¿Criterio técnico o político? Determinantes de la asignación de recursos bajo el nuevo Sistema General de Regalías en Colombia.
Andrés Felipe Guevara Ramírez Asesor: Mónica Pachón
Resumen
Este documento estudia cómo se están administrando, asignando y ejecutando los ingresos generados por la explotación de recursos naturales no renovables, bajo el nuevo Sistema Nacional de Regalías de Colombia, de 2012 en adelante. Analiza los efectos del diseño institucional, en especial la normatividad de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), sobre la asignación de proyectos, con recursos de las regalías, en los municipios del país. El estudio sugiere que existen factores económicos, como el nivel de pobreza, que determinan la distribución de recursos hacia estos entes territoriales, en concordancia con los objetivos trazados por el nuevo sistema. Sin embargo, el marco institucional le otorga al sistema político mayor preponderancia y capacidad de decisión, por lo que factores políticos también tienen un papel fundamental a la hora de decidir cómo se están distribuyendo las regalías nacionales.
Palabras Claves: Regalías, maldición de recursos, diseño institucional, desarrollo
económico.
1. INTRODUCCIÓN
La distribución y asignación de recursos públicos es un tema crucial en la economía y la política pública. En el caso colombiano, el nuevo sistema general de regalías (SGR) constituye un buen objeto de estudio para determinar cómo se está administrando, asignando y ejecutando estos recursos escasos por concepto de explotación de recursos naturales no renovables. Al día de hoy, según datos del SGR consolidados desde 2012, se han aprobado 5414 proyectos y se han destinado más de doce billones de pesos en recursos para diversos proyectos y sectores.
Aunque la teoría económica y diversas organizaciones internacionales recomiendan que en la asignación de recursos deben primar conceptos técnicos, de eficiencia, sostenibilidad y ahorro, el diseño institucional juega un papel determinante a la hora de definir si los ingresos son utilizados correctamente para potenciar el desarrollo local y nacional. En este sentido, la normatividad del nuevo sistema de regalías, donde existe nombramiento político en algunos niveles de los órganos de administración y decisión, hace que se consideren otros factores políticos, y no técnicos, que entran a determinar por qué un municipio recibe o no recursos para un proyecto. Es por esta razón, y dado que el nuevo sistema es reciente, que es pertinente preguntarse por los determinantes, tanto políticos como económicos, que inciden sobre la asignación de recursos del erario público.
La hipótesis principal del presente trabajo radica en que el nuevo sistema general de regalías está en concordancia con las exigencias económicas de competitividad, ahorro e inversión necesarios para sacar de la pobreza a muchas regiones del país, así como también generar las condiciones necesarias para la estabilización macro económica y de crecimiento económico de la nación. Sin embargo, el hecho que haya elección democrática en algunos niveles de los órganos de decisión, hace que se deban tener en cuenta variables políticas, las cuales están determinando que ciertos recursos se asignen hacia ciertos municipios, no necesariamente por criterios de pobreza o desarrollo. En este sentido, la probabilidad que un municipio o sector sea receptor de regalías depende, además de criterios económicos, del sistema político nacional.
La organización del documento está conformada de la siguiente forma. La sección número dos es una breve caracterización de cómo se distribuyen y asignan las regalías antes y después de la reforma de 2011, en donde se explica la normatividad del nuevo Sistema General de Regalías y específicamente la funcionalidad de los Órganos Colegiados de Administración y Gestión. En la sección tres se encuentra la revisión de literatura sobre las teorías en torno a la “maldición de recursos naturales”, enfatizando en el papel preponderante del diseño y calidad de las instituciones. La sección cuatro hace un repaso sobre el marco teórico, la intuición económica del problema y el potencial efecto político de la nueva normatividad. La quinta sección explica los modelos econométricos y describe los datos utilizados para probar la tesis. La sexta sección muestra los principales resultados y en la última se hace una breve conclusión sobre los potenciales efectos del nuevo SGR.
2.1 Antiguo Sistema de Regalías
Antes de la reforma de 2011, las regalías obtenidas por la explotación de recursos naturales no renovables se distribuían y asignaban de manera directa e indirecta. En primer lugar, la Constitución política de 1991 definía al Estado colombiano propietario del subsuelo nacional y de los recursos que de ahí se obtienen. El artículo 360, establecía que “Reconoce como beneficiarias de las regalías directas a las entidades territoriales en las cuales se explotan y a los puertos marítimos o fluviales por donde se transportan los recursos naturales no renovables.” (C.P. 1991, artículo 360) De este modo, el 80% de los recursos de las regalías eran distribuidas de manera directa entre los municipios y departamentos en donde se realizaba exploración o explotación de dichos recursos naturales. La asignación estaba fuertemente concentrada en pocas entidades territoriales productoras, donde aproximadamente vivía un 17% de la población colombiana (Benitez, 2013). En segundo lugar, el 20% restante de los recursos obtenidos por regalías, eran administrados y gestionados por el Fondo Nacional de Regalías (FNR), el cual tenía como propósito redistribuir y determinar los sectores de inversión; ya sea para la promoción de minería, preservación del medio ambiente o para proyectos regionales de inversión en departamentos no productores. (C.P. 1991, Artículo 361, previo a la reforma)
Como se observa en el mapa 1, Las regalías estaban siendo distribuidas inequitativamente en el país, sólo unos pocos departamentos estaban recibiendo recursos superiores a 1 billón de pesos por concepto de regalías. Adicionalmente a esto, según
informes de los órganos de control, los objetivos trazados por la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo), donde se establecían sectores prioritarios para inversión y coberturas básicas en salud, educación, agua potable y alcantarillado, que debían ser financiados con recursos de las regalías; no alcanzaron los resultados esperados y las entidades que más recursos obtuvieron no lograron responder a dichas necesidades de la población (Benitez, 2013). De igual forma, las inversiones realizadas no correspondían a las necesidades y prioridades de las regiones, dada la libertad y los pocos frenos y contrapesos con que contaban los alcaldes y gobernadores de las regiones productoras, para elegir y destinar recursos provenientes de las regalías; lo cual generó como resultado múltiples casos de corrupción por uso indebido del erario público.
Mapa 1.
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2013.
