IMPLEMENTADOS EN EL SISTEMA EDUCATIVO DE FINLANDIA EN EL NIVEL PRE PRIMARIA Y EN COLOMBIA EN EL NIVEL PREESCOLAR
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
2021
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA IMPLEMENTADOS EN EL SISTEMA EDUCATIVO DE FINLANDIA EN EL
NIVEL PRE PRIMARIA Y EN COLOMBIA EN EL NIVEL PREESCOLAR
ROSARIO FRANCO GÓMEZ
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C.
2021
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA IMPLEMENTADOS EN EL SISTEMA EDUCATIVO DE FINLANDIA EN EL
NIVEL PRE PRIMARIA Y EN COLOMBIA EN EL NIVEL PREESCOLAR
ROSARIO FRANCO GÓMEZ
DIRECTORA DEL TRABAJO DE GRADO
XAMARA MESA BETANCUR Magíster en Gobierno y Políticas Públicas
Universidad EAFIT
Estudiante del doctorado en Ciencia Política Universidad de Salerno, Italia
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2021
Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN 9
CAPÍTULO 1 11
Colombia, Finlandia y sus sistemas educativos ... 11
CAPÍTULO 2 13
Componentes metodológicos de la investigación ... 13
CAPÍTULO 3 26
Referentes teóricos y conceptuales ... 26
CAPÍTULO 4 29
Instrumentos de política en el marco del sistema educativo finlandés y colombiano ... 29 Instrumentos de política en el sistema finlandés ... 29 Instrumentos de política en el sistema colombiano ... 34
CAPÍTULO 5 39
Análisis comparativo de los instrumentos de política en Finlandia y Colombia ... 39
CAPÍTULO 6 48
Planteamientos adicionales a modo de cierre ... 48
ANEXOS 55
Tabla 1: Matriz 1 - Identificación y sistematización de instrumentos de política ... 14
Tabla 2: Tipos de instrumentos ... 15
Tabla 3: Instrumentos y su grado de coerción ... 18
Tabla 4: Instrumentos y su grado de manejo directo ... 19
Tabla 5: Instrumentos y su grado de automaticidad ... 19
Tabla 6: Instrumentos y su grado de visibilidad ... 20
Tabla 7: Instrumentos de política implementados por el gobierno colombiano y finlandés en temas de educación inicial, clasificados según el nivel de coerción según Salamon (2000) ... 35
Tabla 8: Instrumentos de política implementados por el gobierno colombiano y finlandés en temas de educación inicial, clasificados según el nivel de manejo directo según Salamon (2000) ... 36
Tabla 9: Instrumentos de política implementados por el gobierno colombiano y finlandés en temas de educación inicial, clasificados según su nivel de automaticidad (Salamon 2000) ... 38
Tabla 10: Instrumentos de política implementados por el gobierno colombiano y
finlandés en temas de educación inicial, clasificados según el nivel de visibilidad según
Salamon (2000) ... 39
Gráfico 1: Proporciones de los instrumentos de política implementados por el gobierno finlandés en temas de educación pre-primaria con base en la clasificación de Salamon (2000) ... 23 Gráfico 2: Proporciones de los instrumentos de política implementados por el gobierno colombiano en temas de educación preescolar con base en la clasificación de Salamon (2000) ... 28 Gráfico 3: Comparación de instrumentos de política en educación inicial
implementados en Finlandia y Colombia, según el intervalo de año. ... 34
Anexo A: Matriz de recolección y sistematización de los instrumentos de política en el
sistema educativo finlandés. ... 47
Anexo B: Matriz de recolección y sistematización de los instrumentos de política en el
sistema educativo colombiano. ... 59
Introducción
La UNESCO define la primera infancia como un periodo que va del nacimiento a los ocho años de edad, en el cual los niños reciben una mayor influencia de sus entornos y su cerebro se desarrolla notablemente. Es por esto que la atención y educación de la primera infancia (AEPI) constituye una de las mejores inversiones que un país puede emprender con el fin de favorecer el desarrollo de sus recursos humanos, la igualdad de género y la cohesión social, y a reducir el coste de los programas de recuperación ulteriores (UNESCO, sf). De acuerdo con esto, el aprendizaje resulta ser un insumo básico para el desarrollo social, emocional y cognitivo, particularmente, cobra una mayor relevancia en la infancia, toda vez que el aprendizaje temprano posibilita a futuro incrementar las acciones orientadas al éxito y, por ende, mejorar las condiciones socioeconómicas de las personas. La inversión estatal en los procesos educativos y de aprendizaje, es entonces un factor clave para orientar el desarrollo de sus ciudadanos, pues un sistema educativo funcional, robusto y efectivo, ofrecerá un acceso a la educación adecuado y adaptable a las diversas necesidades del país, lo cual redunda en un proceso de organización formal de enseñanza de una determinada nación (Galindo, 2018). Los sistemas educativos a nivel mundial, tienen diferencias sustanciales que se pueden observar desde aspectos como la inversión, el desarrollo infraestructural, las estrategias pedagógicas, el acompañamiento estudiantil, etc. De allí que sea interesante evidenciar en casos específicos el avance y la consolidación de dichos sistemas.
Considerando el contexto anterior, en la presente investigación se tomará como caso de
análisis los sistemas educativos finlandés y colombiano, de manera concreta a través de
la educación pre-primaria (Finlandia) y la educación preescolar (Colombia). Es
oportuno mencionar que, de acuerdo con las particularidades de ambos sistemas, el
análisis girará en torno a los instrumentos de política que se han puesto en marcha en
estos países, para darle respuesta a la siguiente pregunta ¿cuáles son los instrumentos
de política, sus características y alcance implementados en cada sistema ir?
En este sentido, el presente trabajo busca analizar los instrumentos de política
implementados en el sistema educativo colombiano y finlandés en el nivel preescolar y
preprimaria a través del método comparativo, por lo cual, se presenta una identificación,
caracterización y tipificación de estos, con el propósito de evidenciar sus diferencias y
similitudes, así como la focalización y la orientación gubernamental en ambos
contextos.
Capítulo 1
Colombia, Finlandia y sus sistemas educativos
El sistema educativo finlandés es ampliamente conocido por ser uno de los mejores del mundo debido a su constante innovación pedagógica, inclusión, preparación académica de los maestros, recursos tecnológicos educativos, entre otros aspectos. El Ministerio de Educación y Cultura, es la entidad gubernamental responsable de la política educativa, así como de la preparación de la legislación y la toma de decisiones sobre la financiación estatal de la educación.
