FRONTEX: LA FORMACIÓN DE LOS GUARDIAS DE FRONTERA EUROPEOS

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GUARDIAS DE FRONTERA EUROPEOS

Luis Germán Avilés Cabrera

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Noviembre 2009. Madrid

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Noviembre 2009.

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FRONTEX: LA FORMACIÓN DE LOS GUARDIAS DE FRONTERA EUROPEOS.

Boletín IUISI (Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior).

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LA AGENCIA EUROPEA DE FRONTERAS (FRONTEX

¹

): LA FORMACIÓN DE LOS GUARDIAS DE FRONTERA EUROPEOS.

1. INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN INTEGRADA DE FRONTERAS EN LA UNIÓN EUROPEA

Históricamente los estados han mostrado especial preocupación en la protección de sus límites fronterizos con fines diversos, pero que podemos agrupar, a grandes rasgos, en conceptos relacionados con la soberanía e independencia, identidad nacional, comercio, economía y seguridad. Por extensión, en los ámbitos táctico y operacional, los países han contado con los medios y recursos para hacer frente a esa necesidad, que en la actualidad y en nuestro entorno se presentan como estructuras de seguridad: Cuerpos policiales. De este modo, la vigilancia, protección y control de las fronteras ha sido una responsabilidad individual de los países que continúa en la actualidad.

Refiriéndonos a la esfera de la Unión Europea (UE), y a los estados asociados al convenio Schengen, la situación en cuanto a la responsabilidad y competencia no ha cambiado en exceso habiéndose producido un movimiento de traslación del esfuerzo principal de control al ámbito de las fronteras exteriores de la Unión, que hoy, en sentido estricto, son las verdaderas fronteras. Sí que es cierto que tras Schengen y la supresión de fronteras interiores en la UE, aparece la libre circulación de personas entre estados adheridos plenamente al convenio, quedando, así, configurado el Espacio Schengen². No obstante, el propio Código de Fronteras recoge en algunos supuestos la posibilidad de restablecer el control minucioso de frontera entre los estados signatarios.

Por otra parte, el control de fronteras tiene unas implicaciones importantes en la seguridad interior de un país, pero no es menos cierto que, teniendo en consideración el carácter cada vez más transnacional de las actividades delictivas más graves, el problema de seguridad afecta, asimismo, al conjunto de la UE. Es destacable que los esfuerzos comunitarios

1 FRONTEX: Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea.

2 Las disposiciones de Schengen establecen: la supresión de controles en las fronteras interiores de los Estados Miembros de Schengen; normas comunes para el control en las fronteras exteriores; una política común de visados, así como medidas de apoyo para la supresión de controles en las fronteras interiores (en particular, en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal).

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en materia de lucha contra los hechos delictivos más graves³ y la cooperación policial y judicial en este campo esté inmersa en el llamado tercer pilar⁴ de la UE “cooperación judicial y policial en materia penal”, con lo que se refuerza la iniciativa, decisión, en suma la responsabilidad, de los Estados Miembros en conjunto.

No obstante, y debido al interés por un problema de seguridad común, la UE ha ido incorporando a las políticas consolidadas aspectos relacionados con el control de fronteras⁵.

Además, la UE ha visto ampliado su espacio de libertad, seguridad y justicia con la ya conocida incorporación, de los estados europeos del este, los dos últimos Rumanía y Bulgaria.

Por otra parte, el proceso sigue en marcha y encontramos más estados que aspiran a formar parte de ese espacio europeo, son los denominados países candidatos. En la actualidad, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Turquía, conforman el trío de aspirantes a traspasar el umbral que los separa de la UE.

En una posición más lejana aparecen los países candidatos potenciales con los que la UE está llevando a cabo acciones tendentes al acercamiento y valoración de la posibilidad de otorgarles el “estatus” de candidatos de pleno derecho. Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Montenegro y Servia constituyen el grupo de estados inmersos en la referida posibilidad.

Por otra parte, los países candidatos a la adhesión a la UE tienen la obligación de asumir y ejecutar las medidas necesarias para ajustarse al acervo y a las prácticas de la UE, en los que, en definitiva, se basa el espacio de libertad, seguridad y justicia. Las áreas principales a las que hay que hacer frente desde la óptica de la seguridad son la gestión de las fronteras, la justicia civil, la lucha contra las drogas, la delincuencia organizada y el blanqueo de capitales.

La adhesión a la UE implica también la aceptación del acervo de Schengen en su totalidad. Sin embargo, la incorporación a la Unión no significa la supresión instantánea de los controles en las fronteras interiores con los otros miembros del espacio Schengen.

3 Racismo y xenofobia, terrorismo, delincuencia organizada, drogas, tráfico de armas, delitos contra menores y tráfico de seres humanos.

4 Los pilares funcionan conforme a procedimientos decisorios diferentes: procedimiento comunitario para el primer pilar y procedimiento intergubernamental, para los otros dos. Así en el tercer pilar, la Comisión y los Estados Miembros comparten este derecho de iniciativa, y la unanimidad en el Consejo es generalmente necesaria.

