EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA Y FINANCIERA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA Y

FINANCIERA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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Carmelo León González

Manuel Romero Hernández

María Victoria Ru

i

z Mallorquí

Heriberto Suárez Falcón

EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA Y

FINANCIERA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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Evaluación socioeconómica y financiera de políticas públicas

SEPTEM UNIVERSITAS

Primera edición: septiembre, 2014

© 2014 Carmelo León González, Manuel Romero Hernández, María Victoria Ruíz Mallorquí y Heriberto Suárez Falcón

© de esta edición: Septem Ediciones, S.L., Oviedo, 2014 e-mail: info@septemediciones.com

www.septemediciones.com Blog: www.septemediciones.es También en Facebook, Linkedin y Twitter.

Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente, sin previo permiso escrito del editor. Derechos exclusivos reservados para todo el mundo. El Centro Español de Derechos Reprográficos (CEDRO) vela por el respeto de los citados derechos. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra sólo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra. La editorial no se hace responsable, en ningún caso, de las opiniones expresadas por el autor. La editorial no tiene obligación legal alguna de verificar ni la veracidad, vigencia, exhaustividad y/o autenticidad de los datos incluidos en el texto, por lo que carece de responsabilidad ante los posibles daños y perjuicios de toda naturaleza que pudieran derivarse de la utilización de aquéllos o que puedan deberse a la posible ilicitud, carácter lesivo, falta de veracidad, vigencia, exhaustividad y/o autenticidad de la información proporcionada. Este trabajo ha contado con la subvención del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (Ministerio de Fomento).

DISEÑO Y COMPAGINACIÓN: M&R Studio ISBN: 978-84-16053-18-6

D.L.: AS-1649-2014 Impreso en España—Printed in Spain

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Índice

Síntesis….……….... 9

Capítulo 1. Introducción……….. 13

1.1. El precio sombra de los fondos públicos…...……… 15

1.2. ¿Cómo decidir entre diferentes políticas públicas? El criterio de compensación de Kaldor-Hicks...………. 17

1.3. El beneficio social neto de una política pública..……….. 18

1.4. El análisis financiero versus el análisis socioeconómico..……….. 21

1.5. Etapas de la evaluación socieconómica de una política pública..……….. 23

1.6. Características de las inversiones en infraestructuras..……….. 24

1.7. Evaluación Do Nothing...……….. 25

1.8. Equidad..………... 26

1.9. El precio generalizado y el coste generalizado……….. 28

1.10. La matriz de impactos..………. 30

Capítulo 2. Conceptos teóricos básicos……… 33

2.1. Introducción…..………. 33

2.2. La interpretación de la demanda y el excedente del consumidor..……….. 34

2.3. Variación compensatoria y equivalente y excedente del consumidor..………. 37

2.4. Non use value y option value..………. 43

2.5. Beneficio social y política tarifaria..………. 44

Tarificación óptima en el mercado primario..……….. 44

Tarificación óptima y financiación de las políticas públicas..………. 46

Tarificación óptima a lo largo del tiempo..………. 49

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Capítulo 3. El beneficio social de las políticas públicas…..……… 55

3.1. Introducción..………. 55

3.2. Beneficio social de una política pública o de un proyecto de inversión en el mercado primario.……… 56

Política pública que reduce el precio de un servicio que es superior al coste marginal de la última unidad vendida..………... 56

Política pública que reduce el coste del servicio..……….. 58

Política pública que reduce el coste del servicio donde el precio no coincide con el coste marginal...……… 58

Política pública que introduce un impuesto indirecto en un mercado competitivo...………. 61

Política pública que reduce el coste de un servicio en un mercado competitivo con presencia de externalidades……….. 63

3.3. Beneficio Social de una política pública que supone el cierre de un servicio. 65 3.4. Beneficio social de una política pública o de un proyecto de inversión con efectos en mercados secundarios…...……… 71

Política pública que no genera un cambio en el precio en un mercado secundario competitivo..………...……… 71

Política pública que produce un cambio de precios en el mercado secundario competitivo. Externalidades pecuniarias...……… 72

Política pública que tiene efectos sobre una red..……….. 73

Política pública que genera un aumento en el coste en el mercado secundario..………... 76

Política pública que produce un cambio de precios en el mercado secundario en el que el precio está por encima del coste marginal..……. 76