El Ministerio ha hecho un esfuerzo significativo por dotar de autonomía a los entes municipales, con el propósito de que estos puedan desarrollar sus propios planes de estudio, brindado así servicios educativos orientados a arreglos y visiones administrativas particulares. Adicionalmente, el personal docente encargado de la primera infancia, por lo general cuenta con una licenciatura y maestría y tiene libertad de cátedra, lo que permite poner en práctica sus conocimientos de manera óptima y adaptar tanto las capacidades de enseñanza del docente, como las de cada uno de los estudiantes (Ministerio de Educación y Cultura, Agencia Nacional Finlandesa de Educación, sf).
Por otro lado, el sistema educativo colombiano presenta ciertas fallas respecto a pedagogías aplicadas, transparencia y manejo de recursos, acceso igualitario, infraestructura y, adicionalmente, existen altos índices de pobreza y desigualdad en el país. La institución encargada del sector educativo es el Ministerio de Educación, cuya misión es liderar la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas educativas, para cerrar las brechas que existen en la garantía del derecho a la educación y en la prestación de un servicio educativo con calidad, esto en el marco de la atención integral que reconoce e integra la diferencia, los territorios y sus contextos, para permitir trayectorias educativas completas que impulsan el desarrollo integral de los individuos y la sociedad (Ministerio de Educación, sf).
Colombia, a diferencia de Finlandia, es un país que se rige bajo un gobierno
centralizado, por lo tanto, el Ministerio de Educación es el eje clave del sistema
educativo y es la institución pública que dicta los parámetros bajo los cuales se maneja
la educación a nivel nacional, limitando así la autonomía territorial para la
configuración del esquema educativo. La formación de los docentes de preescolar es variada y no tiene una delimitación tan clara como en el caso finlandés, ya que pueden ser bachilleres pedagógicos, técnicos o tecnólogos en educación, licenciados en ciencias de la educación o con postgrado en este nivel (Ministerio de Educación, sf).
De acuerdo con lo anterior, el sistema educativo finlandés suele ser un caso exitoso desde hace décadas y ha logrado posicionarse entre los mejores del mundo, contrario al caso colombiano, que se ha detallado como un sistema con múltiples inconvenientes, tanto en términos operativos y pedagógicos, como en términos presupuestales, decisionales y de transformación social. No obstante, las investigaciones en ambos casos que se han podido rastrear sobre este tema, profundizan, por lo general, en el componente metodológico educativo, en las estrategias que se llevan a cabo, en la focalización presupuestal, etc., pero no se centran en los instrumentos de política que se han diseñado e implementado a través de los gobiernos en etapas concretas del desarrollo educativo, por ejemplo, en la etapa pre-primaria y preescolar.
Linder y Peters afirman que los instrumentos que podrían parecer naturales en una nación para abordar problemas de políticas, pueden no resultar naturales en otro. Aun cuando permanece una cuestión empírica respecto a si esas variaciones en el estilo de la política reflejan tradiciones y hábitos institucionales o un proceso analítico más autoconsciente, se esperaría que los estilos nacionales sean responsables de una buena parte de la variación en la selección de instrumentos. (Peters, G, Linder, S, 1993)
Así pues, al ser los instrumentos de política herramientas empleadas por los gobiernos
para tomar decisiones e incidir sobre aspectos problemáticos o con necesidad de
reorientar algunos comportamientos ciudadanos; resultan ser claves a la hora de
analizar un sistema educativo, toda vez que, posibilitan identificar orientaciones
programáticas de los gobiernos, prioridades sectoriales, alcances, entre otros elementos,
es decir, además de permitir abordar una dimensión gubernamental y decisional de
dichos sistemas, permiten identificar posibles particularidades de cada país. De allí que
sean la categoría central del presente trabajo.
Capítulo 2
Componentes metodológicos de la investigación
Metodológicamente se apeló al método comparativo, toda vez que el ejercicio se orienta a la identificación y el análisis de los instrumentos de política implementados en el sistema educativo de Finlandia y Colombia en relación con la primera infancia. Según Bulcorf y Cardozo (2008), el enfoque comparativo como método significa utilizar el control en la corroboración empírica de las hipótesis, generalizaciones o teorías. Por ende, la comparación como método es un aporte a la controlabilidad empírica de los fenómenos políticos. Con esta investigación precisamente, se busca mediante la comparación de instrumentos, evidenciar diferencias y similitudes en ambos sistemas educativos, que posibiliten hacer interrelaciones e interpretaciones sobre estos.
Tomando la definición que propone Dodds, se tiene que
el enfoque comparativo para investigar los procesos, productos y resultados de las políticas, es una herramienta importante para investigadores y formuladores. Por supuesto, puede ayudarnos a comprender la formulación de políticas y sus consecuencias en países extranjeros, pero también puede iluminar los procesos de políticas en nuestro propio país. Proporciona "lecciones gratuitas" sobre cómo hacer políticas de manera diferente y nos despierta a la contingencia de "cómo se hacen las cosas" en nuestro propio país. La comparación de políticas en diferentes países también puede proporcionarnos una comprensión más profunda y rica de los impulsores fundamentales de la formulación de políticas y cómo impacta en el mundo. (Dodds, 2018).
De acuerdo con esto, la comparación de políticas públicas, posibilita investigar los
procesos, productos y resultados de estas, mediante la comparación de diferentes
contextos, naciones, unidades subnacionales dentro de un mismo país, miembros de
clases organizativas, sectores de políticas y periodos de tiempo (Dodds, 2018). Así
mismo, este método fortalece la capacidad analítica para abordar experiencias de
políticas en varios niveles geográficos: regional, nacional y subnacional, incorporando
elementos históricos, políticos, económicos y sociales para comprender los diferentes
tipos de evolución de las políticas públicas, así́ como los rasgos que en distintos
contextos presentan las decisiones gubernamentales, el rol de las organizaciones y de
los servidores públicos (Bulcorf, P. Cardozo, N, 2008).
En este sentido, el análisis comparado de políticas públicas, pretende buscar variables explicativas que den cuenta de las diferencias o similitudes entre estas. Si bien los abordajes desde este método generalmente enfatizan en el proceso de diseño y formulación de las políticas, esta investigación lo utilizará para identificar, analizar e interpretar los instrumentos de política constituidos e implementados en los sistemas educativos de Finlandia y Colombia en términos de la educación para la primera infancia, pues esta perspectiva en particular, permite comprender las orientaciones y decisiones gubernamentales, así como los recursos disponibles y los alcances en ambos contextos.
Las estrategias y técnicas para la recolección, sistematización y análisis de la información, son elementos claves en un ejercicio investigativo, pues estas posibilitan organizar detalladamente el proceso de indagación, delimitación y clasificación de los datos obtenidos.
