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EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO Y SU EFECTO EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS:

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EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO Y SU EFECTO EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS: 1967 – 1982

AUTOR

Julián Enrique Rojas Díaz

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

PREGRADO EN HISTORIA Bogotá D.C.

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EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO Y SU EFECTO EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS: 1967 - 1982

AUTOR

Julián Enrique Rojas Díaz

Presentado para optar al título de Historiador

DIRECTOR Rigoberto Rueda Santos

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA PREGRADO EN HISTORIA

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Bogotá D.C.

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Tabla de contenido

INTRODUCCIÓN ... 4

CAPÍTULO 1: ... 15

CRECIMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y FACTORES DE CRECIMIENTO: 1967 – 1982. ... 15

1.1 ... 16

CONTEXTO ECONÓMICO INTERNACIONAL Y NACIONAL: DESACELERACIÓN ECONÓMICA Y DESARROLLO. ... 16

1.2 ... 23

CONFLICTOS Y NEGOCIACIONES PARA LA CONTRATACIÓN DE DEUDA PÚBLICA, EXTERNA 1967 - 1982 . 23 CAPÍTULO 2: ... 30

DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y POLÍTICA PÚBLICA ... 30

2.1 ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS OBTENIDOS MEDIANTE LA CONTRATACIÓN DE DEUDA PÚBLICA EXTERNA, 1967 - 1982. ... 31

2.2 TRANSFORMACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA ALREDEDOR DEL ENDEUDAMIENTO EXTERNO ... 35

2.3 TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO EN FUNCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA. ... 46

CAPÍTULO 3... 53

DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. LOS CASOS DEL IDEMA, E ICEL – CORELCA ... 53

3.1 ... 54

PROCESO DE ENDEUDAMIENTO DE LAS ENTIDADES ... 54

3.2 EFECTOS DEL CRECIMIENTO DE LA DEUDA DE EXTERNA EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS ... 62

3.3 ACCIONES Y OMISIONES FRENTE AL ENDEUDAMIENTO EXTERNO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS ... 67 CONCLUSIONES ... 74 FUENTES ... 77 BIBLIOGRAFÍA ... 78 ARTÍCULOS: ... 78 LIBROS: ... 79 ANEXOS... 81

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Introducción

La política económica colombiana, entre 1960 y 1970, se caracterizó por la intervención del Estado, especialmente en el sector externo, se tomaron medidas como: el racionamiento de las divisas, control de cambios, listas de importaciones prohibidas y de licencia previa, aranceles altos, supervisión del endeudamiento privado externo, entre otras.1

Entre 1960 y 1970 la política económica colombiana en el sector externo se caracterizó por medidas como el racionamiento de las divisas, el control de cambios, la conformación de listas de importaciones prohibidas y de licencia previa, la imposición de aranceles altos, y la supervisión del endeudamiento privado externo, entre otras.2 Durante esta decáda el

crecimiento de la deuda pública externa3 va a responder a la financiación e impulso del sector

público, sobre todo del sector de la construcción . Se necesitaron los préstamos de entidades extranjeras debido a que el país se encontraba en situación de déficit fiscal, y no podía financiar este proyecto con recursos internos. Este proceso inicial de endeudamiento viene acompañado de un proceso inflacionario.

En 1967 con la expedición del Estatuto Cambiario la economía colombiana se orientó hacia la promoción de exportaciones, dejando atrás la política de sustitución de importaciones. El Estado se dedicó a promover y diversificar las exportaciones4, buscando nuevos mercados e

intentando generar las condiciones internas para poder competir en el mercado internacional. En este sentido se intenta llevar a cabo el proceso de industrialización del país.5 Esto se debe,

en parte, a presiones desmesuradas del FMI y de la AID para que se devalué la moneda, organismos que brindan nuevos créditos para que se liberen las importaciones.6

1 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economí y Demografía.

Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 418

2 Ibídem.

3 Deuda Pública: Es uno de los dos componentes de la deuda externa, junto con el endeudamiento privado.

La deuda pública surge de la acumulación de desequilibrios fiscales pasados. Su estrategia de manejo depende de la situación particular de cada país en cuanto a sus condiciones macroeconómicas, estructura fiscal, mercado de capitales y régimen cambiario.

4 El enfoque neoliberal liberó el comercio de importación y propugnó que las nuevas inversiones se dirigieran

tan sólo hacia aquellas áreas que podían competir contra los productores más eficientes y que lograran penetrar los mercados internacionales. Es así como el arancel externo pasó a ser del 70% en 1970 a 33% entre 1974 y 1978. Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 467-468.

5 Bejarano Ávila, Jesús Antonio, Juan Gustavo Cobo Borda, Mario Arrubla Yepes, y Jaime Jaramillo Uribe.

Colombia hoy. (Colombia: Siglo XXI editores, 1978), 245.

6 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía.

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La reforma constitucional de 1968, en lo pertinente a la política económica, amplió notablemente las facultades de intervención estatal. Muchas de las funciones que recaían en la rama legislativa pasaron a ser responsabilidad de la rama ejecutiva, centralizando en esta última el poder decisorio y agilizando el manejo de los instrumentos de intervención. Esta reforma entregó a la rama ejecutiva la iniciativa en materia de presupuesto y gastos públicos sin ningún contrapeso de las otras ramas del poder. Esta reforma permitiría que la gestión estatal controlara estrictamente la balanza de pagos, las emisiones monetarias y del sistema de crédito. Por otra parte, mediante esta reforma algunas de las entidades públicas se convirtieron en “institutos descentralizados”7, esto significó que las entidades del Estado

pasaron a ser jurídicamente autónomas y económicamente “semi-públicas” en tanto que funcionan con fondos estatales y fondos privados, siendo el ejecutivo la suprema autoridad administrativa de estas.8A pesar de esto, uno de los problemas que presento esta reforma en

cuanto al manejo de los institutos descentralizados fue que el gasto se controlaba antes de que estos institutos ejecutaran los recursos que se les asignaban, en algunos casos esto se prestó para el desfalco de los fondos públicos.9

Entre 1967 y 1970 el sector público10 tuvo acceso creciente a recursos externos, esto se refleja

en el aumento de contrataciones de deuda pública externa, la cual era de US $841 millones en 1967 y llegó a US $131911 millones en 1970. Las entidades que proporcionaron la mayoría

de los préstamos fueron la AID12 y el Banco Interamericano de Desarrollo. Para 1968 el

endeudamiento externo equivalía a 4,3% del PIB, para 1970 llegó a equivaler casi 30% del PIB, es decir US$ 2.017 millones. Los préstamos extranjeros financiaban buena parte de la inversión pública, lo que obligaba a los gobiernos de turno a licitar los contratos con firmas estadounidenses o europeas, según el origen del crédito, debido a esto el capital nacional quedaba relegado.13

7 Consideradas en su aspecto organizativo, son entidades descentralizadas aquellas que, integradas al Estado,

actúan, respecto de los órganos administrativos centrales, con autonomía en la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función administrativa, estando sujetas a un especial control por parte de aquellos órganos. Existen tres tipos de entidades descentralizadas: establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta. Tafur Galvis, Alvaro. Las entidades descentralizadas. (Colombia: Montoya y Araújo Ltda. 1984.) 58 - 63

8 Bejarano Ávila, Jesús Antonio, Juan Gustavo Cobo Borda, Mario Arrubla Yepes, y Jaime Jaramillo Uribe. Colombia hoy. (Colombia: Siglo XXI editores, 1978), 253 – 254.

9 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía.

Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 442.

10 Sector Público: el sector público está compues por el Gobierno General (administraciones públicas),

empresas públicas no financieras, instituciones financieras y banco central. El Gobierno General, hace parte del sector no financiero, se encarga de la administración del Estado y de proveer bienes públicos, como la seguridad, la defensa y la justicia. Dentro de este se encuentra la administración descentralizada, la cual la conforman los gobiernos departamentales, gobiernos municipales y los establecimientos descentralizados.