5 Comunidades Europeas: Unión aduanera y mercado interior, asilo e inmigración y la gestión de fronteras exteriores.

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Corresponde al Consejo tomar una decisión específica, una vez reunidas las condiciones para tal supresión.

Se puede constatar la importancia que presenta el aspecto del control de fronteras exteriores en la UE, encontrándose inmerso en una de sus políticas de mayor prioridad, las referidas al espacio de libertad, seguridad y justicia y, más en concreto, en las relacionadas a la libre circulación de personas, asilo e inmigración.

La política comunitaria relativa a las fronteras exteriores de la Unión Europea tiene por objeto establecer una gestión integrada que garantice un nivel elevado y uniforme de control y vigilancia, corolario indispensable de la libre circulación de personas en la Unión Europea y componente esencial del espacio de libertad, seguridad y justicia. Con este propósito, está previsto establecer normas y procedimientos comunes de control en las fronteras exteriores.

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Un requisito indispensable para aplicar eficazmente las normas comunes, lo constituye el aumento en la coordinación de la cooperación operativa entre los Estados Miembros ya que el control y la vigilancia de las fronteras exteriores son competencia de los mismos.

CUADRO I

FRONTEX, según su normativa de creación tiene atribuidas seis principales funciones para coordinación de la cooperación operativa entre los EE.MM. en materia de gestión de las fronteras exteriores.

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2. LA AGENCIA DE FRONTERAS EXTERIORES DE LA UNIÓN EUROPEA: FRONTEX

2.1. ANTECEDENTES.

En este contexto, nace la Agencia Europea para la Gestión de las Fronteras Exteriores de la Unión Europea (Frontex⁶), cuyo fin primordial es la coordinación de la cooperación operativa entre los Estados Miembros en materia de gestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea. La Agencia ha de facilitar la aplicación de las medidas comunitarias existentes y futuras relativas a la gestión de las fronteras exteriores, garantizando para ello la coordinación de las actuaciones de los Estados Miembros destinadas a aplicar dichas medidas.

Los antecedentes más recientes en relación a las actividades comunes en el área europea en materia de coordinación y cooperación en fronteras podemos ubicarla en el año 2002 con el establecimiento de un grupo de expertos en materia de fronteras exteriores auspiciado por el Consejo de Ministros de Justicia e Interior de los EE.MM. a través del Comité Estratégico de Inmigración Fronteras y Asilo⁷.

El resultado de esta iniciativa desembocó en la constitución de diversos centros “adͲ hoc” en varios de los EE.MM. en función de las diferentes áreas temáticas a desarrollar. En este sentido aparecen los referidos centros con sus respectivas áreas de responsabilidad según se refleja a continuación:

• Centro de análisis de riesgos en Helsinki (Finlandia).

• Centro de fronteras terrestres en Berlin (Alemania).

• Centro oeste de fronteras marítimas en Madrid (España).

• Centro este de fronteras marítimas en Piräus (Grecia).

• Centro de fronteras aéreas en Roma (Italia)

6 Reglamento (CE) no 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea

7 SCIFA Tras la puesta en marcha del tratado de Amsterdam y la incorporación en el sistema comunitario de los aspectos relativos a visados, asilo e inmigración, el Comité K4 se convierte en el Comité del artículo 36, y un nuevo comité, el Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (CEIFA), se establece con el fin de garantizar la coordinación de los trabajos preparatorios del Consejo en este ámbito, de ahora en adelante contemplados en el denominado primer pilar. En una nota de fecha 22 de febrero de 2000, el Consejo de la Unión Europea considera que el papel y las actividades futuras de este Comité pasan por la responsabilidad general de la cooperación en materias de asilo europeo común y la política de migración. El Comité prepara mensualmente los elementos que se presentan al Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior (JAI del Consejo).

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• Centro de tecnologías de detección en Dover (Reino Unido).

• Centro de formación para policía de frontera en Traiskirchen (Austria).

No obstante, la arquitectura de seguridad europea se ha ido desarrollando a través de la cooperación Schengen, todos los días, actos jurídicos como el Tratado de Amsterdam, y orientaciones políticas consecuentes de las conclusiones del Consejo tras Tampere, Laeken, Sevilla y Salónica son ejemplos claros del proceso. Desde noviembre de 2004, cuando el Programa de La Haya fue aceptado por el Consejo, el espacio de libertad, seguridad y justicia se concibe en la Unión Europea como el fortalecimiento de la cooperación entre los Estados miembros de Schengen, los países asociados y otros colaboradores.

Así, Frontex fue creada⁸ especialmente para integrar los sistemas de seguridad de fronteras nacionales de los Estados miembros contra todo tipo de amenazas que podría suceder en o través de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.

8 Reglamento del Consejo (EC) 2007/2004, de 26 de octubre de 2004, por el que se establece una Agencia Europea para la Gestión Operativa de la Cooperación en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea.

CUADRO II

Antecedentes de FRONTEX.

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2.2. FRONTEX, VISIÓN, MISION Y COMETIDOS.

