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Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos

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(1)

Programa de Pago por Servicios

g

g p

Ambientales Hidrológicos

México

México

Antecedentes y Diseño Institucional

Helena García Romero

Instituto Nacional de Ecología

g

4 de noviembre de 2010

Curso “Diseño e implementación de esquemas de pago por servicios ambientales: entrenamiento para funcionarios de gobierno”

(2)

Orden del día

PSAH en México

1.

Antecedentes

2.

Programa de Pago por Servicios Ambientales

1.

Diseño Institucional

1.

Financiamiento

2

Diseño de convenios

2.

Diseño de convenios

3.

Focalización

4.

Pagos

3.

PSAH y REDD

(3)

1. Antecedentes

50 millones de hectáreas de bosques y selvas en

México

(4)

1. Antecedentes

Tasas de Cambio de Uso del Suelo en México

1993 2000

4 5

1993-2000

-2 3 4 a mbio % 0 1 T a sas de C a -1 -2 -3

Bosques Selvas Matorral Vegetación hidrófila Otros tipos de vegetación Pastizales naturales Pastizales inducidos y cultivados Cultivos

(5)

1. Antecedentes

101 de los 282 acuíferos más importantes del país

se encuentran sobreexplotados

Límite estatal

Sobreexplotación extrema Sobreexplotación moderada Sobreexplotación moderada

En equilibrio o con margen de extracción Sin información

(6)

1. Antecedentes

31% de las localidades del país son de alta y muy

alta marginación

(7)

1. Antecedentes

Instrumentos de política existentes para la

conservación de los bosques:

1. Áreas Naturales Protegidas

2 Silvicultura comunitaria

2. Silvicultura comunitaria

3. Administración de la oferta de agua (y algo de

d

d )

demanda)

4. Reforestación

(8)

2. Programa de Pago por Servicios Ambientales

PSAH opera a partir de 2003 con el objetivo 

fundamental de:

„

Evitar la deforestación en zonas importantes para 

el agua a través de un pago que cubra el costo de 

g

p g q

oportunidad de los dueños de predios forestales de 

conservación.  Esto ocurre en zonas donde la 

il i lt

titi

f

t

silvicultura no es competitiva frente a usos 

agropecuarios.

D d l

i

i

i hid ló i

i

d

„

Dada la misma importancia hidrológica y riesgo de 

deforestación, el programa debe dar prioridad a los 

bosques propiedad de hogares en pobreza extrema

bosques propiedad de hogares en pobreza extrema 

y marginación.

(9)

2. PSA: Diseño de convenios

„

Servicios Hídricos

Acuerdo: Mantener el uso del suelo actual forestal durante todo el

¿Qué se paga?

„

Acuerdo: Mantener el uso del suelo actual forestal durante todo el

periodo en que los pagos o compensaciones están ocurriendo

„

Resultados, no acciones

P

l fi

l d l ñ

l

fi

l

„

Pago al final del año, al confirmar la conservación

¿A quién se paga?

¿

q

p g

„

En México 80% de los bosques son propiedad colectiva

(ejidos)

1

Individuos

1.

Individuos

2.

Colectividad

¿Sanciones?

„

No pago si se deforesto a propósito

(10)

2. PSA: Pagos

¿Cuánto pagar?

1.

Revelación de costo de oportunidad (subasta inversa)

2.

Precios fijos

l

l l

?

¿Cómo calcularlos?

‰

Estimación costos de oportunidad promedio

‰

Estimación costos de oportunidad promedio

(11)

2. PSA: Pagos

MAIZ FRIJOL

GANADO PEQUEÑOS RUMIANTES

(12)

2. PSA: Pagos

Pago por hectárea por año

Tipo de 

ecosistema

g p

p

2003‐2007 2008‐2009 2010 Alto y Muy  Alto Riesgo Medio y Bajo  Riesgo de Alto Riesgo  Deforestación Riesgo de  Deforestación Bosque Mesófilo de  Montaña 400 380 800 500 Bosque de Coníferas 300 270 Selva Alta  Perennifolia 300 Selva Mediana y Selva Baja 400 270 Bosque de Encino 300

(13)

2. PSA: Financiamiento

¿Cómo pagar?