2.2 Sistema General de Regalías: Diseño institucional
Ante esta situación, en 2011 el Congreso de la República, aprobó el Acto Legislativo 05 de 2011, por medio del cual se modifica el esquema bajo el cual se asignan y ejecutan las regalías del país. Se creó el nuevo Sistema General de Regalías (SGR), encargado de la administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos no renovables de la nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Minas y Energía. Departamento Nacional de Planeación, 2011). El artículo 361 de la Constitución Política establece:
Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. (Acto legislativo 05, 2011)
La Ley 1530 de 2012, establece ocho objetivos del nuevo Sistema General de Regalías: i) Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para generar ahorros para épocas de escasez. ii) Propiciar la adopción de mecanismos de inversión que prioricen su distribución hacia la población más pobre y contribuya a la equidad social. iii) Promover el desarrollo y competitividad regional. iv) Incentivar proyectos minoenergéticos para la mediana y pequeña industria y para la industria artesanal. v) Fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos, a través de la integración de entidades territoriales mediante proyectos comunes. vi) Propiciar mecanismos y prácticas de buen gobierno. vii) Propiciar la inclusión, equidad, participación y desarrollo integral de las comunidades afro descendientes e indígenas. viii) Inversión en la restauración social y económica de los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación de recursos no renovables. (Ley 1520 de 2012). Es decir, el nuevo sistema se regirá bajo cuatro principios: equidad, competitividad, ahorro y buen gobierno. (Aldana , 2012)
De igual manera, genera una nueva distribución de las regalías de tal modo que (Perry, Olivera, Ogunkola, & Fowowe, 2012):
10% destinado al Fondo de Ciencia y Tecnología.
10% para ahorro pensional territorial.
Hasta 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización.
De los recursos restantes:
20% destinados para asignaciones directas (para los municipios y departamentos donde se desarrollan actividades de exploración y explotación y a los puertos fluviales y marítimos que transportan estos recursos.)
60% para el Fondo de Compensación Regional. 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.
Como se evidenció anteriormente, una parte fundamental del SGR es la inversión en proyectos que generen competitividad y equidad. El nuevo diseño institucional, sin embargo, impone condicionalidad al gasto y establece montos fijos para la destinación de recursos. La inversión del SGR está destinada a cuatro fondos: Fondo de Ciencia y Tecnología (FCyT), Fondo de Desarrollo Regional (FDR), Fondo de Compensación Regional (FCR) y regalías directas.
El FDR tiene como objetivo mejorar la competitividad de la economía, así como promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, por medio de proyectos de inversión de alcance nacional. Los recursos de este fondo serán distribuidos entre los 32 departamentos. El 60% de estos recursos se destinará de acuerdo a la participación del departamento en la población total del país; el 40% restante, se asignará según la pobreza relativa de cada departamento, medido bajo el Índice de Necesidades Insatisfechas (NBI), dividiéndolo por el NBI nacional. (Ley 1530 de 2012)
El FCR tiene como objetivo financiar los proyectos de impacto regional y local de las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo a criterios de NBI, población y desempleo. Los recursos destinados a este fondo se dividen en tres montos diferentes. El primero, del 60% de los recursos, se asigna la mitad a los departamentos del país que tengan un porcentaje de población en situación de pobreza superior al 30%, de acuerdo al NBI. El 50% restante de este monto, se distribuye a los municipios del país que tengan un porcentaje de población en situación de pobreza superior al 35%. A estos departamentos y municipios, denominados receptores por criterio de pobreza, se les asignan los recursos en proporción a la participación de cada departamento en la población total del país (40%), según su pobreza relativa, de acuerdo a NBI (50%) y según la tasa de desempleo departamental (10%). El segundo monto, el 30% restante, es destinado para proyectos de impacto local otorgado a los municipios más pobres en proporción a su población. Por último, el 10% final, se destina a los departamentos con municipios de categoría 4, 5 y 6 que no recibieron los recursos del monto anterior. (Ley 1530 de 2012)
Las regalías directas son asignadas a las entidades territoriales en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como también los
de los recursos se destinarán a la financiación de proyectos de inversión local. Por último, el FCyT tiene como objetivo incrementar la capacidad científica, tecnológica y de innovación mediante proyectos que produzcan, usen y apropien conocimiento para el aparato productivo del país. La distribución de los recursos de este fondo se hará en la misma proporción en que se distribuya la suma de los recursos de los FCR y FDR. (Ley 1530 de 2012)
2.3 Órganos Colegiados de Administración y Decisión.
Otro aspecto fundamental de la Ley 1530 de 2012 es la creación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), los cuales constituyen un elemento fundamental del diseño institucional del nuevo Sistema General de Regalías. El artículo 6° define estos órganos como: “los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del SGR, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos.” (Artículo 6 Ley 1530 de 2012). Estas instituciones, o triángulos de buen gobierno, están integrados por representantes del Gobierno Nacional, Departamental y Municipal/Distrital.
Existen tres tipos de OCAD: municipales, departamentales y regionales. Los OCAD municipales (1077 en total) están conformados por un delegado del gobierno nacional, por el gobernador del departamento o su delegado, y por el alcalde y representantes municipales. Los OCAD departamentales están constituidos por dos ministros o delegados del gobierno nacional, por el gobernador departamental y el 10% de los alcaldes del departamento. En total son 32 órganos de decisión más un OCAD Car y un OCAD MM. Por último se encuentran los OCAD regionales (6 en total1 más un OCAD de Ciencia y Tecnología), conformado por el ministro de Medio Ambiente, tres ministros y el director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), como representantes del gobierno nacional; todos los gobernadores de la región y dos alcaldes por departamento más un alcalde de una capital departamental.
Las decisiones de estos órganos colegiados se adoptan con un mínimo de dos votos favorables. Cada nivel de gobierno posee un voto: Gobierno Nacional, Gobierno Departamental y Gobierno Municipal/Distrital.
1 Región Caribe, Región Eje Cafetero, Región Centro-Oriente, Región Pacífico, Región Llano, Región
Lo interesante de este marco institucional es que la conformación de las OCAD tiene una relación con el sistema político colombiano. La cuota del gobierno municipal y distrital, tanto para el OCAD departamental como para el OCAD regional, es elegida democráticamente. Los alcaldes, como lo establece el artículo 42:
(…) serán elegidos democráticamente, mediante el sistema de cuociente electoral, para períodos anuales, previa convocatoria realizada por la Secretaría Técnica de este órgano colegiado. La elección puede realizarse con la participación de la mayoría calificada de los alcaldes del departamento correspondiente. En aquellos departamentos donde existen menos de diez (10) distritos y municipios, el número representativo de sus alcaldes es dos (2). (Artículo 42 Ley 1530 de 2012)
3. REVISIÓN DE LITERATURA
3.1 “Maldición de Recursos”, instituciones políticas y capacidad estatal.