Es necesario empezar con algunos de los aspectos clave que condicionan la estrategia de Frontex y que establecen los límites en lo que a visión, misión y cometidos se refiere. Así, es un concepto claro y asumido que la responsabilidad del control de las fronteras pertenece a los Estados Miembros. La Agencia se configura, en este escenario, como coordinador en el ámbito de la cooperación operativa, para lo cual es absolutamente necesario el apoyo de los estados.

Enmarcando a la agencia en el contexto de la coordinación y cooperación operacional a nivel europeo para el fortalecimiento de la seguridad en las fronteras exteriores, podemos realizar una primera aproximación atendiendo a la visión que esta agencia europea se plantea:

“Frontex es la piedra angular que materializa el concepto de gestión integrada de fronteras, promoviendo los máximos niveles de profesionalidad, interoperabilidad, integridad y respeto mutuo entre todos los elementos integrantes.”

Como consecuencia de lo anterior, las grandes áreas de trabajo a desarrollar por la agencia abarcan los aspectos de la prevención, la respuesta, la interoperabilidad y la evaluación de los resultados. En este sentido, la prevención está focalizada a las actividades de análisis de riesgos, siendo las operaciones conjuntas el principal exponente en lo que a respuesta e interoperabilidad se refiere, constituyendo estas actividades la misión de la agencia.

No perdiendo la perspectiva de que la responsabilidad del control de fronteras corresponde a los estados Miembros, Frontex aparece como el órgano que facilita la aplicación más efectiva de las medidas comunitarias, actuales y futuras, relacionadas con el control integrado de fronteras. El método pasa por garantizar la coordinación de las acciones de los EE.MM. en la implementación de esas medidas, contribuyendo así a un nivel alto, eficiente y común de control de personas y vigilancia en las fronteras exteriores de los Estados Miembros.

Con este marco general, el paso siguiente es el establecimiento de los cometidos específicos de Frontex para llevar a cabo su misión. Estos aspectos están claramente definidos

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en la normativa de creación⁹ de la Agencia y configuran las principales acciones que la misma está llevando a cabo (ver cuadro III).

Sobre la coordinación de la cooperación operativa entre los estados miembros, la agencia tiene la tarea de evaluar, aprobar y coordinar las propuestas y posibles proyectos piloto procedentes de los Estados Miembros. Además, existe la opción de que sea la propia agencia, en común acuerdo con los EE.MM., la que diseñe y proponga operaciones conjuntas y proyectos piloto. Dentro de las acciones consecuentes al establecimiento de una de estas operaciones se encuentra contemplada la posibilidad de que los EE.MM. participantes pongan su equipamiento técnico a disposición del Estado Miembro en la que se llevará a efecto una operación concreta. Tras cada operación conjunta, se realizará una evaluación o análisis de los

9 Reglamento del Consejo (EC) 2007/2004, de 26 de octubre de 2004. Capítulo II, artículo 2.

CUADRO III

FRONTEX, según su normativa de creación tiene atribuidas seis funciones principales para coordinación de la cooperación operativa entre los EE.MM. en materia de gestión de las fronteras exteriores.

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resultados obtenidos con el objeto principal de mejora en la calidad, coherencia y eficiencia para futuras operaciones de esta naturaleza.

Por último, y en los aspectos financieros, la agencia puede cofinanciar este tipo de operaciones con las previsiones presupuestarias de la misma y siguiendo, obviamente, las reglas de financiación aplicables.

En lo relativo a la asistencia a los EE.MM en la formación de los guardias de frontera y el establecimiento de normas comunes de formación, aunque es el tema principal de este trabajo y se desarrollará en epígrafes posteriores en mayor profundidad, podemos apuntar que las áreas principales versan sobre el desarrollo de currículos comunes para guardias de frontera, así como la realización de acciones formativas para personal docente de la materia en cuestión. Por otra parte, la agencia también ha de ofrecer diferentes cursos, seminarios y acciones formativas sobre control y vigilancia de fronteras exteriores y retorno de nacionales de terceros países orientadas al personal de los servicios nacionales competentes en esta materia. Las actividades anteriormente citadas se celebran en cooperación con los EE.MM y con la posibilidad de llevarse a cabo en su territorio.

Si tratamos ahora el aspecto del análisis de riesgos, es cometido de Frontex el desarrollo y aplicación de un modelo común e integrado de análisis de riesgos. Los resultados de los análisis de tipo general, así como aquellos que sean más específicos serán remitidos al Consejo y a la Comisión. Finalmente, dichos resultados serán incorporados al referido desarrollo de currículos comunes de formación para guardias de frontera. Conviene, por tanto que la Agencia realice este análisis de riesgos para proporcionar a la Comunidad y a los Estados Miembros la información adecuada que les permita adoptar las medidas pertinentes o enfrentarse a las amenazas y riesgos detectados, con vistas a mejorar la gestión integrada de las fronteras exteriores.

El seguimiento de la evolución de la investigación en materia de fronteras se materializa por la recopilación de información al respecto y su posterior difusión tanto a la Comisión como a los EE.MM.