„

Presupuesto General

esupuesto Ge e a

‰

Riesgo de no credibilidad

„

Instrumento fiscal con destino específico

p

‰

Ventaja de mandar señal a beneficiarios

200

ill

t d ”

l

LFD

•200 millones “apartados” por la LFD

provenientes de un cobro a los usuarios

del agua (+ presupuesto CONAFOR)

g

( p

p

)

•Administración a través de un fideicomiso

(Fondo Forestal Mexicano)

•En 2009 fueron $675,500 millones de

pesos (+ gastos operación).

(14)

El i

t

f ti id d

fi i

i d l

d

d

2. PSA: Focalización

El impacto, efectividad y eficiencia del programa dependen en 

gran medida de la selección de predios  participantes

.

L

i t i

d

di

ti

„

Los propietarios de predios tipo 

1 no entrarían voluntariamente 

al programa; el PSA no 

t d

Costo Oportunidad>PSA 1 R i e s g o

compensa su costo de 

oportunidad; requerirían otro 

tipo de medidas.

Población objetivo PSA>Costo Oportunidad>0 2 d e f o r e s „

Incluir a predios en el área 3 es 

ineficiente, ya que no se 

deforestarían, aún sin PSA,

L Costo Oportunidad  < 0 3 t a c i ó n

deforestarían, aún sin PSA, 

porque su costo de oportunidad 

es negativo.

Tierra forestal L „

El reto es entonces focalizar 

recursos a predios del grupo 2.

(15)

2. PSA: Focalización

Dada la restricción presupuestal, ¿cómo elegir los

mejores predios?

ó

1.

Programa voluntario Æ Autoselección

‰

Zonas elegibilidad

‰

Difusión

‰

Difusión

2.

Selección interna

‰

Criterios de prelación

„

Se excluye a bosques con rentabilidad de silvicultura

„

Pagar a aquellos bosques con mayor riesgo de ser

„

Pagar a aquellos bosques con mayor riesgo de ser

deforestados

„

Mayor importancia hidrológica

C t d

t

id d

iti

(16)

2. PSA: Focalización

PSAH ocupa un nicho específico dentro del conjunto 

de programas de la política pública hacia los 

bosques:

Tipo de bosque

Programa

Bosques bajo silvicultura comercial o con 

fuerte potencial para ello. 

PROCYMAF, 

Cadenas Productivas

C t

í A3

Plantaciones comerciales

Categoría A3 

(ProArbol)

Bosques Degradados reforestaciones

Categoría B1. 

Bosques Degradados, reforestaciones

(ProArbol)

Ni degradados, ni comerciales, pero 

importantes para las cuencas y los

PSAH

importantes para las cuencas y los 

acuíferos y en riesgo de deforestación

(17)

2. PSA: Focalización

3 periodos:

1

Periodo I (2003-2005): Sistema de asignación ad-hoc

1.

Periodo I (2003 2005): Sistema de asignación ad hoc

2.

Periodo II (2005-2010): Sistema formal de prelación con

los criterios objetivos de asignación vía puntaje. Las solicitudes

con más puntos serían aprobadas primero y se va en orden

d

di

t h

t

t

l

t

descendiente hasta que se agota el presupuesto.

(18)

Focalización

50% 60% Porcentaje de predios participantes que cuentan con las  características de selección 30% 40% 50% solicit an te s 0% 10% 20% %  pr edios  s ‐10% % Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

(19)

Targeting Policy Objectives PSAH 2003 Objetivos de Focalización 50 Overexploited Aquifers Acuíferos sobreexplotados 20 30 40 0 10

High water scarcity in watershed Very high marginality communities Alta escasez de agua en la cuenca Comunidades de alta marginación

High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto y muy alto

2003

y muy alto

(20)

Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers Acuíferos sobreexplotados 20 30 40 0 10

High water scarcity in watershed Very high marginality communities Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca

High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto y muy alto y y

2004

(21)

Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers PSAH 2005 Acuíferos sobreexplotados 20 30 0 10

High water scarcity in watershed Very high

marginality communities

Comunidades de

alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca

High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto y muy alto y y

2005

(22)

Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 íf Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers PSAH 2005 PSAH 2006 Acuíferos sobreexplotados 20 30 0 10

High water scarcity in watershed Very high marginality

communities

Comunidades de alta marginación

Alta escasez de agua en la cuenca

High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto de o estac ó a to y muy alto

2006

(23)

Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 íf Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers PSAH 2005 PSAH 2006 PSAH 2007 Acuíferos sobreexplotados 20 30 0 10

