Programa de Pago por Servicios
g
g p
Ambientales Hidrológicos
México
México
Antecedentes y Diseño Institucional
Helena García Romero
Instituto Nacional de Ecología
g
4 de noviembre de 2010
Curso “Diseño e implementación de esquemas de pago por servicios ambientales: entrenamiento para funcionarios de gobierno”
Orden del día
PSAH en México
1.
Antecedentes
2.
Programa de Pago por Servicios Ambientales
1.
Diseño Institucional
1.
Financiamiento
2
Diseño de convenios
2.
Diseño de convenios
3.
Focalización
4.
Pagos
3.
PSAH y REDD
1. Antecedentes
50 millones de hectáreas de bosques y selvas en
México
1. Antecedentes
Tasas de Cambio de Uso del Suelo en México
1993 2000
4 51993-2000
-2 3 4 a mbio % 0 1 T a sas de C a -1 -2 -3Bosques Selvas Matorral Vegetación hidrófila Otros tipos de vegetación Pastizales naturales Pastizales inducidos y cultivados Cultivos
1. Antecedentes
101 de los 282 acuíferos más importantes del país
se encuentran sobreexplotados
Límite estatal
Sobreexplotación extrema Sobreexplotación moderada Sobreexplotación moderada
En equilibrio o con margen de extracción Sin información
1. Antecedentes
31% de las localidades del país son de alta y muy
alta marginación
1. Antecedentes
Instrumentos de política existentes para la
conservación de los bosques:
1. Áreas Naturales Protegidas
2 Silvicultura comunitaria
2. Silvicultura comunitaria
3. Administración de la oferta de agua (y algo de
d
d )
demanda)
4. Reforestación
2. Programa de Pago por Servicios Ambientales
PSAH opera a partir de 2003 con el objetivo
fundamental de:
Evitar la deforestación en zonas importantes para
el agua a través de un pago que cubra el costo de
g
p g q
oportunidad de los dueños de predios forestales de
conservación. Esto ocurre en zonas donde la
il i lt
titi
f
t
silvicultura no es competitiva frente a usos
agropecuarios.
D d l
i
i
i hid ló i
i
d
Dada la misma importancia hidrológica y riesgo de
deforestación, el programa debe dar prioridad a los
bosques propiedad de hogares en pobreza extrema
bosques propiedad de hogares en pobreza extrema
y marginación.
2. PSA: Diseño de convenios
Servicios Hídricos
Acuerdo: Mantener el uso del suelo actual forestal durante todo el
¿Qué se paga?
Acuerdo: Mantener el uso del suelo actual forestal durante todo el
periodo en que los pagos o compensaciones están ocurriendo
Resultados, no acciones
P
l fi
l d l ñ
l
fi
l
ió
Pago al final del año, al confirmar la conservación
¿A quién se paga?
¿
q
p g
En México 80% de los bosques son propiedad colectiva
(ejidos)
1
Individuos
1.Individuos
2.Colectividad
¿Sanciones?
No pago si se deforesto a propósito
2. PSA: Pagos
¿Cuánto pagar?
1.
Revelación de costo de oportunidad (subasta inversa)
2.Precios fijos
Có
l
l l
?
¿Cómo calcularlos?
Estimación costos de oportunidad promedio
Estimación costos de oportunidad promedio
2. PSA: Pagos
MAIZ FRIJOL
GANADO PEQUEÑOS RUMIANTES
2. PSA: Pagos
Pago por hectárea por año
Tipo de
ecosistema
g p
p
2003‐2007 2008‐2009 2010 Alto y Muy Alto Riesgo Medio y Bajo Riesgo de Alto Riesgo Deforestación Riesgo de Deforestación Bosque Mesófilo de Montaña 400 380 800 500 Bosque de Coníferas 300 270 Selva Alta Perennifolia 300 Selva Mediana y Selva Baja 400 270 Bosque de Encino 3002. PSA: Financiamiento
¿Cómo pagar?
Presupuesto General
esupuesto Ge e a
Riesgo de no credibilidad
Instrumento fiscal con destino específico
p
Ventaja de mandar señal a beneficiarios
200
ill
“
t d ”
l
LFD
•200 millones “apartados” por la LFD
provenientes de un cobro a los usuarios
del agua (+ presupuesto CONAFOR)
g
( p
p
)
•Administración a través de un fideicomiso
(Fondo Forestal Mexicano)
•En 2009 fueron $675,500 millones de
pesos (+ gastos operación).