En lo referente a la asistencia operativa y técnica a los Estados Miembros, en el caso de ser necesario, debido a la necesidad concreta que pudiera originarse en uno o más de los

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EE.MM., la agencia puede organizar la asistencia técnica y operacional adecuada a las circunstancias iniciales y ante la petición de algún estado en concreto. La asistencia abarca desde los aspectos de coordinación entre dos o más estados con el fin de solucionar los problemas registrados en las fronteras exteriores, pasando por destacar expertos para el apoyo a las autoridades competentes, o incluso la adquisición de medios técnicos de control y vigilancia de fronteras para el uso de sus expertos destacados durante el periodo de asistencia.

En cuanto al apoyo para la realización de operaciones conjuntas de retorno, y bajo el espectro de la política comunitaria de retorno, el apoyo consiste en la asistencia para la organización de este tipo de operaciones y la utilización de medios financieros comunitarios existentes en este ámbito. Por otra parte, Frontex determinará las mejores prácticas en lo relativo a documentos de viaje y expulsión de nacionales de terceros países.

Para finalizar con este apartado, es destacable que todas las actividades que Frontex pueda llevar a cabo no están en contraposición a las iniciativas de cooperación particulares que entre los estados miembros pudieran plantearse, incluso con terceros países, si bien, en estos casos, existen ciertos condicionantes que apuntan a la no puesta en peligro del funcionamiento de la agencia, así como, a la información a Frontex de la existencia de estas iniciativas de cooperación.

2.3. LA ESTRUCTURA DE FRONTEX.

Para desarrollar su misión, la Agencia se dota de una estructura acorde a esos fines.

Dado el tema que nos ocupa, más relacionado con el aspecto de la formación, se realizará un breve apunte sobre los órganos más relevantes para centrar el estudio en la Unidad de Formación de Frontex.

En este sentido se destaca al Consejo de Administración al que le corresponden decisiones estratégicas tales como el nombramiento del Director Ejecutivo a propuesta de la Comisión, la aprobación del programa de trabajo de la Agencia de cada año después de recibir el dictamen de la Comisión y su remisión al Parlamento Europeo, al Consejo y la Comisión, el establecimiento de procedimientos para la toma de decisiones por el Director Ejecutivo relacionadas con las funciones operativas de la Agencia, el desempeño de las funciones

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presupuestarias, el ejercicio de la autoridad disciplinaria sobre el Director Ejecutivo y el Director Adjunto, de acuerdo con el propio Director Ejecutivo, el establecimiento de las reglas de procedimiento de la Agencia y su estructura organizativa, así como la política de personal.

El Consejo de Administración está integrado por un representante de cada Estado miembro y dos representantes de la Comisión. Los representantes de los Estados miembros son los jefes operativos de los servicios nacionales responsables de la gestión de la guardia de fronteras. La duración del mandato es de cuatro años, renovable por una vez.

Los países asociados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, también participan en la Agencia, contando con un representante y un suplente en el Consejo de Administración, pero con voto limitado conforme a los términos específicos de su acuerdo de asociación.

También es de mencionar la figura del Director Ejecutivo. Sus funciones, poderes y nombramiento se estipulan en el propio reglamento de creación de la Agencia¹⁰. Sin perjuicio de las competencias respectivas de la Comisión y del Consejo de Administración, el Director Ejecutivo no recibe instrucciones de ningún gobierno u organismo de los EE.MM., siendo independiente en el desempeño de sus funciones.

Entre los cometidos bajo su responsabilidad destacamos el establecimiento y mantenimiento de una cooperación eficaz entre Frontex y los organismos comunitarios, las autoridades de los EE.MM. con responsabilidad en materia de fronteras, organizaciones internacionales y medios de comunicación, así como establecimiento de los objetivos estratégicos que deben alcanzarse por la Agencia, debiendo responder de sus gestiones ante el Consejo de Administración.

La agencia cuenta, asimismo, con divisiones que desarrollan sus cometidos en tres áreas principales:

Operaciones.

Administración.

Creación de capacidades.

10 artículos 25 a 26 del Reglamento del Consejo (CE) 2007/2004.

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Sobre la base del análisis de riesgos, y con el objetivo principal de buscar soluciones sistemáticas en el ámbito de la gestión de fronteras estableciendo mecanismos que permitan mejorar la cooperación de los Estados miembros, la División de Operaciones trata de coordinar dicha cooperación a lo largo de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, así como de los estados firmantes de Schengen. Para ello, se divide en cinco áreas:

tres sectores relacionados con la cooperación operativa en fronteras aéreas, terrestres y marítimas, respectivamente, un sector que se encarga de prestar asistencia a los Estados miembros en la organización de operaciones de retorno y un sector sobre la gestión de recursos comunes.

La División de Administración cuenta con la misión general de dar todo el apoyo y la asistencia necesarios a las unidades operativas y otras dependencias de la Agencia para asegurar su normal funcionamiento.

Por último, inmersa en la División de Creación/Refuerzo de Capacidades se halla la Unidad de Formación cuya principal tarea es la mejora de la gestión integrada de fronteras incidiendo en el plano de la enseñanza. Estas actividades se entienden orientadas a las fuerzas de frontera de los EE.MM, pero también se dirigen a terceros países vecinos de la unión o con la que presentan una particular relación, ya sea en conjunto o con algún estado miembro en particular.