High water scarcity in watershed Very high marginality

communities

Comunidades de

alta marginación agua en la cuencaAlta escasez de

High & Very High Deforestation Risk

Riesgo de deforestación alto

y muy alto

(24)

Targeting Policy Objectives PSAH 2003PSAH 2004 PSAH 2005 Acuíferos Objetivos de Focalización 40 50

Overexploited Aquifers PSAH 2006

PSAH 2007 PSAH 2008 sobreexplotados 20 30 0 10

High water scarcity in watershed Very high marginality

communities

Comunidades de alta marginación

Alta escasez de agua en la cuenca

High & Very High

Riesgo de deforestación alto y g y g

Deforestation Riskmuy alto

(25)

1 Polígono en zona con riesgo de deforestación muy alto alto o medio

Criterios de focalización 2010

1. Polígono en zona con riesgo de deforestación muy alto, alto o medio. 2. Porcentaje de cobertura forestal mayor a 60%. 3. Polígono dentro de acuífero con sobreexplotación. 4. Disponibilidad de agua superficial en la cuenca. 5. Predio localizado dentro de un Área Natural Protegida (ANP) Federal. 6. Predio localizado en ANP municipal, estatal o privada. 7. Predio ubicado en una de las “Sesenta Montañas Prioritarias”. 8. Predio dentro de las Áreas Promisorias para Servicios Ambientales (APROMSA).

9 Predio dentro de las Zonas Estratégicas de Restauración

9. Predio dentro de las Zonas Estratégicas de Restauración.

10. Predio se ubicado en zonas identificados como suelos degradados de acuerdo a 

SEMARNAT

11 Solicitud y documentación completa en los primeros 20 y 40 días de la

11. Solicitud y documentación completa en los primeros 20 y 40 días de la 

convocatoria.

12. No haber recibido algún otro apoyo del programa PROARBOL.

C tit ió d C ité d Vi il i A bi t l P ti i ti ( d i í )

(26)

14 Evidencia que muestre disposición de un usuario de los servicios ambientales a

Criterios de focalización 2010

14. Evidencia que muestre disposición de un usuario de los servicios ambientales a 

pagar por ellos.

15. Agrupación con otros propietario.

16 Certificado de adecuado cumplimiento del Programa de Manejo Forestal

16. Certificado de adecuado cumplimiento del Programa de Manejo Forestal 

Maderable o No Maderable (o certificado forestal nacional o internacional)

17. Auditoría técnica preventiva o certificación de buen manejo forestal en proceso

18 Ordenamiento territorial aprobado por el o los dueños del predio

18. Ordenamiento territorial aprobado por el o los dueños del predio

19. Densidad de Biomasa calculado con el Inventario Nacional Forestal

20. Encontrarse en la misma microcuenca que otros polígonos (microcuencas FIRCO)

P d i i d l i t d S l Alt P if li 21. Predominancia del ecosistema de Selva Alta Perennifolia 22. Polígono en zona de baja producción maderable 23. Que el predio se encuentre en un municipios de la Estrategia 100 x 100 24. Que el predio se encuentre en un municipio con niveles de marginación alta y muy  alta de acuerdo al índice de CONAPO. 25. Presencia de población mayoritariamente indígena  26. Que la solicitud sea realizada por una mujer

(27)

Focalización

Actualmente el PSAH está llegando a pocos de 

los predios prioritarios    

„

Los criterios primarios de selección del programa deberían ser 

riesgo de deforestación y servicios hidrológicos, pero han sido 

diluidos con otros criterios que deberían ser secundarios

diluidos con otros criterios que deberían ser secundarios. 

‰

Ej: en 2008 solo 13.5% de los predios participantes se ubicaron en acuíferos 

con algún grado de sobreexplotación, mientras que el 86.5% no mostró 

ninguna sobreexplotación. 

‰

El 37% de los predios que han participado o participan en PSAH se 

localizaron en áreas con riesgo alto o muy alto de deforestación.  Bien pero 

g

y

p

podría ser mejor.

‰

Cuatro de cada cinco pagos son recibidos por núcleos agrarios en alta o 

muy alta marginalización independientemente de sus características

muy alta marginalización, independientemente de sus características 

ambientales.

Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de los predios  participantes

(28)

Focalización

P di

Algunos predios con criterios primarios son rechazados en 

la etapa de selección.