Existen diversas corrientes en la literatura económica que han abordado la relación entre la presencia de recursos naturales y desarrollo económico. Este debate ha llevado a distintas posiciones que arguyen que existe una maldición per se, que en vez de potenciar el crecimiento económico de un país, como la intuición lo sugiere, por el contrario genera efecto negativos en el crecimiento y desestabilizaciones macroeconómicas. Por otro lado, se encuentran otras corrientes que aseguran que no existe evidencia estadística que explique tal maldición, por lo cual la bendición o maldición está condicionada por otros factores institucionales, políticos y económicos que se deben tener en cuenta para abordar este problema.
“Maldición de Recursos”
A primera vista, la abundancia de recursos naturales puede ser concebida como un factor de desarrollo para un país, donde las rentas recibidas por la explotación de estas riquezas incrementa el crecimiento económico nacional. No obstante, esta aparente “bendición” puede convertirse en una “maldición” y generar un efecto contrario. Sachs y Warner (1997) argumentan que los países con descubrimientos o booms de recursos naturales presentaron crecimientos menores, inclusive respecto a quienes que no poseían esta abundancia. Los autores atribuyen este fenómeno a la denominada “enfermedad holandesa”, donde la desindustrialización, generada por la desviación de la mano de obra
de los sectores manufactureros a los sectores de recursos naturales; así como la apreciación de la tasa de cambio, implican una disminución de la productividad laboral y del crecimiento de la economía en el largo plazo (Sachs & Warner, 1997)
Este hecho resulta contra intuitivo dada las características de la presencia de recursos naturales en un país. En primer lugar, poseer estos recursos se convierte en una ventaja comparativa importante en el mercado internacional, ya sean recursos no renovables (carbón, petróleo, gas, etc.), o bien por abundancia de materias primas o de tierra, lo cual significa un factor de producción casi gratuito. Sumado a esto, el beneficio por la explotación de recursos naturales no sólo favorece este sector, sino que genera un encadenamiento hacia delante de otras actividades y sectores domésticos; además permite y facilita la obtención de más ingresos fiscales que aumenta las arcas del Estado, que según la teoría económica, deberían originar una distorsión y pérdida de bienestar menor que si se le imponen impuestos a la industria o al comercio. (Perry, Bustos & Ho, 2012) Aunque gran parte del debate de esta corriente ha girado en torno a encontrar evidencia empírica y estadística acerca de la presencia de una aparente maldición, recientemente se ha demostrado que no existen resultados concluyentes que den cuenta de la existencia de una maldición o bendición, solamente por poseer abundancia en los recursos naturales (Perry, 2012). Además de esto, existen en contra parte ejemplos de países donde la abundancia de recursos naturales les ha permitido propiciar un mayor crecimiento y desarrollo económico. Por tal motivo queda preguntarse, ¿por qué la abundancia de recursos naturales se convierte en una maldición sólo en algunos casos? (Fergusson & Querubín, 2013)
Instituciones políticas
Como no hay regularidades estadísticas que demuestren que existe una maldición o bendición per se, han surgido aproximaciones alternativas a este problema que proponen mecanismos diferentes que podrían explicar por qué un país se puede beneficiar o no de la explotación de recursos naturales. Las instituciones y las políticas económicas, al ser factores exógenos han centrado el debate actual sobre la validez de la teoría de la maldición de recursos, constituyéndose en un determinante potencial.
En primer lugar, se encuentra el trabajo de Collier y Goderis (2007), quienes argumentan que sí existe una “maldición” asociada a la explotación de recursos naturales, pero esta depende de distintos canales de transmisión. Aunque existen determinantes económicos, como una tasa de cambio sobrevaluada, poca inversión, deuda pública excesiva, entre otros; le otorgan gran importancia al diseño institucional y calidad del mismo, al afirmar que la posible maldición puede ser evitada al tener instituciones fuertes que eviten la pugna por las rentas derivadas de la explotación de recursos naturales. (Collier & Goderis, 2007)
Dentro de esta misma corriente se encuentra el trabajo de Van der Ploeg (2010) quien aduce que los efectos adversos de la abundancia de recursos, como la desindustrialización y los malos crecimientos económicos, son más severos en países volátiles con instituciones débiles que permiten la apropiación privada de rentas y con ausencia del imperio de la ley (Van der Ploeg, 2010). De igual manera, Mehlum, Moene y Torvik (2005) afirman que la abundancia de recursos naturales disminuye el ingreso agregado cuando las instituciones permiten la corrupción y la usurpación de los ingresos provenientes de la explotación de los mismos. Sin embargo, si existen instituciones políticas y económicas que propicien el desarrollo y sean amigables con la iniciativa privada, los países podrán aprovechar al máximo la riqueza que poseen (Mehlum, Moene, & Torvik, 2006).
En otro trabajo, Perry y Olivera (2010) buscan responder si los países abundantes en petróleo han sido beneficiados por las rentas generadas por la explotación de este recurso. Utilizando datos de 75 países petroleros entre 1980 y 2005, comprueban que buenas instituciones, especialmente mejores instituciones legales y mejor gobernanza, tienen efectos positivos sobre el crecimiento económico. Este documento también es relevante porque estudia el caso colombiano, los efectos regionales y locales de la explotación de carbón y petróleo y el impacto de las regalías sobre el desarrollo económico. Los resultados sugieren que previo a la reforma al sistema de regalías, las regalías tenían un efecto negativo sobre el crecimiento departamental; sin embargo, la calidad institucional puede revertir esta situación y generar las condiciones propicias para desarrollo económico de las regiones. A nivel municipal, los autores encuentran que las regalías junto a unas buenas instituciones (imperio de la ley, derechos de propiedad y la presencia de organizaciones civiles) tienen un efecto positivo sobre el PIB per cápita. Por
esta razón las instituciones pueden convertir la “maldición” en una “bendición” y propiciar un mayor crecimiento. (Perry & Olivera, 2010)
Recursos naturales, regalías y desarrollo económico.