Con este recurso, se trata de lograr una armonización en la aplicación de las medidas comunes en materia de vigilancia y control de fronteras exteriores, teniendo en cuenta además, las necesidades formativas que pudieran identificarse sobre el terreno como consecuencia de, por ejemplo, las operaciones conjuntas coordinadas por la Agencia. Con esta dinámica se puede llegar a la compilación de “mejores prácticas” que incidan en la referida optimización de la gestión de fronteras.

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El sistema de trabajo pasa por la realización de diversas actividades formativas y la utilización de una red de academias asociadas que supongan el soporte físico y doctrinal de estas acciones coordinadas por la Agencia. Frontex también mantiene una cooperación con la Academia Europea de Policía CEPOL¹¹.

11 CEPOL: Agencia europea, creada en 2005 (Decisión del Consejo 2005/681/JAI, de 20 de septiembre de 2005) cuya misión es aglutinar a los altos funcionarios de policía de las fuerzas policiales en Europa Ͳ fundamentalmente con el desarrollo de una red Ͳ y fomentar la cooperación transfronteriza en la lucha contra la delincuencia, en aras de la seguridad pública y el orden público mediante la organización de actividades de formación y la investigación.

CUADRO IV

Estructura de la agencia FRONTEX.

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3. LA FORMACIÓN DE LOS GUARDIAS DE FRONTERA EUROPEOS 3.1. LOS RETOS DE FORMACIÓN

Como ya se apuntó, la Agencia Frontex ve la luz como resultado de la política comunitaria relativa a las fronteras exteriores de la Unión Europea. El objeto de la misma es el establecimiento de una gestión integrada que garantice un nivel elevado y uniforme de control y vigilancia, por otra parte, indispensable de la libre circulación de personas en la Unión Europea y componente esencial del espacio de libertad, seguridad y justicia.

Uno de los principales retos que afronta la agencia a la hora de abordar procesos de coordinación y armonización es la diversidad en el contexto y escenario relativo la gestión de las fronteras que se encuentra en los distintos Estados Miembros.

Esta diversidad radica básicamente en el marco legal nacional de cada estado referido a la estructura y misiones de los cuerpos encargados de la vigilancia de fronteras, y podemos sintetizarla en función de los siguientes indicadores:

Exclusividad en el cuerpo encargado de la labor de frontera.

Naturaleza del cuerpo policial.

Asignación competencial en materia de fronteras.

Existen EE.MM. en los que el sistema policial está basado en un solo cuerpo estatal integral de policía, siendo éste el caso más común en la Unión Europea. Incluso puede darse el supuesto de que un estado concreto se dote de un cuerpo policial específico para realizar las funciones de vigilancia y control de fronteras. Un cuerpo “adͲhoc” para esta misión que aglutina todas las funciones policiales en la materia, como es el caso de Lituania donde se cuenta con el Servicio Estatal de Policía de Frontera dependiente del Ministerio del Interior de ese estado. O el caso específico de Portugal y el Reino Unido que cuentan con un servicio de inmigración y fronteras el primero e inmigración y pasaportes el segundo, los cuales no están habilitados para el uso de armas en el desempeño de su servicio.

Otro aspecto a destacar es la naturaleza del cuerpo policial encargado de la labor de frontera. En el ámbito europeo encontramos dos principales supuestos: la naturaleza civil y la

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militar. En este sentido existe una proporción mayor de cuerpos policiales de carácter civil, siendo actualmente ejemplos de los que presentan naturaleza militar con función directa en fronteras y que participan en las actividades de la agencia:

“Guardia di Finanza” (Italia).

“Koninklijke Marechaussee” (Holanda).

Guardia Civil (España).

Por último, una dificultad añadida es la existencia de más de un cuerpo policial en un mismo estado, estando las competencias en materia de fronteras distribuidas entre ellos, configurándose, de este modo, parcelas propias de actuación, como es el caso español.

Esta reflexión no presenta especial problema en el plano de ejecución operativa, pues las misiones de frontera son similares sobre el terreno. No obstante, al acudir al plano de la formación, la armonización y coordinación se complican pues en los currículos nacionales comparados aparecen aspectos diversos y distantes en función, principalmente, de las referidas naturaleza y competencias de cada Institución.

3.2. FRONTEX VISIÓN DE FORMACIÓN

Frontex, ha de contribuir a mejorar la profesionalidad de los guardias de frontera de los Estados miembros, permitiendo así la mejora del sistema de gestión integrada de fronteras, atendiendo, entre otros aspectos, a la planificación conjunta y global de los sistemas de formación de los guardias de frontera de los EE.MM.

Ante esta situación la Agencia afronta los cometidos relativos a la formación estableciendo tres objetivos principales:

Currículos comunes de formación.

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Formación específica según necesidades operacionales.

Red de trabajo para guardias de frontera.

3.3. EL ÁREA CURRICULAR.

El plano curricular aborda el aspecto educacional de los guardias de frontera, la formación base para el desempeño de las misiones y cometidos que han de desarrollar en la vida profesional. Al ser un aspecto de formación general, se realiza una aproximación diversificada en cuatro planos distintos, aunque, obviamente relacionados:

Currículo Común Básico para Guardias de Frontera (CCC¹²).