11 De los US $1319 millones, US $266 millones correspondían a prestamos adquiridos por entidades

descentralizadas. Ocampo Gaviria, José Antonio, and Eduardo Lora Torres. Colombia y La Deuda Externa. (Tercer Mundo Editores, 1988.), 43.

12 Durante este periodo la AID llegó a componer el 30% de la deuda externa contratada.

13 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y

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La ayuda externa recibida se duplicó en relación con los años anteriores, y continúo representado más del 60% de los recursos que ingresaron al país provenientes de la OCDE y de organismo multilaterales. El aumento del financiamiento externo para el sector público se contrarresta con la disminución de esta fuente de financiamiento para el sector privado. El resultado de lo anterior es que el endeudamiento externo continuó creciendo rápidamente (8% anualmente).14 Entre 1971 y 1974, la AID pasa a jugar un papel secundario, la obtención

de créditos ahora se dirige hacia el Banco Mundial, y bancos privados internacionales. Durante este periodo, estas fuentes de financiamiento pasaron a representar el 42% de la deuda externa colombiana, que al comienzo de este periodo representaba el 28%.15

En 1974 las tendencias del comercio exterior y de los coeficientes de endeudamiento eran favorables, dicha tendencia frenó en el año señalado debido a la recesión mundial que sucedió al primer shock petrolero.16 Durante este periodo se emplean algunas medidas para controlar

el proceso de endeudamiento externo, estás medidas fueron limitadas ya que no abarcaron a las entidades descentralizadas y municipales, sectores en los cuales se concentraba gran parte de la deuda externa. La deuda externa total en 1974 era de US $2.220 millones, de los cuales US $449 millones correspondían a las entidades descentralizadas. En 1978 la deuda externa total era de US $2.869 millones, de los cuales US $706 millones correspondían a las entidades descentralizadas.17

La recesión de 1974 a 1976 no fue profunda, esto debido a la bonanza cafetera. A partir de 1977 la entrada de divisas aumentó, esto debido al aumento de exportaciones legales e ilegales. Como consecuencia del aumento de divisas provenientes de fuentes ilegales el ajuste de la devaluación de la moneda con la inflación interna se dificulta, al mismo tiempo se generaba un superávit de divisas. En estas circunstancias el proteccionismo se va a ir dejando de lado, se comienza a buscar la competitividad a nivel internacional.18 Durante el periodo

presidencial de López Michelsen las fuentes de financiamiento son parecidas a las del periodo anterior, sin embargo, la participación de la banca privada internacional en la composición de los créditos externos de Colombia continúo creciendo, llegando a ser cercana al 60%. A partir de 1974 el desarrollo económico de Colombia se va a ir orientando hacia una política económica conocida como monetarismo o monetarista, la cual se caracteriza por: 1) Proponer políticas que liberan el capital de las obligaciones sociales contraídas por los sectores reformistas en el curso histórico de la lucha de clases, pretendiendo así aumentar las ganancias efectivamente apropiadas por los capitalistas. Esto significó:

14 Ocampo Gaviria, José Antonio, y Eduardo Lora Torres. Colombia y la Deuda Externa. (Tercer Mundo Editores,

1988), 36 -37.

15 Ibíd, 39. 16 Ibíd, 41. 17 Ibíd, 42.

18 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y

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el recorte de las libertades públicas y sindicalistas, la disminución de los salarios reales, la reducción de las prestaciones sociales, la contracción del gasto público sociales y el aumento del gasto en ley y orden, reducción de la tributación para los ricos y el aumento del impuesto a las ventas. 2) Mercado libre de las ataduras estatales, las crisis capitalistas no son el resultado lógico de las leyes del funcionamiento de este sistema sino el producto de un mal manejo monetario por parte del Estado. 3) Creen que la inflación es siempre y en todas partes un fenómeno fundamentalmente monetario, es decir perturbaciones monetarias inducidas por errores humanos. 4) economía abierta al comercio mundial y al flujo internacional de capitales.19

Lo anterior se reflejó en una reforma tributaria, esta tuvo como efecto la creación de impuestos indirectos, la reducción de la inversión en el sector público y la reducción de transferencias del gobierno central a los organismos descentralizados. Llegando la inversión en el sector público a ser de tan solo 5% en comparación con el PIB.20 Esta reforma tuvo

efectos negativos en cuanto al crecimiento del desempleo, los salarios, la industria, entre otros.

El final de la década va a tener características similares a las de sus inicios, siendo el endeudamiento protagonista y principal fuente de financiación para la inversión en el sector público. Finalizando los años 70 e iniciando los años 80, sobretodo en el 1981, el gobierno busca acelerar los programas de inversión pública, buscando compensar el decrecimiento del PIB, sin embargo, se encuentra con que el precio internacional del café desciende, y siendo esto así, los proyectos de inversión pública no pueden ser financiados con recursos internos, generando la necesidad de recurrir a créditos externos. En este sentido, la deuda pública total llega a ser de US $6.078 millones en 1982, de los cuales US $1.419 millones correspondían a las entidades descentralizadas.21

El aumento de los proyectos de inversión y de los recursos invertidos en el sector público al final de la década de 1970 respondió a la inconformidad social que se reflejó en varios paros cívicos, entre 1958 y 1974 se llevaron a cabo 39 paros cívicos, entre 1974 y 1978 llegaron a ser 74,22 estos reclamaban mejoras en los servicios básicos (agua, luz, alcantarillado). Un

aspecto que es llamativo es que algunas de las entidades descentralizadas, a partir de 1991, van a comenzar a privatizarse. Entre estas entidades se encuentran: Colpuertos, Empresa de Astilleros y Servicios Navales de Colombia, IDEMA, Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA).

Teniendo en cuenta el planteamiento anterior, se puede notar que entre 1967 y 1982, Colombia uso continuamente el crédito externo como ayuda para el financiamiento de diferentes proyectos en el país. A pesar de que a partir de 1974 se adoptó el modelo

19 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y

Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 460 – 463.

20 Programación Financiera Aplicada. El Caso de Colombia. (Washington: Fondo Monetario Internacional,

1984),19-21

21 Ocampo Gaviria, José Antonio, y Eduardo Lora Torres. Colombia y la Deuda Externa. (Tercer Mundo

Editores, 1988), 43.

22 FAJARDO, Darío. Descentralización y sociedades rurales en Colombia: el marco institucional. (Bogotá:

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económico monetarista, el sector público percibió un aumento en sus recursos a finales de la década de 1970 y al inicio de 1980. Si bien los recursos a los que accedía este sector fueron aumentando a los largo del peridoo, parece que el rendimiento de las entidades descentralizadas que presetaban servicios públicos no cumplían con las expectativas de los colombianos que hicieron parte de los paros cívicos mencionados, es decir, a pesar de que tenían mayores recursos, estos parece que no las ayudaron a prestar un mejor servicio. Además como se señaló, varias de las entidades descentralizadas que fueron participes del proceso de endeudamiento se privatizaron una década después. En función de lo que se presentó anteriormente, la investigación se desenvolverá en torno a la pregunta ¿Cuáles fueron los efectos de la deuda externa publica sobre las entidades descentralizadas entre 1967 y 1982?

La hipótesis que se plantea en este trabajo es que la deuda externa tiene un efecto des-capitalizador sobre las entidades descentralizadas, esto en el sentido en el que, si bien se utilizan los recursos externos para sobrellevar el déficit existente dentro de aquellas entidades, la adquisición de deuda no ayuda a que se elimine el déficit, sino que, por el contrario, lo aumenta y profundiza las debilidades administrativas dentro de las entidades descentralizadas.