En este orden de ideas, la estrategia principal a utilizar será la investigación documental, la cual es una técnica cualitativa que consiste en indagar, recolectar, organizar, analizar e interpretar información o datos en torno a un determinado tema, lo cual contribuye a la construcción de conocimiento. Esta tiene la particularidad de utilizar como fuente primaria de insumos, mas no la única y exclusiva, el documento escrito en sus diferentes formas: documentos impresos, electrónicos y audiovisuales. Las fuentes impresas incluyen: libros, enciclopedias, revistas, periódicos, diccionarios, monografías, tesis y otros documentos. Entre las fuentes electrónicas se encuentran: correos electrónicos, CD Roms, bases de datos, revistas y periódicos en línea y páginas Web.
Finalmente, se encuentran los documentos audiovisuales, entre los cuales cabe mencionar: mapas, fotografías, ilustraciones, videos, programas de radio y de televisión, canciones y otros tipos de grabaciones (Morales, 2003). Debido a la emergencia actual (COVID-19), se utilizarán principalmente fuentes electrónicas para llevar a cabo la investigación documental.
Ahora bien, teniendo claro el método, así como la estrategia de recolección de
información, es oportuno mencionar que se apelará a algunas herramientas para la
recolección, sistematización y análisis de la información, de manera que se puedan
organizar de manera detallada y coherente los instrumentos recabados.
La siguiente matriz, se empleará para sistematizar los instrumentos de política que se rastreen durante el desarrollo de la investigación, la cual contiene categorías para identificar alcances, propósitos, responsables, etc., de dichos instrumentos.
Tabla 1: Matriz 1 - Identificación y sistematización de instrumentos de política
Fuente: elaboración propia
En la primera casilla se identificará el problema que busca tramitar cada instrumento, en la siguiente, se evidenciará su objetivo, luego se nombrará el instrumento y, posteriormente, se tipificará . La quinta casilla contendrá el o los responsables de
1ejecutar el instrumento, en la sexta casilla se identifica la población objetivo, en la siguiente está la delimitación espacial de los instrumentos, es decir, si estos se ubican en un plano subnacional o nacional, luego están las observaciones que se consideren relevantes a la hora de la sistematización y, por último, la fuente de la cual se tomó la información para la clasificación.
Como se mencionó previamente, la tipificación de los instrumentos se hará con base en la categorización propuesta por Lester Salamon, la cual contempla tipos de instrumentos, niveles de coerción, manejo directo, automaticidad y visibilidad. A continuación, se detallan.
Pr oblem
a o situac
ión
Ob jeti
vo
Ins tru me nto
Tip o de inst ru me nto
En tid ad res
po nsa
ble
Po blac
ión obje tivo
Ente territori
al Nacio nal / Subnaci
onal
Ob ser vac ion es
Fu ente
La tipificación de los instrumentos se hará a partir de la categorización que propone Lester Salamon, la cual se
1
desarrollará tanto en el apartado metodológico –más adelante-, como en el apartado teórico-conceptual.
Tabla 2: Tipos de instrumentos
Instrumento Definición
Producto, actividad o
servicio
Medio de entrega del producto, actividad o servicio
Gobierno directo
Entrega de bienes o servicios suministrados
directamente por el gobierno y la burocracia
pública
Bien o servicio
público Provisión directa
Regulación económica
Intervención estatal para vigilar y controlar precios, productos y
entrada y salida de bienes en el mercado
Regulación de precios
Controles de mercados y tarifas
Corporaciones públicas
Empresas del Estado, que regularmente se constituyen como una
mezcla de derecho público y privado
Bienes y servicios Provisión directa
Créditos directos
Créditos otorgados por el Estado por medio de
préstamos para estimular actividades
que consideren importantes
Dinero Préstamo
Información pública
Mecanismo de divulgación de información, comunicación pública y promoción de conductas
sociales
Información Medios de
comunicación
Aseguramiento
Indemnización a particulares que presenten pérdidas económicas o materiales
debido a un evento específico
Protección Seguros
Gasto fiscal
Exenciones, deducciones, u otros beneficios tributarios
dirigidos a personas naturales y jurídicas, estimulando en ellas un
comportamiento afín a una meta pública
Dinero, incentivos,
descuentos Regla tributaria
Impuestos o tasas
Contribuciones obligatorias dirigidas a
financiar el gasto público o una actividad
pública específica
Tributos Regla tributaria
Regulación social
Intervención dirigida a limitar comportamientos
peligrosos para el mantenimiento del orden público, la salud
pública o el bienestar general de la ciudadanía
Prohibición o
control Regla
Contratación
Acuerdo jurídico económico en el cual el Estado delega a terceros
la producción y entrega de bienes y servicios
Bien, actividad o servicio
Contratos y pagos de contado
Agencias mixtas
Empresas y entidades con participación de
capital público y privado
Bienes y servicios
Provisión directa o garantía de
provisión
Etiquetado
Información sobre productos, actividades y
servicios, orientada al ciudadano
Información Etiquetas con información
Requisitos y licencias
Permisos concedidos por el Estado para que
una persona natural o jurídica realice una
actividad
Permisos y licencias
Licencias, acreditaciones, etc.
Responsabilidad civil
Indemnizaciones o medidas cautelares derivadas de daños
causados por negligencia u otra conducta ilícita de una
persona o entidad
Protección civil y sanción civil
Regla de responsabilidad
Garantías de créditos
Garantía de que una entidad financiera (banco, cooperativa o caja de compensación)
realizará el préstamo
Garantía Préstamo
Fuente: Adaptado de: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action:
An Introduction, p. 1645 por Mesa, 2020 . Tiqueteras o
bonos
Vales otorgados para acceder a un bien o servicio previamente
definido
Bienes y servicios Vale, bono o tiquetera
Subsidio
Transferencia económica (condicionada o no) dirigida a una persona o
familia para resolver necesidades básicas
Bien o servicio Transferencia económica
Subvenciones
Pago que tiene como objetivo estimular o apoyar algún tipo de servicio o actividad que
el receptor realice
Bien o servicio Transferencia
económica
Tabla 3: Instrumentos y su grado de coerción
Fuente: Adaptado de: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action:
An Introduction por Mesa, 2020
Grado de coerción Ejemplos de instrumentos
Bajo
Responsabilidad civil extracontractual Campañas de información pública Gasto fiscal
Moderado
Vales
Subvenciones
Garantías de préstamo Préstamos directos Contratación
Etiquetas obligatorias Tasas y cargos
Alto Regulación económica
Regulación social
Tabla 4: Instrumentos y su grado de manejo directo
Fuente: Adaptado de: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action:
An Introduction.