Currículo Común para Mandos de Guardia de Frontera (CMC¹³).

Currículo Común de PostͲgrado para altos Mandos de Guardia de Frontera (CHC¹⁴).

Cursos específicos de grado.

12 CCC: Common Core Curriculum.

13 CMC: Common MidͲlevel Curriculum.

14 CHC: Common HighͲlevel Curriculum.

CUADRO V

Objetivos formativos de la Agencia Europea de Fronteras FRONTEX.

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La primera acción en materia curricular iniciada por la Agencia se centró sobre el Currículo Común Básico para Guardias de Frontera¹⁵. El objetivo principal de este proyecto era la armonización de la formación básica de los agentes de frontera tratando de identificar las necesidades comunes de formación para conseguir un proceder profesional homogéneo en todas las fronteras exteriores de la U.E. y Estados Schengen.

Las primeras dificultades del proyecto fueron las ya aludidas relacionadas con la diversidad de estructuras policiales responsables en materia de fronteras que presentan los EE.MM.

Los grupos de trabajo, integrados por representantes expertos policiales de los estados¹⁶, llegaron, en coordinación con Frontex, a un producto final flexible que se caracterizaba por contener una formación policial integral y genérica, no específica o exclusiva de temas de frontera, para solventar así a los condicionantes que la normativa nacional presentaba en relación con las misiones y cometidos de los cuerpos policiales implicados.

Además de los aspectos estrictamente profesionales, se tuvo en cuenta la Declaración de Copenhague¹⁷, especialmente aquéllos principios relativos a la dimensión europea de esta formación mediante el logro de una cooperación más estrecha interͲinstitucional , con el fin de elevar el perfil del área de formación y enseñanza en este ámbito en Europa y en un contexto internacional. También los conceptos de transparencia, información y orientación, como también el posible reconocimiento recíproco de cualificaciones mediante el desarrollo de competencias y, por último el control de calidad.

Asímismo, y pensando en la formación futura de grado que también habría que proporcionar a determinados integrantes de la guardia de frontera, se tuvieron en cuenta, de

15 Ya en junio de 2002 (Decisión del Consejo de Sevilla) se comenzó un primer proyecto de confección del CCC que culminó en junio de 2004. No obstante, en enero de 2006 se retomó el proyecto, ya por Frontex, con el objeto de actualizar el CCC existente.

16 Por parte de España participaron expertos policiales de la Guardia Civil (Escuela de Especialización y Academia de Oficiales de la Jefatura de Enseñanza), así como del Cuerpo Nacional de Policía (Comisaría General de Extranjería y Fronteras).

17 Declaración de los Ministros Europeos de Formación y Enseñanza Profesional y la Comisión Europea, reunidos en Copenhague los días 29 y 30 de noviembre de 2002, sobre una mejor cooperación europea en materia de formación y enseñanza profesional.

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forma genérica, los principios del Acuerdo de Bolonia¹⁸, si bien, este aspecto es propio de la enseñanza superior de grado y no la profesional del CCC.

En el desarrollo del proyecto participaron, asímismo, diversas universidades¹⁹ europeas como apoyo académico para aportar al resultado final este necesario punto de vista.

De esta forma, se diseñó un Curriculo Común Básico de Formación Para Guardias de Frontera (CCC), con una estructura modular que pretende una formación policial integral y de base común y que afronta el proceso de enseñanzaͲaprendizaje desde una perspectiva taxonómica²⁰ educando por niveles o dominios de conocimiento para alcanzar las competencias profesionales necesarias para el desempeño de la labor profesional.

Concretamente, la aludida estructura presenta los siguientes módulos:

Módulo Parte General.

Módulo de Fronteras Terrestres.

Módulo de Fronteras Aéreas.

Módulo de Fronteras Marítimas.

18 Declaración Conjunta de los Ministros Europeos de Educación de 19 de junio de 1999, en el ámbito de la educación superior en Europa.

19 Aportaron su visión académica las universidades de Bolonia (Italia) y Jyvâskylâ (Finlandia).

20 Se aplicó la taxonomía de Benjamin Bloom (1965), que trata el proceso educativo desde tres dominios diferentes y complementarios: Dominio cognitivo caracterizado por la adquisición de conocimientos, dominio afectivo en el que aparecen las actitudes y, por último, el dominio psicomotor para las habilidades.

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Tras un proceso de algo más de dos años, se culminó la actualización del CCC con la celebración de una ceremonia institucional en la academia de la Policía di Stato en Cesena (Italia), el 4 de marzo de 2008. En la actualidad, el proyecto continúa con la etapa de implementación en los distintos Estados Miembros y Asociados a Schengen.

Esta fase de implementación está condicionada por las exigencias de la normativa interna. No todos los estados implementarán la totalidad del CCC en la formación de sus instituciones policiales ya que esa formación está en función del marco legal nacional²¹ que establece las misiones y cometidos de los cuerpos policiales. El CCC, es pues, una recomendación que llega a través de la Agencia y que, es deseable que tenga un reflejo en los currículos nacionales.