El i
t
f ti id d
fi i
i d l
d
d
2. PSA: Focalización
El impacto, efectividad y eficiencia del programa dependen en
gran medida de la selección de predios participantes
.
L
i t i
d
di
ti
Los propietarios de predios tipo
1 no entrarían voluntariamente
al programa; el PSA no
t d
Costo Oportunidad>PSA 1 R i e s g ocompensa su costo de
oportunidad; requerirían otro
tipo de medidas.
Población objetivo PSA>Costo Oportunidad>0 2 d e f o r e s Incluir a predios en el área 3 es
ineficiente, ya que no se
deforestarían, aún sin PSA,
L Costo Oportunidad < 0 3 t a c i ó n
deforestarían, aún sin PSA,
porque su costo de oportunidad
es negativo.
Tierra forestal L El reto es entonces focalizar
recursos a predios del grupo 2.
2. PSA: Focalización
Dada la restricción presupuestal, ¿cómo elegir los
mejores predios?
ó
1.
Programa voluntario Æ Autoselección
Zonas elegibilidad
Difusión
Difusión
2.
Selección interna
Criterios de prelación
Se excluye a bosques con rentabilidad de silvicultura
Pagar a aquellos bosques con mayor riesgo de ser
Pagar a aquellos bosques con mayor riesgo de ser
deforestados
Mayor importancia hidrológica
C t d
t
id d
iti
2. PSA: Focalización
PSAH ocupa un nicho específico dentro del conjunto
de programas de la política pública hacia los
bosques:
Tipo de bosque
Programa
Bosques bajo silvicultura comercial o con
fuerte potencial para ello.
PROCYMAF,
Cadenas Productivas
C t
í A3
Plantaciones comerciales
Categoría A3
(ProArbol)
Bosques Degradados reforestaciones
Categoría B1.
Bosques Degradados, reforestaciones
(ProArbol)
Ni degradados, ni comerciales, pero
importantes para las cuencas y los
PSAH
importantes para las cuencas y los
acuíferos y en riesgo de deforestación
2. PSA: Focalización
3 periodos:
1
Periodo I (2003-2005): Sistema de asignación ad-hoc
1.
Periodo I (2003 2005): Sistema de asignación ad hoc
2.
Periodo II (2005-2010): Sistema formal de prelación con
los criterios objetivos de asignación vía puntaje. Las solicitudes
con más puntos serían aprobadas primero y se va en orden
d
di
t h
t
t
l
t
descendiente hasta que se agota el presupuesto.
Focalización
50% 60% Porcentaje de predios participantes que cuentan con las características de selección 30% 40% 50% solicit an te s 0% 10% 20% % pr edios s ‐10% % Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008Targeting Policy Objectives PSAH 2003 Objetivos de Focalización 50 Overexploited Aquifers Acuíferos sobreexplotados 20 30 40 0 10
High water scarcity in watershed Very high marginality communities Alta escasez de agua en la cuenca Comunidades de alta marginación
High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto y muy alto
2003
y muy altoTargeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers Acuíferos sobreexplotados 20 30 40 0 10
High water scarcity in watershed Very high marginality communities Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca
High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto y muy alto y y
2004
Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers PSAH 2005 Acuíferos sobreexplotados 20 30 0 10
High water scarcity in watershed Very high
marginality communities
Comunidades de
alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca
High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto y muy alto y y
2005
Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 íf Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers PSAH 2005 PSAH 2006 Acuíferos sobreexplotados 20 30 0 10
High water scarcity in watershed Very high marginality
communities
Comunidades de alta marginación
Alta escasez de agua en la cuenca
High & Very High Deforestation Risk Riesgo de deforestación alto de o estac ó a to y muy alto
2006
Targeting Policy Objectives PSAH 2003 PSAH 2004 íf Objetivos de Focalización 40 50 Overexploited Aquifers PSAH 2005 PSAH 2006 PSAH 2007 Acuíferos sobreexplotados 20 30 0 10
High water scarcity in watershed Very high marginality
communities
Comunidades de