El análisis de la bibliografía referente a la deuda externa y su efecto en el sector público específicamente en las instituciones descentralizadas, entre 1967 y 1982, presenta un escenario en el cual no existe un análisis de la relación entre los dos factores mencionados. Si bien existen trabajos acerca del problema de la deuda y la descentralización administrativa, la gran mayoría se enfocan en el periodo posterior a 1983 o se enfocan en el contenido de la constitución de 1991.

Algunos trabajos de historia económica23, que abordan el periodo seleccionado, como lo son

los de que señalan que durante los años 70 comienza el proceso de apertura de la economía colombiana, además de esto, coinciden en que existen factores internos y externos que influencian a través de diferentes mecanismos el rumbo de la economía colombiana. En este sentido, mencionan la importancia de los préstamos con entidades extranjeras para el financiamiento de los proyectos propios de Colombia y los patrocinados por terceros, y como estos préstamos pueden llegar a afectar la autonomía de Colombia. Debido a que los libros son de carácter teórico, o debido a su extensión se enfocan en la caracterización de un periodo, no se centran en casos particulares y debido a esto no profundizan en como la deuda pública externa pudo llegar a afectar en la practica el funcionamiento del sector público u otros ámbitos nacionales, a pesar de que señalan el malestar social que pueden generar las políticas de apertura y del neoliberalismo.

23 Entre estos se encuentran: Child Veléz, Jorge. 1991. Los grandes poderes y la apertura económica. Bogotá,

Colombia: Editorial Grijalbo. ; S.A. Kalmanovitz, Salomón. 2007. Economía y nación: una breve historia de Colombia. Bogotá, Colombia: Grupo Editorial Norma. ; Navas Pinzón, Jorge. 1977. Una economía en apuros: análisis de la política económica de Colombia entre 1970 y 1977. Bogotá: Tercer Mundo – Colección Tribuna Libre.

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En esta línea también se encuentra el trabajo conjunto de José Antonio Ocampo y Eduardo Lora Torres24, en este tratan a fondo el endeudamiento externo de Colombia, debido a esto

tienen en cuenta la participación de las instituciones descentralizadas en la deuda pública externa del país, aportando datos cuantitativos acerca de este tema. A pesar de esto, no se profundiza la relación entre el aumento de la participación de estas entidades en la deuda pública externa y el funcionamiento de estas.

Como se mencionó anteriormente, el periodo que se va a trabajar se ve marcado por la apertura económica, debido a esto se revisó bibliografía acerca de la inserción del modelo neoliberal en Colombia25, en los textos consultados se menciona la relación entre la

modificación de parte de la estructura administrativa del país y la inserción del modelo neoliberal. Este es un aporte importante desde el análisis cualitativo de la relación entre el neoliberalismo y la descentralización, a pesar de esto, no representaban un aporte importante en cuando a la parte cuantitativa, por otra parte, tampoco tratan las entidades descentralizadas.

En cuanto al tema específico de la descentralización en Colombia26se consultaron los libros

de Eduardo Wiesner, el cual participó en la misión Bird-Wiesner o de finanzas intergubernamentales de 1981. El enfoque de estos textos va dirigido hacia el aumento de la eficiencia y eficacia de las instituciones estatales, y los beneficios de la descentralización como tal. El autor le da una gran importancia a las instituciones y la política interna de Colombia, sin embargo, no tiene en cuenta los factores externos que afectan de alguna manera a la economía y la política colombiana. Por otra parte, Darío Fajardo27 presenta el

modelo de la descentralización como una solución a los problemas de gobernabilidad y

24 Ocampo Gaviria, José Antonio, y Eduardo Lora Torres. 1988. Colombia y La Deuda Externa. BogotàTercer

Mundo Editores. El trabajo de José Antonio Ocampo es importante ya que tiene en cuenta la deuda pública externa, le deuda adquirida por las instituciones descentralizadas y hace un análisis cuantitativo sectorial del crecimiento de la deuda, proporcianando estadisticas acerca del crecimiento de la deuda y las fuentes de financiación. Sin embargo, su enfoque va dirigido hacia el crecimiento y tratamiento de la deuda en Colombia, no tanto los efectos que esta produce sino que trata la deuda en si.

25 Ahumada Consuelo. 1996. El modelo neoliberal y su impacto en la sociedad colombiana. Bogotá: El Áncora

Editores. Estrada Álvarez, Jairo y Gualdrón Sandoval, Jesús, comp. 1992. Rompiendo la corriente: un debate al neoliberalismo. Bogotá: Editorial Colombia Nueva. Consuelo Ahumada presenta una crítica al neoliberalismo durante el periodo del Frente Nacional, señala que el Neoliberalismo viene acompañado por el carácter autoritario del Estado, lo cual ayuda a que el modelo se implemente. Señala también como el modelo es impuesto desde el exterior, principalmente a través de préstamos y la generación de deudas, y el impacto que tienen algunas de las medidas en la sociedad colombiana. El libro compilado por Jairo Estrada Álvarez y Jesús Gualdrón Sandoval, se señala la relación entre el modelo neoliberal y las modificaciones a la estructura del Estado, haciendo referencia al modelo de la descentralización como uno de los postulados importantes dentro de este modelo, ya que mediante este se garantiza la aplicación de los criterios transnacionalizados de gestión y política pública.

26 Wiesner, Eduardo. 2010. La economía política de la política macroeconómica en América Latina: el

contexto institucional y distributivo de su reforma. Bogotá, Colombia: Ediciones Uniandes, Banco de la República.; Wiesner, Eduardo. 1992. Colombia: descentralización y federalismo fiscal: informe final de la misión para la descentralización. Bogotá: Servigraphic Ltda. ]

27 Blanquer, Jean Michel, y Darío Fajardo Montana. 1991. Descentralización En Colombia. Estudios y

Propuestas. Bogotá: IFEA. ; Fajardo, Dario. 1992. Descentralización y sociedades rurales en Colombia: el marco institucional. Bogotá [s.n.

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cobertura de los servicios públicos, sin embargo, presenta las dificultades que se han dado a la hora de la implementación de este, y analiza qué tanto participan las personas en los procesos que llevan a cabo las entidades descentralizadas. Collins28 ve como aspecto negativo

de la descentralización la proliferación de las entidades descentralizadas, en cuanto a que estas afectan a los gobiernos locales, disminuyendo su nivel de eficiencia a través del crecimiento de la tecnocracia. Darío Fajardo presenta datos cuantitativos referentes al periodo posterior a 1980, y Collins presenta pocos datos que aporten al análisis del bajo desempeño de las instituciones descentralizadas. Wiesner, que en su momento ocupó el cargo de Ministro de Hacienda, representa el punto de vista oficial, mientras que Darío Fajardo y Collins presentan un punto de vista más crítico frente al modelo de la descentralización y su implementación.

Por último, respecto a las entidades descentralizadas en Colombia se consultó a Álvaro Tafur Galvis29 el cual señala que la reforma administrativa de 1968 fue de gran importancia para el

desarrollo de la administración colombiana, reforma que tenía en cuenta las necesidades de Colombia. Al ser un abogado, el texto consultado nos presenta la estructura y marco legal de las instituciones descentralizadas de una forma exhaustiva. También, debido a lo anterior, deja por fuera las causas por las cuales se llevó a cabo la reforma y los efectos prácticos de la reforma.