También existe evidencia nacional sobre los efectos de las transferencias y regalías sobre el crecimiento económico. Desai, Freinkman y Goldberg (2003) realizan un estudio sobre el desempeño económico regional de Rusia y su relación con las transferencias del gobierno central y/o regalías recibidas por la explotación de recursos naturales. Los autores encuentran que la presencia de estos ingresos “no ganados”, aumentan la probabilidad que políticos y diferentes sectores busquen cooptar las rentas públicas. De esta manera, se genera una dependencia económica de recursos exógenos que disminuye la capacidad de recolección impositiva, impactando las decisiones fiscales de las regiones y en consecuencia el desarrollo de la región. (Desai, Freinkman, & Goldberg, 2003)
Por otro lado, se encuentra el trabajo realizado por Sanguinetti (2009), quien indaga si la distribución de fondos asociados a la actividad minera ha promovido o no el desarrollo entre regiones en Perú, a partir de las decisiones fiscales (ingresos y gastos). Los resultados sugieren que las transferencias recibidas por la explotación minera no tiene efecto sobre la recaudación, pero sí sobre la composición del gasto público. Como la inversión pública impulsa la productividad de la región, y las regiones que poseen riqueza minera son las que más reciben ingresos por la explotación de estos recursos, lo que genera el régimen de distribución de fondos peruano es ampliar las brechas de desarrollo entre las distintas regiones de este país. (Sanguinetti, 2010)
4. MARCO TEÓRICO
El marco teórico estará dividido en dos partes. Una primera, en la que se mencionará la intuición y teoría económica que guía la asignación de recursos. Y una segunda, en la que se presenta la intuición política del fenómeno, en la que se presenta el porqué se deben considerar factores políticos para analizar la asignación de recursos de las regalías bajo el nuevo sistema.
La literatura económica y distintas organizaciones internacionales han enfatizado en el uso eficiente y responsable de los recursos escasos para generar desarrollo económico. Los recursos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables adquieren gran atención debido al potencial beneficio o perjuicio que pueden generar en un país. Como se ha observado, un manejo inadecuado de estos recursos, puede convertir una abundancia de recursos naturales en una “maldición”, produciendo apreciaciones significativas de la tasa de cambio y desequilibrios macroeconómicos (Echeverry, Alonso, & García, 2011). En este sentido, en la asignación y administración de estos recursos, debe primar un criterio técnico, eficiente y de sostenibilidad, que le permita al sistema invertir para el desarrollo de las zonas más pobres y excluidas, pero de igual manera generar las condiciones propicias para un crecimiento económico sostenible.
Aldana (2012) asegura que el principio básico para el uso de las regalías debe ser el de reemplazar un activo no renovable por otro activo o inversión para el futuro. Por esta razón, los sectores escogidos para la inversión de regalías deben ajustarse al perfil de riesgo de los recursos. De esta manera, se debe recompensar el bajo riesgo y el uso eficiente, a la hora de decidir cómo invertir estos ingresos. Bajo esta premisa, el autor recomienda, para el caso colombiano, la inversión en: i)Infraestructura vial. ii) Infraestructura y uso de TIC’s2. iii) Investigación y desarrollo. iv) Transferencia de títulos
de tierra. v) Medio Ambiente y vi) Asistencia a la pobreza y primera infancia. (Aldana , 2012)
Echeverry, Alonso y Montaña (2011) aseguran que, en el caso colombiano, los criterios de ahorro, equidad regional, y equidad social deben guiar la administración y uso de regalías. Deben existir unos mecanismos institucionales adecuados que estabilicen los ingresos por concepto de regalías y aseguren su buen uso; pero a la vez, políticas económicas que jalonen los demás sectores productivos que resulten en mayor crecimiento económico. Las instituciones del Estado deben garantizar el principio de equidad en la distribución de la riqueza del subsuelo nacional. Para esto, según los autores, una de las dimensiones que deben asegurar es generar mecanismos de inversión de los ingresos minero energéticos que prioricen la distribución hacia la población más pobre y contribuya a la equidad social (Echeverry, Alonso, & García, 2011)
4.2 Impacto del sistema político
Como se evidenció en la revisión de literatura, el éxito y posibilidad de desarrollo económico, en un país con abundancia de recursos naturales, depende de las instituciones políticas y económicas. En el caso concreto colombiano, el país se enfrenta a un escenario de cambio institucional, para administrar el “boom” minero energético que ha experimentado la economía nacional en la última década, convirtiéndose en una oportunidad única para jalonar el desarrollo regional y local de todo el país. El nuevo diseño institucional plantea nuevos actores institucionales, nuevas prácticas gerenciales con el fin de hacer más eficiente la distribución de recursos y evitar prácticas corruptas que permitan la apropiación de rentas.
En primer lugar, la administración pública de las regalías que estableció la Constitución de 1991 era de un sistema altamente inequitativo, donde sólo unos departamentos recibían la gran mayoría de recursos por concepto de exploración y explotación de recursos naturales no renovables. De igual forma, no existían frenos y contrapesos efectivos para monitorear o elegir proyectos de inversión de acuerdo a las necesidades de la población. Los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales productoras contaban con un derecho adquirido, que no les imponía restricciones al gasto asignado por la explotación minero energética. Con la reforma, el nuevo diseño institucional del SGR, ha buscado precisamente combatir prácticas nocivas y promover “triángulos de buen gobierno”, con la creación de los OCAD, donde la decisión depende del criterio técnico y/o político de más actores institucionales; se generan nuevas dinámicas en torno a cómo asignar estos recursos escasos. De esta manera, la participación de nuevos sujetos políticos, con intereses propios, modifica la estrategia de los actores institucionales para obtener recursos para invertir en sus regiones y localidades.
Tanto los políticos que antes poseían regalías directas, así como los que gobernaban en una región no productora, tienen ahora con la nueva normatividad el incentivo de pertenecer a los OCAD departamentales y regionales para así dirigir recursos para proyectos de inversión para su electorado. Sin embargo, la misma normatividad de los “triángulos de buen gobierno” evita la arbitrariedad a la hora de asignar proyectos de inversión, superando lo que ocurría previo a la reforma; de modo que los políticos, gobernadores y alcaldes, deben buscar coaliciones políticas en orden para obtener mínimo
dos votos adentro de los órganos colegiados de decisión, que les permita aprobar proyectos, como la establece la ley 1530 de 2012.
Es aquí donde el sistema político colombiano, sus dinámicas e interacciones, podría tener influencia sobre las asignaciones y decisiones realizadas en los OCAD departamentales y regionales, así existan criterios de pobreza, población y equidad regional que guíen la distribución de recursos (Observatorio Legislativo, 2012). El hecho que en estos niveles los alcaldes sean elegidos, implica que la afiliación política, el partido político al que pertenece, si hace parte o no de la coalición de gobierno, o el grado de competencia política en las elecciones locales, sean factores políticos potenciales que, en una primera instancia, influencien o no la pertenencia de un alcalde local en un OCAD departamental o regional. Observar el número de listas presentadas para la elección de los alcaldes a estas entidades, permite evidenciar el grado de competencia de las mismas, por lo que permite inferir posibles alianzas políticas previas.
