiente) y mediadores (Exteriores y Economía y Hacienda) y por otro de la Presidencia de la Comunidad con las instancias superiores del Gobierno.

6.3. Relación directa con la Unión Europea. La Administración Regional debe mantener relaciones directas con la UE

para acceder a ayudas no estructurales, créditos y asistencia técnica, sea en su vertiente finalista (como participante y para sí) sea en la vertiente intermediaria (el grado de apoyo que sea capaz de proporcionar a un sector empresarial o social, cada vez más influidos por la UE, tiene creciente importancia política). Aunque esta relación directa no es óbice para solicitar sistemáticamente -y obtener- el apoyo de las entidades del Estado mediadoras con Bruselas, requiere el establecimiento de un sistema regional propio que tenga antena en Bruselas y raíces diversificadas en toda la estructura sectorial de la Administración Regional (raíces que aprovechan los mecanismos de relación con los agentes de la región y deben utilizarse igualmente para apoyar la obtención y difusión de los fondos estructurales y de cohesión). La evolución del “fenómeno regional europeo” hacia una competencia en cuanto a la propia promoción económica justifican una presencia directa de las Regiones en una Europa que cada vez las tiene más en cuenta. Para poder mantener una relación continuada con la compleja red europea, parece imprescindible tener una oficina de representación en Bruselas que reciba la información y la redistribuya a los destinatarios, organice o realice contactos y haga un seguimiento sistemático

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de los procesos abiertos por la administración regional, tanto para sí como para los agentes de su territorio. De este modo, todas las Comunidades Autónomas han abierto su propia ‘antena’ con fórmulas orgánicas distintas pero semejantes, lo que supone una equiparación respecto a lo que vienen haciendo las regiones y otras entidades subestatales de los demás Estados miembros. Estas ‘antenas’ cumplen varias funciones:

• Realizar un seguimiento de la actividad comunitaria y difundir la información europea en la Comunidad. El contacto personal con los eurofuncionarios permite conocer o aclarar las decisiones y las líneas de actuación que se preparan.

• Preparar candidaturas a ayudas y programas (de cooperación tecnológica, con dotación financiera propia, licitaciones, asistencia técnica, concursos en terceros países) u otras líneas de ayuda gestionadas por diversas DGs.

• Promocionar la actividad económica, social y cultural de la región, difundiendo una imagen exterior en el entorno de la UE y asesorando a empresas y otras entidades en asuntos europeos. La organización de foros o seminarios permite dar a conocer las potencialidades de la región a agentes europeos interesados en invertir o en constituir redes.

• Buscar alianzas mediante acuerdos de cooperación con otras regiones, asociaciones europeas y demás grupos de interés para dotar de ‘paneuropeísmo’ a las propias actividades, sea para buscar socios más experimentados en ciertas áreas en las que se pretenda participar, sea para lograr una postura común frente a una disposición legislativa.

• Mantener un contacto permanente con el Consejero para asuntos autonómicos de la REPER española ante la UE.

Además del apoyo de la Administración Central -aliado natural e interlocutor formal con la UE-, pueden llegar a incluirse los intereses regionales propios, dentro de la negociación política de los variados intereses nacionales en los pre-acuerdos del Comité de Representantes COREPER (pre-acuerdos no sujetos a ulterior discusión en el Consejo).

• Actuar como apoyo logístico para los delegados del CdR y de los grupos de trabajo de la Comisión.

6.4. Representación directa en el Comité de las Regiones. El CdR se compone de 222 miembros titulares y otros

tantos suplentes, todos ellos titulares de un mandato por elección o responsables políticamente ante una asamblea elegida democráticamente. Los Presidentes de las 17 Comunidades Autónomas son propuestos automáticamente para cubrir 17 de las 20 plazas asignadas a las entidades intermedias españolas en el CdR (según acuerdos internos, que son distintos para los representantes de otros Estados miembros). La elección de representantes de la región a puestos directivos o representativos del CdR representa un apoyo para cualquier actuación de lobbying. Pero conseguirla ha de ser objeto también del correspondiente lobbying. La Oficina regional de representación debe proporcionar una acción de soporte a la representación directa del Presidente regional y a la consecución de puestos directivos en el CdR, además de su acción de presencia continua ante el CdR, con la función de ‘alerta’ continua que esta presencia permite.

6.5. Modelo de articulación ‘multimedia’ del lobbying europeo de una región. El lobbying europeo es una actividad

compleja que requiere una estructura permanente, ampliamente difundida en la estructura regional existente para poder permeabilizar buena parte de sus actividades y puntualmente especializada en algunos centros que puedan coordinar las acciones e informaciones, optimizando los esfuerzos y actuando de interfaz entre el interior de la región y el exterior, sea europeo o nacional relacionado con lo europeo. El modelo de relación ‘triangular’ de la región con el Estado y Europa requiere una función exterior directamente relacionada con la Presidencia Autonómica que conecte ‘hacia dentro’ con el resto de la Administración autonómica y dotada ‘hacia afuera’ con ‘antenas’ en Bruselas y Madrid (ver esquema)

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• La antena de Bruselas recoge las informaciones y coordina las actuaciones directas de la C.A. ante el REPER español, las instituciones europeas, el CdR y otras entidades relevantes para el desarrollo del lobbying regional;

apoya y potencia además la representación de la Presidencia autonómica ante el CdR.