Presentado el balance anterior, se puede ver que los ejes de análisis principales de las investigaciones respecto a la economía colombiana, la implementación de medidas neoliberales, la descentralización y las entidades descentralizadas, durante el periodo entre 1967 y 1982, han sido las reformas económicas, deuda pública y entidades descentralizadas, sin embargo, no se presenta ninguno que logre conectarlos en el periodo seleccionado, es decir 1967-1982. De esta manera, el balance bibliográfico y el planteamiento del problema justifican esta investigación

Este trabajo tiene como perspectiva teórica la Teoría de la Dependencia. Esta teoría póstula que la dependencia es una situación donde la economía de ciertos países está condicionada por el desarrollo y expansión de otra economía, a la cual se somete aquella. Los países dominantes disponen de un predominio tecnológico, comercial, económico y sociopolítico sobre los países dependientes que les permite imponerles condiciones de explotación y extraerles parte de los excedentes producidos en el plano interno. La situación condicionante en la que se encuentran los países dominados determina los límites y posibilidades de acción y comportamiento de los hombres.30

Según Theotonio Dos Santos, existen 3 formas básicas de la dependencia: 1) La dependencia colonial, comercial exportadora. 2) la dependencia financiero-industrial, 3) La dependencia tecnológico-industrial. Esta última corresponde al período posterior a 1945, esta se caracterizó fundamentalmente por el dominio tecnológico industrial de las empresas

28 Collins, C.D. 2019. “The Rise and Fall of the National ‘Decentralized Agencies’ in Colombia.” Public

Administration and Development 9 (2): 129–46.

29 Tafur Galvis, Alvaro. 1984. Las Entidades Descentralizadas. Bogotá, Colombia: Montoya & Araujo. 30 Dos Santos, Theotonio. Dependencia y cambio social. (Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1973), 42-43.

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multinacionales, que pasan a invertir en las industrias destinadas al mercado interno de los países subdesarrollados. 31 En la etapa de la dependencia tecnológico industrial, la producción

industrial y el desarrollo general del país dependiente se encuentra condicionada por las exigencias del mercado internacional de bienes y capitales. La posibilidad de generar nuevas inversiones depende de la existencia de recursos financieros en moneda extranjera que permitan comprar las maquinarias y materias primas industrializadas que no se producen en el interior. En esta situación: a) las relaciones comerciales se establecen en un mercado internacional altamente monopolizado, que tiende a bajar el precio de las materias primas y a aumentar los precios de los productos industrializados. b) Las cuentas de capital tienen efecto “des capitalizador” para la economía. c) el déficit tiende a crecer, pues se requiere el financiamiento externo para cubrir el déficit existente y financiar el desarrollo mediante préstamos destinados a fomentar las inversiones y a suplir un excedente económico interno que se descapitalizó en gran parte debido a las remesas parciales de la plusvalía generada interiormente bajo la forma de ganancias enviadas al exterior.32 Dentro de esta etapa los

Estados Unidos y sus empresas multinacionales ejercen un papel clave en la coordinación de esta articulación que supone la autonomía relativa de las partes integrantes.33

Los países dependientes, a su vez, al basarse en la sobreexplotación del trabajo, tienen restringidas sus posibilidades de apropiarse de la difusión tecnológica. Se especializan en productos no competitivos con los de los países centrales, pero las limitaciones de su mercado interno los impulsan a las exportaciones de productos manufacturados, creando una superposición parcial con la especialización tecnológica de aquellos.34

El sistema económico dependiente está obligado a competir en condiciones de desigualdad y dentro de sus fronteras, con el capital internacional, imponiendo en su interior relaciones de sobreexplotación de la fuerza de trabajo para dividir el excedente económico generado entro los dominadores internos y externos. El desarrollo del capitalismo dependiente reproduce los factores que le impiden alcanzar una situación favorable en los planos nacional e internacional, y reproduce en su interior el atraso, la miseria y la marginalidad social.35

Uno de los factores que le impiden alcanzar una situación favorable es la deuda externa. Además de absorber los recursos de los países dependientes, la deuda externa también puede generar fenómenos como la hiperinflación, superávit comercial de divisas, disminución del gasto público, aumento de los intereses, aumento en la deuda pública y déficit público. Aun así, la adquisición de deuda externa funciona como estrategia para financiar el desarrollo, sin embargo, como se mencionó anteriormente, una vez que entra en crisis dicha estrategia y se

31 Dos Santos, Theotonio. Dependencia y cambio social. (Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1973), 48-49. 32 Ibid. 57-58.

33 Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. (Caracas, Venezuela: Fundación Biblioteca Ayacucho,

2011) , 2.

34 Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. (Caracas, Venezuela: Fundación Biblioteca Ayacucho,

2011) , 19 – 20.

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liberaliza la cuenta de capital, y se profundiza la vulnerabilidad de los sistemas financieros nacionales. 36

En el sentido de lo expuesto anteriormente, este trabajo tiene en cuenta al Endeudamiento

Externo como un mecanismo de dependencia que usan los países del centro para condicionar

la economía, el desarrollo, y la expansión de los países de la periferia. A través de la deuda externa se presiona a los países dependientes para que lleven a cabo reformas financieras, favorables o desfavorables para la economía de estas naciones. Estas reformas financieras, que se logran llevar a cabo debido a los compromisos adquiridos junto con la deuda, hacen que el país dependiente pierda parte de la soberanía sobre su propia economía. Esto da comienzo a un proceso de financiamiento del desarrollo dependiente que exige la transferencia creciente de riquezas al sector financiero para restablecer el equilibrio macroeconómico necesario para retomar el crecimiento. Esto se hace con la profundización de la sobreexplotación del trabajo y con el aumento de la desnacionalización. 37

Para poder trabajar la forma en la que la deuda pública externa afecta a las entidades descentralizadas de Colombia entre 1967 y 1982 fue necesario utilizar datos cuantitativos respecto a la cantidad de deuda pública que se contrae en el periodo y la forma en la que esta varía, la forma en la que la deuda afecta el presupuesto de las entidades descentralizadas y el destino que le dan a el dinero que obtienen estas entidades. También fue importante buscar información acerca de las decisiones que se toman respecto a la forma en la que se trata la deuda pública y el sector público desde las políticas impulsadas por el Estado. Con estos objetivos en mente se trataron las fuentes que se presentan a continuación:

• Revista del Banco de la República: esta revista ha emitido números mensuales desde el año 1927, es una fuente de información importante acerca de temas macroeconómicos y financieros del país. Esta fuente se utilizó, en su mayoría, para mostrar la postura de las entidades prestamistas frente al desarrollo de Colombia y la manera en la que este debía enfocarse, esto en cuento a la dirección que debían seguir los proyectos y la manera de financiarlos. En general, se pudieron ver las recomendaciones que se generaban dentro de las Asambleas de Gobernadores de entidades como la Asociación Internacional de Desarrollo, Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. También fue útil para ver la postura y requerimientos que ponían sobre la mesa el Gobierno de Colombia, ya fuera el presidente o el Ministro de Hacienda que estuviese ocupando el cargo en el momento, dentro de las asambleas mencionadas.

• Biblioteca del Departamento Nacional de Planeación: En esta biblioteca, ubicada en el edificio de Fonade (Calle 26 # 13-19, segundo piso), se puede encontrar información bibliográfica generada por las dependencias del Departamento Nacional de Planeación relacionadas con las políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo económico, social y ambiental del país. Asimismo, se pueden encontrar referencias bibliográficas que se

36 Girón, Alicia. Financiamiento del desarrollo. Endeudamiento externo y reformas financieras. En

publicacion: Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización. Homenaje a Celso Furtado. Vidal, Gregorio; Guillén R., Arturo.(comp). (Enero 2007): 135-137.

37 Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. (Caracas, Venezuela: Fundación Biblioteca Ayacucho,

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generan en el ámbito nacional e internacional; sobre todo, las que se relaciona con las Políticas, Planes, Programas y Proyectos del sector público propios de las funciones del Departamento Nacional de Planeación.

Las fuentes que se encontraron dentro de la biblioteca del DNP se usaron para responder las preguntas del tercer capítulo. Esto debido a que se encontraron documentos referentes a las reformas propuestas por esta institución con la intención de mejorar la situación de las entidades descentralizadas. En este sentido, fueron útiles para conocer estas propuestas en sí, y también para compararlas con lo que sucedió en realidad.