4.2 Estudios específicos sobre la reforma al sistema de regalías.
No existen muchos trabajos que hayan abordado el impacto de la reforma al sistema de regalías. No obstante, el trabajo de Benítez (2013), es un buen insumo para establecer los posibles efectos del cambio institucional, al realizar un estudio sobre el impacto fiscal de la reforma sobre los municipios de sexta categoría del departamento de Boyacá. El enfoque se centra en afirmar que la nueva normatividad ha impactado positivamente las entidades territoriales, tanto las que recibían regalías directas bajo el anterior sistema como para quienes no eran municipios productores, debido al aumento en el presupuesto del SGR y por las asignaciones específicas de los fondos de desarrollo y compensación regional. Sin embargo, estos recursos asignados deben pasar primero por el respectivo OCAD, lo cual cambia los tiempos de asignación, desembolso y ejecución de proyectos. De esta manera, para la autora, las entidades territoriales deben realizar un esfuerzo institucional importante para coordinar e identificar proyectos prioritarios para que sean implementados en el municipio. Por esta razón, concluye que el impacto de la nueva normatividad no sólo depende del acceso a recursos, sino de la capacidad institucional de los órganos colegiados, en los tres niveles, para formular, asignar y ejecutar proyectos de inversión. (Benitez, 2013)
tomar decisiones de inversión. Al interior de estas entidades se deben definir y priorizar proyectos de acuerdo a las necesidades e intereses, tanto de la población como de los políticos adentro de estos órganos de decisión; por lo que la afiliación partidista, las redes políticas, entre otros componentes del sistema político colombiano disminuirían los costos para ponerse de acuerdo entre los niveles de gobierno, permitiendo la toma de decisiones efectivas
5. METODOLOGÍA
Para responder a la pregunta de investigación, y una vez explicado por qué se debe tener en cuenta factores políticos, se desarrollará un modelo econométrico, basado en el trabajo de Pachón, Wills y Sánchez (2013), que permita evidenciar y encontrar efectos estadísticamente significativos de las variables económicas y políticas, sobre la asignación y distribución de regalías bajo el nuevo sistema de regalías. La unidad de análisis son todos los municipios colombianos en los que fueron aprobados proyectos de inversión para el periodo comprendido entre 2012 en adelante.
En una primera parte, se expondrán algunas estadísticas sobre los resultados del nuevo sistema, enfocándose en los montos asignados por departamento y región, para establecer si la reforma ha cumplido con los objetivos propuestos. En una segunda parte, se desarrollará el primer modelo econométrico que captura los determinantes políticos y económicos que influyen sobre la probabilidad de elección de alcaldes para pertenecer al OCAD departamental o regional. Como se expuso en el marco teórico, este es el momento previo que determina el acceso a estas entidades de administración y decisión, en donde se decide cómo se van a invertir los recursos, por lo que la influencia política a la hora de elegir los alcaldes podría afectar los resultados futuros en la asignación de proyectos de inversión. La variable dependiente es alcalde municipal miembro de un OCAD y las variables independientes se dividen en dos: políticas y económicas. Las variables políticas incluyen: votos del alcalde en el municipio, votos del gobernador por municipio, porcentaje de votos del gobernador por municipio. El objetivo de incluir estas variables es establecer si el sistema político y la competencia entre candidatos y partidos tiene algún efecto sobre la elección. Debido a que existen redes de apoyo político, ya sea por pertenencia a la coalición de gobierno o al mismo partido del gobernador, ciertas candidaturas pueden ser apoyadas facilitando el proceso de elección. En cuanto a las variables económicas, y en concordancia con el marco teórico y normatividad del SGR,
se incluyen el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) a nivel municipal, tasa de desempleo municipal, tasa de desplazados y tasa de homicidios, como medidas para indagar si los alcalde de los municipios más pobres están siendo elegidos en los órganos de decisión. Este es un primer paso para conocer cómo se conforman estos cuerpos colegiados, los cuales cuentan con un gran poder de decisión, al poseer un voto (de tres) a la hora de asignar recursos para inversión.
Modelo Logit con efectos fijos marginales 1: (𝐴𝑙𝑐𝑎𝑙𝑑𝑒𝑗𝑖 𝑚𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑜 𝑂𝐶𝐴𝐷 = 1|𝑥)
= 𝐺(𝛽0+ 𝛽1𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝑗+ 𝛽2𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗+ 𝛽3%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗+ 𝛽4𝑁𝐵𝐼𝑗
+ 𝛽5𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑗+ 𝛽6𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑝𝑙𝑎𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠𝑗+ 𝛽7𝑇𝑎𝑠𝑎ℎ𝑜𝑚𝑖𝑐𝑖𝑑𝑖𝑜𝑠𝑗
Existe un segundo modelo, que tiene como variable dependiente los municipios receptores de regalías para el periodo 2012 y 2013, para determinar qué factores inciden sobre la probabilidad de que un municipio sea beneficiario o no de regalías bajo el SGR. Ahora bien, como se ha evidenciado, la literatura enfatiza y recomienda la asignación eficiente, bajo indicadores de desarrollo que permitan la superación de barreras de pobreza, objetivos fundamentales de la nueva normatividad. Para probar si se están asignado los recursos de las regalías de acuerdo a criterios técnicos, se incluyen las mismas variables económicas independientes del modelo 1. En cuanto a las variables políticas, la participación en los distintos niveles de los OCAD adquiere gran relevancia dado el poder de decisión, sobre la asignación de recursos, otorgado por la ley. En concordancia con el marco teórico, el modelo permite indagar si, una vez adentro del OCAD, los distintos niveles de gobierno logran armar coaliciones que les permita dirigir recursos para proyectos en su municipio o departamento. Por esta razón se incluyen dos variables: que el alcalde del municipio sea miembro del OCAD departamental y que sea miembro del OCAD regional. También se incluyen dos un variables dicótomas que establecen si el alcalde es del mismo partido político del gobernador, y si el alcalde del municipio pertenece a la coalición de gobierno. La intuición de la inclusión de estas variables radica en que si son copartidarios, o hacen parte de la coalición, es más fácil alcanzar acuerdos al interior de los OCAD, lo cual facilitaría la asignación de proyectos. Modelo Probit, con efectos fijos marginales 2:
( 𝑀𝑢𝑛𝑖𝑐𝑖𝑝𝑖𝑜 𝑟𝑒𝑐𝑒𝑝𝑡𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠 = 1|𝑥)
= 𝐺(𝛽0+ 𝛽1𝑂𝐶𝐴𝐷𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑗+ 𝛽2𝑂𝐶𝐴𝐷𝑟𝑒𝑔𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑗+ 𝛽3%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗
+ 𝛽4𝐶𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑑𝑒𝑔𝑜𝑏𝑖𝑒𝑟𝑛𝑜𝑗+ 𝛽5𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗+ 𝛽6𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗+ 𝛽7𝑁𝐵𝐼𝑗+ 𝛽8𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑗
+ 𝛽9𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑝𝑙𝑎𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠𝑗+ 𝛽10𝑇𝑎𝑠𝑎ℎ𝑜𝑚𝑖𝑐𝑖𝑑𝑖𝑜𝑠𝑗+ 𝛽11𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓𝑔𝑜𝑏𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗
+ 𝛽12𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗
Por último y remitiéndose a las recomendaciones hechas por múltiples estudios sobre cómo asignar las regalías a diversos sectores, se realiza un tercer modelo (uno por cada sector), que tiene como variable dependiente los municipios beneficiados por proyectos de transporte, educación y salud. En este caso, se incluyen las mismas variables independientes del modelo dos. Este análisis tiene como fin establecer la probabilidad que tiene un municipio de recibir proyectos de diversos sectores y si dependiendo de las variables políticas y económicas, recibe más o menos recursos para un determinado sector. Se eligen estos sectores, en primer lugar, porque se les destina un porcentaje importante de los recursos totales asignados, como se establecerá más adelante en el documento. De igual forma, por el impacto que tienen estos proyectos sobre la población y su potencial efecto sobre la popularidad del gobierno municipal, departamental y nacional.3 La
comparación entre sectores permite establecer si la influencia política determina con más fuerza la designación de uno u otro proyecto.