Grado de manejo
directo Ejemplos de instrumentos
Bajo
Responsabilidad civil extracontractual Garantías de préstamo
Vales
Moderado
Gasto fiscal Contratación Regulación social Etiquetas obligatorias Impuestos y tasas
Alto
Subvenciones
Préstamos directos
Regulación económica
Información pública
Gobierno directo
Tabla 5: Instrumentos y su grado de automaticidad
Fuente: Adaptado de: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action:
An Introduction.
Grado de automaticidad Ejemplos de instrumentos
Bajo
Regulación económica Regulación social Gobierno directo Información pública Préstamos directos Subvenciones
Moderado
Contratación
Garantías de préstamo Etiquetas obligatorias
Alto
Vales
Gasto fiscal
Impuestos y tasas
Responsabilidad civil
Tabla 6: Instrumentos y su grado de visibilidad
Fuente: Adaptado de: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action:
An Introduction.
Las clasificaciones previamente expuestas, serán el insumo analítico que posibilitará abordar los instrumentos de política identificados en el rastreo documental tanto en Finlandia como en Colombia.
Por otro lado, el rastreo de los instrumentos se contempló en una temporalidad que va desde el año 1996 hasta el año 2020. Se ha tomado este período de tiempo ya que muchas de las bases legislativas de la educación inicial, tanto en Finlandia como en Colombia, fueron fijadas en la década de los noventa, razón por la cual se consideró indispensable tomar en cuenta estos años a la hora de hacer el análisis comparativo, ya que no sólo representan antecedentes, sino que también permiten evidenciar la evolución progresiva de cada sistema educativo, las alternativas que los gobiernos han aplicado para abordar los diferentes problemas o situaciones que surgen con el tiempo y, con ello, observar prioridades y orientaciones gubernamentales. Además, al ser los
Grado de manejo
visibilidad Ejemplos de instrumentos
Bajo
Regulación económica Regulación social Etiquetas obligatorias Responsabilidad civil Subveciones
Moderado
Información pública Contratación
Garantías de préstamo Gasto fiscal
Alto
Gobierno directo Garantías de préstamo Préstamo directo Vales
Impuestos y tasas
instrumentos de política implementados en materia de educación inicial el foco de la investigación y, adicionalmente, ser un ejercicio desarrollado a partir de fuentes secundarias, se consideró pertinente incluir la mayor cantidad de instrumentos que se pudieran rastrear para lograr hacer un análisis más integral.
Capítulo 3
Referentes teóricos y conceptuales
Los referentes teóricos y conceptuales, representan un elemento fundamental para el inicio, el desarrollo y la culminación de cualquier proyecto de investigación social, debido a su función en los modelos explicativos, explícitos o no, que guían el ejercicio.
Además, juegan un papel central en la construcción de los objetivos, las estrategias de investigación, la interpretación de las fuentes, el trabajo de campo y, son claves en el momento interpretativo y analítico de los hallazgos. (Carrillo, A; Becerra, A. 2004) De acuerdo con lo anterior, es necesario mencionar que la presente investigación no parte de una gran teoría, por el contrario, se configura una batería de conceptos que proporcionarán herramientas analíticas e interpretativas para abordar los resultados.
Instrumentos de política
Los gobiernos, sean estos nacionales o subnacionales, tienen a su disposición herramientas que les permiten tomar decisiones y orientar la acción pública. Estas se constituyen de acuerdo con el contexto, las necesidades, posibles problemáticas futuras o ya existentes, los actores involucrados, entre otros elementos.
Dichas herramientas son planteadas por Lester Salamon como instrumentos,
mecanismos y técnicas para implementar o dar efecto a las políticas públicas (Salamon,
2002). Estos pueden ser utilizados en la implementación de una política, ya sean en
forma de restricciones, sanciones, leyes, cuotas, premios, permisos, prohibiciones,
accesos, entre otros. La diversidad y la complejidad de estos instrumentos varía
significativamente según el área de política y rara vez se seleccionan sobre la base de su
aplicabilidad y efectividad; son otros los criterios y elementos que inciden en su
elección (Sarthou, 2014), de allí la importancia de identificar y elegir instrumentos
claros para la orientación de las decisiones y las acciones.
Adicionalmente, es importante resaltar que mediante el análisis de los instrumentos que cada gobierno emplee a la hora de ejecutar una política pública o dar solución a un problema en particular, es posible detectar preferencias, prioridades o tendencias en determinados contextos. Según Peters y Linder, la manera como los responsables de las decisiones y sus asesores de política perciban los instrumentos de política gubernamental, condiciona sus opiniones acerca de las situaciones de los problemas, sesgan sus expectativas de desempeño y determinan sus selecciones. Por ende, la comprensión del significado de los instrumentos y de su selección nos llevará, más allá́
de variables cognoscitivas, a considerar su interacción con factores organizacionales y sistémicos. (Peters, G, Linder, S, 1993)
La necesidad de conectar el proceso de formulación e implementación de las políticas y, adicionalmente, el refinamiento de la toma de decisiones, fue lo que llevó a explorar la clasificación de los instrumentos de política. Existen diversos autores que han hecho un esfuerzo por identificarlos y caracterizarlos . Leyva y Tabares hacen un análisis parcial en el cual mencionan las clasificaciones de instrumentos de política que se han propuesto desde 1964. Primero se encuentra el análisis de Kirschen et al. (1964), quienes detallaron 64 tipos de instrumentos disponibles para la política económica.
Luego, Mosher (1980) realizó una clasificación de los instrumentos a disposición del Gobierno Federal de los Estados Unidos, mostrando el creciente cambio y la inclusión de tipos diferentes a las jerarquías. Más adelante, Salamon (1981) señaló la importancia de cambiar de unidad de análisis, proponiendo que los hacedores de políticas debían pensar en programas o proyectos, a pensar en policy tools. Por último, citan a Linder y Peters (1993: 13), quienes señalan que el gobierno puede actuar a través de diversos instrumentos, que van desde las burocracias, hasta los mercados, pasando por la regulación (Linder y Peters, 1993: 16).
Si bien son importantes los aportes de los diferentes autores mencionados anteriormente
para la estructuración de la investigación y posteriormente el cumplimiento de los
objetivos, se abordará principalmente la definición propuesta por Salamon, el cual
afirma que los instrumentos de política son herramientas utilizadas por los gobiernos
para impulsar o efectuar la realización de una política pública influenciando el
comportamiento de los ciudadanos (Salamon, 1989). Entre estos se encuentran las
normas, los gastos directos (subsidios), las sanciones, las corporaciones públicas, los
contratos, las subvenciones, el arbitraje, la persuasión, la educación, la concesión de
licencias, etc. (Salamon, 2002).