Predios 

aplicantes

2008

Predios 

aceptados 

2008

% predios 

aceptados

(733)

Predios 

rechazados por 

insuficiencia 

presupuestal

presupuestal

Ningún criterio 

primario

477

63

8.59%

235

1 criterio primario

1081

235

32.06%

345

2 criterios primarios

1030

375

51.16%

167

3 criterios primarios

155

54

7.37%

12

4 criterios primarios

5

1

0.14%

0

Nota: Se toman como criterios primarios a 

ota Se to a co o c te os p

a os a

Escasez de agua (zonas 1‐6 LFD

scase de agua ( o as

6

);  

);

algún 

a gú

grado de sobreexplotación del acuífero

, í

ndice de presión económica a la 

deforestación: alto y muy alto

y grado de marginación: alto y muy alto

(29)

Focalización

Los criterios primarios han perdido importancia y 

compiten con criterios no tan relevantes

Para generar sinergias con otros programas y facilitar el trabajo 

administrativo se han incluido nuevos criterios secundarios, 

reduciendo la importancia de los criterios primarios.

90% 100%

reduciendo la importancia de los criterios primarios.

Ha aumentado el número de criterios  de selección y el puntaje total posible,  h i d l d l ió 50% 60% 70% 80% tos totales Criterios sociales haciendo el proceso de prelación  pierda efectividad hacia los objetivos  primarios  10% 20% 30% 40% % pun Criterios secundarios Criterios primarios 2006 2010 Criterios 9 26 Puntaje total 45 106 0% 2006 2007 2008 2009 2010 primarios Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios Puntaje total 45 106 Fuente: Reglas de Operación ProÁrbol

(30)

Propuesta

Añadir una primera etapa al proceso de selección 

de predios: 

1.

Elección de predios de acuerdo a zonas de elegibilidad.

„

Esta etapa determina qué zonas quedan dentro y fuera del 

programa

p og a a

2.

Prelación de predios de acuerdo a puntaje de criterios 

primarios.

„

Esta etapa favorece a los predios que cumplen con las

„

Esta etapa favorece a los predios que cumplen con las 

características alineadas con los objetivos del programa.

3.

Prelación de predios de acuerdo a criterios 

secundarios

secundarios.

„

Esta etapa toma en cuenta otras características 

deseables pero que no son centrales al programa.

(31)

Propuesta

Los criterios primarios deben ser:

1.

Escasez/disponibilidad de agua, y ubicación funcional 

del bosque en la cuenca

2.

Sobreexplotación de acuíferos

3.

Riesgo de deforestación alto y muy alto

4.

Alta vulnerabilidad a desastres hidrometeorológicos

5.

Grado de marginación alto y muy alto

(32)

Propuesta

La mayor parte del país cumple con al menos un 

criterio primario

(33)

Ejemplo de mejora

Al separar el proceso de selección en dos etapas mejora la 

focalización

Predios  aplicantes 2008

Selección actual Selección en 2 etapas

Predios  t d % predios  solicitantes  Predios  t d % predios  solicitantes  2008 aceptados  que son  aceptados aceptados que son  aceptados Ningún criterio  primario 477 63 8.59% 0 0.00% p 1 criterio primario 1081 235 32.06% 134 18.28% 2 criterios primarios 1030 375 51.16% 526 71.76% 2 criterios primarios 1030 375 51.16% 526 71.76% 3 criterios primarios 155 54 7.37% 68 9.28% 4 it i i i 5 1 0 14% 5 0 68% 4 criterios primarios 5 1 0.14% 5 0.68% Nota: Se toma como criterios primarios a riesgo de deforestación alto y muy alto; disponibilidad de  agua zonas 1‐6;  algún grado de sobreexplotación del acuífero; y grado de marginación alto y muy alto.  Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

(34)

Indice de presión económica a la deforestación

1.

1a serie: Bosques en 1993/1994 presentes o no en

2000

2

2a serie: Bosques en 2000 presentes o no en 2007

2.

2a serie: Bosques en 2000 presentes o no en 2007

3.

Determinantes de deforestación o degradación de

acuerdo a criterios económicos.

4.

Modelo econométrico (probit y probit ordenado) para

(p

y p

) p

(35)

Indice de presión económica a la deforestación

„

Principales variables:

„ Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva q ( ), q y , Baja, Selva Media, Selva Alta.