Modelo Probit, con efectos fijos marginales 3: ( 𝑀𝑢𝑛𝑖𝑐𝑖𝑝𝑖𝑜 𝑏𝑒𝑛𝑒𝑓𝑖𝑐𝑖𝑎𝑑𝑜 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑟𝑜𝑦𝑒𝑐𝑡𝑜𝑠 𝑑𝑒 = 1|𝑥) = 𝐺(𝛽0+ 𝛽1𝑂𝐶𝐴𝐷𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑗+ 𝛽2𝑂𝐶𝐴𝐷𝑟𝑒𝑔𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑗+ 𝛽3%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗 + 𝛽4𝐶𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑑𝑒𝑔𝑜𝑏𝑖𝑒𝑟𝑛𝑜𝑗+ 𝛽5𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗+ 𝛽6𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗+ 𝛽7𝑁𝐵𝐼𝑗+ 𝛽8𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑗 + 𝛽9𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑝𝑙𝑎𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠𝑗+ 𝛽10𝑇𝑎𝑠𝑎ℎ𝑜𝑚𝑖𝑐𝑖𝑑𝑖𝑜𝑠𝑗+ 𝛽11𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓𝑔𝑜𝑏𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗 + 𝛽12𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗 5.1 Datos
3 Las obras en vías, educación y salud son más visibles para el electorado y de interés prioritario para
La información sobre la distribución de recursos del SGR de vigencia 2012-2013 y 2013-2014, los proyectos y recursos aprobados por sector, así como también la composición política y técnica de todos los niveles de OCAD son obtenidos de la página web del SGR del Departamento Nacional de Planeación, disponibles para el público. Para elaborar la base de datos, en primer lugar, se tuvo en cuenta solamente los proyectos de inversión aprobados por los OCAD departamentales y regionales4. Sin embargo, de éstos,
se incluyeron exclusivamente los proyectos de inversión que beneficiaban uno o más municipios en específico; no se ingresaron proyectos que estén dirigidos a la totalidad de municipios de un departamento. Tampoco se tuvo en cuenta los proyectos del sector de ciencia y tecnología, debido a que existen OCAD especiales que estudian la viabilidad de los proyectos presentados, que funcionan con una lógica y normatividad distinta a los OCAD departamentales y regionales.
En cuanto a los datos de las variables políticas, los datos electorales de las elecciones municipales y departamentales de 2011, son de dominio público y pueden ser consultados a través de la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por último los datos de las variables económicas son proporcionados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
5. RESULTADOS
5.1 Principales resultados del SGR
Si se observan las cantidades de dinero asignadas a proyectos de inversión para cada departamento, se puede establecer que la reforma ha cumplido con uno de sus principales objetivos: distribuir de forma más equitativa las regalías en el país, y no concentrarlas solamente en los departamentos productores. La gráfica 1 muestra los recursos aprobados por departamento y su respectivo porcentaje sobre la totalidad de recursos destinados para inversión. Los departamentos productores continúan recibiendo la mayor cantidad de recursos, como por ejemplo Meta y Casanare. Más sin embargo, ha aumentado la distribución hacia el resto de departamentos, especialmente a aquellos con mayor población, siendo uno de los criterios descritos en la reforma.
Gráfica 1
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2014
Si se analiza el porcentaje de recursos aprobados por región, también se puede identificar la misma tendencia. En la gráfica 2, las regiones caribe y llanos, donde están concentrados los departamentos productores, reciben mayores recursos, desmintiendo los argumentos en contra de la reforma los cuales aseguraban que iban a perder este privilegio. Bajo el nuevo sistema, las otras cuatros regiones están recibiendo en promedio un 10% de los recursos cada una. En esta medida, las regalías constituyen una herramienta que posibilita el desarrollo regional del país.
0,26% 6,69% 3,42% 2,74% 3,84% 3,19% 2,10% 2,54% 7,62% 3,60% 6,47% 2,26% 4,72% 3,47% 0,38% 0,66% 2,50% 5,39% 3,81% 11,37% 3,83% 1,41% 1,47% 0,85% 1,25% 0,51% 4,41% 4,21% 2,20% 2,00% 0,14% 0,67% 0 1.000.000.000.000 2.000.000.000.000 Amazonas Antioquia Arauca Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Casanare Cauca Cesar Chocó Córdoba Cundin… Guainía Guaviare Huila La Guajira Magdal… Meta Nariño Norte… Putumayo Quindío Risaralda San… Santander Sucre Tolima Valle Vaupés Vichada
Recursos aprobados por departamento 2012 en adelante
Gráfica 2
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2014
Ahora bien, al observar el número de proyectos y los recursos aprobados por sector en la gráfica 3, se evidencia que se está invirtiendo de acuerdo a las recomendaciones técnicas de inversión hacia sectores de bajo riesgo. Como lo recomienda Aldana (2012), la mayoría de recursos se han destinado a infraestructura vial (transporte) y a investigación y desarrollo. Por esta razón existe claramente un criterio técnico que incorpora nociones de ahorro y eficiencia, que guía la distribución y asignación de regalías, lo cual confirma, en parte, la hipótesis del presente trabajo.
En este sentido, se evidencia el cambio significativo en el monto de regalías recibido, principalmente por departamentos y regiones no productoras. De acuerdo al mapa 1, presentado previamente, entre 2002 y 2010 departamentos pobres como Chocó, recibían menos de 0,8 billones de pesos por concepto de regalías. Con la reforma, este departamento aumentó sus ingresos gracias a la nueva normatividad.