21 En el caso de España, los cometidos relacionados con el control y vigilancia de fronteras e inmigración irregular están distribuidos entre los dos cuerpos de ámbito nacional, Guardia Civil y Cuerpo nacional de Policía, en ambos casos la gran mayoría de los contenidos del CCC ya se encontraban incluidos en los currículos nacionales.

CUADRO VI

Estructura general de módulo del CCC.

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En lo que respecta a los currículos de la enseñanza superior, de grado y postͲgrado, en la actualidad el de postͲgrado (CHC) está en fase de estudio para su iniciación y lo que se está desarrollando es el currículo de grado (CMC). Este proyecto comenzó su andadura en 2008 con la colaboración de los EE.MM.²² a semejanza de lo ocurrido con el CCC, así como la colaboración de la universidad²³. Se ha diseñado una formación de grado basada en las prescripciones del acuerdo de Bolonia para el Espacio Europeo de Educación Superior. De esta forma, se plantea un currículo de una duración mínima de tres años a la que corresponden 180 créditos europeos (ECTS²⁴), a razón de 60 por año.

Para el desarrollo del CMC también se están teniendo en cuenta las especificaciones metodológicas de la taxonomía de Mayes y Fowler (1991), que establece el proceso de enseñanzaͲaprendizaje como un modelo de tres niveles de conocimiento²⁵. Como se ha reflejado, éste es un proyecto en curso cuya finalización de diseño está prevista a lo largo de 2010.

Por último, se destaca la realización periódica de cursos específicos de grado (MLO)²⁶, a los que asisten oficiales de nivel intermedio de los distintos cuerpos policiales de los Estados Miembros. Se llevan a cabo varios cursos al año cuya duración es de cuatro semanas, cada una de ellas en un estado diferente, y en los que se trata de impartir conocimientos generales sobre vigilancia y control de fronteras desde la óptica de las necesidades comunes de formación para este tipo de oficial.

22 Los EE.MM. participantes se articulan en cuatro grupos de trabajo según los aspectos curriculares a desarrollar.

Los grupos de trabajo están liderados por Alemania (Liderazgo y dirección), Austria (aspectos legales), España – Guardia Civil (estándares europeos de guardia de frontera) y Rumanía (aspectos profesionales de base y ámbitos nacionales).

23 Wolverhampton University (Reino Unido).

24 ECTS: European Credit Transfer System. Cada crédito contiene un número estimado de 25Ͳ30 horas en las cuales se incluten no solo las presenciales, sino también, las necesarias por el alumno para asimilar la materia.

25 Este modelo presenta un primer nivel de aprendizaje denominado “conceptualización” que pone en contacto al alumno con los conocimientos puros y genéricos de determinada materia, el segundo estadio lo ocupa el nivel de

“construcción” en el que se logra la combinación de conocimientos puros para su utilización en las tareas profesionales , por último encontramos el nivel más complejo, “aplicación” en el que el estudiante es capaz de aplicar el conocimiento adquirido y elaborado o deducido en distintos contextos.

26 MLO: MidͲlevel Officers Course.

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Ͳ Página 21 de 26 Ͳ 3.4. LA FORMACIÓN ESPECÍFICA.

Abordando ahora el segundo objetivo, relacionado con la formación específica basada en las necesidades operacionales, la Agencia tiene entre sus cometidos ofrecer cursos de formación en el nivel europeo para los formadores nacionales de los agentes de la guardia de fronteras, así como cursos de formación complementaria y seminarios, dirigidos a los agentes de los servicios nacionales competentes, sobre control y vigilancia de las fronteras exteriores y sobre expulsión de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en los Estados Miembros. Puede organizar asimismo, en cooperación con los Estados Miembros, actividades de formación que se realizarían en el territorio de éstos.

De esta manera Frontex, basándose tanto en las conclusiones del análisis de riesgos y operaciones conjuntas acerca de las carencias o necesidades formativas, como considerando también las propuestas realizadas por los representantes de los EE.MM., desarrolla diversas actividades formativas con el objeto de complementar o desarrollar la formación en los ámbitos profesionales seleccionados.

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Ͳ Página 22 de 26 Ͳ 3.5. EL SISTEMA DE TRABAJO EN EL ÁREA DE FORMACIÓN.

El tercer un último objetivo general de formación alude al establecimiento de una red de trabajo para guardias de frontera en la Unión europea. Así es, la Agencia ha desarrollado este aspecto determinando cuatro líneas de actuación preferente:

La figura del Coordinador Nacional de Formación (NTC²⁷).

Apoyo de Universidades.

La Red de Academias Asociadas (PA²⁸).

Las figuras de los Formadores y SubͲlíderes de proyectos.

27 NTC: National Training Coordinator.

28 PA: Partnership Academies.

CUADRO VII

Cursos específicos organizados por FRONTEX con la cooperación de los EE.MM.