alta marginación agua en la cuencaAlta escasez de
High & Very High Deforestation Risk
Riesgo de deforestación alto
y muy alto
Targeting Policy Objectives PSAH 2003PSAH 2004 PSAH 2005 Acuíferos Objetivos de Focalización 40 50
Overexploited Aquifers PSAH 2006
PSAH 2007 PSAH 2008 sobreexplotados 20 30 0 10
High water scarcity in watershed Very high marginality
communities
Comunidades de alta marginación
Alta escasez de agua en la cuenca
High & Very High
Riesgo de deforestación alto y g y g
Deforestation Riskmuy alto
1 Polígono en zona con riesgo de deforestación muy alto alto o medio
Criterios de focalización 2010
1. Polígono en zona con riesgo de deforestación muy alto, alto o medio. 2. Porcentaje de cobertura forestal mayor a 60%. 3. Polígono dentro de acuífero con sobreexplotación. 4. Disponibilidad de agua superficial en la cuenca. 5. Predio localizado dentro de un Área Natural Protegida (ANP) Federal. 6. Predio localizado en ANP municipal, estatal o privada. 7. Predio ubicado en una de las “Sesenta Montañas Prioritarias”. 8. Predio dentro de las Áreas Promisorias para Servicios Ambientales (APROMSA).9 Predio dentro de las Zonas Estratégicas de Restauración
9. Predio dentro de las Zonas Estratégicas de Restauración.
10. Predio se ubicado en zonas identificados como suelos degradados de acuerdo a
SEMARNAT
11 Solicitud y documentación completa en los primeros 20 y 40 días de la
11. Solicitud y documentación completa en los primeros 20 y 40 días de la
convocatoria.
12. No haber recibido algún otro apoyo del programa PROARBOL.
C tit ió d C ité d Vi il i A bi t l P ti i ti ( d i í )
14 Evidencia que muestre disposición de un usuario de los servicios ambientales a
Criterios de focalización 2010
14. Evidencia que muestre disposición de un usuario de los servicios ambientales a
pagar por ellos.
15. Agrupación con otros propietario.
16 Certificado de adecuado cumplimiento del Programa de Manejo Forestal
16. Certificado de adecuado cumplimiento del Programa de Manejo Forestal
Maderable o No Maderable (o certificado forestal nacional o internacional)
17. Auditoría técnica preventiva o certificación de buen manejo forestal en proceso
18 Ordenamiento territorial aprobado por el o los dueños del predio
18. Ordenamiento territorial aprobado por el o los dueños del predio
19. Densidad de Biomasa calculado con el Inventario Nacional Forestal
20. Encontrarse en la misma microcuenca que otros polígonos (microcuencas FIRCO)
P d i i d l i t d S l Alt P if li 21. Predominancia del ecosistema de Selva Alta Perennifolia 22. Polígono en zona de baja producción maderable 23. Que el predio se encuentre en un municipios de la Estrategia 100 x 100 24. Que el predio se encuentre en un municipio con niveles de marginación alta y muy alta de acuerdo al índice de CONAPO. 25. Presencia de población mayoritariamente indígena 26. Que la solicitud sea realizada por una mujer
Focalización
Actualmente el PSAH está llegando a pocos de
los predios prioritarios
Los criterios primarios de selección del programa deberían ser
riesgo de deforestación y servicios hidrológicos, pero han sido
diluidos con otros criterios que deberían ser secundarios
diluidos con otros criterios que deberían ser secundarios.
Ej: en 2008 solo 13.5% de los predios participantes se ubicaron en acuíferos
con algún grado de sobreexplotación, mientras que el 86.5% no mostró
ninguna sobreexplotación.
El 37% de los predios que han participado o participan en PSAH se
localizaron en áreas con riesgo alto o muy alto de deforestación. Bien pero
g
y
p
podría ser mejor.
Cuatro de cada cinco pagos son recibidos por núcleos agrarios en alta o
muy alta marginalización independientemente de sus características
muy alta marginalización, independientemente de sus características
ambientales.
Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de los predios participantes
Focalización
P di
Algunos predios con criterios primarios son rechazados en
la etapa de selección.