„ Vegetación primaria o secundaria „ Altitud, Altitud al cuadrado

„ Pendiente

„ Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano

„ Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola) „ Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica)

„ Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica)

„ Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica)

„ Áreas Naturales Protegidas (ANP)

(36)

Indice de presión económica a la deforestación

P i i l V i bl Si

Principales Variables Signo

Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros Selva Baja Selva Media Selva Alta

otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta. Vegetación primaria o secundaria

Altitud, Altitud al cuadrado Pendiente

Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano

Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola)

Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica)

Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000

habitantes más cercano (proxy de huella ecológica) Áreas Naturales Protegidas (ANP)

(37)

Indice de presión económica a la deforestación

P i i l V i bl Si

Principales Variables Signo

Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros Selva Baja Selva Media Selva Alta

+ otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta.

Vegetación primaria o secundaria +

Altitud, Altitud al cuadrado

-Pendiente

-Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano

+ Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo

agrícola)

+ Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) + Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) + Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000

habitantes más cercano (proxy de huella ecológica)

+

Áreas Naturales Protegidas (ANP)

(38)

Indice de presión económica a la

deforestación

(39)

Indice de presión económica a la deforestación

¿Qué tal es la predicción?

Cambio de  uso de suelo

Nivel de Riesgo de Deforestación

Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy Alto

Deforestación 0 3% 1% 2% 3% 8% Deforestación 0,3% 1% 2% 3% 8% Degradación 2% 3% 3% 3% 2% Sin Cambio 96% 94% 92% 90% 86% Regeneración 1% 1% 1% 1% 1% Regeneración 1% 1% 1% 1% 1% Reforestación 0,3% 1% 1% 1% 2% Falso Cambio 1% 1% 1% 1% 1% f ó Sin información 0,01% 0,01% 0,01% 0,03% 0,07% Total 100% 100% 100% 100% 100%

(40)

Evaluación

1.

¿Cuáles son los bosques incorporados y qué tan

valiosos son en términos ambientales y sociales?

y

2.

Medir el efecto que han tenido los pagos en reducir la

deforestación en esos sitios

deforestación en esos sitios.

CONTRAFACTUAL: ¿Qué hubiera pasado sin el

programa?

„

10-12% se hubieran deforestado

„

Los deforestados se hubieran deforestado 10% más

„

17.5 mil hectáreas

(41)

PSA dentro de REDD

„

REDD+: Reduced Emissions from Deforestation and

forest Degradation. Incluye conservación, manejo

sustentable y mejoramiento de los acervos de carbono

sustentable y mejoramiento de los acervos de carbono.

„

Dar valor económico al carbono guardado en los

bosques para incentivar su conservación y la reducción

bosques para incentivar su conservación y la reducción

de emisiones.

„

Surge en 2005 en la COP11 en Montreal

„

Surge en 2005 en la COP11 en Montreal.

„

Cobra fuerza en 2007 en la COP13 en Bali como un

mecanismo de adaptación y mitigación ante el cambio

mecanismo de adaptación y mitigación ante el cambio

climático.

„

Estrategia y metas nacionales

„

Estrategia y metas nacionales

.

(42)

PSA dentro de REDD

„

¿Qué mecanismo utilizar para transferir

recursos entre países?

‰

Mercado de carbono

‰

Fondo centralizado o regionales

„

¿Cómo definir qué es lo que se está pagando?

„

¿Cómo medirlo?

Métrica constante y confiable,

replicable entre países.

(43)
(44)

PSA dentro de REDD

Propuesta de México-INE

1.

Propuesta descentralizada:

Utilizar el índice de presión económica a la

d f

b

d l

deforestación como base del contrato ex-ante.

Puede generarse un contrato por cada predio.

Ej: De acuerdo al índice un predio perdería 10

hectáreas en un año por deforestación. Si no

hectáreas en un año por deforestación. Si no

las pierde, se le paga.

(45)

PSA dentro de REDD

2. Contabilidad integrada CO2:

La medición se hace a nivel país de acuerdo al

efecto neto de los programas de gobierno que

incentivan o no la deforestación, medido a través

del índice de presión económica a la deforestación

del índice de presión económica a la deforestación.

Beneficios:

‰

Fácilmente monitoreable

‰

Fácilmente monitoreable

‰

Incentiva la alineación e integración de políticas

gubernamentales

g

‰

Genera apoyo a reformas para evitar

(46)

Helena García Romero

Instituto Nacional de Ecología

Periférico 5000 Col. Insurgentes-Cuicuilco Coyoacán, México, D.F

Tel 54246410 Tel. 54246410

Referencias

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