• Revista “Economía Colombiana”:

Revista institucional de la Contraloría General de la República de Colombia, en esta se encuentran análisis coyunturales y generales de la economía colombiana. Esta revista se encuentra físicamente en la biblioteca Luis Ángel Arango, la Biblioteca Nacional y la biblioteca de la Pontificia Universidad Javeriana. Esta fuente se usó para conocer el punto de vista de la Contraloría General acerca del manejo de las finanzas de las. entidades descentralizadas, la situación de la deuda pública externa en general y el papel que jugó la Contraloría en cuanto a este tema. A pesar de que es un organismo del Gobierno, se encontraron puntos de vista diferentes a los que se encontraron en las Memorias del Ministerio de Hacienda, en el sentido en el que algunos de los artículos que se escribieron en esta revista, en algunas ocasiones, eran críticos con las medidas del Gobierno.

• Memorias del Ministerio de Hacienda:

Mediante la revisión de las memorias de los ministros de hacienda fue posible encontrar información referente a la política pública respecto a la deuda externa, proyectos de Ley, proyectos de desarrollo, negociaciones con las entidades prestamistas, información cuantitativa acerca de la deuda pública externa en general, la deuda pública por sectores de inversión y la deuda pública adquirida por las entidades descentralizadas. En este sentido, las Memorias del Ministerio de Hacienda fueron el eje principal mediante el cual se logró responder las preguntas que me planteé para este trabajo. Gran parte de estas memorias se encuentran en la biblioteca digital de la Universidad Nacional de Colombia, en colaboración con los Talleres gráficos del Banco de la República han digitalizado dichos documentos. Este trabajo se dividió en tres capítulos. El primer capítulo va a tratar el contexto nacional e internacional, a su vez, presenta el crecimiento de la deuda pública de Colombia en función de este contexto. Además, se analiza en qué condiciones se contrató la deuda pública externa. El segundo capítulo presenta la ejecución de recursos y su distrubución sectorial, esto con el fin de identificar cuáles son los sectores que adquieren más recursos por medio de la deuda, también muestra como el crecimiento de la deuda requiere la creación de medidas para poder tener un buen manejo de los recursos que se obtienen, en este sentido, también se refiere a los cambios que se generaron dentro de los organismos de control estatales a medida que las entidades descentralizadas aumentaban su participación en cuanto a la composición de la deuda pública externa.

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El tercer capítulo muestra el caso de dos entidades concretas, CORELCA e IDEMA, el origen de su endeudamiento, y las condiciones que las llevaron a adquirir deuda, a su vez, se muestran los efectos negativos que lleva consigo el endeudamiento sobre las entidades descentralizadas y las medidas que se implementaron para resolver algunos de los problemas que generó el endeudamiento.

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Capítulo 1:

Crecimiento de la deuda pública externa y factores de

crecimiento: 1967 – 1982.

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Este primer capítulo se propone exponer los motivos por los cuáles el Gobierno de Colombia contrata deuda externa entre 1967 y 1982. En el primer apartado se hablará sobre el contexto económico nacional e internacional, y como esto impulsa el aumento de la deuda externa pública de Colombia. Además de esto se presentarán datos acerca de cuanto creció la deuda pública externa. Por otra parte, en el segundo apartado se presentan algunos de los inconvenientes que surgieron al momento de negociar la contratación de la deuda, se presentan casos del ámbito internacional y también en el nacional. En este sentido, se muestra la capacidad de negociación del Gobierno, su percepción acerca del crecimiento de la deuda.

1.1

Contexto económico internacional y nacional: desaceleración económica y desarrollo.

Desde la segunda mitad de 1966 y durante el primer semestre de 1967 la expansión de la economía mundial sufre una interrupción, cesa el periodo de crecimiento que venía caracterizando al decenio de 1960. Esta interrupción se da, en parte, debido a la desaceleración en la actividad económica de los países industrializados, que no va a ser la primera de esta década, pero si es la más pronunciada y generalizada del periodo. Los países industrializados aplicaron demasiado tarde las medidas de restricción financiera, esas medidas no se pusieron en practica sino hasta la primera parte de 1966, en un momento en que los precios estaban subiendo a un ritmo excepcional y en que la expansión de la producción y las presiones de la demanda tendían ya a decrecer. La acción de orden fiscal fue o bien tardía, o se aplicó solo en forma moderada, haciéndose, en cambio, mayor hincapié́ en la política monetaria. Esto contribuyó a agravar las tensiones existentes en los mercados de dinero y de capitales, y en varios países la consiguiente escasez de crédito ejerció́ graves e inconvenientes efectos en determinados sectores de la economía interna.38

Este hecho, a su vez, surte efectos negativos en los países “en desarrollo”, los cuáles están condicionados por el crecimiento de la economía de los países industrializados.

Ya que la economía de los países industrializados sufre una pausa, estos van a comenzar a promover de mayor manera los préstamos a países no industrializados, esto a través de las agencias de crédito internacionales. Estos préstamos en algunos casos tienen ciertas restricciones, y buscan que el país que obtiene el préstamo dirija estos recursos hacia la compra de productos que elaboraba el país prestamista. Como lo reconoció William Gaud, administrador de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID):

La ‘ayuda’ ha servido principalmente para promover exportaciones de ese país (Estados Unidos), y en especial de productos que tienen poca competitividad internacional …A fin de mejorar la situación de la Balanza de Pagos empezamos a prestar nuestra ayuda a condición de que se comprara en los Estados Unidos. Desde entonces hemos estructurado un sistema de restricciones cada vez más detallado, destinado a minimizar los costos de balanza de pagos ocasionados por el programa AID.39 Aunque es difícil medir los costos comparativos, algunos

38 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 293. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

39 Alberto Galeano R, “Las relacioens comerciales financieras y cientifico, tecnológicas entre Amréca Latina y

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de los bienes financiado por la AID pueden costar de un 100% a un 400% más que los bienes que ofrecen otros proveedores.40

Como se puede ver, estos préstamos obligaban a los países que adquirían estos recursos a comprar productos más caros y a restringir su comercio, afectando el manejo de la propia economía, mejorando así la situación del país industrializado, y acentuando las falencias del país de producción primaria.

A partir de 1967 Colombia comienza a adquirir más préstamos que en periodos anteriores, como se pudo ver anteriormente, uno de los primeros que contrato en este periodo fue con el Fondo Monetario Internacional, el 15 abril de 1967, mediante el cual se aprobó un crédito de contingencia por US$ 60 millones al gobierno de Colombia. Por otra parte, también avanzaban las negociaciones con la Agencia Internacional para el Desarrollo para el préstamo de programa por US$ 100 millones, los cuales debían aplicarse al pago de importaciones de los Estados Unidos y las contrapartidas se utilizan para planes de inversión nacional. Estos préstamos, como se señalará a continuación, tienen como objetivo financiar proyectos de desarrollo en Colombia.

Las agencias o instituciones que sirven como prestamistas a Colombia, ven de buena manera que el país vaya aumentando progresivamente su participación en convenios para adquirir asistencia financiera, señalando más que todo los montos adquiridos y la participación de este país respecto a otros. Esto se hace sin tener en cuenta los beneficios que consigue Colombia al usar estos recursos. En este sentido, los préstamos que adquiere Colombia van a continuar aumentando en los últimos años de la década de 1960, aumenta en volumen y, a su vez, se diversifica y aumenta la cantidad de entidades prestamistas. Esto se puede notar en un pronunciamiento de la Agencia Internacional para el Desarrollo, sobre su asistencia financiera a Colombia, entre 1966 y 1970, la A.I.D. declaró:

El gobierno de Colombia y la A.I.D. firmaron, en 1969, convenios sobre préstamos para el desarrollo por 95 millones de dólares, y, junto con un programa de asistencia técnica por 3.5 millones de dólares, la ayuda económica norteamericana a este país constituyó la cuarta por su magnitud en orden de importancia en todo el mundo, y la mayor en la América Latina. Añadiendo a lo anterior donaciones en alimentos por 7 millones de dólares y préstamos del Export Import Bank por un total de US$ 19.8 millones, se eleva la ayuda oficial de los Estados Unidos a Colombia a US$ 125.3 millones en 1969. 41

Por otra parte, el ministro de hacienda (1966 – 1970) Abdón Espinosa Valderrama, señala que los préstamos de programa42 y los préstamos sectoriales se emplean en la importación de

las mercancías incluidas en una lista previamente convenida con la A.I.D. La estrechez de

40Alberto Galeano R, “Las relacioens comerciales financieras y cientifico, tecnológicas entre Amréca Latina y

los Estados Unidos”, Revista del Banco de la Republica, No. 502 - agosto (1969): 1114.