Predios
aplicantes
2008
Predios
aceptados
2008
% predios
aceptados
(733)
Predios
rechazados por
insuficiencia
presupuestal
presupuestal
Ningún criterio
primario
477
63
8.59%
235
1 criterio primario
1081
235
32.06%
345
2 criterios primarios
1030
375
51.16%
167
3 criterios primarios
155
54
7.37%
12
4 criterios primarios
5
1
0.14%
0
Nota: Se toman como criterios primarios a
ota Se to a co o c te os p
a os a
Escasez de agua (zonas 1‐6 LFD
scase de agua ( o as
6
);
);
algún
a gú
grado de sobreexplotación del acuífero
, í
ndice de presión económica a la
deforestación: alto y muy alto
;
y grado de marginación: alto y muy alto
.
Focalización
Los criterios primarios han perdido importancia y
compiten con criterios no tan relevantes
•
Para generar sinergias con otros programas y facilitar el trabajo
administrativo se han incluido nuevos criterios secundarios,
reduciendo la importancia de los criterios primarios.
90% 100%
reduciendo la importancia de los criterios primarios.
•Ha aumentado el número de criterios de selección y el puntaje total posible, h i d l d l ió 50% 60% 70% 80% tos totales Criterios sociales haciendo el proceso de prelación pierda efectividad hacia los objetivos primarios 10% 20% 30% 40% % pun Criterios secundarios Criterios primarios 2006 2010 Criterios 9 26 Puntaje total 45 106 0% 2006 2007 2008 2009 2010 primarios Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios Puntaje total 45 106 Fuente: Reglas de Operación ProÁrbolPropuesta
Añadir una primera etapa al proceso de selección
de predios:
1.Elección de predios de acuerdo a zonas de elegibilidad.
Esta etapa determina qué zonas quedan dentro y fuera del
programa
p og a a
2.Prelación de predios de acuerdo a puntaje de criterios
primarios.
Esta etapa favorece a los predios que cumplen con las
Esta etapa favorece a los predios que cumplen con las
características alineadas con los objetivos del programa.
3.Prelación de predios de acuerdo a criterios
secundarios
secundarios.
Esta etapa toma en cuenta otras características
deseables pero que no son centrales al programa.
Propuesta
Los criterios primarios deben ser:
1.Escasez/disponibilidad de agua, y ubicación funcional
del bosque en la cuenca
2.Sobreexplotación de acuíferos
3.Riesgo de deforestación alto y muy alto
4.Alta vulnerabilidad a desastres hidrometeorológicos
5.Grado de marginación alto y muy alto
Propuesta
La mayor parte del país cumple con al menos un
criterio primario
Ejemplo de mejora
Al separar el proceso de selección en dos etapas mejora la
focalización
Predios aplicantes 2008Selección actual Selección en 2 etapas
Predios t d % predios solicitantes Predios t d % predios solicitantes 2008 aceptados que son aceptados aceptados que son aceptados Ningún criterio primario 477 63 8.59% 0 0.00% p 1 criterio primario 1081 235 32.06% 134 18.28% 2 criterios primarios 1030 375 51.16% 526 71.76% 2 criterios primarios 1030 375 51.16% 526 71.76% 3 criterios primarios 155 54 7.37% 68 9.28% 4 it i i i 5 1 0 14% 5 0 68% 4 criterios primarios 5 1 0.14% 5 0.68% Nota: Se toma como criterios primarios a riesgo de deforestación alto y muy alto; disponibilidad de agua zonas 1‐6; algún grado de sobreexplotación del acuífero; y grado de marginación alto y muy alto. Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008
Indice de presión económica a la deforestación
1.
1a serie: Bosques en 1993/1994 presentes o no en
2000
2
2a serie: Bosques en 2000 presentes o no en 2007
2.2a serie: Bosques en 2000 presentes o no en 2007
3.Determinantes de deforestación o degradación de
acuerdo a criterios económicos.
4.
Modelo econométrico (probit y probit ordenado) para
(p
y p
) p
Indice de presión económica a la deforestación
Principales variables:
Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva q ( ), q y , Baja, Selva Media, Selva Alta.