Política pública que produce un cambio en el consumo en el mercado secundario en el que existe una externalidad..……… 78

Capítulo 4. Valoración de los costes de una política pública…..……… 81

4.1 Introducción..……….. 81

4.2. Estructura productiva de empresas de transporte y proyectos de inversión...………. 82

4.3 Precios sombra..……… 87

Coste de oportunidad de terrenos y bienes inmuebles.……… 87

Coste de bienes de equipo, materiales y energía..………. 89

Coste del factor trabajo..……… 90

4.4. Coste de oportunidad de recursos no renovables..……… 93

Decisión de producción individual atemporal..……….. 95

Decisión de producción individual temporal..………. 97

Decisión de producción conjunta en un mercado regulado..……….. 98

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Capítulo 5. Valoración de bienes para los que no hay mercado I.

Tiempo y coste de la vida.……… 103

5.1. Introducción.………..……… 103

5.2 Beneficios por ahorros de tiempo en políticas públicas de transporte.……….. 104

El ahorro de tiempo de los individuos en políticas públicas de transporte.……….. 104

El ahorro de tiempo en el transporte de mercancías………... 111

5.3. Beneficios por ahorros de accidentes.……… 114

Capítulo 6. Valoración de bienes para los que no hay mercado II. Impactos ambientales…..……….. 119

6.1 Introducción.………... 119

6.2. El impacto ambiental de los proyectos.………. 122

6.3. El valor económico del medio ambiente.……….. 124

6.4. Métodos directos de mercado.……… 127

6.5. El método del coste del desplazamiento.………. 130

6.6. El métodos de los precios hedónicos.………. 134

6.7. Métodos de preferencias declaradas.……….. 137

6.8. El descuento ambiental.……….. 143

6.9. Conclusiones.……….. 144

Capítulo 7. Valoración y análisis financiero de proyectos de inversión….………... 147

7.1. Introducción.……….. 147

7.2 Elaboración de estados financieros previsionales: balances, cuentas de resultados y estado de flujos de efectivo.……….. 147

El balance de situación previsional.……… 148

El presupuesto de tesorería.……… 150

Metodología de elaboración del estado de flujos de efectivo de un proyecto de inversión.……… 152

7.3. Dimensión financiera de un proyecto de inversión: principales variables a considerar.……… 154

7.4. Cálculo de indicadores básicos de la viabilidad del proyecto y de su rentabilidad.………. 158

Plazo de recuperación o Payback. Simple y descontado.……….. 159

Valor actual neto financiero (VAN financiero).……… 160

La tasa interna de rendimiento financiera (TIR financiera).………... 164

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Capítulo 8. Comparación de beneficios y costes en la evaluación socioeconómica.. 169

8.1. Comparación de beneficios y costes a lo largo de la vida útil de un proyecto………..……… 169

Decisión de aceptación o rechazo.………... 170

Selección de políticas mutuamente excluyentes.……….. 171

Jerarquización de políticas públicas.………. 172

Elección del instante temporal de la ejecución.……….. 174

Efecto de la inflación sobre la tasa de rentabilidad de una política.……... 175

8.2. Análisis de riesgo.……… 175

El riesgo en los criterios clásicos de valoración de inversiones.………….. 175

Otras formas de introducir el riesgo en el análisis financiero de inversiones..……….. 179

Capítulo 9. Casos prácticos….………... 185

Caso práctico 1. Evaluación socioeconómica de una carretera de circunvalación. .………. 185

Caso práctico 2. Evaluación socioeconómica de la construcción de una nueva línea de tren de cercanías.………... 188

Caso práctico 3. Evaluación financiera de la ampliación de la flota de una empresa pública de transporte urbano para la apertura de dos nuevas líneas.… 192 Caso práctico 4. Evaluación socioeconómica de la expansión de una red de camino reales y senderos turísticos.………. 203

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Síntesis

Con la ejecución de las políticas públicas un gobierno persigue fundamentalmente dos objetivos, por un lado garantizar la prestación de bienes y servicios en condiciones de máxima rentabilidad socioeconómica, y por otro, corregir las alteraciones de equidad en la distribución de la riqueza. La presencia de fallos de mercado como la información imperfecta, la existencia de empresas privadas con poder de monopolio, la provisión de bienes públicos, y finalmente las externalidades, necesitan de la intervención pública para garantizar el primer objetivo de generación de bienestar social.