Capítulo 4
Instrumentos de política en el marco del sistema educativo finlandés y colombiano Durante el período priorizado para la investigación, se hallaron en total 45 instrumentos de política implementados en el sistema educativo para preescolar en Colombia y 34 instrumentos implementados en el sistema educativo para pre primaria en Finlandia. A continuación, se describe cada uno de los instrumentos identificados en el rastreo de información y se presentarán tomando la tipificación propuesta por Salamon.
Instrumentos de política en el sistema finlandés
En la investigación realizada se encontraron 34 instrumentos de política implementados, de los cuales 14 fueron de gobierno directo, 19 de información pública, 4 de impuestos y tasas, 1 de regulación social, 1 de subsidio y, finalmente, 1 de tiqueteras o bonos. Cabe resaltar que algunos instrumentos pueden entrar en dos categorías, razón por la cual la suma de los instrumentos anteriormente mencionados es mayor.
Gráfico 1: Proporciones de los instrumentos de política implementados por el gobierno finlandés en temas de educación pre-primaria con base en la clasificación de Salamon (2000)
Fuente: elaboración propia con base en: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction.
Tal como se evidencia en la gráfica, de los 34 instrumentos de política encontrados, 14 son de gobierno directo, los cuales consisten en la entrega de bienes o servicios suministrados directamente por el gobierno y la burocracia pública. Entre los instrumentos de gobierno directo encontrados están la Ley Básica de Educación, el
Gobierno directo Información pública Regulación social Impuestos y tasas Subsidios Tiqueteras o bonos
Plan de Estudios Básico Nacional para la Educación Infantil, la Evaluación del Desempeño Personal para Profesores, la Ley de Transferencias del Gobierno Central al Gobierno Local para Servicios Públicos Básicos, la Ley de Bienestar Infantil, “Child's Time” ̶ Hacia la Estrategia Nacional para la Infancia 2040, el Currículo Básico Nacional para Educación y Cuidado de la niñez Temprana (ECNT), el Plan de Desarrollo de la Educación y la Investigación 2011-2016, entre otros.
Estos en general surgen con el fin de mejorar y refinar las normas que rigen la educación nacional y de regular y disponer lineamientos y condiciones bajo las cuales se debe manejar la educación y el cuidado de la niñez temprana y las transferencias del gobierno central al local.
La entidad encargada de emplear estos instrumentos es principalmente el Ministerio de Educación y Cultura, sin embargo, en el caso de algunos instrumentos puntuales se encuentran otras entidades estatales involucradas. En el caso de la Ley de Bienestar Infantil y “Child's Time” ̶ Hacia la Estrategia Nacional para la Infancia 2040, el Ministerio de Educación y Cultura trabaja conjuntamente con el Ministerio de Asuntos Sociales y Salud para dictar parámetros generales que tomen el bienestar infantil como un conjunto que abarca tanto componentes educativos como de salud. Adicionalmente, en casos como el del Plan de Estudios Básico Nacional para la Educación Infantil, se unen múltiples entidades estatales para el desarrollo y puesta en marcha del instrumento. Entidades como la Agencia Nacional Finlandesa para la Educación, el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Asuntos Sociales y Salud e inclusive el Ministerio de Agricultura y Silvicultura, se aseguran que por medio de este plan de estudios se logren proporcionar unas bases concisas a nivel nacional que a su vez le permita a los profesionales de la educación a nivel local, estructurar planes de estudios individuales tomando en cuenta los parámetros obligatorios.
La población objetivo que con mayor frecuencia aparece en los instrumentos son los
niños y las niñas estudiantes de pre-primaria y profesionales de la educación. Sin
embargo, hay leyes que abarcan diferentes niveles educativos, por ejemplo, en el Plan
de Desarrollo de la Educación y la Investigación 2011-2016, se incluyen estudiantes de
todos los niveles dentro de la población objetivo. Adicionalmente, los funcionarios
públicos y administrativos también son población objetivo en casos como la Ley de Transferencias del Gobierno Central al Gobierno Local para Servicios Públicos Básicos o el Plan de Estudios Básico Nacional para la Educación Infantil.
Finalmente, fue posible evidenciar que todos los instrumentos de gobierno directo empleados por el gobierno finlandés en educación pre-primaria, se configuran a nivel nacional. No obstante, cabe resaltar que, en los casos de las leyes de Transferencias del Gobierno Central al Gobierno Local para Servicios Públicos Básicos y la de Transferencias Gubernamentales Discrecionales, tienen alcance de nivel tanto nacional como local debido a que estas se aplican al manejo de transferencias que provienen del gobierno central y se dirigen a los diferentes gobiernos locales. Por esto, se consideró pertinente clasificar de esta forma este instrumento.
Por otro lado, fue posible rastrear 19 instrumentos de información pública, haciéndolo el instrumento más utilizado por el gobierno finlandés en materia de educación inicial.
Estos instrumentos se ven reflejados en mecanismos de divulgación de información, comunicación pública y promoción de conductas sociales. Entre estos se encuentran el Plan de Acción Nacional para la Prevención de la Radicalización Violenta y el Extremismo, el programa “Maistuva koulu – Tasty School”, la conferencia “Los Niños Primero: diseño de una educación infantil sostenible”, el Informe de Política Educativa 2020, el proyecto de educación “Finnish Futures”, el Decreto del Gobierno sobre la Evaluación de la Educación (1061/2009), el Decreto de Cualificaciones Docentes (986/1998), entre otros instrumentos.
La entidad encargada de implementar la mayoría de los instrumentos de información
pública es el Ministerio de Educación y Cultura. Adicionalmente, en casos puntuales
como el de la conferencia (Los Niños Primero: diseño de una educación infantil
sostenible), que busca educar y difundir información acerca del diseño de políticas
educativas infantiles, fue necesario involucrar a entidades como la Agencia Nacional de
Educación de Finlandia, las ciudades de Helsinki, Espoo y Vantaa, el Centro de
Aprendizaje Lúdico, la Universidad de Helsinki, el Sindicato de Maestros de Jardín de
Infantes en Finlandia y la Unión Central para el Bienestar de la Infancia. Gracias a este
trabajo conjunto, fue posible ofrecer presentaciones de las mejores prácticas en
educación infantil a cargo de los diferentes expertos, investigadores y profesionales finlandeses que conforman estas entidades.