41 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 295 – 296. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

42 Parte importante de la ayuda bilateral a Colombia toma la forma de prestamos de programa. Estos prestamos

no están relacionados con ningún proyecto especifico, se conceden como prestamos de apoyo a la balanza de pagos para respaldar un programa de desarrollo económico y mantener un nivel mínimo de importaciones. Estos préstamos de programa se utilizaban para la adquisición de bienes y servicios en los Estados Unidos.

(18)

dicha lista representó grande obstáculo en el segundo semestre de 1968.43 Siendo el claro

beneficiario de estos préstamos la A.I.D y Estados Unidos.

Las entidades prestamistas tenían una gran preocupación por la baja cantidad de importaciones o el estancamiento de estas, ya que esto significa que la demanda de productos de países industrializados no va en aumento, lo cuál significa que el estancamiento económico continua. Por ejemplo:

(…) el Banco Mundial en su informe de diciembre de 1968, después de anotar que la capacidad de importación de artículos y servicios de Colombia en 1967 no era significativamente mayor que en 1954, a pesar de haber subido el producto bruto interno en 70; y la población en 50%, recomendaba para los cuatro años siguientes un apoyo financiero evidenciado en desembolsos efectivos anuales de US$ 250 a US$ 300 millones. A su juicio, los préstamos elevarían la deuda externa de Colombia de US$ 1.1 mil millones a US$ 2.3 mil millones en 1973.44 Cabe anotar, que es probable que las importaciones de artículos por parte

de Colombia se debiera a la escaces de crédito que produce la interrupción de la expansión de la economía mundial a inicios de 1967, fenómeno que al igual que en el caso de la AID explica porque el Banco Mundial recomienda el aumento de las importaciones. Al desarrollarse las exportaciones de conformidad con los planes, el coeficiente de servicio de esa deuda aumentaría de 12.7% en 1968 a un nivel entre 16% y 17% en 1973.45

En parte el reclamo que le hace el Banco Mundial al gobierno de Colombia es que no se ha ido endeudando progresivamente a pesar de que su economía, o al menos el PIB, ha ido creciendo, como se puede notar en las cifras que muestra este informe son negativos para Colombia, aumento de la deuda externa, aumento del coeficiente del servicio de esa deuda (los porcentajes solo aplican a los préstamos adquiridos con el Banco Mundial). Es decir, no solo aumentaría la deuda, también aumentaría la cantidad de deuda que se encuentra por pagar. A pesar de que en este momento ya se ven algunos de los inconvenientes del crecimiento de la deuda, esto no parece preocuparle al Banco Mundial, el cuál sugería que se continuara por este camino, es decir, el del endeudamiento.

Como se puede ver, el interés general de las instituciones prestamistas y el de los países industrializados, en especial Estados Unidos, es que los países se endeuden, y que el dinero que obtienen mediante esos préstamos lo gasten en importaciones o servicios que estos mismos prestan. Los recursos que le dan a los países dependientes vuelven, ya sea por la compra de productos y servicios, o por la liquidación de la deuda y los intereses que se contraen con esta. Siendo así un gran negocio para los países industrializados, los cuales aumentan la demanda y van reactivando su economía, y uno no tan bueno para los dependientes, los cuáles van condicionan cada vez más la posibilidad de desarrollo a los recursos que puedan obtener en el exterior.

En general, el propósito por el cual el Gobierno de Colombia va a contratar deuda externa con diferentes organismos y bancos internacionales va a ser la búsqueda del desarrollo del

43 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 296. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

44 Ibíd, 292. 45 Ibíd, 292.

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país, desarrollo que va a ir enfocándose en diferentes sectores, de acuerdo a las necesidades y prioridades que tiene Colombia, o a la tendencia general del desarrollo en América Latina. Lo anterior se puede notar en algunos de los puntos del resumen de la política de crédito externo de 196746:

1) El propósito de corregir el desequilibrio estructural de nuestra balanza de pagos. supone el crédito externo como elemento esencial para suplir la escasez de recursos de cambio exterior y la insuficiencia del ahorro interno frente a las necesidades del desarrollo;

6) Los países en desarrollo han de atender con cuidadoso equilibrio al crecimiento económico y a los apremios sociales, como los de vivienda y salubridad: la mayor utilización de los créditos en gastos locales les permitiría adelantar más aceleradamente ese proceso, sin exponerse a graves percances monetarios ni sustraerse a cumplir, en lo social, deberes improrrogables;

8) Para mantener una adecuada tasa de desarrollo, consideramos necesaria la continuidad de los préstamos de programa, ojalá plurianuales, mientras la expansión del comercio exterior provee sus propios ingresos y se corrigen las deficiencias del ahorro interno;

Los anteriores puntos muestran que Colombia tiene la necesidad de recurrir al crédito externo debido a que no puede alcanzar las metas de desarrollo que se propone con recursos propios. Además, muestra la necesidad de que los proyectos de desarrollo se ejecuten rápidamente, señalando dos sectores que parecen ser los más retrasados o al menos, a los que se debe enfocar este gobierno. Por último, se plantea el uso de crédito externo como algo pasajero, mientras el ahorro interno se fortalece y el país se vuelve autosuficiente, o menos dependiente. Sin embargo, el ahorro interno no mejora lo suficiente como para dejar de lado los préstamos extranjeros, y la deuda sigue aumentando.

En este sentido, el uso de crédito externo adquirido va a ir aumentando a medida que los Planes de Desarrollo se vuelven más ambiciosos en cuanto al alcance de las metas de desarrollo que proponen el gobierno de Colombia, siguiendo los lineamientos de los prestamistas internacionales. En este sentido, hubo momentos en los que la deuda contratada no va a ser suficiente para ejecutar los planes de desarrollo y se tiene que ampliar el cupo de endeudamiento, aumentos de una suma considerable, pero, aparentemente, bien justificada, por ejemplo, el entonces ministro de hacienda, Rodrigo Llorente Martínez señalaba que:47

El 30 de junio de 1971 el Gobierno había utilizado gran parte de las autorizaciones concedidas, hasta el punto de que solo quedaba un cupo por utilizar de US$ 216.893.496.00. Este margen de crédito contratable no era suficiente para atender las necesidades del pais. En efecto, en esa misma fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenia varias solicitudes de crédito externo para ser garantizadas por la Nación que va- lian US$ 211.000.000.00. Además, en esa fecha se tramitaban préstamos de excedentes agrícolas, de programa y sectoriales con la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) para educación, desarrollo regional y agropecuario por un valor aproximado de US$ 95.000.000.00. También

46 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 289 - 290. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

47 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá:

(20)

se tramitaba un préstamo con el Gobierno de España. Y lo que es más importante, al cuantificar el valor del crédito externo requerido para financiar los proyectos de desarrollo econ6mico y social contemplados en el Plan de Desarrollo durante los próximos dos años, aparecía necesario un cupo de US$ 922.800.000.00. Al hacer la suma algebraica del valor de los contratos de crédito externo en trámite y del valor de los contratos de crédito externo necesarios para impulsar el Plan de Desarrollo, más el valor de las autorizaciones todavía disponibles, parecía claro que el Gobierno necesitaba autorizaciones adicionales para contratar o garantizar créditos externos hasta por US$ 1.000.000.000.00.