La políticas públicas requieren de recursos financieros para su ejecución, y la principal fuente de la que disponen los gobiernos son los impuestos. Esto supone detraer recursos de la iniciativa privada, y salvo en el caso de que se recauden para corregir externalidades, siempre generan una contracción del bienestar en los mercados de donde son detraídos. Cuando los impuestos son directos, su recaudación también implica una disminución de la renta disponible en manos privadas y consecuentemente una contracción de la economía. Es lo que se conoce como coste de oportunidad o precios sombra de los fondos públicos. Esta intervención pública está justificada si el resultado es una corrección de la distribución de la riqueza aceptable socialmente y si los fondos invertidos en el resto de políticas públicas generan un aumento de bienestar superior al coste de oportunidad de los fondos invertidos.

La evaluación socioeconómica determina el beneficio social neto de cualquier política pública financiada con fondos públicos y/o privados. Esto permite definir qué políticas sobrepasan el umbral de rentabilidad exigido a los fondos y qué alternativas son las que aportarán mayor rentabilidad a la sociedad. Se trata de una herramienta de trabajo que elimina incertidumbre y arbitrariedad, e introduce racionalidad en la inversión de fondos públicos.

La inversión de fondos públicos y privados en la ejecución de proyectos de inversión y políticas públicas tiene dos vertientes, por un lado, a nivel microeconómico, están destinados a solucionar necesidades concretas de los

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Carmelo León Manuel Romero María Victoria Ruiz Heriberto Suárez

usuarios y empresas. Por otro, a nivel macroeconómico, la inversión en infraestructuras juega un papel determinante en la estimulación del crecimiento económico de un país o de una región económica.

Sólo invirtiendo racionalmente los recursos públicos es posible garantizar un crecimiento sostenible a largo plazo del bienestar de una sociedad. El objetivo de este libro es analizar en profundidad como se evalúan las políticas con el objetivo de determinar su conveniencia socioeconómica. Acompañar la evaluación socioeconómica de un análisis financiero permitirá determinar también la viabilidad financiera de la política pública. Su ejecución está acompañada necesariamente de sus necesidades de financiación. El análisis financiero además de determinar su viabilidad financiera permitirá programar las necesidades de disponibilidad de fondos a lo largo de su vida útil.

El libro va dirigido a economistas e ingenieros con responsabilidad en la evaluación económica y financiera de proyectos de inversión y políticas públicas, y en especial proyectos y políticas donde sea necesaria una evaluación medioambiental. También puede ser usado por profesionales y académicos que deseen una guía de referencia avanzada ya que resuelve algunos aspectos menos desarrollados por la literatura.

Este trabajo realiza una aportación científica seria y rigurosa a la escasa literatura existente en España en materia de evaluación económica y financiera de proyectos de inversión y políticas públicas y complementa la escasa literatura que existente en nuestro país en esta materia.

El libro está estructurado para que pueda ser usado como una guía completa de evaluación económica. Se presenta en ocho capítulos además de una sección dedicada a la presentación de cuatro casos reales. El primer capítulo introductorio justifica la necesidad de la intervención pública para garantizar el bienestar social y define como deben seleccionarse las políticas públicas para garantizar su conveniencia socioeconómico. El segundo capítulo analiza una serie de conceptos teóricos básicos que le permitirán al lector entender cómo se mide el beneficio social de un mercado, o cómo se alcanza el nivel máximo de riqueza social en un mercado. Este capítulo analiza también qué instrumentos permiten generar financiación pública al mismo tiempo que se genera eficiencia en un mercado. Se demuestra que el esfuerzo por garantizar máximo bienestar socioeconómico debe ir enfocado no sólo a conseguir una mayor dotación presupuestaria sino también a implementar una política tarifaria que garantice una utilización eficiente de los recursos disponibles.

En el tercer capítulo se analizan los conceptos teóricos que fundamentan la cuantificación de los beneficios que genera la implementación de una política pública. Se analiza como la inversión de fondos públicos en políticas públicas buscan habitualmente solucionar problemas en el mercado donde se ejecutan, pero también cabe la posibilidad de que la intervención se realice en el mercado primario para ejercer un efecto sobre un mercado secundario. Este capítulo analiza el impacto de

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Síntesis EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA Y FINANCIERA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

las políticas públicas y proyectos de inversión en mercados donde no existe competencia y donde existe la presencia de algún tipo de externalidad tecnológica.