La mayoría de la población objetivo incluye a profesionales de la educación, estudiantes de pre-primaria, acudientes y administrativos de las instituciones educativas, ya que la información producida mediante estos instrumentos se direcciona principalmente a este grupo poblacional. Sin embargo, en instrumentos que tienen como objetivo tener un alcance más amplio, como por ejemplo el Plan de Acción Nacional para la Prevención de la Radicalización Violenta y el Extremismo, es posible encontrar entre la población objetivo a policías, trabajadores sociales, profesionales de la salud, trabajadores juveniles, organizaciones no gubernamentales y comunidades religiosas y no religiosas.
Todos los instrumentos de información pública encontrados corresponden al nivel nacional, ya que la información que brinda puede ser aprovechada o debe ser tomada por la totalidad de la población objetivo a la cual van dirigidos dichos instrumentos, sin importar la ubicación territorial en el país.
Los instrumentos de impuestos o tasas, son contribuciones obligatorias dirigidas a financiar el gasto público o, en este caso, a financiar la educación pre-primaria. En la investigación fue posible encontrar 4 de estos instrumentos empleados por el gobierno finlandés en la educación pre-primaria; los cuales son la Ley sobre las Tarifas de los Clientes en la Educación y el Cuidado de la Primera Infancia, el Decreto del Ministerio de Educación sobre los Criterios para Determinadas Tasas Cobradas a los Estudiantes, el Decreto del Ministerio de Educación y Cultura sobre Tasas de la Junta de Examen de Matrícula y la Ley de Administración de la Educación Impartida por el Estado y el Sector Privado.
Dichos instrumentos buscan fijar tarifas diferenciadas, proporcionales y condiciones que determinen cuánto cobrar por el servicio prestado y aumentar la rigurosidad en cuanto a las diferentes tasas impuestas basadas en los exámenes de matrícula. Todo esto con el fin de fijar lineamentos que abarquen las disposiciones necesarias para una administración adecuada.
Al ser estos los instrumentos que se enfocan principalmente en el financiamiento del
gasto público, tienen un alcance a nivel nacional. Adicionalmente, la entidad encargada
de direccionar y materializar dichos instrumentos es el Ministerio de Educación y
Cultura, ya que entre los deberes de esta entidad está la preparación del presupuesto de la rama administrativa del Ministerio y la preparación de otros asuntos relacionados con la planificación financiera. (Ministerio de Educación y Cultura, nd)
La población objetivo que se identifica en estos instrumentos, son principalmente los administrativos de las instituciones educativas, funcionarios públicos, autoridades locales y acudientes de los estudiantes.
Los instrumentos de regulación social, son intervenciones dirigidas a limitar comportamientos peligrosos para el mantenimiento del orden público, la salud pública o el bienestar general de la ciudadanía. En el marco de la educación pre-primaria en Finlandia, fue posible encontrar un instrumento de este tipo, a saber: la Ley de Verificación de Antecedentes Penales de las Personas que Trabajan con Niños. El propósito de esta ley es proteger la integridad personal de los menores y promover su seguridad personal y, además, contiene disposiciones sobre el procedimiento para verificar los antecedentes penales de las personas designadas para trabajar con menores.
La entidad encargada de desarrollar e implementar este tipo de instrumento es el Ministerio de Asuntos Económicos y Empleo y la población objetivo son efectivamente los aspirantes a los cargos de profesionales de la educación para niños y los administrativos de instituciones educativas encargados del proceso de selección de profesores. Esta ley rige a nivel nacional y fue formulada con intenciones de reforzar la seguridad y rigurosidad del proceso de vinculación de profesores al sistema educativo.
En cuanto a los subsidios, estos son instrumentos de política que por medio de una transferencia económica (condicionada o no) dirigida a una persona o familia busca resolver necesidades básicas. El instrumento de este tipo que se pudo encontrar en la investigación fue la Ley de Subsidio para Cuidado de Niños en el Hogar y Guardería Privada. Esta ley se hace con la intención de proporcionar a los acudientes la oportunidad de elegir cómo iniciar el proceso de educación temprana y esta establece el derecho de los padres en edad escolar a recibir ayuda financiera en lugar de la educación y el cuidado de primera infancia en una institución educativa municipal convencional.
Su población objetivo son los acudientes de cada niño y, la entidad responsable de
implementar este instrumento, es el Ministerio de Asuntos Sociales y de Salud. Esto
debido a que este Ministerio es el responsable de las tareas del gobierno central relacionadas con las asignaciones para cuidados domiciliarios y para guarderías privadas. Esta ley rige a nivel nacional.
Por último, en el caso finlandés, se encontró un instrumento de tiqueteras o bonos.
Estos son vales otorgados para acceder a un bien o servicio previamente definido. El instrumento de este tipo identificado fue la Ley de Vales en los Servicios de Bienestar Social y Asistencia Sanitaria. Estos buscan proporcionar a los acudientes y niños asistencia adicional en caso de ser requerida por medio de vales. Este instrumento tiene alcance a nivel nacional, su población objetivo son los acudientes y estudiantes desde pre-primaria hasta secundaria y la entidad encargada de su ejecución es el Ministerio de Asuntos Sociales y de Salud.
Instrumentos de política en el sistema colombiano
En cuanto a los instrumentos de política implementados en el sistema educativo colombiano en el nivel preescolar, fue posible encontrar en la investigación 45 de estos, de los cuales 18 son de gobierno directo, 26 de información pública, 1 de subvenciones, 5 de regulación social y 1 de contratación. Cabe resaltar que algunos instrumentos pueden entrar en dos categorías, razón por la cual la suma de los instrumentos anteriormente mencionados es mayor.
Gráfico 2: Proporciones de los instrumentos de política implementados por el gobierno colombiano en temas de educación preescolar con base en la clasificación de Salamon (2000)
Fuente: Elaboración propia en base a: Salamon, L (2000). The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction.
De los instrumentos reflejados en el gráfico, se encuentran los instrumentos de contratación, los cuales funcionan como un acuerdo jurídico-económico en el cual el
Información pública Gobierno directo Regulación social Subvenciones Contratación
Estado delega a terceros la producción y entrega de bienes y servicios. El instrumento de este tipo que se encontró en el caso colombiano fue el Programa de Alimentación Escolar (PAE).
El Programa de Alimentación Escolar brinda un complemento alimentario a los niños, niñas y adolescentes de todo el territorio nacional, registrados en el Sistema de Matrícula -SIMAT- como estudiantes oficiales, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones . Este busca incrementar la matrícula, reducir el ausentismo
2y mejorar la función cognitiva de los escolares. Los operadores contratados para la operación del programa pueden ser organizaciones e instituciones sociales, comunitarias o privadas, idóneas en el manejo y prestación de servicios de alimentación. El programa funciona a nivel nacional, es ejecutado por el Ministerio de Educación y la población objetivo son los niños, niñas y adolescentes registrados en el SIMAT (Sistema de matrículas).