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Con referencia a los NTC²⁹, son establecidos como nexo de unión entre la Jefatura de la Unidad de Formación de la Agencia y las estructuras de formación de las instituciones policiales de los EE.MM. Reuniones y conferencias diversas se realizan cada año para el seguimiento de los proyectos formativos desarrollados por Frontex y para la transmisión de las opiniones e iniciativas de los cuerpos policiales de los estados miembros asistentes. El canal de comunicación es en ambos sentidos y no termina en el Coordinador, sino que éste sirve también de canal conductor hacia la institución que representa.

El Apoyo de universidades trata de conseguir una asistencia continua en todos los proyectos desde la óptica de la doctrina académica para no perder esta perspectiva, que ha de estar incluida o ha de influenciar a todo proyecto formativo.

Sobre la Red de Academias asociadas es destacable el sistema descentralizado por el que optó la Agencia incorporando los centros docentes policiales ya existentes en el proceso de desarrollo de programas formativos e impartición de cursos, seminarios y conferencias.

El sistema de academias asociadas pasa por un acuerdo inicial entre la Agencia y la Academia interesada que sienta las bases de la colaboración. Este apoyo varía en sus características desde la colaboración en la organización de eventos de la Agencia, cuestiones meramente logísticas, hasta colaboraciones más desarrolladas en las que las academias forman parte activa de las actividades formativas contribuyendo no sólo con instalaciones y material, sino también con el aporte docente.

La red ha ido incrementándose año a año tras la creación de la agencia contando en la actualidad con un total de 11 centros asociados pertenecientes a 9 estados miembros y asociados a Schengen. La tendencia es hacia el aumento de las academias asociadas y actualmente se encuentran en negociaciones cuatro estados, entre los que se encuentra España, para el aporte de centro de formación a esta red.

29 En el caso español existen dos coordinadores nacionales de formación, uno en Guardia Civil (Academia de Oficiales. Jefatura de Esneñanza) y otro perteneciente al Cuerpo Nacional de Policía (Comisaría General de Extranjería y Fronteras).

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Por último, se han establecido una de una serie de formadores³⁰ con carácter permanente en alguna de las actividades organizadas por la agencia, también es destacable el papel de los EE.MM. en los proyectos a través de la figura del SubͲlíder. Todo proyecto de formación, independientemente de su inicio, es liderado por personal de la Unidad de Formación de Frontex, no obstante, y al tratarse en su mayoría de proyectos muy específicos y relacionados con la actividad profesional, el sistema utilizado es la constitución de subͲ líderes³¹ que tienen la responsabilidad de desarrollar, en coordinación con el citado personal de la Agencia, los proyectos formativos.

30 Expertos policiales de los EE.MM.. Algún ejemplo lo constituyen formadores permanentes en los cursos MLO para oficiales o en la formación de los Equipos de Intervención Rápida en fronteras (RABITS).

31 España cuenta con un subͲlíder en el proyecto curricular de enseñanza superior de grado (CMC) perteneciente a Guardia Civil.

CUADRO VIII

Red de Academias asociadas a FRONTEX.

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Ͳ Página 25 de 26 Ͳ 4. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Tras esta presentación genérica del papel de la Agencia en el plano de la formación orientada a los guardias de frontera y teniendo en cuenta otros indicadores sobre la reciente evolución de Frontex, se puede constatar que el proceso de desarrollo de la Agencia seguirá en aumento.

Este aspecto, consecuencia directa de las políticas europeas en materia de fronteras, redundará sin duda en la idea de una Europa más fuerte y unida y, concretamente, optimizará la necesaria gestión integrada de las fronteras exteriores. Este concepto ha de entenderse desde una perspectiva supranacional y comunitaria, quedando más que contrastada la influencia, conexiones y repercusiones entre los EE.MM. que el fenómeno migratorio y el movimiento de personas en general proyecta. Existe una clara necesidad de respuesta común y homogénea a esta situación, también desde el plano de la actuación policial.

CUADRO IX

Presupuestos y RR.HH. de la Agencia FRONTEX.

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Todavía existen multitud de situaciones que no hacen fácil el camino, aspectos relacionados con la normativa interna de los estados que condicionan la estructura y misiones de las fuerzas policiales intervinientes, no obstante, y desde el entendimiento de una Europa multicultural y variada, los procesos de armonización son posibles en muchos de los casos si hay voluntad común.

El aspecto de la formación de los guardias de frontera tendrá consecuencia directa operacional en la labor de vigilancia y control de fronteras. Teniendo en consideración el escenario europeo y en aras de esa homogeneización y armonización, un organismo como Frontex es necesario para, siempre en cooperación con los EE.MM., conseguir esos objetivos comunes.

Para terminar y como idea final, sirva el rescate de las palabras del Director Ejecutivo de Frontex, Ilkka Laitinen, en el informe general de 2008:

“En términos generales, puedo afirmar que el pasado ejercicio ha sido crucial para Frontex. La Agencia ha pasado, por así decirlo, de la infancia a la adolescencia, lo que siempre constituye un proceso tempestuoso. Los resultados positivos obtenidos por Frontex el pasado año no habrían sido posibles sin un sólido compromiso por parte de su personal, cuyos miembros han vuelto a demostrar que el éxito solo puede alcanzarse a través de un esfuerzo conjunto.”