En el cuarto capítulo se formaliza matemáticamente la estructura productiva de una empresa, formalización que es trasladable también a cualquier servicio público en general. A continuación se analiza cómo se determina el coste de oportunidad o precio sombra necesario para cuantificar el verdadero coste social de los inputs de una política pública. Finalmente, se analiza cómo deben tratarse la utilización de inputs no renovables en la implementación de políticas públicas.

Muchas políticas generanbeneficios y costes que en determinados casos pueden tener un impacto relevante sobre su rentabilidad socioeconómica pero para los que no existe un mercado que refleje un valor monetario. El libro dedica dos capítulos completos a este aspecto: el capítulo quinto está dedicado a la valoración de los ahorros de tiempo y el coste de la vida, y el sexto se destina a la medición de los impactos medioambientales.

La valoración y el análisis financiero de los proyectos de inversión resultan fundamentales con independencia de que dichos proyectos sean de carácter público o privado. Este tipo de análisis permite a una empresa, ya sea privada o de capital público decidir si un proyecto es viable financieramente, y hasta qué punto requerirá de la inversión pública y privada para su puesta en funcionamiento y posterior ejecución. Con este fin en el capítulo séptimo analiza cómo debe realizarse para una política pública la elaboración de estados financieros previsionales: balances, cuentas de resultados y estado de flujos de tesorería, cómo determinar la dimensión financiera de un proyecto de inversión, y el cálculo de indicadores básicos de la viabilidad del proyecto y de su rentabilidad financiera.

En el capítulo octavo se detallan los indicadores que permiten tomar decisiones como la aceptación o rechazo de un proyecto de inversión, la elección entre políticas mutuamente excluyentes, la jerarquización de proyectos que compiten por financiación y finalmente la elección del instante temporal de ejecución. Finalmente se introduce el análisis de riesgo en la toma de decisiones que afectan a un proyecto de inversión. El capítulo nueve recoge cuatro casos prácticos reales que muestra la aplicación de la metodología.

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Capítulo 1. Introducción

La intervención del gobierno en una economía mediante la ejecución de políticas públicas debe tener dos objetivos fundamentales: por un lado, garantizar la prestación de bienes y servicios en condiciones de eficiencia asignativa, esto es de máxima rentabilidad socioeconómica, y por otro, corregir las alteraciones de equidad en la distribución de la riqueza.

Sólo bajo condiciones de competencia perfecta está garantizado que el funcionamiento autónomo de un mercado pueda dar lugar a una situación de eficiencia asignativa. La existencia de fallos de mercado como, la ausencia de información perfecta, la existencia de bienes públicos, la presencia de externalidades o la acumulación de poder de mercado por parte de las empresas que prestan bienes o servicios, dan lugar a que el resultado de máxima generación de riqueza o beneficio socioeconómico no se alcance, y que se generen pérdidas de eficiencia. En estas circunstancias, la intervención del regulador es necesaria para corregir los equilibrios ineficientes en los mercados, y en la economía en general y recuperar las pérdidas de eficiencia generadas.

Veamos un ejemplo: durante mucho tiempo en España, existió una sola compañía aérea para realizar desplazamientos regulares entre la península ibérica y las Islas Canarias. Esa compañía, realizaba una función imprescindible para el desarrollo económico de las islas. Sin embargo, ejercía su poder de monopolio que se reflejaba en unos precios relativamente altos por encima del coste marginal que la tecnología ofrecía a las empresas eficientes del sector. Esto limitaba la demanda y en consecuencia, sólo unos pocos usuarios podían usar el servicio. Esto también generaba un efecto macroeconómico sobre las islas, cuyo crecimiento estaba condicionado por su ubicación geográfica alejada del continente. La política de los nuevos gobiernos, exigida por las condiciones de competencia impuestas por la pertenencia a la Unión Europea, llevó a la liberalización del mercado. El resultado se tradujo en la entrada de varios operadores, la mejora de eficiencia de las empresas, un aumento sustancial de las plazas y una reducción en los precios. Esto expandió el número de usuarios que podían usar el servicio, y en consecuencia elevó la

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