En cuanto a los instrumentos de gobierno directo, en el caso colombiano fue posible encontrar 22 utilizados en educación inicial, entre ellos el Programa Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI), cinco documentos Conpes Social, el Programa Eduderechos, la Ley 115 de 1994 General de Educación, el Programa Nacional de Etnoeducación, la Estrategia Dia E, entre otros.
Los documentos Conpes, cumplen la función de ser la hoja de ruta en materia económica y social, conceptuar sobre el Plan Nacional de Desarrollo, fijar las políticas generales en temas y materia económica, así como orientar los temas de inversión social en el Sistema General de Participaciones (Vanguardia, 2018). Estos documentos son clasificados como instrumentos de gobierno directo ya que, mediante rigurosos análisis e investigaciones de fondo de las diferentes situaciones que atraviesa el país y las necesidades de la población, establece líneas estratégicas con el fin de orientar a los responsables de la formulación y la ejecución de las políticas.
Entre los documentos identificados en la investigación se encuentran el Conpes Social 152 "Distribución de los Recursos para la Atención Integral de la Primera Infancia, Vigencia 2012, Provenientes del Crecimiento Real de la Economía Superior al 4% en el
El SGP corresponde a los recursos que la Nación debe transferir a las entidades territoriales para la
2
financiación de los servicios a su cargo en educación, salud, agua potable y los definidos en el Artículo 76 de la
Ley 715 de 2001
2010", el Conpes Social 162 "Recursos Para La Atención Integral De La Primera Infancia", Conpes 115 de 2007 “Distribución de los recursos para educación y la atención integral de la primera infancia", Conpes Social 109 “Colombia Por La Primera Infancia” y el Conpes Social 91 “Metas Y Estrategias De Colombia Para El Logro De Los Objetivos De Desarrollo Del Milenio - 2015”.
De la misma forma, al ser documentos que no sólo brindan información, sino que sugieren estrategias y alternativas a tomar a la hora del desarrollo e implementación de las políticas, es necesario que múltiples entidades se unan para su redacción y ejecución. La participación de estas varía dependiendo del asunto que aborde el documento. En el caso de los Conpes que abarcan la educación inicial, entre las entidades se encuentran el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Cultura, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Alta Consejería Presidencial para Programas Especiales, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entre otras. Estos cinco documentos tienen un alcance nacional y entre su población objetivo se encuentran principalmente funcionarios públicos y formuladores de política pública.
Tal como sucedió en el caso finlandés, los instrumentos de información pública también fueron los que más se identificaron en el caso colombiano. En total se evidenciaron 22 instrumentos de este tipo, todos con alcance nacional, utilizados por el gobierno colombiano en materia de educación inicial. Entre estos se encuentran el Programa de Formación Profesional de Docentes y Directivos Docentes, el Desarrollo de Herramientas Pedagógicas dentro de la Agenda Educativa del Gobierno Nacional, el Documento "Sentido de la educación inicial", el Sistema Integrado de Gestión –SIG-, el Índice Sintético de la Calidad Educativa -ISCE, el Foro Mundial de Grupos de Trabajo por la Primera Infancia, el Portal Colombia Aprende, la Serie de Orientaciones Pedagógicas para la Educación Inicial en el Marco de la Atención Integral, entre otros.
La entidad encargada de llevar a cabo la mayoría de los instrumentos de información
pública es el Ministerio de Educación, sin embargo, en algunos casos trabaja
conjuntamente con otras entidades. En el caso del Proyecto de Educación Rural PER, la
Presidencia de la República participa en su ejecución; en el Desarrollo de Herramientas
Pedagógicas dentro de la Agenda Educativa del Gobierno Nacional se unen entidades como el Departamento de la Prosperidad Social (DPS) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP); el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) el Ministerio de Cultura, Salud y Protección Social, Vivienda, Ciudad y Territorio y Coldeportes.
Finalmente, en los documentos de la Serie de Orientaciones Pedagógicas para la Educación Inicial en el Marco de la Atención Integral, participan el Viceministerio de Preescolar, Básica y Media, la Dirección de Primera Infancia y la Subdirección de Calidad de Primera Infancia; dependiendo de la temática de cada documento. De la misma manera, debido a su diversidad, varían sus objetivos y las razones por las que surgen.
Por otro lado, en el marco de la educación inicial en Colombia fue posible encontrar 5 instrumentos de regulación social, de los cuales 4 hacen referencia a evaluaciones docentes: la evaluación de ingreso al servicio educativo estatal, la evaluación de desempeño anual, la evaluación de ascenso y reubicación en el escalafón docente y la evaluación del período de prueba de los docentes orientadores, directivos docentes y docentes. Todas estas evaluaciones se enfocan en incentivar el constante crecimiento personal y académico de los docentes, tanto nuevos como antiguos, en el sistema educativo y son ejecutadas por el Ministerio de Educación.
Entre la población objetivo están los aspirantes a cargos profesionales de la educación, los docentes y directivos docentes que superaron la evaluación del periodo de prueba, han sido nombrados en propiedad y llevan mínimo tres (3) meses laborando en un establecimiento educativo y los servidores seleccionados por concurso abierto para un cargo docente o directivo docente.
Por otro lado, la Ley 1295 de 2009 o de Atención Integral a la Primera Infancia, busca
reglamentar la atención de los niños y niñas de la primera infancia de los sectores 1,2 y
3 de Sisbén con el fin de contribuir a la calidad de vida de las madres gestantes y
garantizar los derechos de las niñas y los niños desde su gestión (Ministerio de
Educación, 2009). Su población objetivo son los niños y niñas menores de 6 años,
madres gestantes o acudientes y las entidades responsables de su ejecución son el
Ministerio de Educación, el Ministerio de Protección Social y el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar ICBF. Los 5 instrumentos expuestos, tienen un alcance nacional.
Por último, fue posible evidenciar un instrumento de subvenciones. Estos instrumentos
consisten en un pago que tiene por objetivo estimular o apoyar algún tipo de servicio o
actividad que el receptor realice. En este caso, el programa Incentivo a la Calidad se
clasificó en esta categoría. El Ministerio de Educación Nacional, entidad encargada de
ejecutar el instrumento, con el objeto de lograr el Mínimo Mejoramiento Anual (MMA)
en los colegios y llegar a la Meta de Excelencia, creó este programa con estímulo
económico para el logro de resultados en calidad y gestión educativa. El propósito es
retribuir el esfuerzo que hacen, tanto funcionarios de la Secretaría de Educación de la
entidad territorial certificada en educación, como funcionarios de los colegios elegibles,
además de medir el éxito de las acciones conjuntas orientadas al logro de los objetivos
de calidad educativa (Ministerio de Educación, 2015). El alcance del programa es
nacional y su población objetivo son los profesionales de la educación y los
funcionarios de la Secretaría de Educación.