• La antena de Madrid asegura la presencia permanente de la cuestión europea en las relaciones de la Comunidad con el Estado, asistiendo a los órganos de éste para coordinación de las regiones, manteniendo todas las relaciones sectoriales necesarias con los ministerios adecuados y preparando las acciones de lobbying que aseguren los intereses propios de la región en los foros centrales que puedan comprenderlos y asumirlos. Respeta, completa y potencia las relaciones de la Autonomía con el Estado, sean de tipo político, administrativo, económico o sociocultural.

• La constitución de un Organismo regional intermediario de las ayudas de la UE a la C.A., como los conseguidos por Andalucía y Murcia (dos ejemplos muy distintos de transferencias competenciales) mejoran el prestigio europeo de una Comunidad , la confianza en su eficacia redistributiva y su imagen política.

U N I Ó N E U R O P E A

R E P E R

A n t e n a d e r e l a c i o n e s c o n

e l G o b i e r n o A n t e n a d e r e l a c i o n e s c o n l a U E

C o m i t é d e l a s R e g i o n e s

A g e n t e s d e l a C A r e l a c i o n a d o s c o n l a U E O r g a n i s m o

i n t e r m e d i a r i o p a r a a y u d a s d e l a U E F u n c i ó n d e

r e l a c i ó n c o n l a s C C . A A . F u n c i ó n d e

r e l a c i ó n c o n l a U . E .

P R E S I D E N C I A D E L G O B I E R N O

M I N I S T E R I O S D E L G O B I E R N O C E N T R A L

F u n c i ó n d e r e l a c i o n e s e x t e r i o r e s

C O N S E J E R Í A S A U T O N Ó M I C A S P R E S I D E N C I A A U T O N Ó M I C A

7. EL COSTE DE HACER O DE NO HACER LOBBYING

Ninguna región puede dejar de considerar la necesidad de realizar el análisis, diagnóstico, estrategia y tácticas de la representación de sus intereses ante el impacto que las obligaciones y oportunidades de Bruselas imponen. Un plan estratégico es una inversión no muy costosa que puede adaptarse convenientemente a cada realidad regional. No hacerlo tiene unos costes muy superiores. Las consideraciones de Emiliano Alonso Pelegrín para empresas valen para las regiones: “renunciar a una correcta representación en Bruselas supone colocarse en situación de desigualdad frente a otros actores acostumbrados a estar en el corazón mismo de la toma de decisiones, es ser espectador pasivo de cómo se conciben, formulan y ponen en funcionamiento las reglas de juego en Europa. En el peor de los casos significa comprometer el futuro de empresas, sectores enteros de la economía, colectivos de ciudadanos e instituciones, en el mejor de los casos es perderse un montón de oportunidades decisivas para consolidar el futuro de aquéllos”xi.

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Notas

i Declaración el 23.6.97 a la Agencia Europa

ii El equipo del Catedrático Joaquín García Morillo, Letrado del Tribunal Constitucional, ha realizado un Proyecto para la Generalitat Valenciana, bajo el lema ‘Las Comunidades Autónomas tras la reforma de los Estatutos de Autonomía y el Tratado de Maastricht’; difundido como monografía por la Revista Valenciana de Estudios Autonómicos (nº 19, mayo-agosto 1997).

iii Informe de la Presidencia italiana de la CIG de junio de 1996, recogido por Manuel Moreno Vázquez en la monografía citada

iv Para Jacques Delors, ex-presidente de la Comisión Europea, “el 80% de la legislación comunitaria provendrá de la UE en pocos años”. En 1993 ya el 16% de los reglamentos franceses y el 50% de los nuevos tenían origen

comunitario.

v El ‘Annuaire régional des aides européennes’ publicado por el gobierno francés y el CCRE, Consejo de las Comunas y Regiones de Europa, recoge sólo las acciones de las políticas internas (ni PAC, ni acciones estructurales, ni externas) y se hace eco de “una tasa de participación muy desigual según las regiones: el 4% de las ‘colectividades intermedias’ (el estudio se hace a un nivel subregional, provincial en España) concentran un tercio de los participantes”.

vi “Las Comunidades Autónomas veían cómo la integración no sólo significaba un vaciamiento competencial por lo que supone de cesión de poder a la UE, sino también de pérdida de la capacidad de definir sus propias políticas al recaer esta tarea en los ejecutivos estatales, partícipes principales de las toma de decisiones en los foros comunitarios”.

Joaquín García Morillo, op.cit.

vii Fries, Robert. “Profil d’un lobbyiste; coût d’une représentation à Bruxelles”. Seminario impartido en el “Institut Européen des Affaires Publiques et du Lobbying”. Bruselas, 1997.

viii Alonso Pelegrín, Emiliano, Director de la Delegación en Bruselas del Consejo Superior de Cámaras de Comercio españolas. ‘El lobby en la Unión Europea’, Madrid 1995.

ix Aizpolea, L.R. “Las Autonomías logran aumentar su presencia en los Órganos de la Unión Europea”. El País, 2.8.97.

x Art. 4.1 del Reglamento CEE nº 2052/88.

xi Alonso Pelegrín, Emiliano, op.cit.

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