(…) Ciertamente, la cifra para la cual pedimos facultades no tenía precedentes en la historia de nuestro crédito público externo. Sin embargo, considerábamos indispensable que fuera por ese valor, y por ninguno menos, la facultad que recibiera el Gobierno. Como puede observarse de las cifras expuestas en el párrafo anterior, la financiación del Plan de Desarrollo, con el cual se encuentra comprometido el Gobierno, justifica por sí solo la mayor parte de la cuantía solicitada. Y no quería el Gobierno someter el cumplimiento del Plan a los azares de facultades esporádicas para que las dificultades políticas que todo Gobierno puede encontrar en el Congreso no se tradujeran en una interrupción del ritmo de ejecución de los proyectos indispensables para el Plan de Desarrollo. El Gobierno acompaño a la exposición de motivos del proyecto en mención una lista completa de las obras a las cuales han de vincularse los nuevos recursos externos.

Además del gran interés por el desarrollo del país, se muestra nuevamente la necesidad del crédito externo, y que la obtención de estos préstamos puede estar sujetos a dificultades políticas, refiriéndose a la aprobación, o no, por parte del congreso para aumentar el cupo de endeudamiento. Es por esto que Llorente hace énfasis en los proyectos que serían financiados con estos recursos, mostrando así que no es endeudarse por endeudarse, sino que esto tiene un sentido y beneficios para el país.

En esta misma línea, se generaron varios programas de inversiones públicas, inversiones superiores a $ 300 millones por cada periodo (entre 1971 – 1973), lo cual incrementó el volumen de inversión públicas, que creció aś en términos reales a una tasa del 9% en 1972 y en 1973 a una tasa de más del 12%. De otro lado, gracias a una transacción con el BIRF, más de $ 250 millones se dirigieron a apoyar masivamente la política de promoción de las exportaciones mediante el otorgamiento de créditos, a través del Banco de la República, para la financiación de capital de trabajo del sector de exportaciones no tradicionales.48

Como se ha visto, la deuda contratada va encaminada a proyectos de desarrollo económicos y sociales. Aunque esta la tendencia general, decir que los préstamos sirven para financiar el desarrollo del país, también sirven para sostener el aparato institucional que se encarga de ejecutar estos proyectos o de prestar los servicios básicos. Estos gastos, nominados “de funcionamiento”, se refieren a los servicios personales, gastos generales y transferencias, es decir, no van enfocados ni al pago de la deuda pública ni a proyectos de inversión. También puede que en algunos casos la deuda contratada se destine al pago de deudas anteriores, es decir al servicio de la deuda.

48 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá:

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La tendencia de aumentar el cupo de deuda va a continuar, entre 1978 - 1980, se contrata deuda por valor de US$ 2.000 millones para financiar parcialmente proyectos de desarrollo económico y mejoramiento social. Para esto fue necesario Congreso Nacional ampliara el cupo legal del Gobierno para celebrar o garantizar empréstitos externos, nuevamente, hasta por US$ 1.600 millones, con el fin de ejecutar dichos proyectos.

Entonces, por una parte, se tenía a los países industrializados que buscaban reactivar su economía, y, por otra parte, a los países dependientes, en este caso Colombia, que a pesar de no haber aumentado significativamente su deuda entre 1962 y 1966, como se puede observar en la Gráfica 1, a partir de 1967 van a comenzar a contratar deuda externa en cantidades considerables, esto con el propósito de avanzar en el desarrollo social y económico del país.

Gráfica Número 1

Construida a partir de: Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1974): 134. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ y, Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 172. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

Como se puede notar en la Gráfica 1, el comportamiento de la deuda pública externa entre 1967 – 1982 fue el de un aumento progresivo, esto significa que a medida que el país se va embarcando en nuevos proyectos desarrollo es necesario que la deuda pública externa vaya aumentando.

El Gobierno Central no es el único que se encuentra en la capacidad de contratar deuda externa. Así como la deuda del Gobierno Nacional va a aumentar su valor 6,3 veces desde 1970 a 1982, la deuda de las entidades descentralizadas va a aumentar 5,3 veces. Lo anterior

535 345 506 565 668 730 846 1.0251.1751.382 1.6692.0032.179 2.5212.6362.8312.962 3.254 4.242 5.268 5.867 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 19 62 19 63 19 64 19 65 19 66 19 67 19 68 19 69 19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 Millones de US$ Año

(22)

es importante ya que las entidades descentralizadas tenían una participación importante respecto a la ejecución de proyectos de desarrollo y la prestación de servicios básicos. El aumento de la deuda de estos dos sectores se hace evidente en la Gráfica 2.

Gráfica número 2

Construida a partir de: Ocampo Gaviria; José Antonio, y Eduardo Lora Torres. Colombia y La Deuda Externa. (Bogotá, Primera edición. Tercer Mundo Editores, 1988), 43.

A pesar de que el aumento de al deuda de las entidades descentralizadas entre 1970 y 1978 no es tan significativo como en el del Gobierno central, es importante señalar que al participación en la composición de la deuda pública externa nacional por parte de las entidades descentralizadas si va a ser mayo que la del nivel central. La participación de estos dos sectores en la composición de la deuda pública fue de la siguiente manera: 1) Gobierno Central, 1970: 55,48% ; 1974: 53,09% ; 1978: 44,73% ; 1982: 48,95% 2) Entidades descentralizadas nacionales, 1970: 22,63 ; 1974: 20,60 ; 1978: 23,83% ; 1982: 24,18%. La participación de ambos sectores no tuvo cambios dramáticos entre 1970 y 1982, sin embargo es importante notar que mientras el Gobierno Nacional pierde parte de su participación las entidades descentralizadas la suben, esto comparando el inicio y el final del periodo señalado. Es importante señalar esto ya que, entre 1967 y 1982 , fue relevante para el Gobierno el control del endeudamiento de estas entidades, en parte debido a que tuvo una importante particiapción en cuando a la deuda pública externa y por otra parte, debido a que fueron las encargadas de ejecutar parte importante de los proyectos de desarrollo.

652 266 267 134 1. 139 1. 157 449 432 182 2. 220 1. 325 706 617 248 2. 896 2. 872 1. 419 1. 325 462 6. 078 4. 126 4.612 2. 492 524 11. 754 G O B I E R N O N A C I O A N L E N T I D A D E S D E S C E N T R A L I Z A D A S N A C I O N A L E S G O B I E R N O S , E N T I D A D E S D E P A R T A M E N T A L E S Y M U N I C I P I O S C R É D I T O F O M E N T O Y S E C T O R P R I V A D O C O N G A R A N T Í A P Ú B L I C A T O T A L

DEUDA PUBLICA EXTERNA SEGÚN PRESTATARIO, 1970 - 1984 US$ MILLONES

(23)

1.2

Conflictos y negociaciones para la contratación de deuda pública, externa 1967 - 1982

A pesar de la necesidad de crédito externo para financiar proyectos de desarrollo, la negociación de la ayuda bilateral no estuvo libre de dificultades o enfrentamientos. Las negociaciones se dificultaban debido a las condiciones de los créditos, las cuales llagaban a complicar la administración de los recursos. Algunas eran el resultado de diferencias sobre política económica, pero otras tienen su origen en aspectos de procedimientos que complicaban y dilataban innecesariamente los desembolsos. De esta manera, a continuación, se busca exponer algunos de los conflictos internos y externos que se dan alrededor de la contratación de la deuda o la negociación de algunos términos en los contratos que ponían en desventaja a Colombia frente al prestamista.