Capítulo 5
Análisis comparativo de los instrumentos de política en Finlandia y Colombia En este apartado se presenta un análisis e interpretación de los instrumentos de política rastreados en ambos sistemas educativos, con el propósito de evidenciar diferencias y similitudes, así como orientación, focalización y alcance, etc. Esto se realizará, tomando las dimensiones teóricas, conceptuales y metodológicas que propone Lester Salamon.
Es importante resaltar que los instrumentos más utilizados en ambos sistemas son los de información pública y gobierno directo. En el caso finlandés, los instrumentos de información pública representan el 47% del total de los instrumentos encontrados en la investigación y los instrumentos de gobierno directo representan un 35%. En el caso colombiano, los instrumentos de información pública representan un 43% y los de gobierno directo igualmente un 43%. Esto quiere decir que, el uso de estos dos instrumentos en ambos casos representa más del 80%.
En cuanto a instrumentos de financiación económica, es posible ver que en el caso del sistema finlandés se encontraron instrumentos de impuestos y tasas, subsidios y tiqueteras o bonos, a diferencia de Colombia, en donde únicamente fue posible evidenciar un instrumento de subvenciones. Es importante recalcar que, si bien en Colombia existen programas y políticas de primera infancia que incluyen el uso de instrumentos encontrados en el caso finlandés, no fue posible encontrar los instrumentos puntuales de este tipo en el rastreo de información. A pesar de que este tipo de instrumentos en ambos países representen tan sólo el 16% en el caso de Finlandia y el 2% en Colombia de la muestra de instrumentos recolectada, hay una visible diferencia en el uso que se les da en ambos países, razón por la cual se recurrió a la investigación del presupuesto designado al sector educativo por parte de ambos países.
Según el documento “Financiamiento gubernamental para investigación y desarrollo en
el presupuesto estatal en 2021”, proporcionado por Statistics Finland, el promedio de
gasto del gobierno general en educación en Finlandia del 2009 a 2015 fue de 12.698
millones de euros, con un rango de 11.779 millones de euros a 13.118 millones de
euros. Por otra parte, se encontró que el promedio de gasto público en educación en
Colombia entre los años 2009 a 2015 fue de 11.565 millones de euros, con un rango de
7.957 millones de euros a 14.044 millones de euros. Adicionalmente, se recurrió a la búsqueda del presupuesto destinado a la educación primaria en ambos países. En el documento “Gasto en el Sector Educativo en Colombia” de Fedesarrollo, se encontró que el gasto público por estudiante de educación primaria como porcentaje del PIB per cápita para 2015 en Colombia fue del 17,80 %, mientras que para Finlandia fue del 22%
aproximadamente. Esta diferencia de casi un 5% puede ser bastante significativa considerando que, según Statistics Finland, de sus 5.533.793 de habitantes para el año 2015, el 15,8% representaba niños y niñas de 0 a 14 años de edad; mientras que Colombia para este mismo año, de sus 48.203.000 millones de habitantes, el 22,6%
correspondían a niños y niñas de 0 a 14 años según el DANE, 2018. Esto significa que, Finlandia teniendo una población total casi 9 veces menor, invirtió un millón de euros más en promedio en su sector educativo que Colombia y un 5% más de su PIB en educación infantil.
Si bien el presupuesto anual asignado a educación es similar, el hecho de que la población de 0 a 14 años en Colombia sea 6,8% mayor que la población de esta misma edad en Finlandia refleja que, en el país nórdico hay un mayor presupuesto para una cantidad visiblemente menor de personas. Esta puede ser una de las razones por las cuales Finlandia puede optar por utilizar más instrumentos de financiación económica que Colombia.
En cuanto a los años de los instrumentos de educación inicial encontrados y que fueron empleados por cada gobierno, es posible ver que tienen una distribución muy similar.
Desde 1996 hasta 1999 se encontraron 3 instrumentos en Colombia y 4 en Finlandia. En
el año 2000 se encontraron 17 instrumentos en Colombia y 10 en Finlandia, desde 2010
al 2014 se encontraron 15 instrumentos en Colombia y 4 en Finlandia y, finalmente,
desde el año 2015 hasta el año 2020, se encontraron 10 instrumentos en Colombia y 12
en Finlandia. Los años con mayor dificultad para la identificación de instrumentos de
educación inicial en Finlandia fueron, evidentemente, entre 2010 y 2014; lo cual se
debió principalmente a la barrera geográfica y lingüística para conseguir información
estatal de primera mano. Si bien esto afectó en parte el análisis, la similitud en las
proporciones de los intervalos de tiempo restantes, logran brindar un contexto con el
cual se pueden comprender las dinámicas generales de ambos gobiernos en temas de educación inicial.
Gráfico 3: Comparación de instrumentos de política en educación inicial implementados en Finlandia y Colombia, según el intervalo de año
Fuente: Elaboración propia.
De la misma manera, cabe resaltar que Finlandia al haber atravesado su reforma educativa en la década de los ochenta, para el año 1996 ya contaba con un sistema educativo más robusto que Colombia, donde se empiezan a ver esfuerzos de innovación en la educación preescolar desde el 2005 aproximadamente. Esto puede explicar el comportamiento del gráfico, donde se evidencia que, a través de los años, la necesidad de implementar nuevos instrumentos de política en materia de educación inicial en Finlandia disminuye entre 2010 y 2014, en comparación con Colombia, donde la cantidad de instrumentos implementados aumenta visiblemente a partir de la década de los 2000. Adicionalmente, a lo largo de la investigación, fue posible encontrar instrumentos como modificaciones de leyes finlandesas de educación y la Estrategia Nacional para la Infancia 2040, los cuales evidencian que el sistema educativo finlandés puede estar entrando nuevamente en una etapa de reforma.
Por otro lado, los instrumentos de política, al ser herramientas claves de intervención y orientación gubernamental, se pueden medir a partir de diversos atributos, es el caso por ejemplo de sus niveles de coerción, que tal como indica Salamon, mide y clasifica la severidad de restricción que imprimen los instrumentos en el comportamiento
Finlandia Colombia Cantidad de instrumentos encontrados