Vegetación primaria o secundaria Altitud, Altitud al cuadrado
Pendiente
Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano
Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola) Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica)
Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica)
Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica)
Áreas Naturales Protegidas (ANP)
Indice de presión económica a la deforestación
P i i l V i bl Si
Principales Variables Signo
Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros Selva Baja Selva Media Selva Alta
otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta. Vegetación primaria o secundaria
Altitud, Altitud al cuadrado Pendiente
Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano
Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola)
Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica)
Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000
habitantes más cercano (proxy de huella ecológica) Áreas Naturales Protegidas (ANP)
Indice de presión económica a la deforestación
P i i l V i bl Si
Principales Variables Signo
Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros Selva Baja Selva Media Selva Alta
+ otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta.
Vegetación primaria o secundaria +
Altitud, Altitud al cuadrado
-Pendiente
-Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano
+ Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo
agrícola)
+ Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) + Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) + Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000
habitantes más cercano (proxy de huella ecológica)
+
Áreas Naturales Protegidas (ANP)
Indice de presión económica a la
deforestación
Indice de presión económica a la deforestación
¿Qué tal es la predicción?
Cambio de uso de suelo
Nivel de Riesgo de Deforestación
Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy Alto
Deforestación 0 3% 1% 2% 3% 8% Deforestación 0,3% 1% 2% 3% 8% Degradación 2% 3% 3% 3% 2% Sin Cambio 96% 94% 92% 90% 86% Regeneración 1% 1% 1% 1% 1% Regeneración 1% 1% 1% 1% 1% Reforestación 0,3% 1% 1% 1% 2% Falso Cambio 1% 1% 1% 1% 1% f ó Sin información 0,01% 0,01% 0,01% 0,03% 0,07% Total 100% 100% 100% 100% 100%
Evaluación
1.
¿Cuáles son los bosques incorporados y qué tan
valiosos son en términos ambientales y sociales?
y
2.
Medir el efecto que han tenido los pagos en reducir la
deforestación en esos sitios
deforestación en esos sitios.
CONTRAFACTUAL: ¿Qué hubiera pasado sin el
programa?
10-12% se hubieran deforestado
Los deforestados se hubieran deforestado 10% más
17.5 mil hectáreas
PSA dentro de REDD
REDD+: Reduced Emissions from Deforestation and
forest Degradation. Incluye conservación, manejo
sustentable y mejoramiento de los acervos de carbono
sustentable y mejoramiento de los acervos de carbono.
Dar valor económico al carbono guardado en los
bosques para incentivar su conservación y la reducción
bosques para incentivar su conservación y la reducción
de emisiones.
Surge en 2005 en la COP11 en Montreal
Surge en 2005 en la COP11 en Montreal.
Cobra fuerza en 2007 en la COP13 en Bali como un
mecanismo de adaptación y mitigación ante el cambio
mecanismo de adaptación y mitigación ante el cambio
climático.
Estrategia y metas nacionales
Estrategia y metas nacionales
.
PSA dentro de REDD
¿Qué mecanismo utilizar para transferir
recursos entre países?
Mercado de carbono
Fondo centralizado o regionales
¿Cómo definir qué es lo que se está pagando?
¿Cómo medirlo?
Métrica constante y confiable,
replicable entre países.
PSA dentro de REDD
Propuesta de México-INE
1.
Propuesta descentralizada:
Utilizar el índice de presión económica a la
d f
ió
b
d l
deforestación como base del contrato ex-ante.
Puede generarse un contrato por cada predio.
Ej: De acuerdo al índice un predio perdería 10
hectáreas en un año por deforestación. Si no
hectáreas en un año por deforestación. Si no
las pierde, se le paga.
PSA dentro de REDD
2. Contabilidad integrada CO2:
La medición se hace a nivel país de acuerdo al
efecto neto de los programas de gobierno que
incentivan o no la deforestación, medido a través
del índice de presión económica a la deforestación
del índice de presión económica a la deforestación.
Beneficios:
Fácilmente monitoreable
Fácilmente monitoreable
Incentiva la alineación e integración de políticas
gubernamentales
g
Genera apoyo a reformas para evitar
Helena García Romero
Instituto Nacional de Ecología
Periférico 5000 Col. Insurgentes-Cuicuilco Coyoacán, México, D.F
Tel 54246410 Tel. 54246410