Al principio del periodo se presentaron situaciones en las que los intereses de las entidades prestamistas van a procurar beneficiarse, de una manera evidente del préstamo que va a conceder, imponiendo restricciones al país que adquiere el crédito. Un ejemplo de esto fue la situación que se presentó con la Asociación Internacional de Desarrollo, como hizo notar Carlos Lleras Restrepo:

Recientemente a medida que el problema de la balanza de pagos de los Estados Unidos se ha agudizado, hemos observado una tendencia a mezclar la asistencia bilateral con consideraciones comerciales que en nuestra opinión no son muy pertinentes con nuestra política de desarrollo. Y a medida que aumenta la resistencia en el Congreso de Estados Unidos a la ley de ayuda externa, se tiende a incluír en estas medidas en favor de intereses específicos sin ninguna relación con el objetivo fundamental de promover el desarrollo de los países beneficiados con la ayuda. Hemos estado en desacuerdo con el condicionamiento del préstamo de programa a la garantía que desea la A.I.D de que se mantendrá para los productos norteamericanos una determinada proporción del mercado de importación de Colombia.49

En este sentido, las dificultades para administrar los recursos radican en que no se pueden enfocar en los proyectos que Colombia pretende llevar a cabo o los que considera necesarios para el desarrollo social y económico del país, por otra parte, le impide adquirir las tecnologías necesarias para llevar cabo los proyectos de desarrollo en mejores condiciones, ya sea de precio o de calidad.

Un ejemplo de los términos desafavorables en los que Colombia obtuvo préstamos es la “claúsula de la adicionalidad”, el ministro de hacienda Abdón Espinosa menciona en la Memoria de Hacienda de 1970 que “el señor Presidente Richard A. Nixon eliminó buena parte de los inconvenientes al abolir la cláusula de la ‘adicionalidad’, al permitir el uso del crédito durante todo el año de la vigencia sin condicionarlo a engorrosos trámites

49Carlos Lleras Restrepo, “Colombia y la Alianza para el progreso”, Revista del Banco de la Republica, No. 491

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administrativos y al señalar a la América Latina como otra fuente de los bienes y servicios imputables a los créditos de programa o a los créditos sectoriales.”50

La cláusula de adicionalidad no tenía únicamente los inconvenientes mencionados por Nixon, como explica William Gaud:51

El paso más importante decía - ha sido atar las compras de bienes y servicios a fuente - de Estados Unidos. Los préstamos para desarrollo han estado atados desde 1959. En 1960 las compras financiadas con donaciones se restringieron a los Estados Unidos, a los paises desarrollados, y, posteriormente, solo a los Estados Unidos. La selección de contratistas y de expertos cuyos servicios han de pagarse en dólares se ha limitado también a los Estados Unidos, salvo cuando el servicio necesario no podía obtenerse aquí́. En vez de comprar moneda local directamente con dólares para sufragar los costos locales, la A.I.D. ha utilizado instrumentos financieros especializados, conocidos con el nombre de Cartas de Crédito Especiales. Estas son aceptadas por los bancos centrales de los.países beneficiarios que depositan en cambio moneda local para uso de la A.l.D. Sin embargo, dichos países solo pueden emplear estas Cartas de Crédito Especiales para financiar importaciones de los Estados Unidos. Gracias a las medidas expuestas, en el año fiscal de 1969 la A.I.D. ha reducido la salida directa de dólares de su programa a US$ 178 millones". También tratamos de financiar artículos que generarán una demanda posterior, a menudo de repuestos industriales. Sin embargo, en general se preparan listas positivas de productos en los que los Estados Unidos ofrecen relativamente menos competencia y que es poco probable que de otra manera exportáramos en gran volumen. 52

A raíz de la visita del Presidente Lleras Restrepo a Washington, el presidente Nixon procedió a abolir la cláusula de la adicionalidad y a autorizar la utilización de los préstamos en bienes y servicios originarios de la América Latina, también hizo quela lista de las mercancías elegibles fuese más flexible, o sea, imposibilidad física de aprovechar, oportunamente, los créditos concedidos. Además, se diversifican las fuentes para la obtención de créditos, en parte puede que esto explique por que a partir de 1970 las organizaciones internacionales de crédito como el Banco Mundial, AID, BIRF, van a ir perdiendo protagonismo y, por el contrario, los bancos van a aumentar su participación.

A pesar de que se eliminan parte de las restricciones de las clausulas de adicionalidad, siguen existiendo dificultades en algunas de las negociaciones que se llevan a cabo entre Colombia y algunas de las organizaciones internacionales de crédito. Por ejemplo, una de las negociaciones de puntos específicos con el Banco Mundial presentó dificultades provenientes de la extrema rigidez de dicha institución, la cual se negó́ a modificar una cláusula del contrato de garantía que ha de suscribir la Nación para que se otorgue un préstamo al Banco de la República. De acuerdo con dicha cláusula "inmodificable", si durante la ejecución del contrato cualquier entidad pública colombiana, así su patrimonio no esté afectado al cumplimiento de las obligaciones que contraía el Banco de la República constituye una garantía real sobre alguno de sus bienes, la nación quedaba en la obligación

50 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 296. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

51 Ibíd, 297 – 299. 52 Ibíd, 297 – 299.

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de hacer otro préstamo a favor del BIRF. Ante esto el gobierno consideró que no se podía obligar a la Nación a algo que se encontraba fuera de sus atribuciones, ya que la obligación de constituir garantías reales correspondía al congreso.53 Además de esto, se aprecia que el

Banco Mundial ve en los préstamos una oportunidad favorable para las instituciones prestamistas, en cuanto a que pretende que Colombia haga más préstamos de los que requiere. Junto a los agradecimientos por parte del ministro Abdón Espinosa por la modernización de las telecomunicaciones, institutos de enseñanza media, interconexión eléctrica, rehabilitación de los ferrocarriles, construcción y pavimentación de carreteras, hacia el Banco Mundial, el cual aportó a estos proyectos entre 1966 -1970, también menciona que “mucho deben al Banco Mundial, aunque también hayamos tenido, con algunos de sus funcionarios, enfrentamientos o transitorias desavenencias.”54

Si bien el gobierno de Colombia puede que no obtenga los tratos más favorables en cuanto a los términos en los que obtiene los préstamos, lo cierto es que tampoco acepta cualquier trato con las entidades internacionales, en algunos momentos logra mostrar una buena capacidad de negociación, la cual aparentemente mejora la calidad de los contratos.

Por otra parte, el peso de la contratación de deuda pública externa se debe a que Colombia va a ir cambiando la forma de en la que financia el desarrollo del país, quitándole peso a las inversiones extranjera directas. Esto debido a que la inversión extranjera directa parece tener más riesgos que los préstamos, como menciona Carlos Lleras Restrepo: 55

Uno de los problemas que presentaban estas inversiones directas extranjeras es que estas escondían el deseo de controlar ciertas fuentes de materias, primas y combustibles, y buscaban apoyar la tendencia expansionista de los grandes conglomerados de empresas multinacionales. Debido a lo anterior, se prefieren los aportes hechos por los fiscos de los diferentes países o por los bancos centrales, o que esos organismos allegan emitiendo obligaciones de su directa responsabilidad y respaldados, además, por un compromiso colectivo de las naciones miembros de tales organismos.

A pesar de que el gobierno de Colombia reconoce la importancia de la adquisición de fondos públicos provenientes de los países más ricos, como una forma de mejorar la distribución del ingreso mundial, también reconoce que el papel del capital extranjero no debe ser sustituto del ahorro interno del país, es decir no debe reemplazar los fondos del país. Otra de las razones por las que se prefiere la deuda a la inversión directa es que de esta manera se mantienen los medios de producción en manos colombianas56. Por otra parte, parece que la

obtención de créditos externos surge de la necesidad de financiar sectores de la economía

53Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): 103. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/103

54 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá:

Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 302. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

55 Carlos Lleras Restrepo, “Discurso del señor Presidente de la República, doctor Carlos Lleras Restrepo, en la

sesión inaugural de la IX Asamblea de Gobernadores del BID”, Revista del Banco de la República, No. 486 - abril (1968): 451.

56 Carlos Lleras Restrepo, “Colombia y la Alianza para el progreso”, Revista del Banco de la Republica, No.

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