Gráfica 3 30,44% 25,73% 11,94% 11,61% 10,81% 9,46%
Porcentaje de recursos aprobados por región 2012 en adelante
Región Caribe Región Llano Región Pacífico Región Centro Oriente Región Eje Cafetero Región Centro Sur
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2014
5.2 Modelos econométricos
Los resultados del presente trabajo están en concordancia con la intuición económica y política expuesta anteriormente, así como con los resultados obtenidos por Pachón, Wills y Sánchez (2013), los cuales dan indicios de la incidencia de variables políticas sobre la asignación de regalías bajo el nuevo sistema.
5.2.1 Miembro OCAD Miembro OCAD Gobernador ganador 0.398* (0.229) Votos -4.10e-06 (8.13e-06) Porcentaje votos gobernador -0.0339***
(0.00845) Tasa de Homicidios 0.00376** (0.00187) NBI 0.0101** (0.00499) Tasa de desplazados -0.00240 (0.00421) Constante -1.098** (0.522) N 1,624
Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
El primer modelo buscaba identificar cuáles eran las variables políticas y económicas que incidían sobre la probabilidad que un alcalde municipal o distrital sea
704 204 204 51 593 629 298 187 219 1609 764 0 500000 1000000 1500000 2000000 2500000 3000000 3500000 4000000 4500000
Millones Recursos y número de proyectos aprobados por sector
elegido en un OCAD departamental o regional. Los resultados del modelo econométrico arrojan que variables económicas como la tasa de homicidios y el índice de necesidades insatisfechas del municipio del alcalde, son un determinante estadísticamente significativo y positivo al momento de pertenecer a los órganos de decisión del SGR. Sin embargo, también se evidencia, y de acuerdo con la intuición política del marco teórico, que la competencia política, en especial la influencia del gobernador del departamento, definen que un alcalde pueda acceder o no a estos organismos de inversión. En este sentido, a menor porcentaje de votos del gobernador en el municipio, mayor probabilidad que el alcalde sea elegido. Esto podría interpretarse en que a medida que la elección del gobernador en el municipio sea más competida, existe un mayor esfuerzo político, por lo que se coordinan redes de apoyo político entre candidatos a la alcaldía y gobernación. Por otro lado, el hecho que la variable gobernador ganador sea positiva, implica que si en el municipio del alcalde, el gobernador obtuvo mayor número de votos que sus adversarios, se pueden configurar redes políticas de apoyo de ambas partes, es decir se confirma la existencia de coaliciones políticas, que resultan en el apoyo a la elección del alcalde en los OCAD.
Este resultado se confirma al observar el número de listas presentadas al momento de elegir los alcaldes. Como se observa en las tablas 1 y 2 del anexo, las cuales muestran cuántas listas se presentaron para la elección de alcaldes en los OCAD departamental y regional respectivamente, se evidencia que en la mayoría de casos no hubo casi competencia. Al presentarse solamente una lista, se demuestra que en varios casos la elección ya estaba determinada previamente, donde se evidencian posibles redes de apoyo y acuerdos políticos que determinan quiénes se postulan y quiénes son elegidos en estos cargos, basados en identificaciones partidistas, ideológicas o locales.
Es útil resaltar que el modelo econométrico se realizó tomando en cuenta los OCAD departamentales y regionales elegidos para el periodo 2013-2014. Aunque en un
de los órganos colegiados para 2014-2015, elegidos en febrero del presente años. Dado que el presente año es electoral, aún no se han llevado a cabo dichas elecciones y éstas se realizarán hasta el mes de junio, después de las elecciones presidenciales. Por esta razón no se pudo capturar la variación en las elecciones entre periodos.
5.2.2 Municipio receptor de regalías.
Municipio receptor de regalías
Tasa de homicidios 0.00100*** (0.000217) NBI 0.00116* (0.000609) Regalías 2.62e-06 (2.58e-06) Gasto transferencias totales -0.267
(0.119) Gasto departamental total -0.241
(0.100) OCAD departamental 0.381*** (0.0606) OCAD regional -0.000217 (0.0614) Coalición de gobierno -0.0321 (0.0318) Igual al partido del gobernador 0.0951* (0.0549)
Gobernador ganador 0.0414
(0.0269)
N 1,624
Robust standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Una vez establecidos qué factores definen la elección de un alcalde en un OCAD, se procedió a identificar cuáles son las variables, tanto políticas como económicas, que determinan que un municipio en Colombia sea receptor de regalías. Para esto el modelo probit descrito anteriormente, confirmó la coexistencia de variables políticas y económicas que explicarían el por qué un municipio recibe o no inversión de los recursos de las regalías, bajo el SGR. En primer lugar, y en concordancia con lo expuesto por la normatividad del nuevo sistema, los municipios pobres, con altos índices de necesidades básicas insatisfechas y altas tasas de homicidios, están recibiendo los recursos de las regalías. Esto confirma uno de los principales objetivo del SGR, el cual busca el desarrollo de las regiones más pobres del país, por medio de las recursos obtenidos por la explotación de recursos naturales. Lo que lleva a inferir que el nuevo sistema sí está
asignando los recursos a partir de criterios técnicos y de desarrollo, de una forma más equitativa
Ahora bien, aunque se evidencia un criterio técnico, el sistema político también tiene una importante influencia sobre la asignación de recursos bajo este nuevo diseño institucional. Que un alcalde sea miembro del OCAD departamental aumenta las probabilidades que el municipio sea receptor de regalías. En este sentido se evidencia que aunque los recursos se están distribuyendo en alguna medida entre todos, especialmente en los más pobres, también es cierto que los alcaldes pertenecientes a los OCAD departamentales concentran los recursos en los municipios donde fueron elegidos. De igual forma, que el alcalde del municipio sea del mismo partido del gobernador, aumenta la probabilidad que los recursos se inviertan en dicho territorio. Como se estableció anteriormente, en estos triángulos de buen gobierno, las decisiones se toman mínimo con dos votos, generando los incentivos necesarios para conformar coaliciones para poder aprobar proyectos. Efectivamente, se evidencia una influencia significativa de las coaliciones políticas adentro de los órganos colegiados de decisión que impacta sobre el resultado, específicamente entre el gobernador del departamento y los alcaldes, lo cual facilita el proceso de toma de decisiones de inversión e áreas determinadas.
A diferencia de los resultados encontrados por Pachón, Wills y Sánchez, que el alcalde sea miembro de un OCAD regional no parece tener efecto significativo sobre la probabilidad de asignación de recursos. Si se observa el número de proyectos aprobados de 2012 a 2013, se evidencia una disminución significativa en la cantidad de proyectos de los OCAD regionales en general. La mayoría son aprobados por los OCAD departamentales con inversión directa en municipios específicos, por lo que estos últimos adquieren mayor relevancia a la hora de asignar proyectos de inversión en diferentes regiones del país.
5.2.3 Municipio beneficiado por proyectos
Transporte Salud Educación Tasa de homicidios 0.00188** 0.0171*** 0.00605**
NBI 0.00944*** -0.0109 -0.0290 (0.00211) (0.0186) (0.0156) Regalías 2008 1.59e-05** -2.10e-05 -2.70e-05
(7.61e-06) (3.96e-05) (3.35e-05) Gasto transferencias totales 0.210 -3.262** -2.271*
(0.371) (1.460) (1.245) Gasto departamental total -0.155 -2.605* -1.229
(0.334) (1.340) (1.144) OCAD departamental 0.849*** 0.0553* 0.0776* (0.147) (1.386) (1.162) OCAD regional 0.425** 0.441 0.179 (0.203) (1.059) (0.895) Coalición de gobierno -0.109 0.0454 0.164 (0.0985) (0.477) (0.406) Igual al partido del gobernador 0.278* -0.935 0.555
(0.150) (0.771) (0.653) Gobernador ganador 0.194** 0.450 -0.475 (0.0872) (0.568) (0.481) Constante -1.069*** 3.080 3.376 (0.334) (4.104) (3.437) N 1,624 1,624 1,624
Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Si se analiza municipio beneficiado por proyectos de sectores específicos, los resultados son constantes, pero varían entre los mismos. En primer lugar, el sector transporte, a donde paran recursos para la adecuación y creación de vías, podría considerarse el sector más político, donde las variables políticas como coalición de gobierno y la afiliación política del gobernador influyen sobre la probabilidad que a un municipio se le aprueben proyectos de vías. En especial, pertenecer tanto al OCAD departamental como regional es una variable estadísticamente significativa que incide sobre las aprobaciones de los OCAD. Es útil recordar que este es el sector con más proyectos aprobados para el periodo estudiado. De igual manera, para los sectores de salud y educación, el hecho que un alcalde pertenezca al órgano colegiado departamental aumenta las probabilidades que el municipio reciba proyectos de estos sectores. Al igual que con los modelos anteriores, variables económicas como necesidades básicas insatisfechas y tasa de homicidios continúan siendo estadísticamente significativas a la hora de predecir la probabilidad que un municipio sea receptor de proyectos de transporte, salud y educación.
6. CONCLUSIONES
Las principales conclusiones del presente trabajo radican en la importancia del diseño institucional a la hora de definir los resultados y consecuencias esperadas y no
esperadas de un nuevo marco normativo. De esta manera, el Sistema General de Regalías, impulsado por el presidente Juan Manuel Santos, constituye un excelente ejemplo para determinar cómo se están asignando y distribuyendo los enormes recursos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables.
Colombia está viviendo un “boom” minero-energético que le ha permito obtener grandes cantidades de dinero por la explotación de dichos recursos. Sin embargo, como se ha establecido empíricamente, esta abundancia petrolera y minera no implica un efecto positivo per se sobre la economía del país, sino que por el contrario puede llevar a consecuencias negativas sobre el crecimiento económico, lo cual está fuertemente influenciado por las instituciones públicas, políticas y económicas. Debido a lo anterior, el SGR es una oportunidad para el país de utilizar debidamente los recursos provenientes de la explotación minera, con lo que se espera poder desarrollar a las regiones más pobres para el país, pero de la misma manera crear las condiciones propicias para un crecimiento económico estable y duradero.
A partir de la asignación de recursos por medio de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, se puede observar cómo la nueva normatividad impacta sobre la capacidad de un municipio colombiano de recibir o no recursos de las regalías. Lo resultados evidencian que, en concordancia con los objetivos trazados por el nuevo sistema, los municipios más pobres sí están recibiendo proyectos de inversión de diversa índole. Es decir, existe un criterio técnico eficiente, en el que además de los rubros destinados a ahorro e investigación, se están destinando recursos importantes para desarrollar socialmente diferentes regiones del país.
De igual forma, se evidencia un estado mejor respecto al antiguo sistema bajo el cual se asignaban los recursos provenientes de las regalías. Bajo la nueva normatividad se está repartiendo de manera más equitativa los rubros por concepto de exploración y explotación, ahora todo el país recibe estos recursos, en concordancia con lo establecido en la Constitución, donde el subsuelo nacional pertenece a todos los colombianos. También existen mayores frenos y contrapesos, así como órganos de vigilancia y control más eficaces, para evitar episodios de corrupción y de apropiación del erario público, escenarios frecuentes antes del 2011.
En este sentido, la política regional y local, los gobernadores y alcaldes, obtienen un papel fundamental para gestionar y asignar recursos de todos los colombianos. Ante la nueva normatividad, han tenido que modificar su estrategia, conformado coaliciones políticas en orden para aprobar proyectos de inversión en sus municipios y departamentos. Los resultados de los modelos econométricos arrojaron que las variables políticas influyen de manera importante sobre la probabilidad que un municipio sea receptor de regalías. Pertenecer a un OCAD departamental, ser miembro del mismo partido del gobernador entre otras variables políticas, aumentan la probabilidad de asignación de proyectos de inversión; por lo que la influencia política constituye uno de los factores a tener en cuenta a la hora de analizar cómo se están asignando los proyectos de inversión, más no es el único ha tener en cuenta.
Para finalizar, es útil resaltar que el periodo de tiempo estudiando no es suficiente para llegar a resultados definitivos y concluyentes. Aunque se ha enfatizado en los beneficios y mejoras que ha traído el nuevo SGR sobre la administración de los recursos provenientes de las regalías en los últimos dos años, sería importante realizar el estudio en un periodo de tiempo más prolongado que permita confirmar o desmentir las consecuencias aquí expuestas. En este sentido, observar la composición de los futuros órganos colegiados, establecer si hay reelección o renovación en la elección de alcaldes, es un análisis fundamental para evidenciar las consecuencias negativas y/o positivas que pudo haber generado la reforma. De esta manera, la presente memoria de grado amplió el trabajo de Pachón, Wills y Sánchez (2013) y confirmó algunas de sus conclusiones, constituyéndose una de las primeras aproximaciones sobre los efectos políticos y económicos sobre a la nueva normatividad del Sistema General de Regalías.
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ANEXO
